Für die Verpflichtung einer Aufsichtsbehörde (hier des Eisenbahn-Bundesamtes) zu einem Einschreiten gegen den beabsichtigten Rückbau von Eisenbahninfrastrukturanlagen fehlt regelmäßig ein Rechtsschutzbedürfnis, wenn mit dem Rückbau in absehbarer Zeit nicht zu rechnen ist. In solchen Fällen kann aber die Feststellungsklage zur Klärung einer im Falle des Rückbaus drohenden Rechtsverletzung des Klägers zulässig sein.
Ob ein Stilllegungstatbestand im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG vorliegt, ist auf der Grundlage einer funktions- und nicht einer anlagenbezogenen Betrachtung zu beurteilen.
Bei der funktional gleichwertigen Ersetzung eines Bahnhofs führt der Rückbau des bisherigen Bahnhofs und seiner Zulaufgleise nicht zu einer Stilllegung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.
Eine solche Klage war im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall, in dem ein privates Eisenbahnunternehmen geklagt hatte, als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig:
Die ursprünglich beantragte Verpflichtung des Eisenbahn-Bundesamtes zum Erlass einer Untersagungsverfügung gegen die Beigeladene zu 1 ist nicht sachdienlich. Der Antrag könnte – unabhängig von der von der Klägerin vertretenen Auffassung – zum gegenwärtigen Zeitpunkt keinen Erfolg haben; er würde damit auch nicht zu der von der Klägerin angestrebten Klärung der Rechtslage führen.
Das mit einem entsprechenden Verpflichtungsantrag begehrte behördliche Einschreiten gegen einen Dritten setzt nach allgemeinen Grundsätzen sowie hier nach § 5a Abs. 2 AEG die Erforderlichkeit einer Maßnahme zur Abwehr einer Störung (festgestellter Verstoß) oder einer konkreten Gefahr (Verhütung künftiger Verstöße) für eine subjektive Rechtsposition voraus. Erforderlich ist ein behördliches Einschreiten nur bei einer Sachlage, die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in absehbarer Zeit zu einem Schaden für ein geschütztes Rechtsgut führen wird1. Diese Voraussetzungen sind hier weder festgestellt noch hat die Klägerin ihr Vorliegen behauptet. Vielmehr ist unstreitig, dass ein Rückbau der vom Übernahmebegehren der Klägerin erfassten Bahnanlagen erst nach Abschluss der Bauarbeiten für den Tiefbahnhof erfolgen wird, mit dem nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht vor 2021 oder 2022 zu rechnen ist. Für eine Verpflichtung der Behörde zum Einschreiten bestand weder im Zeitpunkt der Klageerhebung noch gegenwärtig ein Anlass.
Die Klägerin hat aber ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Klärung, ob der Rückbau erst nach Abschluss eines Stilllegungsverfahrens erfolgen darf. Dieses auf den Kern des Streits reduzierte Begehren ist vom Gegenstand der Verpflichtungsanträge umfasst und kann durch Feststellungsklage verfolgt werden (§ 88 VwGO).
Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Als Rechtsverhältnis kann sich die Klägerin auf die mögliche Verletzung eines Rechts auf Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 Abs. 1, Abs. 1a AEG berufen2.
Zwischen den Beteiligten herrscht Streit, ob der von der Beigeladenen zu 1 beabsichtigte Rückbau der im Klageantrag bezeichneten Bahnbetriebsanlagen erst nach Durchführung eines Stilllegungsverfahrens rechtlich zulässig ist. Nur bei Bejahung dieser Frage kann die Beklagte verpflichtet sein, auf der Grundlage ihrer aufsichtlichen Aufgaben und Befugnisse (§ 5 Abs. 1, § 5a Abs. 1 und 2 AEG) sicherzustellen, dass der Rückbau nicht ohne vorherige Stilllegungsgenehmigung erfolgt. Die Beklagte und die Beigeladene zu 1 verneinen die Notwendigkeit eines dem Rückbau voranzustellenden Stilllegungsverfahrens grundsätzlich. Dieser Meinungsunterschied wird seine Bedeutung bis zum Rückbauzeitpunkt aller Voraussicht nach nicht verlieren. Es ist nicht ersichtlich, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bis dahin in einer Weise ändern könnten, die dem Streit die Grundlage entziehen oder eine gerichtliche Feststellung entwerten würden.
