Rechtsweg bei Streitigkeiten über die LKW-Maut

Bei dem derzeitigen Mauterhebungssystem nach dem Autobahnmautgesetz (ABMG) stehen zwei Rechtsverhältnisse nebeneinander, nämlich das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und dem Bund einerseits und das auf die Organisation der Mautzahlung beschränkte privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen dem Mautschuldner und dem Betreiberunternehmen (derzeit Toll Collect GmbH) andererseits:

Rechtsweg bei Streitigkeiten über die LKW-Maut
  • Rechtsstreitigkeiten über Grund und Höhe der Lkw-Mautpflicht selbst betreffen das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und dem Bund. Insoweit ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.
  • Rechtsstreitigkeiten, die den Vollzug des privatrechtlichen Vertrages zwischen dem Mautschuldner und dem Betreiberunternehmen betreffen, wie z.B. ein auf erhebungstechnische Mängel gestütztes Erstattungsbegehren, sind zwischen diesen Parteien auf dem Zivilrechtsweg zu klären.

Anfechtungsklage

Der Beleg, den der Fahrer bei der Einbuchung am Zahlstellen-Terminal erhält, stelt keine hoheitliche Maßnahme einer Behörde im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG dar, so dass die Anfechtungsklage daher unzulässig ist (§ 42 Abs. 1 VwGO). Im Rahmen des von Toll Collect eingerichteten Erhebungssystems wird die Mautgebühr nicht hoheitlich festgesetzt, sondern gemäß § 4 Abs. 5 ABMG auf der Grundlage eines zivilrechtlichen Vertrages zwischen dem Mautschuldner und Toll Collect entrichtet.

Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 ABMG kann das Bundesamt für Güterverkehr einem Privaten die Errichtung und den Betrieb eines Systems zur Erhebung der Maut übertragen oder diesen beauftragen, an der Erhebung der Maut mitzuwirken. Die danach mögliche Beleihung der Fa. Toll Collect mit der hoheitlichen Erhebung der Maut (Übertragung) ist nicht erfolgt, so dass sie nicht ermächtigt ist, die Maut im eigenen Namen hoheitlich festzusetzen. Toll Collect wurde stattdessen beauftragt, an der Erhebung der Maut mitzuwirken1. In § 4 Abs. 5 ABMG ist näher geregelt, wie diese Mitwirkung erfolgt. Nach dieser Vorschrift zieht Toll Collect die Maut nicht im Namen des Bundesamtes für Güterverkehr ein mit der Folge, dass ein dem Bundesamt zurechenbares hoheitliches Tätigwerden vorliegt, sondern sie schließt im eigenen Namen zivilrechtliche Verträge mit den Mautpflichtigen über die Zahlung der Maut. Jede ordnungsgemäße Nutzung der Erhebungssysteme von Toll Collect bewirkt, dass zwischen dem Mautschuldner und Toll Collect ein Vertrag mit dem in § 4 Abs. 5 Nr. 1 ABMG genannten Inhalt und gemäß den Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Toll Collect zustande kommt. Danach ist der Mautschuldner gegenüber Toll Collect zur Zahlung eines Betrages („Entgelt“) in der Höhe verpflichtet, die deren Erhebungssystem auf der Grundlage der für die Erhebung maßgeblichen Tatsachen (§ 3 LKW-MautV) ermittelt hat; zugleich beauftragt der Mautschuldner Toll Collect, diesen Betrag an das Bundesamt für Güterverkehr abzuführen2. Komplementär dazu ist Toll Collect aufgrund des mit dem Bundesamt für Güterverkehr geschlossenen Betreibervertrages nach § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG diesem gegenüber verpflichtet, die eingezogene Maut abzuführen. In Konsequenz dieser privatrechtlichen Ausgestaltung des Mauteinzugs bestimmt § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG schließlich, dass der Mautschuldner von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut an das Bundesamt für Güterverkehr insoweit befreit ist, als er nachweist, dass für die mautpflichtige Benutzung der Bundesautobahn ein Rechtsverhältnis mit Toll Collect im oben genannten Sinne besteht. Aufgrund dieser gesetzlichen Regelungen ist eine hoheitliche Erhebung der Maut in allen Fällen ausgeschlossen, in denen der Mautschuldner das Erhebungssystem der Beigeladenen nutzt3.

