Rückmeldegebühren im Land Brandenburg

§ 30 Absatz 1a Satz 1 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes (BbgHG) a.F.1 in ihren beiden vom 01.07.2000 bis zum 19.12 2008 geltenden Fassungen ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit den Artikeln 104a ff. GG sowie mit Artikel 3 Absatz 1 GG unvereinbar und nichtig, soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutschen Mark beziehungsweise 51 € pro Semester erhoben wurden.

Rückmeldegebühren im Land Brandenburg

Das entschied jetzt das Bundesverfassungsgericht auf Richtervorlagen im Verfahren der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff. BVerfGG) durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg2 ).

Regelung der Rückmeldegebühren in Brandenburg

Die Vorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. wurde durch Art. 2 Nr. 2 Buchstabe a des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt (Haushaltsstrukturgesetz 2000 – HStrG 2000) vom 28.06.20003 mit Wirkung vom 01.07.2000 (vgl. Art. 22 Satz 3 HStrG 2000) in das Brandenburgische Hochschulgesetz mit folgendem Wortlaut eingefügt:

Bei der Immatrikulation und bei jeder Rückmeldung werden Gebühren von 100 Deutschen Mark pro Semester erhoben; dies gilt nicht in den Fällen der Beurlaubung vom Studium zur Ableistung des Wehr- oder Zivildienstes, für ausländische Studierende, die aufgrund eines zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommens oder einer Hochschulpartnerschaft immatrikuliert sind oder werden, soweit Gegenseitigkeit besteht, sowie für ausländische Studierende im Rahmen von Förderungsprogrammen, die ganz oder teilweise aus öffentlichen Mitteln des Bundes oder der Länder finanziert werden.

Durch Art. 1 Nr. 11 Buchstabe a des Ersten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22.03.20044 wurde mit Wirkung vom 24.03.2004 (vgl. Art. 3 des Änderungsgesetzes) die Angabe „100 Deutschen Mark“ durch die Angabe „51 Euro“ ersetzt. Zudem wurden die Sätze 2 und 3 angefügt:

Sind Studienbewerberinnen und Studienbewerber bereits in einem Studiengang oder Teilstudiengang an einer anderen Hochschule des Landes Brandenburg oder an einer Hochschule des Landes Berlin immatrikuliert, so erklären sie bei der Immatrikulation, an welcher Hochschule sie ihre Mitgliedschaftsrechte ausüben wollen. Die Gebühr nach Satz 1 ist nur an der Hochschule zu entrichten, an der die Mitgliedschaftsrechte ausgeübt werden.

Bereits mit Beschluss vom 27.02.1997 hatte der Blabla der Universität Potsdam auf Grundlage von § 3 Abs. 5 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 24.06.19915, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22.05.19966, und des Gebührengesetzes für das Land Bandenburg vom 18.10.19917 in § 4 der Gebührenordnung der Universität Potsdam eine Gebühr in Höhe von 10 Deutschen Mark pro Semester unter anderem für den Verwaltungsaufwand nach erfolgter Rückmeldung festgesetzt. Zuvor war lediglich für den Fall einer verspäteten Rückmeldung eine Gebühr erhoben worden. An der Erhebung dieser Gebühr (in Höhe von nunmehr 5, 11 €) wurde auch nach Einführung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. festgehalten. Andere Universitäten und Hochschulen in Brandenburg haben von dieser Möglichkeit der Gebührenerhebung keinen Gebrauch gemacht.

Die geplante Einführung einer landesweiten Rückmelde- und Immatrikulationsgebühr an allen brandenburgischen Universitäten und Hochschulen in Höhe von 100 Deutschen Mark je Person und Semester wurde vom Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg erstmals im Zusammenhang mit Maßnahmen zur strukturellen Entlastung des Landeshaushalts erwähnt. Die Höhe der vorgesehenen Gebühr orientiere sich aus Gründen der Einheitlichkeit des Wissenschaftsraumes Berlin-Brandenburg an der Höhe einer entsprechenden Gebühr von 100 Deutschen Mark pro Student und Semester im Berliner Hochschulgesetz8. Man erwäge die Übernahme der in § 2 Abs. 8 des Berliner Hochschulgesetzes aufgenommenen Bestimmung; auf die Äquivalenz von bezifferbarem Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe komme es nicht an9.

Dieses Vorhaben wurde auf der Grundlage des Entwurfs der Landesregierung vom 22.03.2000 für das Gesetz zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt (Haushaltsstrukturgesetz 2000 – HStrG 2000) umgesetzt. Das Haushaltsstrukturgesetz sollte eine mittelfristige Konsolidierung des Landeshaushalts ermöglichen10. Durch die Einführung einer landesweit einheitlichen Rückmeldegebühr an den Hochschulen wurde für das Jahr 2000 eine Auswirkung in Höhe von zwei Millionen Deutschen Mark und für die Folgejahre bis 2004 in Höhe von jährlich viereinhalb Millionen Deutschen Mark erwartet11. Die bei Rückmeldung oder Immatrikulation vorgesehene Verwaltungsgebühr von 100 Deutschen Mark pro Semester halte sich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Gebührengesetzgebers. Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstünden, bestehe ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten12.

Die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 20.05.199913 den Hochschulen eröffnete Möglichkeit, durch Satzung Gebühren für die Benutzung ihrer Einrichtungen zu erheben, blieb ebenso erhalten wie der mit dem Brandenburgischen Hochschulgesetz vom 20.05.199913 eingeführte Ausschluss von Studiengebühren gemäß Satz 2:

Für ein Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluß und für ein Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluß führt, werden Studiengebühren nicht erhoben.

Eine nach Erlass von § 30 Abs. 1a BbgHG a.F. gestellte parlamentarische Anfrage betreffend die Einführung der Immatrikulations- und Rückmeldegebühr14 beantwortete die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur dahingehend, die unter Berücksichtigung des Äquivalenzprinzips im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers vom Brandenburgischen Landtag beschlossene Gebühr in Höhe von 100 Deutschen Mark stehe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zu der von der Verwaltung zu erbringenden Leistung; ein solches Missverhältnis wäre nur dann gegeben, wenn die von der Hochschulverwaltung zu erbringende Leistung für den Begünstigten wertlos oder die Höhe der Gebühr geeignet wäre, von der Inanspruchnahme der Leistung (Immatrikulation oder Rückmeldung) abzuhalten15.

Auf die Frage eines Abgeordneten, welche Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.200316 betreffend § 120a Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg (Universitätsgesetz – UG BW), den der Zweite Bundesverfassungsgericht für mit Art. 70 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105, 106 GG unvereinbar und nichtig erklärt habe, soweit danach eine Gebühr von 100 Deutscher Mark für die Bearbeitung jeder Rückmeldung zu entrichten sei, für die Semester-Rückmeldegebühren in Brandenburg zu ziehen seien17, antwortete die Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur:

[…]

Die Hochschulverwaltung erbringt auf Veranlassung des Einzelnen während des gesamten Semesters Amtshandlungen, die aufgrund des unmittelbaren Zusammenhangs von Inhalt und personenbezogenem Erfolg der Einzelleistung individuell zurechenbar sind und deshalb von den durch diese Leistung begünstigten Personen erhoben werden.

[…]

Modellrechnungen für Hochschulen in Brandenburg haben zu dem Ergebnis geführt, dass diese individuell zurechenbaren Kosten je nach Hochschule zwischen 50 € und 110 € (100 DM bis 215 DM) pro Student und Semester liegen. Dem Prinzip der Kostendeckung wurde also in Brandenburg bei der Festlegung der Gebührenhöhe (wie vom BVerfG gefordert) entsprechend Rechnung getragen.

[…]

Zu den Amtshandlungen der Hochschulverwaltung, die aufgrund des unmittelbaren Zusammenhangs von Inhalt und personenbezogenem Erfolg des Einzelnen individuell zurechenbar sind, gehören unter anderem:

  • Immatrikulation bzw. Rückmeldung und damit der „Statuserhalt“ als Student
  • Kontrolle der akademischen Prüfungsverfahren (Zwischenprüfungen, Abschlussprüfungen, Diplomprüfungen …)
  • Zentrale Studienberatung (Studiengangsauswahl, Studiengestaltung, Studiengangswechsel)
  • Gewährleistung von Prüfungsübersichten (z. B. als Voraussetzung für eine Anmeldung zur Diplomprüfung)
  • Schaffung von Möglichkeiten für Auslandsaufenthalte sowie unmittelbare Vorbereitung von Studienphasen im Ausland.

Infolgedessen gefährdet die mit der Entscheidung des BVerfG vom 19.03.2003 dargelegte Rechtsauffassung nicht den Bestand der brandenburgischen Regelung zur Erhebung von Rückmelde- und Immatrikulationsgebühren. Eine Modifizierung von § 30 Abs. 1a BbgHG erscheint deshalb auch nicht angezeigt18.

Entsprechend wurde eine weitere parlamentarische Anfrage19 beantwortet20.