An der gerichtlichen Klärung des Bestehens der Verpflichtung der Beigeladenen zu 1 zur Durchführung eines Stilllegungsverfahrens hat die Klägerin ein anzus Interesse, das mit Blick auf die Befugnisse des Eisenbahn-Bundesamtes auch gerade der Beklagten gegenüber besteht. Dieses Feststellungsinteresse ergibt sich aus den einem Übernahmeinteressenten bei Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 1a AEG zustehenden Rechten, die im Ergebnis zu einer Übernahme der betroffenen Eisenbahninfrastruktur durch ihn führen können. Das unter öffentlicher Bekanntmachung der Einstellungsabsicht und der Übernahmemöglichkeit durchzuführende Stilllegungsverfahren ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch dazu bestimmt, die Interessen von Dritten zu schützen, die ernsthaft gewillt sind, die Eisenbahninfrastruktureinrichtung zu übernehmen; die Vorschrift begründet insoweit subjektive Rechte3.
Dass der Klägerin solche Rechte zustehen, ist hier nicht von vornherein auszuschließen. Den Maßstab bildet die auf Feststellungsklagen entsprechend anzuwendende Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO. Danach kann der Klägerin die Klagebefugnis nur dann abgesprochen werden, wenn ihr Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise zustehen können4. Das ist hier nicht der Fall. Eine Grundlage dafür, der Klägerin die Ernsthaftigkeit ihres Übernahmewillens abzusprechen, besteht nicht. Ob die Finanzierung der Übernahme bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt gesichert ist, ist in diesem Zusammenhang nicht von Belang. Schädlich wäre insoweit lediglich, wenn eine Finanzierung absehbar ausgeschlossen wäre. Dafür haben die Beteiligten keine Anhaltspunkte aufgezeigt. Auch ein Unternehmen mit einem geringen Grundkapital mag, sofern sich eine gesicherte Gelegenheit zur Übernahme von Eisenbahninfrastruktur abzeichnet, Investoren für sein Projekt gewinnen. Unschädlich ist auch der Umstand, dass die Klägerin eine Übernahme nur von Teilstrecken bzw. Teilen des Kopfbahnhofs beabsichtigt. § 11 AEG lässt eine Verständigung darüber zu, dass ein Übernahmeinteressent nur Teile einer stillzulegenden Strecke oder Bahnhofsanlage übernimmt, sofern sie für sich nutzbar sind5.
Der Klage fehlt auch nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin im Sinne des § 43 Abs. 2 VwGO eine vorrangige Möglichkeit hätte, ihr Übernahmeinteresse in einem anderen Verfahren zur Geltung zu bringen. Das vom Verwaltungsgericht dafür angeführte Planfeststellungsverfahren für den Rückbau der Bahnsteig- und Gleisanlagen des Kopfbahnhofs ist jedenfalls nicht vorrangig. Es kann hier offen bleiben, ob und in welchen Fällen der Rückbau von Gleisanlagen überhaupt planfeststellungsfähig ist. Es steht nicht im Belieben der Behörde, ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen; dies ist ihr vielmehr nur gestattet, soweit ein Planfeststellungsverfahren durch Rechtsvorschrift angeordnet ist (§ 72 Abs. 1 VwVfG)6. Ob der Planfeststellungsvorbehalt des § 18 Satz 1 AEG den Rückbau von Betriebsanlagen der Eisenbahn umfasst, ist nicht unzweifelhaft. Jedenfalls ist das Stilllegungsverfahren gegenüber der Planfeststellung selbstständig zu betrachten. Seine speziellen Anforderungen und seine absoluten Verfahrensrechte bleiben gegenüber einem Planfeststellungsverfahren bestehen. Die im Stilllegungsverfahren zu klärende Frage der Betriebseinstellung und damit der Möglichkeit einer Übernahme der Infrastruktureinrichtung durch einen Dritten ist einem gegenläufigen Rückbau-Planfeststellungsverfahren logisch und sachlich vorgelagert. In diesem Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht schon im zitierten Urteil vom 25.05.20167 hervorgehoben, dass die Verfahrensanforderungen des § 11 Abs. 1a Satz 1 bis 3 AEG durch die Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung im eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren (§ 18a AEG i.V.m. § 73 VwVfG) nicht unterlaufen werden dürfen.
