Regionalplan Heilbronn-Franken 2020

Eine regionalplanerische Regelung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem (regionalbedeutsamen) großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind, kann ein wirksames Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellen, das eine Gemeinde bei der Aufstellung eines Bebauungsplans gemäß § 1 Abs. 4 BauGB zu beachten hat.

Regionalplan Heilbronn-Franken 2020

Ziele der Raumordnung sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes. Sie müssen hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar und rechtmäßig sein, um eine Anpassungspflicht der Gemeinde nach § 1 Abs. 4 BauGB auslösen zu können1. Neben der Voraussetzung, dass Ziele von einer landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein müssen, gehört zur materiellrechtlichen Rechtmäßigkeit nach Bundesrecht, dass sie verhältnismäßig, d.h. geeignet, erforderlich und angemessen sind. Eine Zielfestlegung, die in der Bauleitplanung nicht umsetzungsfähig ist, schränkt die gemeindliche Planungshoheit nach Art. 28 Abs. 2 GG in unzulässiger Weise ein.

Plansatz 2.04.03.02.5 des Regionalplans HeilbronnFranken 2010 (ROP HF 2020), der bestimmt, dass mehrere selbstständige nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem (regionalbedeutsamen) großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, enthält selbst kein Ziel i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, sondern definiert lediglich raumordnerisch den Begriff der Agglomeration als einen Unterfall der Einzelhandelsgroßprojekte, mit der Folge, dass die – nach Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs wirksamen – Zielfestlegungen in 2.04.03.02.2 bis 2.04.03.02.4 ROP HF 2020 (Konzentrations- und Kongruenzgebot) auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht. Ebenso wenig bestehen bundesrechtliche Bedenken gegen die auf Landesrecht beruhende und daher für die revisionsgerichtliche Beurteilung gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindende Auslegung, dass das für Einzelhandelsgroßprojekte geltende Konzentrationsgebot in 3.03.7 LEP 2002 und 2.04.03.02.2 Abs. 1 und 2 ROP HF 2020 und das Kongruenzgebot in 3.03.07.1 LEP 20022 und 2.04.03.02.2 Abs. 3 ROP HF 2020 verbindliche Ziele der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG darstellen.

Die Agglomerationsregelung in 2.04.03.02.5 ROP HF 2020 ist rechtmäßig. Sie hat zur Folge, dass die Gemeinde die im Landesentwicklungsplan BadenWürttemberg 2002 und Regionalplan HeilbronnFranken 2020 für Einzelhandelsgroßprojekte festgelegten Zielbindungen auch im Fall raumbedeutsamer Einzelhandelsansiedlungen gemäß § 1 Abs. 4 BauGB zu beachten hat.

Bundesrechtliche Bedenken gegen die Bestimmtheit der in 2.04.03.02.5 ROP HF 2020 festgelegten Agglomerationsregelung, zu der sich der Verwaltungsgerichtshof ausführlich verhalten hat und deren Auslegung auf irrevisiblem Landesrecht beruht, bestehen nicht.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Agglomerationsregelung von der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage des § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 LplG gedeckt ist, betrifft irrevisibles Landesrecht und ist für die revisionsgerichtliche Beurteilung gemäß § 173 VwGO i.V.m. § 560 ZPO bindend.