Die seitens des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), Bezirk Berlin-Brandenburg, im Rahmen seiner Stellungnahme zu dem Entwurf der Landesregierung vom 14.08.2003 für ein Erstes Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes geäußerten Zweifel an der Rechtmäßigkeit von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren nach § 30 Abs. 1a BbgHG teilte die Landesregierung nicht21. Im Rahmen des vorliegenden Gesetzgebungsverfahrens sei die Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.200316 nochmals eingehend geprüft worden; § 30 Abs. 1a BbgHG werde den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts, anders als die [beanstandete] Regelung in Baden-Württemberg, gerecht. Dies ergebe sich zum einen aus dem Wortlaut der Bestimmung, wonach die Gebühren bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung erhoben würden. Die beanstandete Bestimmung in § 120a Abs. 1 Satz 1 des Universitätsgesetzes Baden-Württemberg (UG BW) sehe dagegen eine Gebühr von 100 Deutschen Mark „für … die Bearbeitung jeder Rückmeldung“ vor. Der Gesetzeswortlaut von § 30 Abs. 1a BbgHG enge – anders als in Baden-Württemberg – die in Betracht kommenden Rechtfertigungsgründe für die Gebührenerhebung nicht von vornherein derart ein, dass allein der geringere Bearbeitungsaufwand für den eigentlichen Immatrikulations- oder Rückmeldevorgang berücksichtigt werden könne. Das Bundesverfassungsgericht weise auf diesen Regelungsunterschied in seinen Urteilsgründen unter Bezugnahme auf die Gebührenregelung in Brandenburg ausdrücklich hin. Der Landesgesetzgeber habe den Zweckbindungsrahmen der vorgesehenen Gebührenerhebung – wie sich aus der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfes der Landesregierung zu Art. 2 des Haushaltsstrukturgesetzes 200022 ergebe – hinreichend konkretisiert. Bisherige Modellrechnungen für einzelne Hochschulen in Brandenburg hätten zu dem Ergebnis geführt, dass die durch die in der Gesetzesbegründung angesprochenen Amtshandlungen der Hochschulverwaltung (z.B. der Studierendensekretariate, Prüfungsämter, allgemeinen Studien- und Studierendenberatung, Akademischen Auslandsämter) entstehenden Kosten je nach Hochschule zwischen 50 € und 110 € (100 Deutsche Mark bis 215 Deutsche Mark) pro Student und Semester lägen. Damit bestehe bei der Gebührenbemessung ein angemessenes Verhältnis zu dem hier verfolgten legitimen Erhebungszweck der Kostendeckung.

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Die zum 24.03.2004 in Kraft getretene Änderung und Ergänzung von § 30 Abs. 1a BbgHG a.F. durch Art. 1 Nr. 11 Buchstabe a des Ersten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22.03.20044 hielt an der in Satz 1 geregelten Immatrikulations- und Rückmeldegebühr fest.

a)) Mit Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Hochschulrechts des Landes Brandenburg vom 18.12 200823 wurde das Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Hochschulgesetz – BbgHG) mit Wirkung vom 20.12 2008 insgesamt neu gefasst und die vorlagegegenständliche Bestimmung durch die Regelung des § 13 Abs. 2 BbgHG ersetzt:

§ 13 – Immatrikulation und Exmatrikulation

(1) […],

(2) Bei der Immatrikulation und bei jeder Rückmeldung werden für Verwaltungsleistungen, die die Hochschulen für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen, Gebühren erhoben. Hierzu zählen Verwaltungsleistungen für die Immatrikulation, Rückmeldung, Beurlaubung und Exmatrikulation. Außerdem zählen hierzu Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die Akademischen Auslandsämter und die Prüfungsämter erbracht werden. Die Gebühr wird nicht erhoben in den Fällen der Beurlaubung vom Studium, für ausländische Studierende, die aufgrund eines zwischenstaatlichen oder übernationalen Abkommens oder einer Hochschulpartnerschaft immatrikuliert sind oder werden, soweit Gegenseitigkeit besteht, sowie für ausländische Studierende im Rahmen von Förderungsprogrammen, die ganz oder teilweise aus öffentlichen Mitteln des Bundes oder der Länder finanziert werden. Sind Studienbewerber bereits in einem Studiengang oder Teilstudiengang an einer anderen Hochschule des Landes Brandenburg oder an einer Hochschule des Landes Berlin immatrikuliert, so erklären sie bei der Immatrikulation, an welcher Hochschule sie ihre Mitgliedschaftsrechte ausüben wollen. Die Gebühr nach Satz 1 ist nur an der Hochschule zu entrichten, an der die Mitgliedschaftsrechte ausgeübt werden. Die Höhe der Gebühr nach Satz 1 beträgt 51 €.,

(3) […],

Die grundlegende Überarbeitung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes sollte der Übersichtlichkeit, aber auch der Einheitlichkeit der Wissenschaftsregion Berlin-Brandenburg dienen; die Struktur des Gesetzes solle auch dem Berliner Hochschulgesetz zugrunde gelegt werden24. Zur Begründung der Neufassung der Gebührenregelung wird ausgeführt:

Absatz 2 erfährt eine Konkretisierung, ohne dass sich der Zweck der Gebührenerhebung gegenüber der bisherigen Rechtslage ändert. Die Bestimmung stellt die Grundlage für die Erhebung der bei Immatrikulation und jeder Rückmeldung zu leistenden Gebühr dar. Durch die Ergänzung wird präzisiert, welche Verwaltungsleistungen außerhalb der fachlichen Betreuung der Studierenden durch die Gebühr abgedeckt werden. Entgegen der aus der systematischen Stellung der Bestimmung teilweise gefolgerten Annahme, die Bestimmung erfasse ausschließlich den durch Immatrikulation und Rückmeldung verursachten Verwaltungsaufwand im engen Sinne, nicht aber die Kosten für Studienberatung, erfolgt nunmehr eine Klarstellung des Verwaltungsaufwandes, zu dessen Kostendeckung die Gebühr dient. Die Gebühr[en]erhebung bezweckt somit die Deckung des den Hochschulen typischerweise durch die Erbringung individuell zurechenbarer Sonderleistungen zugunsten der Studierenden entstehenden Kostenaufwandes.

Neben dem in dieser Bestimmung genannten Verwaltungsaufwand können den Hochschulen weitere Belastungen für besondere Aufwendungen erwachsen. Zur Deckung solchen Aufwands können die Hochschulen Gebührensatzungen nach § 5 Abs. 4 Satz 1 erlassen. Diese Möglichkeit zur Kostendeckung für besonderen Verwaltungsaufwand bleibt neben der allgemeinen Immatrikulations- und Rückmeldegebühr bestehen25.

Durch das Gesetz zur Neuregelung des Hochschulrechts des Landes Brandenburg vom 28.04.201426 wurde die bis dahin geltende Regelung des § 13 Abs. 2 BbgHG – mit geringfügigen Änderungen – in die Neufassung des § 14 Abs. 2 BbgHG übernommen. Die Regelung in § 5 Abs. 4 BbgHG wurde nicht verändert.

Die Ausgangsverfahren

Die klagenden Studenten der Ausgangsverfahren streiten um die Rückzahlung von Rückmeldegebühren, die sie als Studierende an der Universität Potsdam bei ihren Rückmeldungen vom Sommersemester 2001 an bis einschließlich Sommersemester 2007 – jeweils insgesamt 663,78 € –27 beziehungsweise bei den Rückmeldungen vom Wintersemester 2001/2002 an bis einschließlich Wintersemester 2003/2004 – insgesamt 255,65 € –28 unter dem Vorbehalt der Rückforderung entrichtet haben.

Das Verwaltungsgericht Potsdam wies die Klagen – nach einer umfangreichen Beweisaufnahme durch Einholung von Auskünften aller Hochschulen im Land Brandenburg auf Grundlage eines einheitlichen Fragebogens über den durchschnittlichen Aufwand (Sach- und Personalkosten) für die Bearbeitung jeder Immatrikulation und jeder Rückmeldung bei den Hochschulverwaltungen je Semester und Student – mit im Wesentlichen gleichlautenden Urteilen vom 01.06.2007 unter Zulassung der Berufung ab. Mit der Gebührenbemessung überschreite der Landesgesetzgeber nicht seine Gesetzgebungskompetenz. Die Gebühr solle weder im Nachhinein die (im Vergleich zur Rückmeldung) höheren Kosten für die Bearbeitung der Immatrikulation bei jeder Rückmeldung noch die Kosten für bestimmte weitere Amtshandlungen oder gar für den gesamten Verwaltungsaufwand decken, den ein Studierender im Laufe seines Studiums verursache. Der Wortlaut der Vorschrift lasse erkennen, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Bearbeitung der Immatrikulation und hinsichtlich der Bearbeitung der Rückmeldung zwei getrennte Gebührentatbestände geschaffen habe. Die konkrete Gebührenhöhe werde durch den verfolgten Gebührenzweck legitimiert. In Ansehung des dem Gesetzgeber bei der Gebührenbemessung zustehenden Gestaltungsspielraums sei die Prüfung durch das Gericht darauf beschränkt, ob zwischen dem Gebührenzweck und der Bemessung der Höhe der Gebühr ein grobes Missverhältnis bestehe. Ein solches sei erst dann anzunehmen, wenn die Gebühr mehr als das Doppelte der zu deckenden Kosten ausmache, was hier nicht der Fall sei. Nach den Angaben der neun Hochschulen des Landes Brandenburg zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung einer Rückmeldung über den Zeitraum von Sommersemester 2001 bis einschließlich Wintersemester 2006/2007 hätten die Verwaltungskosten im Durchschnitt 20,32 € je Rückmeldung betragen; mit Blick darauf mache die Gebühr von 100 Deutschen Mark /51 € über die Jahre gesehen etwa das Zweieinhalbfache der zu deckenden Verwaltungskosten aus. Dies reiche nicht für die Annahme, die Gebühr sei ganz überwiegend nicht durch Kostendeckungszwecke gerechtfertigt. Für diese Annahme müsse die Gebühr das Doppelte der zu deckenden Kosten noch einmal deutlich überschreiten. Die nochmalige Überschreitung müsse dabei so hoch sein, dass auch dann noch sicher von einer deutlichen Überschreitung der zu deckenden Kosten auszugehen sei, wenn alle Unsicherheiten gerichtlicher Kostenermittlung in Rechnung gestellt würden. Denn nur dann erreiche die Kostenüberschreitung verlässlich einen Wert, der so hoch sei, dass es gerechtfertigt erscheine, die Gebühr in Gänze bereits funktional als Steuer und damit in Gänze als verfassungswidrig anzusehen. Eine Überschreitung der zu deckenden Kosten um das Zweieinhalbfache vermittle die notwendige Sicherheit noch nicht; sie liege vielmehr in einem Grenzbereich, in dem Unsicherheiten der gerichtlichen Kostenüberprüfung das Ergebnis noch beeinflussen könnten. Die Höhe der hier in Rede stehenden Rückmeldegebühr sei danach zwar verfassungsrechtlich bedenklich, aber noch nicht verfassungswidrig. Der Gesetzgeber sei aber verpflichtet, die weitere Kostenentwicklung zu beobachten und die Gebühr, sollten die durchschnittlichen Bearbeitungskosten weiter sinken, nach unten anzupassen.