Die Feststellungsklage war jedoch im hier entschiedenen Fall nicht begründet:
Der Rückbau der im Klageantrag bezeichneten Betriebsanlagen erfüllt keinen Stilllegungstatbestand im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Eines Stilllegungsverfahrens, dessen Notwendigkeit gegenüber der Beklagten als Trägerin der zuständigen Aufsichtsbehörde festgestellt werden könnte, bedarf es daher nicht.
Der Beurteilung im Revisionsverfahren zugrunde zu legen ist § 11 Abs. 1 AEG in der Fassung von Art. 2 Nr. 8 Buchst. b, Doppelbuchst. bb des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29.08.20168, der am 2.09.2016 in Kraft getreten ist. Rechtsänderungen, die nach Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eintreten, sind zu berücksichtigen, wenn sie das Tatsachengericht – entschiede es anstelle des Revisionsgerichts – seinerseits zu berücksichtigen hätte9. Das ist hier der Fall. Das Verwaltungsgericht hätte bei seiner Entscheidung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seiner letzten mündlichen Verhandlung abzustellen.
Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fassung vom 02.09.2016 ist ein Stilllegungsverfahren erforderlich, wenn ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen wie hier die Beigeladene zu 1 die dauernde Einstellung des Betriebes einer Strecke oder einer Serviceeinrichtung, eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs oder die mehr als geringfügige Verringerung der Kapazität einer Strecke beabsichtigt.
Ob ein Stilllegungstatbestand im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG erfüllt ist, lässt sich allerdings nicht danach beurteilen, ob im Rechtssinne ein planfeststellungsbedürftiges Änderungsvorhaben nach § 18 Satz 1 AEG vorliegt oder nicht. Das Verwaltungsgericht nimmt an, nach der Regelungssystematik des Allgemeinen Eisenbahngesetzes sei bei einer planfeststellungsbedürftigen Änderung einer Betriebsanlage für ein Stilllegungsverfahren aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen grundsätzlich kein Raum. Diesem Ansatz vermag das Bundesverwaltungsgericht nicht zu folgen. Zwischen den Tatbeständen besteht kein systematischer Zusammenhang, der im Sinne eines Regel-Ausnahmeverhältnisses Rückschlüsse von einem planfeststellungsbedürftigen Vorhaben gemäß § 18 Satz 1 AEG auf das Vorliegen des Tatbestandes des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG erlauben würde. Es ist nicht ausgeschlossen, aber auch nicht zwingend, dass mit einer planfeststellungsbedürftigen Änderung einer Betriebsanlage zugleich eine Stilllegung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG verbunden ist. Ob dies der Fall ist, ist jeweils im Einzelfall nach dem Gegenstand des Vorhabens zu beurteilen.
Der Rückbau der im Klageantrag bezeichneten oberirdischen Gleisanlagen des Kopfbahnhofs und seiner Zulaufstrecken bewirkt keine Einstellung des Betriebes einer Strecke im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.
Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass sich der Begriff der Strecke und deren Einstellung nicht anlagenbezogen auf eine konkrete Gleisanlage bezieht, sondern in einem funktionalen Sinne auf die Verbindung zwischen einem Abfahrts- und einem Bestimmungsort. Entsprechend hat es zugrunde gelegt, dass keine Streckenstilllegung, sondern nur eine Änderung der Streckenführung gegeben ist, wenn ein Teilstück einer Strecke durch ein anders verlaufendes Teilstück ersetzt werde.
Diese Auslegung ist nicht zu beanstanden. In dem vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Beschluss hat das Bundesverwaltungsgericht eine Strecke als eine aus Gleisen bestehende Verkehrsverbindung zwischen zwei Punkten – von A nach B – beschrieben10. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierauf aufbauend ausgeführt, dass eine Strecke durch einen Schienenweg gebildet werde, der zwei Orte mittels Eisenbahn miteinander verbinden solle. Abzustellen sei auf die Orte, die über den Schienenweg durch einen Halt der Eisenbahn zum Zwecke des Personenverkehrs oder Güterumschlags erreichbar sein sollen. Die darin zum Ausdruck kommende Verkehrsfunktion ist wesentliches Merkmal einer Strecke. Dem Gesetzgeber ging es bei der Genehmigungsbedürftigkeit von Stilllegungsmaßnahmen nach § 11 AEG im Ausgangspunkt nicht um den Erhalt von Eisenbahninfrastruktur schlechthin, sondern um die Aufrechterhaltung der mit ihr verbundenen Verkehrsmöglichkeiten11. Eine rein anlagenbezogene Sicht würde über diesen Gesetzeszweck hinaus die Möglichkeit von Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur Anpassung von Betriebsanlagen an neue Verkehrsbedürfnisse erschweren. Der Abbau von Gleisen oder die Verlegung der Streckenführung im Zuge einer planfeststellungsbedürftigen Änderung von Betriebsanlagen (§ 18 Satz 1 AEG) ist daher unerheblich, solange die bisherigen Orte erreichbar bleiben.
