Rück­bau von Eisen­bahn­be­triebs­an­la­gen – und die Ver­pflich­tung zu auf­sicht­li­chem Ein­schrei­ten

Für die Ver­pflich­tung einer Auf­sichts­be­hör­de (hier des Eisen­bahn-Bun­des­am­tes) zu einem Ein­schrei­ten gegen den beab­sich­tig­ten Rück­bau von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­anla­gen fehlt regel­mä­ßig ein Rechts­schutz­be­dürf­nis, wenn mit dem Rück­bau in abseh­ba­rer Zeit nicht zu rech­nen ist. In sol­chen Fäl­len kann aber die Fest­stel­lungs­kla­ge zur Klä­rung einer im Fal­le des Rück­baus dro­hen­den Rechts­ver­let­zung des Klä­gers zuläs­sig sein.

Rück­bau von Eisen­bahn­be­triebs­an­la­gen – und die Ver­pflich­tung zu auf­sicht­li­chem Ein­schrei­ten

Ob ein Still­le­gungs­tat­be­stand im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG vor­liegt, ist auf der Grund­la­ge einer funk­ti­ons- und nicht einer anla­gen­be­zo­ge­nen Betrach­tung zu beur­tei­len.

Bei der funk­tio­nal gleich­wer­ti­gen Erset­zung eines Bahn­hofs führt der Rück­bau des bis­he­ri­gen Bahn­hofs und sei­ner Zulauf­glei­se nicht zu einer Still­le­gung im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.

Eine sol­che Kla­ge war im hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall, in dem ein pri­va­tes Eisen­bahn­un­ter­neh­men geklagt hat­te, als Fest­stel­lungs­kla­ge gemäß § 43 VwGO zuläs­sig:

Die ursprüng­lich bean­trag­te Ver­pflich­tung des Eisen­bahn-Bun­des­am­tes zum Erlass einer Unter­sa­gungs­ver­fü­gung gegen die Bei­gela­de­ne zu 1 ist nicht sach­dien­lich. Der Antrag könn­te – unab­hän­gig von der von der Klä­ge­rin ver­tre­te­nen Auf­fas­sung – zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt kei­nen Erfolg haben; er wür­de damit auch nicht zu der von der Klä­ge­rin ange­streb­ten Klä­rung der Rechts­la­ge füh­ren.

Das mit einem ent­spre­chen­den Ver­pflich­tungs­an­trag begehr­te behörd­li­che Ein­schrei­ten gegen einen Drit­ten setzt nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen sowie hier nach § 5a Abs. 2 AEG die Erfor­der­lich­keit einer Maß­nah­me zur Abwehr einer Stö­rung (fest­ge­stell­ter Ver­stoß) oder einer kon­kre­ten Gefahr (Ver­hü­tung künf­ti­ger Ver­stö­ße) für eine sub­jek­ti­ve Rechts­po­si­ti­on vor­aus. Erfor­der­lich ist ein behörd­li­ches Ein­schrei­ten nur bei einer Sach­la­ge, die mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit in abseh­ba­rer Zeit zu einem Scha­den für ein geschütz­tes Rechts­gut füh­ren wird 1. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hier weder fest­ge­stellt noch hat die Klä­ge­rin ihr Vor­lie­gen behaup­tet. Viel­mehr ist unstrei­tig, dass ein Rück­bau der vom Über­nah­me­be­geh­ren der Klä­ge­rin erfass­ten Bahn­an­la­gen erst nach Abschluss der Bau­ar­bei­ten für den Tief­bahn­hof erfol­gen wird, mit dem nach den Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts nicht vor 2021 oder 2022 zu rech­nen ist. Für eine Ver­pflich­tung der Behör­de zum Ein­schrei­ten bestand weder im Zeit­punkt der Kla­ge­er­he­bung noch gegen­wär­tig ein Anlass.

Die Klä­ge­rin hat aber ein berech­tig­tes Inter­es­se an der gericht­li­chen Klä­rung, ob der Rück­bau erst nach Abschluss eines Still­le­gungs­ver­fah­rens erfol­gen darf. Die­ses auf den Kern des Streits redu­zier­te Begeh­ren ist vom Gegen­stand der Ver­pflich­tungs­an­trä­ge umfasst und kann durch Fest­stel­lungs­kla­ge ver­folgt wer­den (§ 88 VwGO).

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Kla­ge die Fest­stel­lung des Bestehens eines Rechts­ver­hält­nis­ses begehrt wer­den, wenn der Klä­ger ein berech­tig­tes Inter­es­se an der bal­di­gen Fest­stel­lung hat. Als Rechts­ver­hält­nis kann sich die Klä­ge­rin auf die mög­li­che Ver­let­zung eines Rechts auf Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens nach § 11 Abs. 1, Abs. 1a AEG beru­fen 2.