Die Ansicht des OVG Berlin-Brandenburg

Mit Beschlüssen vom 24.10.2013 hat das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg auf die Berufungen der Kläger die Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutschen Mark beziehungsweise 51 € pro Semester erhoben würden2 ). Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. im Zusammenhang mit der Immatrikulation zu entrichtenden Gebühr ist ausdrücklich nicht Gegenstand der Vorlagebeschlüsse.

Die Entscheidung über die Berufungen hänge von der Beantwortung dieser Frage ab. Die Berufungen der Kläger hätten nur dann Erfolg, wenn § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. in Bezug auf die Rückmeldegebühr verfassungswidrig und nichtig wäre, weil ihnen in diesem Fall mangels Rechtsgrundes für die Gebührenzahlung ein Erstattungsanspruch zustünde.

Nach Überzeugung des vorlegendas Bundesverfassungsgerichts ist § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. im genannten Umfang verfassungswidrig und nichtig und mit Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 104 ff. GG sowie mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

Die Abgabe nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. sei eine Verwaltungsgebühr. Sie werde nach dem gesetzlichen Tatbestand nicht wie eine Steuer voraussetzungslos erhoben, sondern im Zusammenhang mit Leistungen der Hochschulen, unter anderem bei jeder Rückmeldung ihrer Studierenden. Sie sei ersichtlich jedenfalls auch dazu bestimmt, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten zu decken. Wegen dieser Verknüpfung dem Grunde nach sei sie in materieller Übereinstimmung mit ihrer Bezeichnung und ungeachtet einer etwa überhöhten Bemessung als Gebühr zu qualifizieren. Für diesen Typus einer nichtsteuerlichen Abgabe folge die Gesetzgebungskompetenz aus der Sachzuständigkeit des Landesgesetzgebers für das Hochschulrecht (Art. 70 GG).

Die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. werde den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06.11.2012 zur wortgleichen Regelung in § 2 Abs. 8 Satz 2 Halbsatz 1 des Berliner Hochschulgesetzes in der zur Prüfung gestellten Fassung (BerlHG a.F.) aufgestellten verfassungsrechtlichen Maßstäben nicht gerecht. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Klarheit lediglich den Gebührenzweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen; die Gebührenhöhe von 100 Deutschen Mark beziehungsweise 51 € stehe in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck.

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Nach dem Wortlaut der Vorschrift bestehe zwischen der erhobenen Geldleistung und der Verwaltungsleistung gebührenrechtliche Konnexität. Die ausdrückliche Benennung der Verwaltungsleistung Rückmeldung schließe es aus, die Gebühr als Gegenleistung für weitere, mit den Rückmeldungen nicht in unmittelbarem Zusammenhang stehende Verwaltungsleistungen anzusehen. Die Formulierung des Gesetzes, die Gebühr werde „bei jeder“ (und nicht „für jede“) Rückmeldung erhoben, rechtfertige nicht die Annahme, es bestünde keine Verknüpfung von Gebührenforderung und individuell zurechenbarer Leistung der Hochschulverwaltung im Kontext der Bearbeitung der Rückmeldung. Der Wortlaut der Vorschrift bestimme nur die Rückmeldung als Anlass sowie den Fälligkeitszeitpunkt der zu entrichtenden Gebühr. Maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Gebührenerhebung sei allein die administrative Vorgangsbearbeitung; nur sie werde als Verwaltungsleistung durch die Rückmeldung des Studierenden unmittelbar veranlasst und verursache diejenigen Personal- und Sachmittelaufwendungen, die aus dem Gebührenaufkommen zu decken seien. Jedenfalls biete der Wortlaut, dass die Gebühr „bei“ jeder Rückmeldung erhoben werde, keine geeignete Grundlage für eine weite Interpretation des Gebührentatbestandes im Sinne einer allgemeinen Verwaltungsgebühr, durch welche alle Verwaltungskosten der Hochschulverwaltung sowie sonstiger Einrichtungen der Hochschule für studentenbezogene Leistungen (wie etwa Studierendensekretariate, Prüfungsämter, allgemeine Studien- und Studierendenberatung und Akademische Auslandsämter) gedeckt würden.

Eine solche komme zudem aus Gründen der Entstehungsgeschichte nicht in Betracht. Gesetzessystematische Gründe sprächen ebenfalls für eine am Wortlaut orientierte enge Auslegung des Gebührentatbestandes. Das in § 2 Abs. 3 Satz 2 BbgHG a.F geregelte Verbot der Erhebung von Studiengebühren mache deutlich, dass die Rückmeldegebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F., die von jedem Studenten erhoben werde, jedenfalls nicht beabsichtigen dürfe, Kosten im Zusammenhang von Forschung und Lehre zu decken. Andererseits ermächtige § 2 Abs. 3 Satz 1 BbgHG a.F. die Hochschulen, durch Satzung Gebühren für besondere Aufwendungen und für die Benutzung ihrer Einrichtungen zu erheben. Damit drohe die hier in Rede stehende Gebührennorm (partiell) zu kollidieren. Es bestehe nicht nur die Gefahr der Aushöhlung oder des Unterlaufens der Satzungskompetenz der Hochschulen für Benutzungsgebühren, sondern es sei nicht auszuschließen, dass die Studierenden durch unabgestimmte Abgabenforderungen nach § 2 Abs. 3 Satz 1 BbgHG a.F. und nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. zur Deckung derselben Kosten von Hochschuleinrichtungen mehrfach herangezogen würden.

Würde das Tatbestandsmerkmal der Rückmeldung in § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. nur den Anlass für die Erhebung einer allgemeinen Verwaltungsgebühr beschreiben, bliebe zudem unklar, wofür Gebühren erhoben würden. Der so verstandene Gebührentatbestand genüge nicht den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen der Normenklarheit. Wenn der Gesetzgeber mit dieser Gebührenregelung über die speziellen Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende weitere Kostenzwecke hätte verfolgen wollen, hätte er dies mit hinreichender Deutlichkeit zum Ausdruck bringen müssen.

Es sei auch nichts dafür ersichtlich, dass bereits § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. der Inhalt zugedacht gewesen sei, den die Vorschrift später durch die Neuregelung in § 13 Abs. 2 BbgHG erhalten habe, wonach zu den durch die Rückmeldung zu deckenden Verwaltungsleistungen außer der Immatrikulation und der Rückmeldung auch Beurlaubung und Exmatrikulation sowie Verwaltungsleistungen, die im Rahmen der allgemeinen Studienberatung sowie durch die Akademischen Auslandsämter und die Prüfungsämter erbracht würden, zu rechnen seien. Nach der Gesetzesbegründung zu § 13 Abs. 2 BbgHG solle es sich zwar um eine Konkretisierung handeln, ohne dass sich der Zweck der Gebührenerhebung gegenüber der bisherigen Rechtslage ändere; dies finde aber im Wortlaut, im systematischen Zusammenhang und in den Gesetzesmaterialien der hier in Rede stehenden Gebührenvorschrift keine Entsprechung.

Diese [weite] Auffassung der § 30 Abs. 1a BbgHG a.F. zugrunde liegenden Gebührenzwecke habe die Landesregierung erstmals nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.2003 zur Rückmeldegebühr in Baden-Württemberg16 in einer Antwort auf eine parlamentarische Anfrage im April 2003 vertreten. Dabei habe sich die Ministerin ausdrücklich auf die Parallele zur wortgleichen Regelung im Berliner Hochschulgesetz („wegen der gemeinsamen Wissenschaftsregion Berlin-Brandenburg in Anlehnung an das Vorgehen in Berlin“) bezogen. In Bezug auf eine der Regelung in § 13 Abs. 2 BbgHG vergleichbare Neuregelung in Berlin habe das Bundesverfassungsgericht indes keinen Anlass gesehen, hierin lediglich eine Klarstellung des schon immer Gewollten zu erblicken. Für die Neuregelung im Hochschulgesetz Brandenburg im Jahr 2008 gelte nichts anderes.

Die von der zuständigen Ministerin beschriebene „Anlehnung“ des Landes Brandenburg an die Vorgehensweise in Berlin zeige vielmehr die Zwangsläufigkeit der vom vorlegenden Gericht vertretenen Auslegung: Da das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 06.11.201229 die Auslegung der wortgleichen Vorschrift in § 2 Abs. 8 Satz 2 Halbsatz 1 BerlHG a.F. durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigt habe, wonach es sich bei der Rückmeldegebühr um eine Gegenleistung ausschließlich für die mit der Rückmeldung verbundene Verwaltungsleistung handle, führte eine andere Auslegung derselben Regelung in § 30 Abs. 1a Satz 1 Halbsatz 1 BbgHG a.F. zu dem befremdlichen Ergebnis, dass für ein und dieselbe Gebührenvorschrift in zwei Ländern unterschiedliche Maßstäbe gälten.

Nach alledem verbleibe als den Anforderungen der Normenklarheit genügend nur die der Gesetzesbegründung zu entnehmende Auslegungsmöglichkeit, nach der die gemäß § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. zu erhebenden Gebühren die Verwaltungskosten der – im Wortlaut der Vorschrift als Erhebungsanlass benannten – Immatrikulation und Rückmeldung decken sollten. Weitere tragfähige Gebührenzwecke könnten der vorgelegten Norm auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung unterstellt werden. Die Anforderung der Erkennbarkeit des Gebührenzwecks beziehe sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten Gebührenzweck. Für diesen seien Entgelt- und Abschöpfungszwecke, die vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können, nicht ausreichend.