Für den vorliegend vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall gilt nichts anderes. Der Einbuchungsbeleg, den der Kläger erhalten hat, setzt die Maut nicht hoheitlich fest, sondern dient gemäß § 4 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. §§ 5, 7 Abs. 5 ABMG und § 7 Satz 2 LKW-MautV dem Nachweis der ordnungsgemäßen Entrichtung der Maut, den der Mautpflichtige bei Kontrollen erbringen muss, um nicht nachträglich nach § 8 ABMG zur Maut veranlagt zu werden. Auch seiner äußeren Form nach stellt der Einbuchungsbeleg keinen unzulässigen Zahlungsbescheid dar.

Erstattungsklage

Ein Erstattungsbegehren kann der Mautschuldner im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend machen. Nach ständiger Rechtsprechung ist für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch die allgemeine Leistungsklage gegeben, wenn – wie hier – keine abweichenden gesetzlichen Regelungen bestehen4.

Die Leistungsklage ist auch nicht deshalb als unzulässig anzusehen, weil der Kläger vor Erhebung der Klage keinen Erstattungsantrag beim Bundesamt für Güterverkehr gestellt hat. Wie die Vorschrift des § 156 VwGO zeigt, kann dem Prozessrecht nicht entnommen werden, dass die begehrte Leistung generell ohne Erfolg bei der Behörde beantragt worden sein muss, bevor sie im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemacht werden kann5. Ob mit Blick auf das Rechtsschutzbedürfnis in den Fällen etwas anderes gilt, in denen ein Antrag bei der Behörde die gerichtliche Auseinandersetzung voraussichtlich überflüssig gemacht hätte, bedarf keiner näheren Erörterung6. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Der Kläger stützt sein Erstattungsbegehren nicht auf einen leicht zu klärenden Umstand wie beispielsweise eine Überzahlung, sondern leitet sie insbesondere aus dem Einwand her, dass die maßgebliche Mauthöheverordnung ungültig sei. Angesichts dieser Grundsatzfrage war mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen.

Einschlägige Rechtsgrundlage für das an das Bundesamt für Güterverkehr gerichtete Erstattungsbegehren des Klägers die gemäß § 4 Abs. 1a ABMG für den Bereich der Mautentrichtung entsprechend anzuwendende Vorschrift des § 21 VwKostG ist, wonach überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten sind.

Zunächst ist festzustellen, dass der Kläger sein Begehren nicht stattdessen auf dem Zivilrechtswege gegenüber Toll Collect verfolgen kann, auch wenn die Maut nicht hoheitlich durch die Beklagte festgesetzt, sondern von Toll Collect auf zivilrechtlicher Grundlage ermittelt und eingezogen wurde.

Das Autobahnmautgesetz legt die Maut als öffentlich-rechtliche Benutzungsgebühr fest (vgl. u.a. §§ 1 Abs. 1, 4 Abs. 1 ABMG7). Der zivilrechtliche Vertrag, der nach den obigen Ausführungen bei Nutzung des Erhebungssystems der Fa. Toll Collect zwischen dieser und dem Mautschuldner zustande kommt, ersetzt nicht das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und dem Bund als Gebührengläubigerin, sondern modifiziert dieses nur insoweit, als der Einzug der Maut privatrechtlich erfolgt und der Mautschuldner folgerichtig gemäß § 4 Abs. 5 ABMG von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut unmittelbar an das Bundesamt für Güterverkehr befreit ist2. Somit stehen bei Nutzung des Erhebungssystems der Beigeladenen zwei Rechtsverhältnisse nebeneinander, nämlich das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen Mautschuldner und dem Bundesamt für Güterverkehr (bzw. dem Bund) einerseits, für das alle öffentlich-rechtlichen Vorschriften nach dem Autobahnmautgesetz und die auf der Grundlage dieses Gesetzes ergangenen Rechtsverordnungen bestimmend sind, und das auf die Organisation der Mautzahlung beschränkte privatrechtliche Rechtsverhältnis zwischen Mautschuldner und der Fa. Toll Collect andererseits, das durch die Allgemeinen Geschäftsbedingungen von Toll Collect ausgestaltet wird8.

Bei Rechtsstreitigkeiten ist danach zu unterscheiden, auf welches der beiden Rechtsverhältnisse sie sich beziehen. Rechtsstreitigkeiten, die den von Toll Collect zu verantwortenden Vollzug des auf die Organisation der Mautzahlung gerichteten Vertrags nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ABMG betreffen, sind nach Maßgabe der dieses Rechtsverhältnis ausgestaltenden Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Fa. Toll Collect vor den Zivilgerichten zwischen dieser und dem Mautschuldner zu klären2. Rechtsstreitigkeiten, bei denen es um die Vereinbarkeit des Autobahnmautgesetzes bzw. der auf seiner Grundlage erlassenen Normen mit höherrangigem Recht oder um die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften – etwa zur Mautpflicht selbst oder zur Höhe der Maut – geht, betreffen allein das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zwischen dem Mautschuldner und dem Bund und sind somit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu klären.