Die gegen diese funktionale Auslegung des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG herangezogenen Vorschriften zur Unternehmensgenehmigung sind demgegenüber unergiebig. Zwar trifft es zu, dass sich die Unternehmensgenehmigung auf eine konkrete Eisenbahninfrastruktur bezieht (§ 6 Abs. 2 Satz 2 AEG). Die Vorschriften über die Unternehmensgenehmigung besagen jedoch nichts darüber, in welchen Fällen Dritten im Rahmen von § 11 AEG die Möglichkeit der Übernahme der Eisenbahninfrastruktur gegeben werden muss. § 11 AEG setzt vielmehr voraus, dass der jeweilige Unternehmer über die jeweilige Eisenbahninfrastruktur verfügt. Ebenso wenig hilft der Gedanke des Wettbewerbs weiter. Ungeachtet des Umstandes, dass der Wettbewerbsgedanke in § 1 Abs. 1 AEG nicht mehr enthalten ist (Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich vom 29.08.20168), ist zwar richtig, dass § 11 AEG den Wettbewerb im Interesse der Erhaltung bestehender Eisenbahninfrastruktur fruchtbar macht12. Er ist aber kein Selbstzweck, sondern wird durch die genannte, sich aus Sinn und Zweck ergebende Reichweite von § 11 AEG begrenzt.
Danach hat das Verwaltungsgericht eine Streckenstilllegung zutreffend verneint. Nach seinen bindenden tatsächlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 2, § 134 Abs. 4 VwGO) bleiben unter veränderter Streckenführung sämtliche Bahnverbindungen von und zum Stuttgarter Hauptbahnhof erhalten. Soweit die Klägerin die Tieflage des künftigen Hauptbahnhofs und damit geltend macht, es handele sich wegen eines anderen angebundenen Ortes um eine andere Strecke, trifft dies nicht zu. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits darauf hingewiesen, dass von der Einstellung des Betriebs einer Strecke nicht ohne weiteres gesprochen werden kann, wenn ein Bahnhof verlegt wird13. Entscheidend ist dabei die fortbestehende Anbindung des Ortes im Sinne des Gebietes, das durch den Schienenweg erschlossen werden soll. Sie ist bei der Verlegung eines Bahnhofs erst dann in Frage gestellt, wenn sich das durch ihn erschlossene Gebiet, sein Einzugsbereich, wesentlich ändert. Dass dies hier bezogen auf den künftigen Tiefbahnhof der Fall sei, behauptet die Klägerin nicht und ist auch sonst in keiner Weise ersichtlich. Auch eine mögliche Beschränkung einzelner Schienenwege auf einen S-Bahn-Verkehr ist ohne Bedeutung, solange die Erreichbarkeit der bislang verbundenen Orte nicht eingeschränkt ist. Hierfür geben die Ausführungen der Klägerin nichts her.
Dass der Umbau des Hauptbahnhofs Stuttgart zu einer mehr als geringfügigen Verringerung der Kapazität einer Strecke führen wird, hat die Klägerin nicht substanziiert geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht hat daher keine Veranlassung gesehen, sich mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Für Kapazitätsreduzierungen spricht auch der Sache nach nichts. Im Revisionsverfahren hat die Klägerin diese Behauptung letztlich fallen lassen. Deshalb kann offen bleiben, inwieweit Minderungen der Kapazität eines Bahnhofs überhaupt als (teilweise) Betriebseinstellung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG gelten könnten.
Der vorgesehene teilweise Rückbau des Bahnhofs bewirkt keine dauernde Einstellung des Betriebes eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Davon ist das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht ausgegangen.