Die Vorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. normiere keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbstständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte Gebührentatbestände; insoweit gelte nichts anderes als für die Auslegung der wortgleichen Vorschrift des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut von § 30 Abs. 1a BbgHG a.F. Immatrikulation als Ersteinschreibung zur Begründung der Hochschulzugehörigkeit und Rückmeldung zu deren Fortführung schlössen einander aus; deckungsfähige Kosten könnten im Einzelfall nur entweder für die Bearbeitung der Immatrikulation oder für die Bearbeitung der Rückmeldung entstehen.

Die prinzipielle Befugnis des Abgabengesetzgebers zur Generalisierung, Typisierung und Pauschalierung rechtfertige keine andere Auslegung. Nach den Angaben der Brandenburgischen Hochschulen übersteige der Aufwand einer Immatrikulation an allen Hochschulen denjenigen einer Rückmeldung erheblich. Daher würde die Berücksichtigung eines zumal an kleinen Hochschulen überaus hohen Arbeitsaufwandes bei einer relativ geringen Zahl von Immatrikulationen dazu führen, dass sich bei entsprechender Durchschnittsbildung der vergleichsweise geringe durchschnittliche Bearbeitungsaufwand einer Rückmeldung an den großen Universitäten für die hohe Zahl der an ihnen eingeschriebenen Studierenden rechnerisch enorm vergrößern würde. Dies sei gleichheitsrechtlich unzulässig, zumal die Belastungsungleichheit nicht nur eine verhältnismäßig kleine Personenzahl, sondern die Mehrheit der Studierenden träfe. Es wäre auch willkürlich, diejenigen Studenten, die die Rückmeldegebühr über die Dauer ihres Studiums leisten würden, mit den Kosten der Immatrikulation derjenigen Studenten zu belasten, die ihr Studium nach wenigen Semestern abbrechen und damit die von ihnen verursachten Kosten nicht selbst über die von ihnen im Laufe des Studiums entrichtete Rückmeldegebühr tragen würden.

Daher seien als Gebührenzweck allein die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu berücksichtigen. Dieser könne die Gebührenhöhe von 100 Deutschen Mark oder 51 € pro Semester nur zu einem geringen Teil rechtfertigen.

Die vom Verwaltungsgericht insoweit angestellte Berechnung weise keine Fehler auf. Die durch die Rückmeldegebühr zu deckenden Verwaltungskosten errechneten sich danach aus der Multiplikation der durchschnittlichen Kosten für eine Rückmeldung mit der durchschnittlichen Anzahl der gebührenpflichtigen Rückmeldungen bei jeder der neun staatlichen Hochschulen im Land Brandenburg

  • Universität Potsdam 10,52 € bei 13.675,
  • Universität Frankfurt (Oder) 13,83 € bei 3.617,
  • Technische Universität Cottbus 51,22 € bei 3.706,
  • Hochschule für Film und Fernsehen Potsdam-Babelsberg 30,95 € bei 466,
  • Fachhochschule Brandenburg 28,69 € bei 1.794,
  • Fachhochschule Eberswalde 41,90 € bei 1.083,
  • Fachhochschule Lausitz 12,09 € bei 2.577,
  • Fachhochschule Potsdam 15,75 € bei 1.989 und
  • Fachhochschule Wildau 33,17 € bei 2.330 gebührenpflichtigen Rückmeldungen.

Zur Ermittlung des Landesdurchschnitts sei die Summe dieser Produkte durch die Summe der durchschnittlichen Anzahl der gebührenpflichtigen Rückmeldungen aller Hochschulen zu dividieren. Danach ergebe sich ein Landesdurchschnitt von 20,32 €.

Für die Ermittlung und Beurteilung dieser Kosten stelle das Zahlenmaterial der Hochschulen eine hinreichend tragfähige Entscheidungsgrundlage dar. Die Berechnung beruhe auf Datenmaterial, das das Verwaltungsgericht mit einem detaillierten Fragenkatalog bei den staatlichen Hochschulen im Land Brandenburg für den zwölfsemestrigen Zeitraum vom Sommersemester 2001 bis zum Wintersemester 2006/2007 abgefragt habe. Dazu seien die auf die Bearbeitung der Rückmeldungen entfallenden Arbeitszeitanteile der damit befassten Mitarbeiter in den verschiedenen Bereichen (Leitungsbereich, Studiensekretariat, EDV etc.) ermittelt und dann anhand der nach Laufbahnen unterschiedlichen Besoldung als Stundenverdienstsätze in Geldbeträge umgewandelt worden. Die auf die Bearbeitung der Rückmeldungen entfallenden Sachkostenanteile seien nach Mietkosten, Abschreibung für die Büro- und Geschäftsausstattung sowie Materialausstattung getrennt ermittelt worden. Zweckfremde Verwaltungsleistungen (wie die allgemeine Studienberatung, die besondere Bearbeitung verspäteter Rückmeldungen, die Exmatrikulation wegen nicht erfolgter Rückmeldung und die Bearbeitung gebührenbefreiter Rückmeldungen) habe das Verwaltungsgericht herausgerechnet.

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Die in den Selbstauskünften der als Gebührengläubiger durch den Rechtsstreit betroffenen Hochschulen mitgeteilten Zahlen vermittelten den Eindruck, dass sie vom ernsthaften Willen um exakte Angaben geprägt seien. Den tatsächlichen Angaben eines Trägers öffentlicher Verwaltung sei im Hinblick auf dessen Pflicht zu wahrheitsgemäßem und vollständigem Vortrag grundsätzlich Vertrauen entgegenzubringen, sofern sie nicht substantiiert in Zweifel gezogen würden, in sich widersprüchlich oder offenkundig falsch seien. Konkrete Anhaltspunkte für unzutreffende Angaben der Hochschulen seien nicht aufgezeigt worden.

Die Berechnungsweise und das Berechnungsergebnis des Verwaltungsgerichts, wonach die durchschnittlichen Bearbeitungskosten für eine gebührenpflichtige Rückmeldung 20,32 € betrügen, habe die beklagte Hochschule nicht in Zweifel gezogen. Ein Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung lasse erkennen, dass der vom Verwaltungsgericht ermittelte Wert jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt worden sei.

Die auf 100 Deutsche Mark oder 51 € bemessene Rückmeldegebühr überschreite diesen Aufwand um mehr als das Zweieinhalbfache. Sie stehe daher in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06.11.201229 sei ein „grobes Missverhältnis“ schon dann anzunehmen, wenn die Gebührenbemessung „ganz überwiegend“ nicht durch die Höhe der speziellen Verwaltungskosten gerechtfertigt sei, wenn also der nicht durch zu deckende Kosten gerechtfertigte Anteil der Gebührenbemessung offenkundig größer sei als ihr kostenlegitimierter Anteil. Ein einfaches Missverhältnis sei demgegenüber anzunehmen, wenn die Gebühr etwa doppelt so hoch bemessen sei wie die zu deckenden Kosten der Verwaltungshandlung; dieses Missverhältnis sei jedoch dann als „grob“ zu qualifizieren, wenn die Kostendeckung nochmals erheblich weiter überschritten und dadurch unabweisbar deutlich werde, dass wesentliche Teile der Gebühr – funktional wie Steuern – voraussetzungslos erhoben würden. Das Bundesverfassungsgericht habe das „grobe Missverhältnis“ in seinem vorgenannten Beschluss dahin präzisiert, dass jedenfalls bei einer Gebühr, die – wie die Rückmeldegebühr – ohne besondere prognostische Schwierigkeiten berechnet werden könne, ein grobes Missverhältnis vorliege, wenn sie die Kosten der Verwaltungsleistung um mehr als einhundert Prozent übersteige. So liege es hier bei der Rückmeldegebühr, die die zu deckenden Verwaltungskosten um einhundertfünfzig Prozent übersteige.

Zwar sei es nach Auffassung der beklagten Universität Potsdam fraglich, ob zur Berechnung des Verhältnisses zwischen Kosten und Gebühr der Zeitraum nach Inkrafttreten der Gebührenregelung herangezogen werden könne, weil damit die zu treffende Prognose ja gerade ausgeblendet werde. Es sei aber nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichte, ein mit dem Grundgesetz zu vereinbarendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckenden Verwaltungskosten anhand eigener Ermittlungen herzustellen; es sei vielmehr zunächst Sache des Gesetzgebers, gegebenenfalls mit Hilfe der das Gesetzesvorhaben einbringenden Landesregierung, ein solches Verhältnis zu begründen. Hier jedoch habe sich die Regierung bei Vorlage des Gesetzentwurfs eine Kalkulation erspart („… Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstehen, besteht ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten …“). Bleibe es in einem solchen Fall dann letztlich doch den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis zur Inzidentprüfung der Gebührenregelung auf ihre Verfassungsmäßigkeit in einem aufwendigen Verfahren zu ermitteln, und beziehe es die die Gebührenregelung anwendende beklagte Hochschule in die Amtsaufklärung ein, ohne dass diese etwaige Bedenken zur Art der Ermittlung äußere, könne im Nachhinein der Einwand, das Gericht habe einen unzutreffenden Zeithorizont zugrunde gelegt, nicht erhoben werden. Abgesehen davon habe die beklagte Hochschule selbst nicht behauptet, geschweige denn belegt, dass die Relation der Gebührenhöhe zu den Verwaltungskosten vor Einführung der Gebühr im Jahr 2000 eine wesentlich andere gewesen sei. Zudem spreche schon die inflationsbedingte Kostensteigerung dafür, dass die Verwaltungskosten in der Zeit vor dem Inkrafttreten des Haushaltsstrukturgesetzes am 1.07.2000 eher niedriger als höher gewesen seien, das Missverhältnis also eher noch deutlicher gewesen sei.

Zulässigkeit der Richtervorlagen

Die Vorlagen sind zulässig (Art. 100 Abs. 1 GG, § 13 Nr. 11, §§ 80 ff. BVerfGG).

Die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung vorgelegten gesetzlichen Regelung sowie die Überzeugung des vorlegenden Gerichts von ihrer Verfassungswidrigkeit sind in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügenden Weise30 begründet.