Die Agglomerationsregelung erweist sich nicht als kompetenzwidrig. Das Recht der Raumordnung dient der übergeordneten, überörtlichen, überfachlichen und zusammenfassenden Planung und Ordnung des Raumes. Die Raumordnung hat im Interesse der räumlichen Gesamtentwicklung alle auftretenden Nutzungsansprüche an den Raum und alle raumbedeutsamen Belange zu koordinieren und in diesem Zusammenhang u.a. verbindliche Vorgaben für nachgeordnete Planungsstufen zu schaffen3. Raumplanerische Vorgaben sind zulässig, wenn die Regelung – wie hier – der Steuerung raumbedeutsamer Auswirkungen von Planungen oder Maßnahmen dient. Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit eröffnet und begrenzt zugleich die raumplanerische Regelungsbefugnis. In diesem Rahmen ist der Raumordnung auch eine betriebsübergreifende funktionale Betrachtungsweise erlaubt. Dass der für das Bodenrecht zuständige Gesetzgeber in § 11 Abs. 3 BauNVO eine städtebauliche Reglung getroffen hat, die auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt ist, steht einer Regelung von Einzelhandelsagglomerationen im Wege der Landesplanung nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und – in unterschiedlicher Gestalt – mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden4.

Die Agglomerationsregelung entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

Die formal vom Landesplanungsgesetz gedeckte Einschränkung der gemäß Art. 28 Abs. 2 GG geschützten gemeindlichen Planungshoheit ist materiell gerechtfertigt, wenn sie der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht dient. Der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein5.

Die mit der Agglomerationsregelung bewirkte Beachtung der Zielfestlegungen in 2.04.03.02.2 bis 2.04.03.02.4 ROP HF 2020 im Fall von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen beruht auf einem überörtlichen Interesse, das eine Beschränkung der gemeindlichen Planungshoheit rechtfertigt. Raumordnerische Vorgaben für raumbedeutsame Einzelhandelsagglomerationen zielen auf die Sicherstellung des im Raumordnungsgesetz niedergelegten Systems leistungsfähiger Zentraler Orte. Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das zentralörtliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind6. Nicht nur Einzelhandelsgroßprojekte in der Form des großflächigen Einzelhandelsbetriebs oder Einkaufszentrums, sondern auch Agglomerationen von mehreren nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben können besondere raumstrukturelle, die zentralörtliche Gliederung gefährdende Auswirkungen haben und damit ein Beeinträchtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem raumordnungsrechtlichen Sonderregime zu unterwerfen. Die regelhafte räumliche Zuordnung nicht nur des großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen (hier: regionalbedeutsamen) Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck.

Der Geeignetheit der Regelung steht nicht entgegen, dass – wie der Verwaltungsgerichtshof dargelegt hat – Konstellationen, in denen es um die Beurteilung nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs geht, nicht von der Regelung erfasst sind. Es mag sein, dass – wie die Antragsgegnerin geltend macht – bei Festsetzungen der überbaubaren Grundstücksfläche unterhalb der Schwelle der Großflächigkeit, die (rechnerisch) eine Ansiedlung mehrerer Einzelhandelsbetriebe ermöglicht, die Agglomerationsregelung zu Einschränkungen führt, die im Fall nur eines nicht großflächigen Einzelhandelsbetriebs nicht greifen. Ein Regelungswiderspruch, der die Konsistenz der vom Plangeber gewählten Ausgestaltung in Frage stellen könnte, ist damit nicht aufgezeigt. Der Plangeber darf sich – wie der Gesetzgeber – einer Typisierung bedienen und muss nicht jede denkbare Fallkonstellation in seine Regelung aufnehmen. Mit ihren Beispielen zeigt die Antragsgegnerin vor allem im Hinblick darauf, dass insoweit andere rechtliche Einschränkungen (vgl. § 2 Abs. 2 BauGB) greifen, keine ungleiche Behandlung auf, die nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar wäre.

Mit den verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße sowohl gegen das Konzentrationsgebot als auch gegen das Kongruenzgebot durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.