Zwi­schen den Betei­lig­ten herrscht Streit, ob der von der Bei­gela­de­nen zu 1 beab­sich­tig­te Rück­bau der im Kla­ge­an­trag bezeich­ne­ten Bahn­be­triebs­an­la­gen erst nach Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens recht­lich zuläs­sig ist. Nur bei Beja­hung die­ser Fra­ge kann die Beklag­te ver­pflich­tet sein, auf der Grund­la­ge ihrer auf­sicht­li­chen Auf­ga­ben und Befug­nis­se (§ 5 Abs. 1, § 5a Abs. 1 und 2 AEG) sicher­zu­stel­len, dass der Rück­bau nicht ohne vor­he­ri­ge Still­le­gungs­ge­neh­mi­gung erfolgt. Die Beklag­te und die Bei­gela­de­ne zu 1 ver­nei­nen die Not­wen­dig­keit eines dem Rück­bau vor­an­zu­stel­len­den Still­le­gungs­ver­fah­rens grund­sätz­lich. Die­ser Mei­nungs­un­ter­schied wird sei­ne Bedeu­tung bis zum Rück­bau­zeit­punkt aller Vor­aus­sicht nach nicht ver­lie­ren. Es ist nicht ersicht­lich, dass sich die tat­säch­li­chen und recht­li­chen Ver­hält­nis­se bis dahin in einer Wei­se ändern könn­ten, die dem Streit die Grund­la­ge ent­zie­hen oder eine gericht­li­che Fest­stel­lung ent­wer­ten wür­den.

An der gericht­li­chen Klä­rung des Bestehens der Ver­pflich­tung der Bei­gela­de­nen zu 1 zur Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens hat die Klä­ge­rin ein anzus Inter­es­se, das mit Blick auf die Befug­nis­se des Eisen­bahn-Bun­des­am­tes auch gera­de der Beklag­ten gegen­über besteht. Die­ses Fest­stel­lungs­in­ter­es­se ergibt sich aus den einem Über­nah­me­in­ter­es­sen­ten bei Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens nach § 11 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 1a AEG zuste­hen­den Rech­ten, die im Ergeb­nis zu einer Über­nah­me der betrof­fe­nen Eisen­bahn­in­fra­struk­tur durch ihn füh­ren kön­nen. Das unter öffent­li­cher Bekannt­ma­chung der Ein­stel­lungs­ab­sicht und der Über­nah­me­mög­lich­keit durch­zu­füh­ren­de Still­le­gungs­ver­fah­ren ist nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts auch dazu bestimmt, die Inter­es­sen von Drit­ten zu schüt­zen, die ernst­haft gewillt sind, die Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­ein­rich­tung zu über­neh­men; die Vor­schrift begrün­det inso­weit sub­jek­ti­ve Rech­te 3.

Dass der Klä­ge­rin sol­che Rech­te zuste­hen, ist hier nicht von vorn­her­ein aus­zu­schlie­ßen. Den Maß­stab bil­det die auf Fest­stel­lungs­kla­gen ent­spre­chend anzu­wen­den­de Vor­schrift des § 42 Abs. 2 VwGO. Danach kann der Klä­ge­rin die Kla­ge­be­fug­nis nur dann abge­spro­chen wer­den, wenn ihr Rech­te offen­sicht­lich und ein­deu­tig nach kei­ner Betrach­tungs­wei­se zuste­hen kön­nen 4. Das ist hier nicht der Fall. Eine Grund­la­ge dafür, der Klä­ge­rin die Ernst­haf­tig­keit ihres Über­nah­me­wil­lens abzu­spre­chen, besteht nicht. Ob die Finan­zie­rung der Über­nah­me bereits zum gegen­wär­ti­gen Zeit­punkt gesi­chert ist, ist in die­sem Zusam­men­hang nicht von Belang. Schäd­lich wäre inso­weit ledig­lich, wenn eine Finan­zie­rung abseh­bar aus­ge­schlos­sen wäre. Dafür haben die Betei­lig­ten kei­ne Anhalts­punk­te auf­ge­zeigt. Auch ein Unter­neh­men mit einem gerin­gen Grund­ka­pi­tal mag, sofern sich eine gesi­cher­te Gele­gen­heit zur Über­nah­me von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur abzeich­net, Inves­to­ren für sein Pro­jekt gewin­nen. Unschäd­lich ist auch der Umstand, dass die Klä­ge­rin eine Über­nah­me nur von Teil­stre­cken bzw. Tei­len des Kopf­bahn­hofs beab­sich­tigt. § 11 AEG lässt eine Ver­stän­di­gung dar­über zu, dass ein Über­nah­me­in­ter­es­sent nur Tei­le einer still­zu­le­gen­den Stre­cke oder Bahn­hofs­an­la­ge über­nimmt, sofern sie für sich nutz­bar sind 5.