Gesetzgebungskompetenz der Landes Brandenburg

Es konnte für das Bundesverfassungsgericht offenbleiben, ob das Land Brandenburg mit der Bemessung der Rückmeldegebühr bereits die ihm für die Regelung einer solchen Gebühr zustehende Gesetzgebungskompetenz überschritten hat31. § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. ist, soweit er die Erhebung einer Rückmeldegebühr betrifft, jedenfalls materiell verfassungswidrig32.

Rückmeldegebühren als nichtsteuerliche Abgabe

Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf mit Blick auf die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) und zur Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) einer über den Zweck der Einnahmeerzielung hinausgehenden besonderen sachlichen Rechtfertigung33. Dies gilt für die Abgabenerhebung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach34.

Die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der steuerbezogenen Gesetzgebungs, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen verlöre ihren Sinn und ihre auch den Bürger schützende Funktion, wenn nichtsteuerliche Abgaben beliebig unter Umgehung dieser Verteilungsregeln begründet werden könnten35. Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss zudem berücksichtigen, dass der Schuldner einer solchen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger ist und bereits als solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen wird, die die Gemeinschaft treffen. Die Gleichheit der Abgabenbelastung wäre nicht gewahrt, wenn Einzelne daneben ohne besondere, die Abgabenerhebung – auch der Höhe nach – rechtfertigende Sachgründe zusätzlich herangezogen werden könnten36.

Gebühren sind als öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die in Anknüpfung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken37, dem Grunde nach durch ihre Ausgleichsfunktion gerechtfertigt38. Als sachliche Gründe, die die Bemessung der Gebühr rechtfertigen können, sind neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt39.

Daraus folgt allerdings nicht, dass zur Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer gesetzlich vorgesehenen Gebühr jeder dieser Zwecke nach Belieben herangezogen werden könnte. Nur Gebührenzwecke, die von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind geeignet, die jeweilige Gebührenbemessung sachlich zu rechtfertigen40. Eine – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung zu gewinnende – hinreichende Klarheit der Gebührenzwecke ist aus rechtsstaatlichen Gründen wie auch im Hinblick auf die Bedeutung der gesetzlichen Regelung im demokratischen Verantwortungszusammenhang erforderlich. An dem erkennbaren Inhalt getroffener Regelungen muss der Gesetzgeber sich festhalten lassen und der Gesetzesvollzug sich ausrichten können, denn Rechtsnormen dürfen nicht zur Fehlinformation über das politisch Entschiedene und zu Verantwortende führen („Normenwahrheit“)41. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann er daher nicht geltend machen, er habe noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Die Erkennbarkeit der gesetzgeberischen Entscheidung über die verfolgten Gebührenzwecke ist darüber hinaus Voraussetzung dafür, dass unterschiedliche Gebührenregelungen im Sinne der Vermeidung einer mehrfachen Belastung der Gebührenschuldner für dieselbe Leistung oder denselben Vorteil aufeinander abgestimmt werden können42.

Die verfassungsrechtliche Kontrolle einer gesetzgeberischen Gebührenbemessung hat, nicht zuletzt weil maßgebliche Bestimmungsgrößen sich häufig nicht exakt und im Voraus quantifizieren lassen, einen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu wahren. Eine Gebührenregelung ist jedoch dann als sachlich nicht gerechtfertigt zu beanstanden, wenn sie in einem groben Missverhältnis zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht43. Der mit der Abgabenerhebung verbundene Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG44 ist in einem solchen Fall unverhältnismäßig45 und läuft der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung46 sowie dem Gleichheitsgrundsatz47 zuwider.

Gebührenzweck der branndenburgischen Rückmeldegebühren

Diesen verfassungsrechtlichen Maßstäben wird die Bemessung der bei jeder Rückmeldung zu entrichtenden Gebühr in § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. nicht gerecht. Die Vorschrift lässt mit hinreichender Klarheit lediglich den Gebührenzweck der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung erkennen. Die Höhe der Gebühr von zunächst 100 Deutsche Mark und später 51 € steht in einem groben Missverhältnis zu diesem Zweck.

Die Gebührenvorschrift des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. regelt hinsichtlich der Rückmeldung und Immatrikulation zwei selbstständige Gebührentatbestände; die im Zusammenhang mit der Rückmeldung erhobene Gebühr lässt die Deckung der Kosten anderer Verwaltungsleistungen als Gebührenzweck nicht erkennen.

Nach der vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg eingehend begründeten Auslegung normiert § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. keine einheitliche Mischgebühr für die Fälle der Immatrikulation und Rückmeldung, sondern zwei selbstständige, an unterschiedliche Verwaltungsleistungen geknüpfte Gebührentatbestände. Dieser einfachrechtlichen Auslegung des vorlegenden Gerichts ist zu folgen. Eine dem entsprechende Auslegung hat der Zweite Bundesverfassungsgericht der wortgleichen Vorschrift des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F.48 und der Regelung des § 120a Abs. 1 Satz 1 UG BW49 zugrunde gelegt. Auch die Landesregierung vertritt – anders als noch die beklagte Universität Potsdam in den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren – die gegenteilige Auffassung von einer einheitlichen Mischgebühr für Immatrikulation und Rückmeldung nicht mehr.

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Weitere, über den Gebührenzweck der Kostendeckung für die Bearbeitung der Rückmeldung hinausgehende Gebührenzwecke sind nicht – zumindest nicht mit hinreichender Klarheit – erkennbar.

Aus dem – mit § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. identischen – Wortlaut der Vorschrift ergeben sich keine Anhaltspunkte für weitere der Regelung zugrundeliegende Kostendeckungs- oder sonstige legitime Gebührenzwecke50.

Wofür „bei jeder Rückmeldung“ die Gebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. erhoben wird, ist aus dem Wortlaut der Vorschrift nicht eindeutig zu erkennen. Der Zweck der Erhebung der Gebühr ausschließlich für die Bearbeitung der Rückmeldung wäre zwar sprachlich präzise durch die Verwendung des Wortes „für“ zu bezeichnen gewesen; statt der Rückmeldung, die die Studierenden selbst vornehmen, wäre außerdem die von der Hochschule vorzunehmende Bearbeitung der Rückmeldung als der das zu entrichtende Entgelt auslösende Sachverhalt zu bezeichnen gewesen.

Der Wortlaut des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. enthält aber auch keine Anhaltspunkte dafür, dass mit der erhobenen Gebühr für die Immatrikulation einerseits und die Bearbeitung der Rückmeldung andererseits noch weitere Verwaltungskosten abgegolten werden sollten. Die ausdrückliche Benennung der Verwaltungsleistung Rückmeldung dürfte es zudem ausschließen, die Gebühr als Gegenleistung für mit der Rückmeldung nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang stehende Verwaltungsleistungen anzusehen.

Auch der Entstehungsgeschichte von § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. ist kein weiterer Gebührenzweck zu entnehmen.

Die parlamentarischen Äußerungen des zuständigen Ministers51 und des zuständigen Staatssekretärs9 legen den Schluss nahe, dass sich die Landesregierung Brandenburg hinsichtlich der mit der geplanten Rückmeldegebühr verfolgten Gebührenzwecke im Interesse der Einheitlichkeit des Wissenschaftsraumes Berlin-Brandenburg allein an der im Land Berlin geltenden Regelung in § 2 Abs. 8 BerlHG a.F. orientiert hat, ohne speziell für Brandenburg geltende Regelungen zu erwägen.

In der Begründung des Gesetzentwurfes wird die bei der Rückmeldung eingeführte Gebühr als Verwaltungsgebühr bezeichnet, die der Deckung der Kosten einer individuell zurechenbaren Sonderleistung dienen soll. Bereits die Verwendung der Singularform an dieser Stelle deutet darauf hin, dass mit der Gebühr lediglich die mit der Bearbeitung der Rückmeldung entstehenden Verwaltungskosten abgedeckt werden sollen. Die daran anschließenden Ausführungen52„Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstehen, besteht ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten.“

lassen ebenfalls den Schluss zu, dass mit der Gebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. nur die unmittelbar durch die Bearbeitung der Rückmeldung entstehenden Kosten abgedeckt werden sollten.

Auch im weiteren Gesetzgebungsverfahren finden sich keine Hinweise auf darüber hinausgehende Gebührenzwecke; vielmehr wird dort lediglich von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren gesprochen. Insgesamt kann daher den parlamentarischen Beratungen des Jahres 2000 im Zusammenhang mit der Einführung von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren lediglich entnommen werden, dass die in § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. vorgesehenen Gebühren als durch die Rückmeldung unmittelbar veranlasste Verwaltungsgebühren für den Bearbeitungsaufwand der Rückmeldung verstanden wurden; es finden sich jedoch keine Hinweise darauf, dass dadurch weitere Verwaltungsleistungen abgegolten werden sollten.

Selbst wenn sich aus der Verwendung des Wortes „bei“ im Gesetzestext die Absicht des Gesetzgebers entnehmen ließe, den Gebührenzweck über die Deckung der Verwaltungskosten von Immatrikulation und Rückmeldung hinaus zu erweitern, bliebe ungeklärt, welche weiteren Kostendeckungs- oder sonstigen Zwecke damit verfolgt werden sollten53.

Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens bezeichnete die Landesregierung Brandenburg in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage die Immatrikulations- und Rückmeldegebühr weiterhin als eine Verwaltungsgebühr. Sie werde in der Folge einer konkreten Amtshandlung der Hochschulverwaltung fällig; ihr stehe eine konkrete Leistung der Verwaltung gegenüber. Darüber hinausgehende Gebührenzwecke wurden auch hier nicht genannt54.

Für die nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.200316 von der zuständigen Ministerin für Wissenschaft, Forschung und Kultur im Rahmen parlamentarischer Anfragen55 erstmals genannten weiteren Zwecke finden sich im Gesetzgebungsverfahren zur Einführung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG keine Anhaltspunkte. Die spätere Erweiterung der im Gesetz genannten Gebührenzwecke durch Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Hochschulrechts des Landes Brandenburg vom 18.12 200823 bewirkt insoweit keine (rückwirkende) Klarstellung56.