Zwischen den Beteiligten ist nicht streitig, dass es sich bei dem bisherigen Stuttgarter Hauptbahnhof um einen für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhof handelt. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass er eine Vielzahl von Strecken verknüpft und damit innerhalb des Schienennetzes ein Verkehrsknoten ist14.
Zutreffend geht das Verwaltungsgericht – ebenso wie für den Begriff einer Strecke – von einem funktionalen Begriffsverständnis aus. Dementsprechend wird der Betrieb eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs nicht bereits deshalb eingestellt, weil der bestehende Kopfbahnhof durch einen Tiefbahnhof mit durchgehendem Verkehr ersetzt werden soll. Unrichtig ist freilich sein Ausgangspunkt, bei Bahnhöfen falle von vornherein nur die vollständige Betriebseinstellung unter den Stilllegungstatbestand des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Indem der Gesetzgeber das Stilllegungsverfahren nur für betriebswichtige Bahnhöfe vorsieht, setzt er einfache Bahnhöfe („Unterwegsbahnhöfe“) voraus, deren Betriebseinstellung keines Stilllegungsverfahrens bedarf. Würde der Tatbestand nur die vollständige Betriebseinstellung eines für die Betriebsabwicklung wichtigen Bahnhofs erfassen, würde dies erlauben, die für die Betriebswichtigkeit maßgebliche Infrastruktur ohne Stilllegungsverfahren aufzugeben, solange nur überhaupt ein Bahnhof verbleibt. Das ist nicht Sinn der Regelung. Entscheidend dafür, ob ein für den Betrieb wichtiger Bahnhof eingestellt wird, ist der ersatzlose Fortfall der seine Betriebswichtigkeit kennzeichnenden Infrastruktur. Wird sie durch eine neue Bahnhofsanlage und deren Infrastruktur funktional im Wesentlichen gleichwertig ersetzt, liegt eine Betriebseinstellung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nicht vor. So liegen die Dinge hier.
Nach dem Planfeststellungsbeschluss für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart „Projekt Stuttgart 21“ – Planfeststellungsabschnitt 1.1 – vom 28.01.2005 wird der bestehende Kopfbahnhof durch ein neues Bauwerk – einen Tiefbahnhof in Querlage – in unmittelbarer Nachbarschaft des bisherigen Bahnhofs ersetzt. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts, handelt es sich um einen Umbau, der an der Funktion des Bahnhofs im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nichts ändert. Der neue Bahnhof ersetzt mit seinen acht – nun durchgehenden – Gleisen den 16-gleisigen Kopfbahnhof, ohne dass hierdurch die den bisherigen Kopfbahnhof kennzeichnende Verknüpfungsfunktion (Verkehrsknoten) erkennbar in Frage gestellt wäre. Dabei kann offen bleiben, inwieweit die Möglichkeiten der Wartung, Zugbildung oder des Rangierens zum Begriff des Bahnhofs gehören, also dessen Verkehrsfunktionen mit bestimmen. Anders als etwa ein Bahnsteig ist die dafür erforderliche Infrastruktur nicht gleichermaßen räumlich an den Bahnhof gebunden. Es genügt, dass diese Betriebsabläufe im Zusammenhang mit dem Bahnhofsbetrieb in einer Weise möglich bleiben, die eine geordnete und effektive Betriebsabwicklung sicherstellt.
Dass dies künftig nicht der Fall wäre, ist weder ersichtlich noch von der Klägerin substanziiert geltend gemacht. Vielmehr wird für die entsprechenden Einrichtungen anderen Ortes, namentlich in Untertürkheim, Ersatz geschaffen. Nichts anderes gilt für Einschränkungen, die sich aufgrund der Längsneigung der Zufahrtgleise ergeben können. Soweit eine Zugbildung und das Wenden im künftigen Tiefbahnhof selbst nicht möglich sind, ist nicht ernstlich zweifelhaft, dass diese Betriebsabläufe im Umfeld des Bahnhofs gewährleistet sind.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Beschränkung der Dieseltraktion im Tiefbahnhof. Sie ist nicht Gegenstand der Gewährleistungsfunktion des § 11 AEG. Auch mit der Beschränkung, die technologisch den Einsatz moderner Fahrzeuge erfordert, bleibt der bisher über den Kopfbahnhof abgewickelte und verknüpfte Verkehr möglich. Soweit die Klägerin meint, der künftige Tiefbahnhof sei im Sinne der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung lediglich ein Haltepunkt, ist dies ungeachtet seiner inhaltlichen Tragfähigkeit nicht weiter bedeutsam. Die Frage der Einstellung eines betriebswichtigen Bahnhofs ist nicht auf der Grundlage der Begriffsbestimmungen der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung zu beantworten. Ebenso wenig führt der Gedanke weiter, die Bahnhöfe seien insbesondere im Hinblick auf den für eine Übergangsphase beabsichtigten Parallelbetrieb und ihre betriebliche Selbstständigkeit getrennt zu betrachten. Dies ändert nichts daran, dass der neue Tiefbahnhof mit der tatsächlichen Betriebseinstellung des Kopfbahnhofes dessen Funktion ohne bedeutsame Beeinträchtigung übernehmen wird und daher funktional keine Stilllegung eines für den Betrieb wichtigen Bahnhofs erfolgt.