Der Kla­ge fehlt auch nicht des­halb das Rechts­schutz­be­dürf­nis, weil die Klä­ge­rin im Sin­ne des § 43 Abs. 2 VwGO eine vor­ran­gi­ge Mög­lich­keit hät­te, ihr Über­nah­me­in­ter­es­se in einem ande­ren Ver­fah­ren zur Gel­tung zu brin­gen. Das vom Ver­wal­tungs­ge­richt dafür ange­führ­te Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren für den Rück­bau der Bahn­steig- und Gleis­an­la­gen des Kopf­bahn­hofs ist jeden­falls nicht vor­ran­gig. Es kann hier offen blei­ben, ob und in wel­chen Fäl­len der Rück­bau von Gleis­an­la­gen über­haupt plan­fest­stel­lungs­fä­hig ist. Es steht nicht im Belie­ben der Behör­de, ein Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren durch­zu­füh­ren; dies ist ihr viel­mehr nur gestat­tet, soweit ein Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren durch Rechts­vor­schrift ange­ord­net ist (§ 72 Abs. 1 VwVfG) 6. Ob der Plan­fest­stel­lungs­vor­be­halt des § 18 Satz 1 AEG den Rück­bau von Betriebs­an­la­gen der Eisen­bahn umfasst, ist nicht unzwei­fel­haft. Jeden­falls ist das Still­le­gungs­ver­fah­ren gegen­über der Plan­fest­stel­lung selbst­stän­dig zu betrach­ten. Sei­ne spe­zi­el­len Anfor­de­run­gen und sei­ne abso­lu­ten Ver­fah­rens­rech­te blei­ben gegen­über einem Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren bestehen. Die im Still­le­gungs­ver­fah­ren zu klä­ren­de Fra­ge der Betriebs­ein­stel­lung und damit der Mög­lich­keit einer Über­nah­me der Infra­struk­tur­ein­rich­tung durch einen Drit­ten ist einem gegen­läu­fi­gen Rück­bau-Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren logisch und sach­lich vor­ge­la­gert. In die­sem Sin­ne hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt schon im zitier­ten Urteil vom 25.05.2016 7 her­vor­ge­ho­ben, dass die Ver­fah­rens­an­for­de­run­gen des § 11 Abs. 1a Satz 1 bis 3 AEG durch die Vor­schrif­ten über die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung im eisen­bahn­recht­li­chen Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren (§ 18a AEG i.V.m. § 73 VwVfG) nicht unter­lau­fen wer­den dür­fen.

Die Fest­stel­lungs­kla­ge war jedoch im hier ent­schie­de­nen Fall nicht begrün­det:

Der Rück­bau der im Kla­ge­an­trag bezeich­ne­ten Betriebs­an­la­gen erfüllt kei­nen Still­le­gungs­tat­be­stand im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Eines Still­le­gungs­ver­fah­rens, des­sen Not­wen­dig­keit gegen­über der Beklag­ten als Trä­ge­rin der zustän­di­gen Auf­sichts­be­hör­de fest­ge­stellt wer­den könn­te, bedarf es daher nicht.

Der Beur­tei­lung im Revi­si­ons­ver­fah­ren zugrun­de zu legen ist § 11 Abs. 1 AEG in der Fas­sung von Art. 2 Nr. 8 Buchst. b, Dop­pel­buchst. bb des Geset­zes zur Stär­kung des Wett­be­werbs im Eisen­bahn­be­reich vom 29.08.2016 8, der am 2.09.2016 in Kraft getre­ten ist. Rechts­än­de­run­gen, die nach Abschluss der letz­ten Tat­sa­chen­in­stanz ein­tre­ten, sind zu berück­sich­ti­gen, wenn sie das Tat­sa­chen­ge­richt – ent­schie­de es anstel­le des Revi­si­ons­ge­richts – sei­ner­seits zu berück­sich­ti­gen hät­te 9. Das ist hier der Fall. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hät­te bei sei­ner Ent­schei­dung auf die Sach- und Rechts­la­ge im Zeit­punkt sei­ner letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung abzu­stel­len.

Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG in der Fas­sung vom 02.09.2016 ist ein Still­le­gungs­ver­fah­ren erfor­der­lich, wenn ein öffent­li­ches Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­un­ter­neh­men wie hier die Bei­gela­de­ne zu 1 die dau­ern­de Ein­stel­lung des Betrie­bes einer Stre­cke oder einer Ser­vice­ein­rich­tung, eines für die Betriebs­ab­wick­lung wich­ti­gen Bahn­hofs oder die mehr als gering­fü­gi­ge Ver­rin­ge­rung der Kapa­zi­tät einer Stre­cke beab­sich­tigt.

Ob ein Still­le­gungs­tat­be­stand im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG erfüllt ist, lässt sich aller­dings nicht danach beur­tei­len, ob im Rechts­sin­ne ein plan­fest­stel­lungs­be­dürf­ti­ges Ände­rungs­vor­ha­ben nach § 18 Satz 1 AEG vor­liegt oder nicht. Das Ver­wal­tungs­ge­richt nimmt an, nach der Rege­lungs­sys­te­ma­tik des All­ge­mei­nen Eisen­bahn­ge­set­zes sei bei einer plan­fest­stel­lungs­be­dürf­ti­gen Ände­rung einer Betriebs­an­la­ge für ein Still­le­gungs­ver­fah­ren aus tat­säch­li­chen und recht­li­chen Grün­den grund­sätz­lich kein Raum. Die­sem Ansatz ver­mag das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht zu fol­gen. Zwi­schen den Tat­be­stän­den besteht kein sys­te­ma­ti­scher Zusam­men­hang, der im Sin­ne eines Regel-Aus­nah­me­ver­hält­nis­ses Rück­schlüs­se von einem plan­fest­stel­lungs­be­dürf­ti­gen Vor­ha­ben gemäß § 18 Satz 1 AEG auf das Vor­lie­gen des Tat­be­stan­des des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG erlau­ben wür­de. Es ist nicht aus­ge­schlos­sen, aber auch nicht zwin­gend, dass mit einer plan­fest­stel­lungs­be­dürf­ti­gen Ände­rung einer Betriebs­an­la­ge zugleich eine Still­le­gung im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG ver­bun­den ist. Ob dies der Fall ist, ist jeweils im Ein­zel­fall nach dem Gegen­stand des Vor­ha­bens zu beur­tei­len.