Geht es – wie hier – um eine Streitigkeit über die Erstattung eines unter Nutzung des Erhebungssystems der Fa. Toll Collect gezahlten Betrages können – abgesehen von der speziell geregelten Erstattung bei Nichtdurchführung oder nicht vollständiger Durchführung der Fahrt (§ 4 Abs. 4 ABMG, § 10 LKW-MautV) – beide Rechtsverhältnisse betroffen sein. Die Zahlung dieses Betrages ist zum Einen dazu bestimmt, der infolge der Nutzung des Erhebungssystems der Fa. Toll Collect dieser gegenüber entstandenen vertraglichen Pflicht zur Zahlung eines „Entgelts“ in Höhe der zu entrichtenden Maut nachzukommen. Mit der Zahlung verfolgt der Mautschuldner zum Anderen das Ziel, gemäß § 4 Abs. 5 Satz 1 ABMG von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut unmittelbar an das Bundesamt für Güterverkehr befreit zu werden. Zu diesem Zweck beauftragt er Toll Collect, den von ihm entrichteten Betrag an das Bundesamt abzuführen. Die auftragsgemäße Weiterleitung des Betrages an das Bundesamt stellt damit eine Leistung dar, die dem Bund zuzurechnen ist9.

Danach kommt es darauf an, welchem dieser beiden Leistungsverhältnisse der gerügte Mangel zuzuordnen ist:

  • Trägt der Mautschuldner zum Beispiel vor, es sei aufgrund einer fehlerhaften Abbuchung im Erhebungssystem von Toll Collect zu einer Überzahlung gekommen, ist das Leistungsverhältnis zu Toll Collect betroffen.
  • Stützt der Mautschuldner seinen Erstattungsanspruch nicht auf derartige „erhebungstechnische“ Mängel, sondern beispielsweise auf die Unwirksamkeit einer die Mautpflicht ausgestaltenden Norm oder deren fehlerhafte Auslegung, ist das öffentlich-rechtliche Gebührenverhältnis zur Beklagten betroffen.

Der zuletzt genannte Fall liegt hier vor. Der Kläger macht vorrangig geltend, er sei nicht mautpflichtig gewesen, weil die in der Mauthöheverordnung festgesetzten Mautsätze mit höherrangigem Recht unvereinbar seien. Dieser Einwand lässt den Bestand des Vertrages mit der Beigeladenen unberührt; die Leistung an diese wäre auch dann „mit Rechtsgrund“ erfolgt, wenn das Vorbringen des Klägers zutrifft. In diesem Fall läge vielmehr eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung zugunsten der Beklagten vor. Der Zweck der von Toll Collect im Auftrag des Klägers getätigten Leistung an den Bund, diesen von der Verpflichtung zur Entrichtung der Maut an das Bundesamt für Güterverkehr zu befreien, würde verfehlt, wenn eine solche Verpflichtung nicht besteht. Der Kläger könnte dann von der Beklagten Erstattung fordern.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 4. August 2010 – 9 C 6.09

  1. Bekanntmachung vom 23. Dezember 2004, Bundesanzeiger 2004 S. 24744[↩]
  2. vgl. BT-Drs. 15/3678 S. 8[↩][↩][↩]
  3. vgl. BT-Drs. 15/3678 S. 7[↩]
  4. BVerwG, Urteil vom 12.03.1985 – 7 C 48.82, BVerwGE 71, 85, 87 ff.; vgl. auch Urteil vom 24.03.1999 – 8 C 27.97, BVerwGE 108, 364, 368 f. zu § 21 VwKostG[↩]
  5. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 – 2 C 48.00, BVerwGE 114, 350, 355 f.[↩]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.09.1979 – 7 C 22.78, BVerwGE 58, 316, 318 f.[↩]
  7. BT-Drs. 14/7013 S. 10[↩]
  8. vgl. BT-Drs. 15/3678 S. 8; vgl. auch Müller/Schulz, FStrG, 2008, § 4 ABMG Rn. 123 ff.[↩]
  9. vgl. Fuchs/Kirsch, DÖV 2010, 27, 30[↩]

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