Etwas anderes folgt auch nicht aus dem Umstand, dass die Landesregierung mit Blick auf den im August 2003 in den Landtag Brandenburg eingebrachten Entwurf für ein Erstes Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes trotz der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.200316 keinen Anlass für eine Änderung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG gesehen hat. Der Gesetzgeber habe den Zweckbindungsrahmen der vorgesehenen Gebührenerhebung hinreichend konkretisiert. Bisherige Modellrechnungen für einzelne Hochschulen in Brandenburg hätten zu dem Ergebnis geführt, dass die durch die in der Gesetzesbegründung angesprochenen Amtshandlungen der Hochschulverwaltung – genannt werden diejenigen der Studentensekretariate, der Prüfungsämter, der allgemeinen Studien- und Studierendenberatung und der Akademischen Auslandsämter – entstehenden Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Erhebungszweck der Kostendeckung stünden57. Diese Argumentation ist schon deswegen nicht überzeugend, weil die dort genannten weiteren möglichen Gebührenzwecke – wie gezeigt – gerade nicht Gegenstand der (ursprünglichen) Gesetzesbegründung waren.

Hinzu tritt, dass in einem – von der Brandenburgischen Landesregierung zeitgleich mit dem Gesetzentwurf am 14.08.2003 dem Landtag zugeleiteten – Bericht über die Erfahrungen mit dem im Jahr 1999 neu gefassten Brandenburgischen Hochschulgesetz58 die nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. erhobene Gebühr ausdrücklich als „Gebühr für die Rückmeldung“ bezeichnet wird.

Danach kann der Entstehungsgeschichte des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG auch in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22.03.2004 nicht entnommen werden, dass die Gebühr außer der Deckung der Kosten für die Bearbeitung der Immatrikulation und der Rückmeldung der Kostendeckung für weitere Verwaltungsaufgaben oder sonstige legitime Gebührenzwecke dienen sollte.

Jedenfalls wäre das Erfordernis normenklarer Festlegung des verfolgten Gebührenzwecks59 nicht gewahrt. Dieses ist vor allem bei einem Nebeneinander mehrerer gebührenbezogener Regelungen zu beachten. Eine solche Normenklarheit war hier insbesondere im Hinblick auf die Abgrenzung einer nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. und § 2 Abs. 3 Satz 1 BbgHG a.F. zulässigen und einer nach § 2 Abs. 3 Satz 2 BbgHG a.F. unzulässigen Gebühr geboten, weil sowohl eine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Doppelfinanzierung ein und derselben Verwaltungstätigkeit als auch ein Unterlaufen des Verbots der Erhebung von Studiengebühren im Raume steht60.

Weitere tragfähige Gebührenzwecke können § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung entnommen werden. Die Forderung der Erkennbarkeit des Gebührenzwecks bezieht sich nicht auf einen verfassungsrechtlich möglichen, sondern auf den vom Gesetzgeber bestimmten Gebührenzweck. Ein gesetzlicher Gebührenzweck wird nicht dadurch in der gebotenen Weise erkennbar, dass einer Gebührenregelung Entgelt- und Abschöpfungszwecke, für die sonst keine Auslegungsmethode einen Anhaltspunkt liefert, allein deshalb zugeschrieben werden, weil sie vom Gesetzgeber verfassungskonform hätten gewählt werden können61.

Dieses Ergebnis wird durch eine systematische Auslegung der Regelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. bestätigt.

Die Gebührenregelung findet sich als nachträglich eingefügter Absatz in der mit „Immatrikulation und Rückmeldung“ überschriebenen Vorschrift des § 30 BbgHG a.F.; wäre es um den Ausgleich allgemeiner Verwaltungskosten gegangen, hätte eine Regelung im Zusammenhang mit der Gebührenvorschrift des § 2 Abs. 3 BbgHG a.F. nahegelegen.

Die Gebührenregelung ist zudem wortgleich mit der Regelung nach § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. und steht hinsichtlich ihrer Entstehungsgeschichte mit dieser in einem engen Zusammenhang. Dazu führen die Vorlagebeschlüsse zutreffend aus:Da das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 06.11.2012 die Auslegung der wortgleichen Vorschrift in § 2 Abs. 8 Satz 2 Halbsatz 1 BerlHG a.F. durch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg bestätigt hat, wonach es sich bei der Rückmeldegebühr um eine Gegenleistung ausschließlich für die mit der Rückmeldung verbundene Verwaltungsleistung handelt, würde eine andere Auslegung derselben Regelung in § 30 Abs. 1a Satz 1 Halbsatz 1 BbgHG a.F. zu dem befremdlichen Ergebnis führen, dass für ein und dieselbe Gebührenvorschrift in zwei Bundesländern unterschiedliche Maßstäbe gelten würden.>

Gebührenregelungen in anderen Bundesländern

Soweit mit den Gebührenregelungen in anderen Ländern weitergehende Gebührenzwecke verfolgt werden, sind die entsprechenden Entgelte im Vergleich zu der Regelung in Brandenburg anders bezeichnet.

In einigen Ländern wird das im Zusammenhang mit der Rückmeldung zu erhebende Entgelt ausdrücklich als (allgemeiner) Verwaltungskostenbeitrag bezeichnet (vgl. § 81 Abs. 2 Niedersächsisches Hochschulgesetz – NHG in den vom 01.01.1999 bis zum 30.06.2002 geltenden Fassungen, Art. 85a Abs. 1 Bayerisches Hochschulgesetz – BayHSchG in der vom 01.04.2004 bis zum 31.05.2006 geltenden Fassung, § 4 Abs. 1 des Thüringer Hochschulgebühren- und entgeltgesetzes – ThürHGEG in der vom 01.01.2007 bis zum 4.03.2010 geltenden Fassung, § 6a Abs. 1 des Hamburgischen Hochschulgesetzes – HmbHG in der ab dem 30.03.2005 geltenden Fassung, § 56 Abs. 1 des Hessischen Hochschulgesetzes – HSchulG HE in der ab dem 1.01.2010 geltenden Fassung und § 109b Abs. 1 und 2 Bremisches Hochschulgesetz – HSchulG BR in der ab dem 30.03.2004 geltenden Fassung). In Mecklenburg-Vorpommern wird den Hochschulen die Möglichkeit eröffnet, Gebühren, Beiträge und Entgelte nach Maßgabe von Satzungen für bestimmte Verwaltungsleistungen (vgl. einheitlicher Verwaltungskostenbeitrag für die in § 16 Abs. 6 Landeshochschulgesetz – LHG M-V in der ab 21.05.2009 geltenden Fassung genannten Verwaltungsleistungen) zu erheben (vgl. § 16 Abs. 5 Satz 1 LHG M-V). In Baden-Württemberg wurde nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19.03.200316 zur Rückmeldegebühr nach § 120a Abs. 1 Satz 1 UG BW mit Wirkung vom 06.01.2005 in § 9 Abs. 1 Satz 1 Landeshochschulgebührengesetz (LHGebG BW) für die öffentlichen Leistungen, die die Hochschulen und Berufsakademien für die Studierenden außerhalb der fachlichen Betreuung allgemein erbringen, ein Verwaltungskostenbeitrag eingeführt; die weiteren Gebührenzwecke werden beispielhaft genannt. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde auch die mit der Regelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. wortgleiche Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F. mit Wirkung ab dem 15.12 2004 dahingehend geändert, dass nach § 2 Abs. 7 Satz 2 BerlHG anlässlich der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 € erhoben werden; die weiteren Gebührenzwecke wurden ausdrücklich benannt. Für eine Änderung der wortgleichen Regelung in Brandenburg wurde indessen – zunächst – kein Anlass gesehen; erst mit Gesetz vom 18.12 2008 ist mit § 13 Abs. 2 BbgHG eine § 2 Abs. 7 Satz 2 bis 4 BerlHG in der Fassung vom 15.12 2004 entsprechende Regelung beschlossen worden.

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Danach zeigt sich im Vergleich zu der hier zur Prüfung anstehenden Regelung der Rückmeldegebühr in Brandenburg, dass alle übrigen oben genannten Länder – bis auf Berlin – mit Regelungen entsprechender Abgaben Verwaltungskostenbeiträge erhoben und die Beitragszwecke nicht nur auf die Kosten für die Bearbeitung von Immatrikulation und Rückmeldung beschränkt, sondern – nicht abschließend – in den gesetzlichen Regelungen weitere Beitragszwecke benannt haben. Soweit die Neufassung im Land Berlin an der Erhebung einer Verwaltungsgebühr festgehalten hat, sind vom Gebührenzweck ausdrücklich alle Verwaltungsleistungen der Hochschulen, die sie für die Studierenden im Rahmen der Durchführung des Studiums außerhalb der fachlichen Betreuung erbringen, umfasst und über die Kosten für die Bearbeitung von Rückmeldung und Immatrikulation hinausgehend weitere Gebührenzwecke beispielhaft genannt. Im Vergleich hierzu finden sich in der Gebührenregelung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. lediglich Anhaltspunkte für die Kosten der Bearbeitung von Immatrikulation und Rückmeldung als mögliche Anknüpfungen für die Gebühr.

Höhe der Rückmeldegebühr

Die festgesetzte Gebührenhöhe von zunächst 100 Deutschen Mark und später 51 € steht zu dem Zweck der Rückmeldegebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F., die Kosten für die Bearbeitung der Rückmeldung zu decken, in einem groben Missverhältnis; sie übersteigt diese Kosten um mehr als hundert Prozent62.

Gegen die Berechnung des Verwaltungsgerichts Potsdam, welche vom Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg übernommen wurde, ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nichts zu erinnern. Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand in Höhe von 20,32 € ist jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt.

