Rückwirkende Festsetzung von Kanalanschlussbeiträgen

18. Dezember 2015 | Verwaltungsrecht
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Das Bundesverfassungsgericht hat zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg über die Festsetzung von Beiträgen für den Anschluss von Grundstücken an die Schmutzwasserkanalisation aufgehoben und die Sachen zur erneuten Entscheidung zurückverwiesen. Dem zugrunde lag eine rückwirkende Änderung des brandenburgischen Kommunalabgabengesetzes:

Die Hauseigentümerinnen wenden sich gegen ihre Heranziehung zu Kanalanschlussbeiträgen auf Grundlage von § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Nach der ursprünglichen Fassung (a. F.) dieser Vorschrift entstand die Beitragspflicht, “sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung”. Das Oberverwaltungsgericht legte dies mit Urteil vom Urteil vom 08.06.2000 so aus, dass es “nicht auf die formelle und materielle Gültigkeit dieser Satzung, sondern ausschließlich auf den formalen Akt des Satzungserlasses” ankomme. Mit Wirkung zum 1.02.2004 änderte der Landesgesetzgeber die Vorschrift dahingehend (n. F.), dass die Beitragspflicht “frühestens … mit dem Inkrafttreten einer rechtswirksamen Satzung” entsteht. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es, die Rechtsprechung habe die alte Fassung entgegen der Intention des Gesetzgebers ausgelegt. Dies habe zu großen Beitragsausfällen geführt, da Ansprüche nicht mehr innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist hätten geltend gemacht werden können. Um künftige Beitragsausfälle zu vermeiden, werde eine Klarstellung vorgenommen.

Nach der vor dem 1.02.2004 gültigen Fassung von § 8 Abs. 7 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) für das Land Brandenburg hätte von den Hauseigentümerinnen in den beiden hier vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen kein Beitrag mehr erhoben werden können. Die Anwendung der seit dem 1.02.2004 gültigen Neufassung entfaltet bei ihnen daher eine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung.

Die Änderung im Brandenburgischen Kommunalabgabengesetz[↑]

§ 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg regelt das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht für leitungsgebundene Einrichtungen oder Anlagen, die der Versorgung oder der Abwasserbeseitigung dienen. Die Vorschrift lautete in ihrer ursprünglichen Fassung vom 27.06.19911 wie folgt:

§ 8 Beiträge

(…) (7) (…) Wird ein Anschlussbeitrag nach Absatz 4 erhoben, so entsteht die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen. (…)

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Brandenburg legte diese Vorschrift im Anschluss an das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 18.05.19992 mit Urteil vom 08.06.20003 so aus, dass mit der Satzung “ausschließlich die erste nach Inkrafttreten des KAG erlassene jeweilige Anschlussbeitragssatzung (gemeint sei), wobei es nicht auf die formelle und materielle Gültigkeit dieser Satzung, sondern ausschließlich auf den formalen Akt des Satzungserlasses” ankomme. Maßgeblicher Zeitpunkt für das Entstehen der Beitragspflicht für ein Grundstück, das an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden könne, sei der Zeitpunkt des erstmaligen Erlasses einer Satzung mit formellem Geltungsanspruch. Nur eine zu diesem Zeitpunkt – gegebenenfalls aufgrund rückwirkenden Inkrafttretens – gültige Satzung könne Rechtsgrundlage der Beitragserhebung sein.

Mit Wirkung zum 1.02.2004 änderte der brandenburgische Gesetzgeber das Kommunalabgabengesetz durch das Zweite Gesetz zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 17.12 20034 dahingehend, dass die sachliche Beitragspflicht für eine leitungsgebundene Einrichtung oder Anlage, die der Versorgung oder der Abwasserbeseitigung dient, frühestens mit dem Inkrafttreten einer “rechtswirksamen” Satzung entsteht. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg erhielt damit folgende Fassung (im Folgenden § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F.):

§ 8 Beiträge

(…) (7) (…) Wird ein Anschlussbeitrag nach Absatz 4 erhoben, so entsteht die Beitragspflicht, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der rechtswirksamen Satzung; die Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen. (…)