Welche Festsetzungen notwendig sind, um der Agglomerationsregelung Rechnung zu tragen, hängt von den konkreten Umständen im jeweiligen Einzelfall ab. Je nach den örtlichen Gegebenheiten kann die Gemeinde Einzelhandel entweder generell gemäß § 1 Abs. 5 BauGB oder bestimmte sortimentsbezogene Einzelhandelstypen gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO ausschließen; in noch nicht überschaubaren Grenzsituationen hat sie die Möglichkeit, Einzelhandel gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO für ausnahmsweise zulässig zu erklären. Der Gemeinde stehen aber auch wirksame Festsetzungsmöglichkeiten für den Fall zur Verfügung, dass eine Agglomeration bestimmter Sortimente nicht gänzlich, sondern erst ab einer bestimmten Verkaufsfläche gegen die verbindlichen Zielvorgaben für Einzelhandelsgroßprojekte verstoßen würde. Es gibt vielfältige horizontale und vertikale Kombinationsmöglichkeiten, mit denen sich neben dem Standort, d.h. der für die Frage der räumlichen Konzentration maßgeblichen Nähe bzw. Entfernung von Baugrundstücken zu vorhandenen Einzelhandelsbetrieben, mittelbar auch die raumordnungsrechtlich maximal verträgliche Betriebsgröße eines Vorhabens bestimmen lässt. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat, kann ein Baugebiet insbesondere nach der Art der baulichen Nutzung räumlich nach unterschiedlichen Arten/Unterarten des Einzelhandels gegliedert werden (§ 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und § 1 Abs. 9 BauNVO). Hinzu tritt die Möglichkeit der vertikalen Gliederung mit geschoss- und anlagenteilbezogenen Differenzierungen gemäß § 1 Abs. 7 und 8 BauNVO, mit der sich neben der räumlichen Verteilung die Anzahl der für eine Einzelhandelsnutzung zur Verfügung stehenden Grundstücke begrenzen lässt. Darüber hinaus kann mittelbar durch Festlegung der überbaubaren Flächen in Kombination mit der Festsetzung des Maßes der Nutzung auch die Größe der Einzelhandelsbetriebe gesteuert werden.

Dass sich mit diesem Instrumentarium gesamt- oder sortimentsbezogene Verkaufsflächenobergrenzen nicht quadratmeterscharf festsetzen lassen, stellt die Umsetzbarkeit der Agglomerationsregelung nicht in Frage. Es genügt, dass sich mit dem Festsetzungsinstrumentarium die jeweiligen raumordnungsrechtlich noch verträglichen maximalen Betriebsgrößen und damit die Verkaufsflächen jedenfalls annäherungsweise in der Größenordnung bestimmen lassen, die unterhalb des seinerseits durch Schwellen- und Grenzwerte bestimmbaren Begriffs „wesentlich“ liegen. Denn Einzelhandelsagglomerationen mit den Wirkungen nach 2.04.03.02.5 ROP HF 2020 sind nach dem Verständnis des Verwaltungsgerichtshofs erst dann mit dem ZentraleOrtePrinzip und dem Kongruenzgebot nicht mehr vereinbar, wenn ihre Verkaufsfläche den zentralörtlichen Verflechtungsbereich „wesentlich“ überschreitet (2.04.03.02.2 Abs. 3 Satz 1 ROP HF 2020 i.V.m.03.03.07.1 Satz 1 LEP 2002), und Einzelhandelsgroßprojekte zur Grundversorgung in Kleinzentren und nichtzentralen Gemeinden sind nur dann unzulässig, wenn der Absatz „wesentlich“ über den jeweiligen Verflechtungsbereich hinausgeht (2.04.03.02.2 Abs. 2 ROP HF 2020).

Sofern durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt7, hat die Gemeinde überdies die Möglichkeit, ein Sondergebiet für einen einzigen großflächigen Einzelhandelsbetrieb festzusetzen und den Betrieb dann – wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt hat – in einem zweiten Schritt nach Bedarf entsprechend den raumordnerischen Anforderungen nach Sortimenten und (Sortiments-)Verkaufsflächen zu untergliedern und/oder zu begrenzen8. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin steht dieser Umsetzungsmöglichkeit nicht entgegen, dass eine solche Festsetzung zugleich den (vollständigen oder teilweisen) Ausschluss von Einzelhandel in anderen Baugebieten voraussetzt. Entscheidend ist, dass der Gemeinde durch die Agglomerationsregelung nicht die Möglichkeit genommen werden darf, in dem noch zulässigen Umfang je nach den örtlichen Gegebenheiten im Einzelfall Einzelhandel zuzulassen.