Der Rück­bau der im Kla­ge­an­trag bezeich­ne­ten ober­ir­di­schen Gleis­an­la­gen des Kopf­bahn­hofs und sei­ner Zulauf­stre­cken bewirkt kei­ne Ein­stel­lung des Betrie­bes einer Stre­cke im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt ist davon aus­ge­gan­gen, dass sich der Begriff der Stre­cke und deren Ein­stel­lung nicht anla­gen­be­zo­gen auf eine kon­kre­te Gleis­an­la­ge bezieht, son­dern in einem funk­tio­na­len Sin­ne auf die Ver­bin­dung zwi­schen einem Abfahrts- und einem Bestim­mungs­ort. Ent­spre­chend hat es zugrun­de gelegt, dass kei­ne Stre­cken­still­le­gung, son­dern nur eine Ände­rung der Stre­cken­füh­rung gege­ben ist, wenn ein Teil­stück einer Stre­cke durch ein anders ver­lau­fen­des Teil­stück ersetzt wer­de.

Die­se Aus­le­gung ist nicht zu bean­stan­den. In dem vom Ver­wal­tungs­ge­richt in Bezug genom­me­nen Beschluss hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt eine Stre­cke als eine aus Glei­sen bestehen­de Ver­kehrs­ver­bin­dung zwi­schen zwei Punk­ten – von A nach B – beschrie­ben 10. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat hier­auf auf­bau­end aus­ge­führt, dass eine Stre­cke durch einen Schie­nen­weg gebil­det wer­de, der zwei Orte mit­tels Eisen­bahn mit­ein­an­der ver­bin­den sol­le. Abzu­stel­len sei auf die Orte, die über den Schie­nen­weg durch einen Halt der Eisen­bahn zum Zwe­cke des Per­so­nen­ver­kehrs oder Güter­um­schlags erreich­bar sein sol­len. Die dar­in zum Aus­druck kom­men­de Ver­kehrs­funk­ti­on ist wesent­li­ches Merk­mal einer Stre­cke. Dem Gesetz­ge­ber ging es bei der Geneh­mi­gungs­be­dürf­tig­keit von Still­le­gungs­maß­nah­men nach § 11 AEG im Aus­gangs­punkt nicht um den Erhalt von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur schlecht­hin, son­dern um die Auf­recht­erhal­tung der mit ihr ver­bun­de­nen Ver­kehrs­mög­lich­kei­ten 11. Eine rein anla­gen­be­zo­ge­ne Sicht wür­de über die­sen Geset­zes­zweck hin­aus die Mög­lich­keit von Eisen­bahn­in­fra­struk­tur­un­ter­neh­men zur Anpas­sung von Betriebs­an­la­gen an neue Ver­kehrs­be­dürf­nis­se erschwe­ren. Der Abbau von Glei­sen oder die Ver­le­gung der Stre­cken­füh­rung im Zuge einer plan­fest­stel­lungs­be­dürf­ti­gen Ände­rung von Betriebs­an­la­gen (§ 18 Satz 1 AEG) ist daher uner­heb­lich, solan­ge die bis­he­ri­gen Orte erreich­bar blei­ben.

Die gegen die­se funk­tio­na­le Aus­le­gung des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG her­an­ge­zo­ge­nen Vor­schrif­ten zur Unter­neh­mens­ge­neh­mi­gung sind dem­ge­gen­über uner­gie­big. Zwar trifft es zu, dass sich die Unter­neh­mens­ge­neh­mi­gung auf eine kon­kre­te Eisen­bahn­in­fra­struk­tur bezieht (§ 6 Abs. 2 Satz 2 AEG). Die Vor­schrif­ten über die Unter­neh­mens­ge­neh­mi­gung besa­gen jedoch nichts dar­über, in wel­chen Fäl­len Drit­ten im Rah­men von § 11 AEG die Mög­lich­keit der Über­nah­me der Eisen­bahn­in­fra­struk­tur gege­ben wer­den muss. § 11 AEG setzt viel­mehr vor­aus, dass der jewei­li­ge Unter­neh­mer über die jewei­li­ge Eisen­bahn­in­fra­struk­tur ver­fügt. Eben­so wenig hilft der Gedan­ke des Wett­be­werbs wei­ter. Unge­ach­tet des Umstan­des, dass der Wett­be­werbs­ge­dan­ke in § 1 Abs. 1 AEG nicht mehr ent­hal­ten ist (Art. 2 Nr. 1 des Geset­zes zur Stär­kung des Wett­be­werbs im Eisen­bahn­be­reich vom 29.08.2016 8), ist zwar rich­tig, dass § 11 AEG den Wett­be­werb im Inter­es­se der Erhal­tung bestehen­der Eisen­bahn­in­fra­struk­tur frucht­bar macht 12. Er ist aber kein Selbst­zweck, son­dern wird durch die genann­te, sich aus Sinn und Zweck erge­ben­de Reich­wei­te von § 11 AEG begrenzt.