Mit dem Rückbau wird schließlich nicht der Betrieb einer Serviceeinrichtung eingestellt.
Dieser Stilllegungstatbestand ist – wie gezeigt – ungeachtet des Umstands zu prüfen, dass er erst während des Revisionsverfahrens durch eine Ergänzung des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG geschaffen worden ist. In der Geltendmachung dieses Tatbestandes durch die Klägerin liegt keine im Revisionsverfahren unzulässige Klageerweiterung (§ 142 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 VwGO). Die Klägerin stützt ihr gegenständlich unverändertes Begehren lediglich auf eine neue Rechtsgrundlage.
Der Klageantrag erfasst namentlich mit den Bahnsteiganlagen Serviceeinrichtungen im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.
Serviceeinrichtungen sind Anlagen, um die in Anlage 2 Nr. 2 bis 4 des Eisenbahnregulierungsgesetzes genannten Serviceleistungen erbringen zu können (§ 2 Abs. 9 AEG). Anlage 2 Nr. 2 nennt unmittelbar verschiedene Serviceeinrichtungen. Dazu gehören „Personenbahnhöfe, deren Gebäude und sonstige Einrichtungen, einschließlich der Personenbahnsteige“. In gleichem Zusammenhang werden darüber hinaus die „Zugangswege“ sowie „Einrichtungen für die Anzeige von Reiseauskünften“ genannt (Buchst. a). Die Verselbstständigung der letztgenannten Einrichtungen macht deutlich, dass auch ein Personenbahnsteig eigenständig als Serviceeinrichtung in Betracht kommt. Seine Nennung exemplifiziert eine sonstige Einrichtung und beschreibt nicht lediglich den Umfang der Serviceeinrichtung „Personenbahnhof“. Dem entspricht beispielsweise auch die kleinteilige Verselbstständigung „andere technische Einrichtungen einschließlich Reinigungs- und Wascheinrichtungen“ (Buchst. f) sowie die gesonderte Nennung der Abstellgleise (Buchst. d).
Gleichwohl verlangt die mit dem beabsichtigten Rückbau des Kopfbahnhofs und verschiedener oberirdischer Gleisanlagen einhergehende Beseitigung von Serviceeinrichtungen nicht die Durchführung eines Stilllegungsverfahrens.
Die Ausdehnung der Regelung des § 11 AEG auf Serviceeinrichtungen dient der Umsetzung von Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21.11.2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums15. Danach hat der Eigentümer einer Serviceeinrichtung, die mindestens zwei aufeinanderfolgende Jahre lang nicht genutzt wurde, auf eine qualifizierte Interessenbekundung diese Serviceeinrichtung ganz oder teilweise zum Leasing oder zur Vermietung auszuschreiben. Die Pflicht besteht jedoch dann nicht, wenn die Einrichtung aufgrund eines laufenden Umstellungsprozesses von keinerlei Eisenbahnunternehmen genutzt werden kann.