Die in Plansatz 2.04.03.02.5 ROP HF 2020 angeordnete Gleichsetzung von Einzelhandelsagglomerationen mit Einzelhandelsgroßprojekten stellt auch eine angemessene Regelung dar.

Unter Geltung der Agglomerationsregelung kann eine Gemeinde zwar nicht unbesehen ein Baugebiet, in dem Einzelhandel allgemein zulässig ist, als unbeschränktes Baugebiet ausweisen. Das ist – wie bereits dargelegt – gerechtfertigt, weil sich die Auswirkungen einer räumlichen Konzentration von mehreren nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben je nach Lage und Sortimentsstruktur häufig nicht von den Auswirkungen unterscheiden, die von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ausgehen. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt hat, hat die Agglomerationsregelung handgreifliche Konfliktsituationen mit zentralörtlich höher eingestuften Nachbargemeinden im Blick und zielt auf die „kritischen Auswüchse“ des Einzelhandels. Die in eine solche Konfliktlage „hineinplanende“ Gemeinde steht in der Pflicht, sich auf ihre Stellung im hierarchischen System des raumordnerischen ZentraleOrtePrinzips zu besinnen. Eine Gemeinde kann in der Regel auch ohne großen Aufwand erkennen, ob ein geplantes bauleitplanerisches „Angebot“ zur Ansiedlung von Einzelhandel aufgrund der örtlichen Gegebenheiten zu Konflikten führen kann, die der Überprüfung im Wege einer gutachterlichen Verträglichkeitsanalyse bedürfen. Zu Recht weist der Verwaltungsgerichtshof darauf hin, dass die Gemeinden bereits auf der Grundlage des § 2 Abs. 2 BauGB gehalten sind, die Auswirkungen ihrer Planung mit Blick auf die Bandbreite der zulässigen Einzelhandelsnutzungen daraufhin zu untersuchen, ob sich mehr als geringfügige nachteilige Auswirkungen (insbesondere) auf die raumordnungsrechtliche Zentrenfunktion der Nachbargemeinde ergeben können. Es ist nicht zu erkennen, dass von einer Gemeinde mit Erhebungen, die durch die Agglomerationsregelung veranlasst sind, etwas verlangt wird, was von Aufwand und Umfang wesentlich von bereits bestehenden Ermittlungspflichten abweicht.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. November 2011 – 4 CN 9.10

  1. BVerwG, Urteile vom 17.09.2003 – 4 C 14.01, BVerwGE 119, 25, 40, vom 18.09.2003 – 4 CN 20.02, BVerwGE 119, 54, 58, vom 16.12.2010 – 4 C 8.10, BVerwGE 138, 301 Rn. 8 und vom 22.06.2011 – 4 CN 4.10 – juris Rn. 26; Beschluss vom 20.08.1992 – 4 NB 20.91, BVerwGE 90, 329 []
  2. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 a.a.O. []
  3. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 a.a.O. S. 38 f. []
  4. BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 a.a.O. S. 41 []
  5. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 – 4 CN 9.01, BVerwGE 118, 181, 185, Beschluss vom 08.03.2006 – 4 B 75.05, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 124 Rn. 16 []
  6. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 a.a.O. Rn. 18 []
  7. BVerwG, Urteil vom 24.03.2010 – 4 CN 3.09, Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 178 Rn. 24 []
  8. BVerwG, Urteil vom 03.04.2008 – 4 CN 3.07, BVerwGE 131, 86 Rn. 16, 18; Beschluss vom 11.11.2009 – 4 BN 63.09BauR 2010, 430 Rn. 2 []