Danach hat das Ver­wal­tungs­ge­richt eine Stre­cken­still­le­gung zutref­fend ver­neint. Nach sei­nen bin­den­den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen (§ 137 Abs. 2, § 134 Abs. 4 VwGO) blei­ben unter ver­än­der­ter Stre­cken­füh­rung sämt­li­che Bahn­ver­bin­dun­gen von und zum Stutt­gar­ter Haupt­bahn­hof erhal­ten. Soweit die Klä­ge­rin die Tief­la­ge des künf­ti­gen Haupt­bahn­hofs und damit gel­tend macht, es han­de­le sich wegen eines ande­ren ange­bun­de­nen Ortes um eine ande­re Stre­cke, trifft dies nicht zu. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat bereits dar­auf hin­ge­wie­sen, dass von der Ein­stel­lung des Betriebs einer Stre­cke nicht ohne wei­te­res gespro­chen wer­den kann, wenn ein Bahn­hof ver­legt wird 13. Ent­schei­dend ist dabei die fort­be­stehen­de Anbin­dung des Ortes im Sin­ne des Gebie­tes, das durch den Schie­nen­weg erschlos­sen wer­den soll. Sie ist bei der Ver­le­gung eines Bahn­hofs erst dann in Fra­ge gestellt, wenn sich das durch ihn erschlos­se­ne Gebiet, sein Ein­zugs­be­reich, wesent­lich ändert. Dass dies hier bezo­gen auf den künf­ti­gen Tief­bahn­hof der Fall sei, behaup­tet die Klä­ge­rin nicht und ist auch sonst in kei­ner Wei­se ersicht­lich. Auch eine mög­li­che Beschrän­kung ein­zel­ner Schie­nen­we­ge auf einen S‑Bahn-Ver­kehr ist ohne Bedeu­tung, solan­ge die Erreich­bar­keit der bis­lang ver­bun­de­nen Orte nicht ein­ge­schränkt ist. Hier­für geben die Aus­füh­run­gen der Klä­ge­rin nichts her.

Dass der Umbau des Haupt­bahn­hofs Stutt­gart zu einer mehr als gering­fü­gi­gen Ver­rin­ge­rung der Kapa­zi­tät einer Stre­cke füh­ren wird, hat die Klä­ge­rin nicht sub­stan­zi­iert gel­tend gemacht. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat daher kei­ne Ver­an­las­sung gese­hen, sich mit die­ser Fra­ge aus­ein­an­der­zu­set­zen. Für Kapa­zi­täts­re­du­zie­run­gen spricht auch der Sache nach nichts. Im Revi­si­ons­ver­fah­ren hat die Klä­ge­rin die­se Behaup­tung letzt­lich fal­len las­sen. Des­halb kann offen blei­ben, inwie­weit Min­de­run­gen der Kapa­zi­tät eines Bahn­hofs über­haupt als (teil­wei­se) Betriebs­ein­stel­lung im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG gel­ten könn­ten.

Der vor­ge­se­he­ne teil­wei­se Rück­bau des Bahn­hofs bewirkt kei­ne dau­ern­de Ein­stel­lung des Betrie­bes eines für die Betriebs­ab­wick­lung wich­ti­gen Bahn­hofs im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Davon ist das Ver­wal­tungs­ge­richt im Ergeb­nis zu Recht aus­ge­gan­gen.

Zwi­schen den Betei­lig­ten ist nicht strei­tig, dass es sich bei dem bis­he­ri­gen Stutt­gar­ter Haupt­bahn­hof um einen für die Betriebs­ab­wick­lung wich­ti­gen Bahn­hof han­delt. Das ergibt sich ohne wei­te­res dar­aus, dass er eine Viel­zahl von Stre­cken ver­knüpft und damit inner­halb des Schie­nen­net­zes ein Ver­kehrs­kno­ten ist 14.

Zutref­fend geht das Ver­wal­tungs­ge­richt – eben­so wie für den Begriff einer Stre­cke – von einem funk­tio­na­len Begriffs­ver­ständ­nis aus. Dem­entspre­chend wird der Betrieb eines für die Betriebs­ab­wick­lung wich­ti­gen Bahn­hofs nicht bereits des­halb ein­ge­stellt, weil der bestehen­de Kopf­bahn­hof durch einen Tief­bahn­hof mit durch­ge­hen­dem Ver­kehr ersetzt wer­den soll. Unrich­tig ist frei­lich sein Aus­gangs­punkt, bei Bahn­hö­fen fal­le von vorn­her­ein nur die voll­stän­di­ge Betriebs­ein­stel­lung unter den Still­le­gungs­tat­be­stand des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG. Indem der Gesetz­ge­ber das Still­le­gungs­ver­fah­ren nur für betriebs­wich­ti­ge Bahn­hö­fe vor­sieht, setzt er ein­fa­che Bahn­hö­fe ("Unter­wegs­bahn­hö­fe") vor­aus, deren Betriebs­ein­stel­lung kei­nes Still­le­gungs­ver­fah­rens bedarf. Wür­de der Tat­be­stand nur die voll­stän­di­ge Betriebs­ein­stel­lung eines für die Betriebs­ab­wick­lung wich­ti­gen Bahn­hofs erfas­sen, wür­de dies erlau­ben, die für die Betriebs­wich­tig­keit maß­geb­li­che Infra­struk­tur ohne Still­le­gungs­ver­fah­ren auf­zu­ge­ben, solan­ge nur über­haupt ein Bahn­hof ver­bleibt. Das ist nicht Sinn der Rege­lung. Ent­schei­dend dafür, ob ein für den Betrieb wich­ti­ger Bahn­hof ein­ge­stellt wird, ist der ersatz­lo­se Fort­fall der sei­ne Betriebs­wich­tig­keit kenn­zeich­nen­den Infra­struk­tur. Wird sie durch eine neue Bahn­hofs­an­la­ge und deren Infra­struk­tur funk­tio­nal im Wesent­li­chen gleich­wer­tig ersetzt, liegt eine Betriebs­ein­stel­lung im Sin­ne des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nicht vor. So lie­gen die Din­ge hier.