Die Berechnung des Verwaltungsgerichts Potsdam beruht auf einem von diesem erstellten umfangreichen Fragenkatalog; dadurch ist sichergestellt worden, dass alle Hochschulen im Land Brandenburg bei der Feststellung der Kosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung von einer einheitlichen und umfassenden Tatsachenbasis ausgegangen sind. Die detaillierten Auskünfte der Hochschulen sind mit den Beteiligten des Verfahrens unter Beteiligung von Vertretern der einzelnen Hochschulen in der mündlichen Verhandlung abschließend erörtert worden; die in den Auskünften noch enthaltenen zweckfremden Verwaltungsleistungen wurden herausgerechnet.

Zutreffend hat das vorlegende Gericht festgestellt, dass es sich zwar um Selbstauskünfte der Hochschulen handle, deren Interessen als Gebührengläubiger durch den vorliegenden Rechtsstreit betroffen seien. Gleichwohl rechtfertigt dies nicht die Annahme, die Hochschulen würden den Verwaltungsaufwand für die Bearbeitung der Rückmeldung gezielt zu hoch ansetzen. Davon ist hier nicht auszugehen, insbesondere sind die zugrunde gelegten Daten von keiner Seite substantiiert und konkret in Zweifel gezogen worden63.

Gründe, das Berechnungsergebnis in Zweifel zu ziehen, sind auch sonst nicht ersichtlich. Der Vergleich mit in anderen Ländern angestellten Berechnungen der Durchschnittskosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung bestätigt vielmehr, dass der vom vorlegenden Gericht – bezogen auf den Zeitraum zwischen Sommersemester 2001 und Wintersemester 2006/2007 – für Brandenburg ermittelte Wert in Höhe von 20, 32 € jedenfalls nicht zu niedrig angesetzt ist63.

Die dagegen von der Landesregierung Brandenburg erhobenen Einwände greifen nicht durch.

Entgegen der Auffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg ist nicht zu beanstanden, dass kein arithmetisches Mittel dahingehend gebildet worden ist, dass zunächst der Durchschnitt der Rückmeldekosten je Hochschule ermittelt und diese einzelnen Durchschnitte dann addiert und durch die Anzahl der Hochschulen geteilt, sondern die Rückmeldekosten jeder Hochschule in Beziehung zur Anzahl der dort gebührenpflichtigen Rückmeldungen gesetzt worden sind. Dieser gewichtete Durchschnitt aus Hochschulrückmeldekosten und jeweiliger Studierendenzahl stellt mathematisch dar, wie hoch die Rückmeldekosten je Studierendem in Brandenburg durchschnittlich sind.

Auch wenn im Land Brandenburg mit neun Hochschulen auch neun Gebührengläubiger existieren und eine Saldierung zwischen den Hochschulen nicht erfolgt, ist die Bildung eines arithmetischen Mittels nicht geboten. Der Gebührengesetzgeber hat sich bewusst für eine einheitliche Gebühr für alle Hochschulen in Brandenburg (und im Wissenschaftsraum Berlin-Brandenburg) entschieden. Wäre ihm dabei maßgeblich an einer Kostendeckung für die jeweilige Hochschule gelegen gewesen, hätte er diese ermächtigen können, die Gebührenhöhe individuell – etwa durch Satzung – festzulegen. Legt der Landesgesetzgeber aber – wie hier – eine für alle Studierenden an allen Hochschulen geltende einheitliche Rückmeldegebühr fest, sind bei der Bemessung der Höhe der Rückmeldegebühr alle Studierenden an allen Hochschulen in den Blick zu nehmen. Maßgeblich ist damit der auf die Rückmeldung des einzelnen Studierenden bezogene gewichtete mathematische Mittelwert. Ein zu bildender Median wäre – wie die Verteilung im konkreten Fall zeigt – vom bloßen Zufall abhängig, eine darauf beruhende Festsetzung willkürlich.

Schließlich geht der Einwand fehl, die der Berechnung zugrunde gelegten Daten aus dem Zeitraum vom Sommersemester 2001 bis zum Wintersemester 2006/2007 fielen in den Zeitraum nach Einführung der Gebühr am 28.06.2000 und verkennten daher den Prognosecharakter der Gebührenbemessung.

Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, gegebenenfalls mit Hilfe der das Gesetzesvorhaben einbringenden Landesregierung, im Wege einer Prognose ein mit dem Grundgesetz zu vereinbarendes Verhältnis zwischen Gebührenhöhe und zu deckender Verwaltungskosten zu ermitteln und herzustellen. Hier hat sich die Regierung bei Vorlage des Gesetzentwurfes eine Kalkulation erspart („… Auch ohne detaillierte Aufschlüsselung der Sach- und Personalkosten, die im Zusammenhang mit der Rückmeldung und Immatrikulation entstehen, besteht ein hinreichender Zusammenhang zu den tatsächlich entstehenden Verwaltungskosten …“64), die auch in den Beratungen des Landtags nicht nachgeholt worden ist. Bleibt es in einem solchen Fall letztlich den Verwaltungsgerichten überlassen, die Datenbasis für die Gebührenregelung in einem aufwendigen Verfahren zu ermitteln, und wird die beklagte Hochschule in die Amtsaufklärung einbezogen, ohne dass diese etwaige Bedenken zur Art der Ermittlung äußert, darf das Fachgericht verfassungsrechtlich unbedenklich davon ausgehen, dass der von ihm gewählte Erhebungszeitraum die maßgebliche Prognose abbildet.

Die beklagte Hochschule hat in den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren nicht einmal selbst behauptet, dass die zu erwartende Relation Gebührenhöhe zu Verwaltungskosten vor Einführung der Gebühr im Jahr 2000 eine wesentlich andere gewesen wäre. Zudem spricht schon die inflationsbedingte Kostensteigerung dafür, dass die Verwaltungskosten in der Zeit vor dem Inkrafttreten des Haushaltsstrukturgesetzes am 1.07.2000 eher niedriger als höher waren, das Missverhältnis also noch deutlicher ausgeprägt gewesen ist.

Die Regierung des Landes Brandenburg stellt auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren lediglich die pauschale Behauptung auf, dass der Verwaltungsaufwand zum Zeitpunkt des Erlasses des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. am 28.06.2000 höher als der zugrunde gelegte Mehrjahres-Durchschnitt gewesen sei. Begründet wird dies damit, dass im Jahr 2001 die durchschnittlichen Verwaltungskosten etwa 5 € höher gewesen seien als im Jahr 2006.

Die isolierte Betrachtung dieser beiden Jahre ist jedoch nicht geeignet, die Angemessenheit der Gebührenhöhe zu belegen. Tatsächlich schwankte im hier relevanten Zeitraum der Landesdurchschnitt der Rückmeldekosten deutlich, vgl.:

  • Sommersemester 2001 23,25 €;
  • Wintersemester 2001/2002 24,10 €;
  • Sommersemester 2002 21,78 €;
  • Wintersemester 2002/2003 21,73 €;
  • Sommersemester 2003 19,42 €;
  • Wintersemester 2003/2004 19,70 €;
  • Sommersemester 2004 19,66 €;
  • Wintersemester 2004/2005 21,59 €;
  • Sommersemester 2005 18,58 €;
  • Wintersemester 2005/2006 18,77 €;
  • Sommersemester 2006 17,55 €;
  • Wintersemester 2006/2007 19,97 €,

so dass eine belastbare Aussage über die Höhe des Landesdurchschnitts der Verwaltungskosten vor dem Erlass der hier in Rede stehenden Gebührenbestimmung nicht getroffen werden kann. Im Übrigen hat die Brandenburgische Landesregierung auch im verfassungsgerichtlichen Verfahren keine Daten vorgelegt, aus denen sich ergeben könnte, dass die zu erwartenden Kosten für die Bearbeitung einer Rückmeldung vor Inkrafttreten des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. signifikant über dem errechneten Landesdurchschnitt gelegen hätten.

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Schließlich ist die Behauptung, das Bundesverfassungsgericht habe in seiner bisherigen Rechtsprechung allein die prognostizierten Verwaltungskosten bei Erlass des Gesetzes zugrunde gelegt, unzutreffend. Dies ergibt sich schon aus den Angaben des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Brandenburg selbst: So wird in dessen Stellungnahme ausgeführt, dass der Entscheidung vom 06.11.201229, welche die Verfassungswidrigkeit des durch Gesetz vom 15.04.1996 geänderten § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG festgestellt habe, allein die Daten des Wintersemesters 1996/1997 zugrunde gelegt worden seien. Diese Daten beziehen sich damit aber gerade auf einen Zeitraum nach Inkrafttreten des Gesetzes.

Im Ergebnis übersteigt die Rückmeldegebühr nach § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. in Höhe von 100 Deutschen Mark und später 51 € die durch die Bearbeitung einer Rückmeldung entstehenden Kosten in Höhe von 20,32 € damit um mehr als hundert Prozent. Darin liegt, jedenfalls bei einer Gebühr, deren Berechnung, wie hier, keine besonderen prognostischen Schwierigkeiten bereitet, ein grobes Missverhältnis62. Dieses wiegt hinsichtlich der Kläger in den Ausgangsverfahren, die als Studierende an der Universität Potsdam zusätzlich die universitäre Verwaltungsgebühr in Höhe von 10 Deutschen Mark oder 5,11 € zu entrichten hatten, auch besonders schwer.

Der brandenburgische Gesetzgeber konnte sich bei Einführung der Rückmeldegebühr zwar nicht auf an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rückmeldegebühr in Baden-Württemberg orientieren65. Für die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Hoheitsaktes kommt es aber allein auf die objektive Verfassungsrechtslage an, nicht darauf, ob deren Verkennung den jeweils handelnden Staatsorganen vorwerfbar ist66.

Folgen der Verfassungswidrigkeit

Die von Anfang an bestehende Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigerklärung des § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F., soweit danach bei jeder Rückmeldung Gebühren von 100 Deutschen Mark und später 51 € pro Semester erhoben wurden (§ 82 Abs. 1, § 78 Satz 1 BVerfGG).