Die Ausschreibungspflicht und damit die Möglichkeit eines Eisenbahnunternehmens, eine Serviceeinrichtung zu übernehmen, knüpft daran an, dass die Einrichtung über längere Zeit ungenutzt geblieben ist. Das macht deutlich, dass es dem Eigentümer innerhalb der Frist unbenommen ist, die Einrichtung anderweitig zu verwerten und zu beseitigen. Darüber hinaus besteht die Ausschreibungspflicht auch dann nicht, wenn die Einrichtung aufgrund eines laufenden Umstellungsprozesses von keinerlei Eisenbahnunternehmen genutzt werden kann. Das stellt klar, dass die Verfügungsbefugnis des Eigentümers im Fall der Einstellung des Betriebs einer Serviceeinrichtung nicht ohne weiteres einzuschränken ist. Steht die beabsichtigte Einstellung im Kontext eines Umstellungsprozesses, in dessen Folge die Serviceeinrichtung überhaupt nicht mehr genutzt werden kann, dann besteht die Ausschreibungspflicht nicht. Damit ist nicht zweifelhaft, dass in einem Fall wie vorliegend, in dem Serviceeinrichtungen im Rahmen der Neukonzeption einer Eisenbahnanlage beseitigt werden sollen, unionsrechtlich ein Stilllegungsverfahren nicht geboten ist. Mit diesem Inhalt ist die Richtlinie so klar, dass eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nicht erforderlich ist.
Im Zuge der Umsetzung von Art. 13 Abs. 6 der Richtlinie 2012/34/EU hat der Gesetzgeber mit der Einbettung in § 11 AEG bewusst auf die Voraussetzung vergangener Nichtnutzung verzichtet und dem Ziel der Richtlinie folgend beabsichtigt, den Erhalt von Serviceeinrichtungen zu fördern16. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass der Gesetzgeber weitergehend über die Vorgaben der Richtlinie hinausgehen wollte. Würde er jenseits der herkömmlichen, qualifizierten Stilllegungstatbestände auch dann die Durchführung eines Stilllegungsverfahrens verlangen, wenn Serviceeinrichtungen im Zuge der Neukonzeption einer Eisenbahnanlage aufgegeben werden, so würde er diesen Prozess jenseits seiner ursprünglichen Zielsetzung17 erheblich erschweren. Für eine derartige Absicht ist nichts ersichtlich. Steht die beabsichtigte Einstellung des Betriebs einer Serviceeinrichtung in einem solchen Zusammenhang, bedarf die Betriebseinstellung einer Serviceeinrichtung deshalb nicht der Durchführung eines Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG.
Dieser, den Tatbestand der Einstellung des Betriebs einer Serviceeinrichtung in besonderer Weise einschränkenden Auslegung entspricht es im Übrigen, dass der Gesetzgeber die Stilllegungstatbestände des § 11 AEG jenseits der Einfügung unverändert gelassen hat. Der Stilllegungstatbestand der Einstellung des Betriebs eines betriebswichtigen Bahnhofs wäre sinnlos, wäre für Serviceeinrichtungen – und damit für einzelne Bahnsteiganlagen ebenso wie für Personenbahnhöfe – gleichermaßen Stilllegungsverfahren geboten.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 5. Juli 2018 – 3 C 21.16
- vgl. zum Gefahrbegriff BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 – 6 CN 8.01, BVerwGE 116, 347, 350[↩]
- vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 – 11 C 13.99, BVerwGE 111, 276, 278[↩]
- BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?250516U3C2.15.0], BVerwGE 155, 218 Rn. 23 f.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12 2017 – 6 A 6.16 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2017:?131217U6A6.16.0] – DVBl 2018, 439 Rn. 17 und Urteil vom 28.06.2000 – 11 C 13.99, BVerwGE 111, 276, 279 f. m.w.N.[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerwGE 155, 218 Rn. 26[↩]
- vgl. dazu Ramsauer/Wysk, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 72 Rn. 2 m.w.N.[↩]
- BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerwGE 155, 218 Rn. 25[↩]
- BGBl. I S.2082[↩][↩]
- stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.2016 – 1 C 15.15, Buchholz 451.902 Europ. Ausl.- u. Asylrecht Nr. 83 Rn. 9[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 16.07.2008 – 9 A 21.08, Buchholz 310 § 48 VwGO Nr. 3 Rn. 6[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerwGE 155, 218 Rn. 16 f., 21[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerwGE 155, 218 Rn. 24[↩]
- BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerwGE 155, 218 Rn. 21[↩]
- vgl. Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Aufl.2014, § 11 Rn. 38[↩]
- ABI. L 343 S. 32; BT-Drs. 18/8334 S. 89, 254[↩]
- BT-Drs. 18/8334 S. 254[↩]
- BT-Drs. 12/5014 S. 17 f.[↩]