Nach dem Plan­fest­stel­lungs­be­schluss für den Umbau des Bahn­kno­tens Stutt­gart "Pro­jekt Stutt­gart 21" – Plan­fest­stel­lungs­ab­schnitt 1.1 – vom 28.01.2005 wird der bestehen­de Kopf­bahn­hof durch ein neu­es Bau­werk – einen Tief­bahn­hof in Quer­la­ge – in unmit­tel­ba­rer Nach­bar­schaft des bis­he­ri­gen Bahn­hofs ersetzt. Nach den Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts, han­delt es sich um einen Umbau, der an der Funk­ti­on des Bahn­hofs im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG nichts ändert. Der neue Bahn­hof ersetzt mit sei­nen acht – nun durch­ge­hen­den – Glei­sen den 16-glei­si­gen Kopf­bahn­hof, ohne dass hier­durch die den bis­he­ri­gen Kopf­bahn­hof kenn­zeich­nen­de Ver­knüp­fungs­funk­ti­on (Ver­kehrs­kno­ten) erkenn­bar in Fra­ge gestellt wäre. Dabei kann offen blei­ben, inwie­weit die Mög­lich­kei­ten der War­tung, Zug­bil­dung oder des Ran­gie­rens zum Begriff des Bahn­hofs gehö­ren, also des­sen Ver­kehrs­funk­tio­nen mit bestim­men. Anders als etwa ein Bahn­steig ist die dafür erfor­der­li­che Infra­struk­tur nicht glei­cher­ma­ßen räum­lich an den Bahn­hof gebun­den. Es genügt, dass die­se Betriebs­ab­läu­fe im Zusam­men­hang mit dem Bahn­hofs­be­trieb in einer Wei­se mög­lich blei­ben, die eine geord­ne­te und effek­ti­ve Betriebs­ab­wick­lung sicher­stellt.

Dass dies künf­tig nicht der Fall wäre, ist weder ersicht­lich noch von der Klä­ge­rin sub­stan­zi­iert gel­tend gemacht. Viel­mehr wird für die ent­spre­chen­den Ein­rich­tun­gen ande­ren Ortes, nament­lich in Unter­türk­heim, Ersatz geschaf­fen. Nichts ande­res gilt für Ein­schrän­kun­gen, die sich auf­grund der Längs­nei­gung der Zufahrt­glei­se erge­ben kön­nen. Soweit eine Zug­bil­dung und das Wen­den im künf­ti­gen Tief­bahn­hof selbst nicht mög­lich sind, ist nicht ernst­lich zwei­fel­haft, dass die­se Betriebs­ab­läu­fe im Umfeld des Bahn­hofs gewähr­leis­tet sind.

Etwas ande­res ergibt sich auch nicht aus der Beschrän­kung der Die­sel­trak­ti­on im Tief­bahn­hof. Sie ist nicht Gegen­stand der Gewähr­leis­tungs­funk­ti­on des § 11 AEG. Auch mit der Beschrän­kung, die tech­no­lo­gisch den Ein­satz moder­ner Fahr­zeu­ge erfor­dert, bleibt der bis­her über den Kopf­bahn­hof abge­wi­ckel­te und ver­knüpf­te Ver­kehr mög­lich. Soweit die Klä­ge­rin meint, der künf­ti­ge Tief­bahn­hof sei im Sin­ne der Eisen­bahn-Bau- und Betriebs­ord­nung ledig­lich ein Hal­te­punkt, ist dies unge­ach­tet sei­ner inhalt­li­chen Trag­fä­hig­keit nicht wei­ter bedeut­sam. Die Fra­ge der Ein­stel­lung eines betriebs­wich­ti­gen Bahn­hofs ist nicht auf der Grund­la­ge der Begriffs­be­stim­mun­gen der Eisen­bahn-Bau- und Betriebs­ord­nung zu beant­wor­ten. Eben­so wenig führt der Gedan­ke wei­ter, die Bahn­hö­fe sei­en ins­be­son­de­re im Hin­blick auf den für eine Über­gangs­pha­se beab­sich­tig­ten Par­al­lel­be­trieb und ihre betrieb­li­che Selbst­stän­dig­keit getrennt zu betrach­ten. Dies ändert nichts dar­an, dass der neue Tief­bahn­hof mit der tat­säch­li­chen Betriebs­ein­stel­lung des Kopf­bahn­ho­fes des­sen Funk­ti­on ohne bedeut­sa­me Beein­träch­ti­gung über­neh­men wird und daher funk­tio­nal kei­ne Still­le­gung eines für den Betrieb wich­ti­gen Bahn­hofs erfolgt.