Eine auf den sachlich nicht gerechtfertigten Anteil des Gebührensatzes beschränkte Teilnichtigerklärung scheidet mit Rücksicht auf die weite Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes aus67.

Soweit § 30 Abs. 1a Satz 1 BbgHG a.F. für nichtig erklärt wird, gilt dies rück-wirkend vom Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens an68.

Eine vom gesetzlichen Regelfall des § 78 Satz 1 BVerfGG abweichende bloße Unvereinbarkeitserklärung (vgl. § 31 Abs. 2 Satz 3, § 79 Abs. 1 BVerfGG), wie im Fall der baden-württembergischen Rückmeldegebühr69, scheidet aus. Zwar liegt der Gesamtbetrag der Gebühren, die aufgrund der für nichtig zu erklärenden Regelung rechtsgrundlos gezahlt wurden, hier – wie auch im Falle der Rückmeldegebühr im Land Berlin70 – deutlich höher. Dies gibt jedoch keinen Anlass, im Hinblick auf bestehende Rückforderungsansprüche von der Regelfolge der Nichtigkeit unter dem Gesichtspunkt der Wahrung einer geordneten Finanz- und Haushaltsplanung71 abzusehen.

Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, darüber zu entscheiden, inwieweit und nach welchen Vorschriften der Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen im vorliegenden Fall entgegengetreten werden kann. Nach den vorliegenden Erfahrungen in Baden-Württemberg und Berlin und angesichts des Zeitablaufs ist jedoch mit der tatsächlichen Geltendmachung von Rückforderungsansprüchen, auch soweit sie noch durchsetzbar sein sollten, nur in begrenztem Umfang zu rechnen. Zudem ist es auch im vorliegenden Fall Folge der freien gesetzgeberischen Entscheidung, die Fälligkeit der Gebühr nicht an einen der Bestandskraft fähigen Gebührenbescheid zu binden, dass dem Land Brandenburg das „Rückabwicklungsverbot“ des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG für nicht mehr anfechtbare Entscheidungen nicht zugutekommt72.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. Januar 2017 – 2 BvL 2/14

  1. Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg in der Fassung des Artikels 2 Nummer 2 des Gesetzes zur Beseitigung des strukturellen Ungleichgewichts im Haushalt (Haushaltsstrukturgesetz 2000 – HStrG 2000) vom 28.06.2000, GVBl. I Seite 90, geändert durch das Erste Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes vom 22.03.2004, GVBl. I Seite 51[↩]
  2. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 24.10.2013 – OVG 5 B 13.07 (alt), OVG 5 B 3.13 (neu); OVG 5 B 14.07 (alt) – OVG 5 B 4.13 (neu); und OVG 5 B 12.07 (alt) – OVG 5 B 2.13 (neu[↩][↩]
  3. GVBl I S. 90[↩]
  4. GVBl I S. 51[↩][↩]
  5. GVBl S. 156, 159[↩]
  6. GVBl I S. 173[↩]
  7. GVBl S. 452[↩]
  8. vgl. LTDrucks 3/630 zu Frage 3[↩]
  9. vgl. Landtag Brandenburg, Ausschuss für Wissenschaft, Forschung und Kultur, Ausschussprotokoll 3/55, S. 3 f.[↩][↩]
  10. vgl. LTDrucks 3/810 S. 33[↩]
  11. vgl. LTDrucks 3/810 S. 35[↩]
  12. vgl. LTDrucks 3/810 S. 36 f.[↩]
  13. GVBl I S. 130, 132[↩][↩]
  14. vgl. LTDrucks 3/2123[↩]
  15. vgl. LTDrucks 3/2315 zu Fragen 2 bis 4[↩]
  16. BVerfGE 108, 1[↩][↩][↩][↩][↩][↩]
  17. vgl. LTDrucks 3/5708 Nr. 1564[↩]
  18. vgl. Landtag Brandenburg, 3. Wahlperiode, Plenarprotokoll der 74. Sitzung am 10.04.2003, S. 5067 f.[↩]
  19. vgl. LTDrucks 3/5934[↩]
  20. vgl. LTDrucks 3/6065 zu Fragen 1 und 2[↩]
  21. vgl. LTDrucks 3/6248, Anlage zur Begründung des Entwurfs eines ersten Gesetzes zur Änderung des Brandenburgischen Hochschulgesetzes[↩]
  22. Drucks 3/810 S. 36[↩]
  23. GVBl I S. 318 ff.[↩][↩]
  24. LTDrucks 4/6419, Begründung S. 1[↩]
  25. vgl. LT-Drs. 4/6419, Begründung S. 15[↩]
  26. GVBl I Nr. 18 S. 1 ff.[↩]
  27. Ausgangsverfahren zu 2 BvL 2/14, zu 2 BvL 3/14 und 2 BvL 5/14[↩]
  28. Ausgangsverfahren zu 2 BvL 4/14[↩]
  29. BVerfGE 132, 334[↩][↩][↩]
  30. vgl. BVerfGE 127, 335, 355 f.; 132, 334, 348 Rn. 44[↩]
  31. vgl. BVerfGE 108, 1, 13 ff., 15; gegen eine kompetenzielle Bedeutung überhöhter Abgabenbemessung bei Steuern BVerfGE 123, 1, 17 f.[↩]
  32. vgl. BVerfGE 132, 334, 348 f. Rn. 46 zu § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F.[↩]
  33. vgl. BVerfGE 124, 235, 244; 132, 334, 349 Rn. 47; stRspr[↩]
  34. vgl. BVerfGE 108, 1, 17; 110, 370, 390; 132, 334, 349 Rn. 47[↩]
  35. vgl. BVerfGE 78, 249, 266; 93, 319, 342; 108, 1, 16; 132, 334, 349 Rn. 48[↩]
  36. vgl. BVerfGE 108, 1, 16 f.; 132, 334, 349 Rn. 48[↩]
  37. vgl. BVerfGE 7, 244, 254; 50, 217, 226; 91, 207, 233; 108, 1, 13; 110, 370, 388; 132, 334, 349 Rn. 49[↩]
  38. vgl. BVerfGE 108, 186, 216; 132, 334, 349 Rn. 49[↩]
  39. vgl. BVerfGE 50, 217, 230 f.; 97, 332, 345 ff.; 107, 133, 144; 108, 1, 18; 132, 334, 349 Rn. 49[↩]
  40. vgl. BVerfGE 108, 1, 19 f.; 132, 334, 350 Rn. 50[↩]
  41. vgl. BVerfGE 107, 218, 256; 108, 1, 20; 114, 196, 236; 114, 303, 312; 118, 277, 366; 132, 334, 350 Rn. 50[↩]
  42. vgl. BVerfGE 108, 1, 20; 132, 334, 350 Rn. 50[↩]
  43. vgl. BVerfGE 108, 1, 19; 132, 334, 350 Rn. 51; BVerwGE 115, 32, 44[↩]
  44. vgl. BVerfGE 20, 257, 271; 20, 271, 276; 28, 66, 87; 132, 334, 350 Rn. 51[↩]
  45. vgl. BVerfGE 83, 363, 392; 132, 334, 351 Rn. 51[↩]
  46. vgl. BVerfGE 108, 1, 14 ff.; 124, 235, 244; 132, 334, 351 Rn. 51[↩]
  47. vgl. BVerfGE 50, 217, 227; 97, 332, 345; 115, 381, 389, 392; 132, 334, 351 Rn. 51[↩]
  48. vgl. BVerfGE 132, 334, 351 Rn. 53[↩]
  49. vgl. BVerfGE 108, 1, 12, dort zur Frage des Vorlagegegenstandes[↩]
  50. vgl. BVerfGE 132, 334, 353 Rn. 57 zu § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F.[↩]
  51. vgl. LTDrucks 3/630[↩]
  52. vgl. LTDrucks 3/810 S. 36[↩]
  53. vgl. BVerfGE 132, 334, 352 f. Rn. 57 zur wortgleichen Regelung des § 2 Abs. 8 BerlHG a.F.[↩]
  54. vgl. LTDrucks 3/2315 zu Frage 5[↩]
  55. vgl. Landtag Brandenburg, 3. Wahlperiode, Plenarprotokoll der 74. Sitzung am 10.04.2003, S. 5067 f.; LTDrucks 3/6065[↩]
  56. vgl. BVerfGE 132, 334, 351 Rn. 55 zu § 2 Abs. 8 BerlHG a.F.[↩]
  57. vgl. LTDrucks 3/6248, Anlage Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 72 des Landesbeamtengesetzes[↩]
  58. vgl. LTDrucks 3/6249 S. 6[↩]
  59. vgl. BVerfGE 132, 334, 354 Rn. 60[↩]
  60. vgl. BVerfGE 132, 334, 354 Rn. 60 zu § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F.[↩]
  61. vgl. BVerfGE 132, 334, 355 Rn. 62 zur wortgleichen Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG a.F.[↩]
  62. vgl. BVerfGE 132, 334, 357 Rn. 66[↩][↩]
  63. vgl. BVerfGE 132, 334, 356 Rn. 64[↩][↩]
  64. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zum HStrG 2000, LTDrucks 3/810, Einzelbegründung zu Art. 2[↩]
  65. vgl. BVerfGE 132, 334, 357 f. Rn. 67[↩]
  66. vgl. BVerfGE 128, 326, 408; 132, 334, 358 Rn. 67[↩]
  67. vgl. BVerfGE 108, 1, 32 f.; 132, 334, 359 Rn. 70[↩]
  68. vgl. BVerfGE 1, 14, 37; 7, 377, 387; 8, 51, 71; 132, 334, 359 Rn. 71[↩]
  69. vgl. BVerfGE 108, 1, 33 f.[↩]
  70. vgl. BVerfGE 132, 334, 359 Rn. 72[↩]
  71. vgl. BVerfGE 87, 153, 178 ff.; 93, 121, 148 f.; 105, 73, 134; 108, 1, 33; 117, 1, 70; 120, 125, 168[↩]
  72. vgl. BVerfGE 108, 1, 33 f.; 132, 334, 359 f. Rn. 72[↩]

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