Mit dem Rück­bau wird schließ­lich nicht der Betrieb einer Ser­vice­ein­rich­tung ein­ge­stellt.

Die­ser Still­le­gungs­tat­be­stand ist – wie gezeigt – unge­ach­tet des Umstands zu prü­fen, dass er erst wäh­rend des Revi­si­ons­ver­fah­rens durch eine Ergän­zung des § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG geschaf­fen wor­den ist. In der Gel­tend­ma­chung die­ses Tat­be­stan­des durch die Klä­ge­rin liegt kei­ne im Revi­si­ons­ver­fah­ren unzu­läs­si­ge Kla­ge­er­wei­te­rung (§ 142 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 VwGO). Die Klä­ge­rin stützt ihr gegen­ständ­lich unver­än­der­tes Begeh­ren ledig­lich auf eine neue Rechts­grund­la­ge.

Der Kla­ge­an­trag erfasst nament­lich mit den Bahn­steig­an­la­gen Ser­vice­ein­rich­tun­gen im Sin­ne von § 11 Abs. 1 Satz 2 AEG.

Ser­vice­ein­rich­tun­gen sind Anla­gen, um die in Anla­ge 2 Nr. 2 bis 4 des Eisen­bahn­re­gu­lie­rungs­ge­set­zes genann­ten Ser­vice­leis­tun­gen erbrin­gen zu kön­nen (§ 2 Abs. 9 AEG). Anla­ge 2 Nr. 2 nennt unmit­tel­bar ver­schie­de­ne Ser­vice­ein­rich­tun­gen. Dazu gehö­ren "Per­so­nen­bahn­hö­fe, deren Gebäu­de und sons­ti­ge Ein­rich­tun­gen, ein­schließ­lich der Per­so­nen­bahn­stei­ge". In glei­chem Zusam­men­hang wer­den dar­über hin­aus die "Zugangs­we­ge" sowie "Ein­rich­tun­gen für die Anzei­ge von Rei­se­aus­künf­ten" genannt (Buchst. a). Die Ver­selbst­stän­di­gung der letzt­ge­nann­ten Ein­rich­tun­gen macht deut­lich, dass auch ein Per­so­nen­bahn­steig eigen­stän­dig als Ser­vice­ein­rich­tung in Betracht kommt. Sei­ne Nen­nung exem­pli­fi­ziert eine sons­ti­ge Ein­rich­tung und beschreibt nicht ledig­lich den Umfang der Ser­vice­ein­rich­tung "Per­so­nen­bahn­hof". Dem ent­spricht bei­spiels­wei­se auch die klein­tei­li­ge Ver­selbst­stän­di­gung "ande­re tech­ni­sche Ein­rich­tun­gen ein­schließ­lich Rei­ni­gungs- und Wasch­ein­rich­tun­gen" (Buchst. f) sowie die geson­der­te Nen­nung der Abstell­glei­se (Buchst. d).

Gleich­wohl ver­langt die mit dem beab­sich­tig­ten Rück­bau des Kopf­bahn­hofs und ver­schie­de­ner ober­ir­di­scher Gleis­an­la­gen ein­her­ge­hen­de Besei­ti­gung von Ser­vice­ein­rich­tun­gen nicht die Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens.

Die Aus­deh­nung der Rege­lung des § 11 AEG auf Ser­vice­ein­rich­tun­gen dient der Umset­zung von Art. 13 Abs. 6 der Richt­li­nie 2012/​34/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21.11.2012 zur Schaf­fung eines ein­heit­li­chen euro­päi­schen Eisen­bahn­raums 15. Danach hat der Eigen­tü­mer einer Ser­vice­ein­rich­tung, die min­des­tens zwei auf­ein­an­der­fol­gen­de Jah­re lang nicht genutzt wur­de, auf eine qua­li­fi­zier­te Inter­es­sen­be­kun­dung die­se Ser­vice­ein­rich­tung ganz oder teil­wei­se zum Lea­sing oder zur Ver­mie­tung aus­zu­schrei­ben. Die Pflicht besteht jedoch dann nicht, wenn die Ein­rich­tung auf­grund eines lau­fen­den Umstel­lungs­pro­zes­ses von kei­ner­lei Eisen­bahn­un­ter­neh­men genutzt wer­den kann.

Die Aus­schrei­bungs­pflicht und damit die Mög­lich­keit eines Eisen­bahn­un­ter­neh­mens, eine Ser­vice­ein­rich­tung zu über­neh­men, knüpft dar­an an, dass die Ein­rich­tung über län­ge­re Zeit unge­nutzt geblie­ben ist. Das macht deut­lich, dass es dem Eigen­tü­mer inner­halb der Frist unbe­nom­men ist, die Ein­rich­tung ander­wei­tig zu ver­wer­ten und zu besei­ti­gen. Dar­über hin­aus besteht die Aus­schrei­bungs­pflicht auch dann nicht, wenn die Ein­rich­tung auf­grund eines lau­fen­den Umstel­lungs­pro­zes­ses von kei­ner­lei Eisen­bahn­un­ter­neh­men genutzt wer­den kann. Das stellt klar, dass die Ver­fü­gungs­be­fug­nis des Eigen­tü­mers im Fall der Ein­stel­lung des Betriebs einer Ser­vice­ein­rich­tung nicht ohne wei­te­res ein­zu­schrän­ken ist. Steht die beab­sich­tig­te Ein­stel­lung im Kon­text eines Umstel­lungs­pro­zes­ses, in des­sen Fol­ge die Ser­vice­ein­rich­tung über­haupt nicht mehr genutzt wer­den kann, dann besteht die Aus­schrei­bungs­pflicht nicht. Damit ist nicht zwei­fel­haft, dass in einem Fall wie vor­lie­gend, in dem Ser­vice­ein­rich­tun­gen im Rah­men der Neu­kon­zep­ti­on einer Eisen­bahn­an­la­ge besei­tigt wer­den sol­len, uni­ons­recht­lich ein Still­le­gungs­ver­fah­ren nicht gebo­ten ist. Mit die­sem Inhalt ist die Richt­li­nie so klar, dass eine Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nicht erfor­der­lich ist.

Im Zuge der Umset­zung von Art. 13 Abs. 6 der Richt­li­nie 2012/​34/​EU hat der Gesetz­ge­ber mit der Ein­bet­tung in § 11 AEG bewusst auf die Vor­aus­set­zung ver­gan­ge­ner Nicht­nut­zung ver­zich­tet und dem Ziel der Richt­li­nie fol­gend beab­sich­tigt, den Erhalt von Ser­vice­ein­rich­tun­gen zu för­dern 16. Es ist aber nichts dafür ersicht­lich, dass der Gesetz­ge­ber wei­ter­ge­hend über die Vor­ga­ben der Richt­li­nie hin­aus­ge­hen woll­te. Wür­de er jen­seits der her­kömm­li­chen, qua­li­fi­zier­ten Still­le­gungs­tat­be­stän­de auch dann die Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens ver­lan­gen, wenn Ser­vice­ein­rich­tun­gen im Zuge der Neu­kon­zep­ti­on einer Eisen­bahn­an­la­ge auf­ge­ge­ben wer­den, so wür­de er die­sen Pro­zess jen­seits sei­ner ursprüng­li­chen Ziel­set­zung 17 erheb­lich erschwe­ren. Für eine der­ar­ti­ge Absicht ist nichts ersicht­lich. Steht die beab­sich­tig­te Ein­stel­lung des Betriebs einer Ser­vice­ein­rich­tung in einem sol­chen Zusam­men­hang, bedarf die Betriebs­ein­stel­lung einer Ser­vice­ein­rich­tung des­halb nicht der Durch­füh­rung eines Still­le­gungs­ver­fah­rens nach § 11 AEG.

Die­ser, den Tat­be­stand der Ein­stel­lung des Betriebs einer Ser­vice­ein­rich­tung in beson­de­rer Wei­se ein­schrän­ken­den Aus­le­gung ent­spricht es im Übri­gen, dass der Gesetz­ge­ber die Still­le­gungs­tat­be­stän­de des § 11 AEG jen­seits der Ein­fü­gung unver­än­dert gelas­sen hat. Der Still­le­gungs­tat­be­stand der Ein­stel­lung des Betriebs eines betriebs­wich­ti­gen Bahn­hofs wäre sinn­los, wäre für Ser­vice­ein­rich­tun­gen – und damit für ein­zel­ne Bahn­steig­an­la­gen eben­so wie für Per­so­nen­bahn­hö­fe – glei­cher­ma­ßen Still­le­gungs­ver­fah­ren gebo­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 5. Juli 2018 – 3 C 21.16

  1. vgl. zum Gefahr­be­griff BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 – 6 CN 8.01, BVerw­GE 116, 347, 350[]
  2. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 28.06.2000 – 11 C 13.99, BVerw­GE 111, 276, 278[]
  3. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2016:?250516U3C2.15.0], BVerw­GE 155, 218 Rn. 23 f.[]
  4. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12 2017 – 6 A 6.16 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2017:?131217U6A6.16.0] – DVBl 2018, 439 Rn. 17 und Urteil vom 28.06.2000 – 11 C 13.99, BVerw­GE 111, 276, 279 f. m.w.N.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerw­GE 155, 218 Rn. 26[]
  6. vgl. dazu Ramsauer/​Wysk, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl.2017, § 72 Rn. 2 m.w.N.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerw­GE 155, 218 Rn. 25[]
  8. BGBl. I S.2082[][]
  9. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.2016 – 1 C 15.15, Buch­holz 451.902 Europ. Ausl.- u. Asyl­recht Nr. 83 Rn. 9[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 16.07.2008 – 9 A 21.08, Buch­holz 310 § 48 VwGO Nr. 3 Rn. 6[]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerw­GE 155, 218 Rn. 16 f., 21[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerw­GE 155, 218 Rn. 24[]
  13. BVerwG, Urteil vom 25.05.2016 – 3 C 2.15, BVerw­GE 155, 218 Rn. 21[]
  14. vgl. Her­mes, in: Hermes/​Sellner, Beck'scher AEG-Kom­men­tar, 2. Aufl.2014, § 11 Rn. 38[]
  15. ABI. L 343 S. 32; BT-Drs. 18/​8334 S. 89, 254[]
  16. BT-Drs. 18/​8334 S. 254[]
  17. BT-Drs. 12/​5014 S. 17 f.[]