In der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung5 wurde hierzu ausgeführt, die Vorschrift sei in ihrer alten Fassung entgegen der Intention des Gesetzgebers durch die Rechtsprechung im Land dahingehend ausgelegt worden, dass es auf eine rechtswirksame Satzung nicht ankomme, sondern für die Entstehung der Beitragspflicht eine Satzung auch dann genüge, wenn sie nach ihrem Inkrafttreten der Nichtigkeit anheimfalle. Dies habe in der Vergangenheit zu großen Beitragsausfällen bei den Aufgabenträgern geführt, da Ansprüche nicht mehr innerhalb der Festsetzungsverjährungsfrist hätten geltend gemacht werden können. Um künftige Beitragsausfälle bei den Gemeinden und anderen Aufgabenträgern zu vermeiden, werde mit der Gesetzesänderung eine Klarstellung vorgenommen, indem die Voraussetzung einer rechtswirksamen Satzung ausdrücklich festgeschrieben werde.

Durch Artikel 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg vom 02.10.20086 wurde ergänzend zu den bestehenden Vorschriften über die Festsetzungsverjährung von Beiträgen § 12 Abs. 3a KAG Bbg in das brandenburgische Kommunalabgabengesetz eingefügt. Diese Vorschrift lautet:

§ 12 Anwendung der Abgabenordnung

(…) (3a) Bei der Erhebung eines Beitrages für den Anschluss an eine leitungsgebundene Einrichtung oder Anlage im Bereich der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung nach § 8 Abs. 7 oder die Möglichkeit eines solchen Anschlusses endet die Festsetzungsfrist frühestens mit Ablauf des 31.12 2011. Satz 1 gilt nur, soweit die Festsetzungsverjährung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Dritten Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg vom 02.10.20087 noch nicht eingetreten ist. (…)

Mit der Einfügung des § 12 Abs. 3a KAG Bbg wollte der Gesetzgeber sich selbst und den Gemeinden und Zweckverbänden Zeit für die Lösung des “Altanschließerproblems” verschaffen.

In Reaktion auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 05.03.20138 fügte der brandenburgische Gesetzgeber schließlich durch Artikel 1 des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Brandenburg vom 05.12 20139 einen neuen § 19 in das Kommunalabgabengesetz ein:

§ 19 Zeitliche Obergrenze für den Vorteilsausgleich

  1. Abgaben zum Vorteilsausgleich dürfen mit Ablauf des 15. Kalenderjahres, das auf den Eintritt der Vorteilslage folgt, nicht mehr festgesetzt werden. Die §§ 169 Absatz 1 Satz 3 und 171 der Abgabenordnung gelten in der in § 12 Absatz 1 Nummer 4 Buchstabe b angeordneten Weise entsprechend. Aufgrund der Sondersituation nach der Deutschen Einheit ist der Lauf der Frist bis zum 3.10.2000 gehemmt.
  2. Das Land erstattet den Gemeinden die von ihnen nachzuweisenden Mehrbelastungen, die ihnen ohne Verschulden durch Absatz 1 entstehen. Ohne Verschulden entstanden sind Mehrbelastungen insbesondere dann nicht, wenn die Gemeinden sie durch zumutbare eigene Anstrengungen abwenden können. Zumutbar sind insbesondere alle Maßnahmen zum Erlass rechtswirksamer Satzungen und darauf beruhender wirksamer Abgabenbescheide.
  3. Im Falle der Erstattung nach Absatz 2 Satz 1 trägt die Gemeinde hinsichtlich der zumutbaren Anstrengungen die Darlegungs- und Beweislast.
Zur Begründung des Gesetzentwurfs führte die Landesregierung aus, die Grundsätze der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts seien auch bei der Rechtsetzung im Land Brandenburg zu beachten10. § 19 Abs. 1 KAG Bbg solle für alle Fälle des Vorteilsausgleichs durch Abgaben, die an zurückliegende Tatbestände anknüpften, im Ergebnis sicherstellen, dass der Vorteilsausgleich nicht unbegrenzt nach Eintritt der Vorteilslage erfolgen könne. Die Abgabenschuldner sollten aufgrund der gesetzlichen Regelung Klarheit haben, wann sie mit einer Inanspruchnahme nicht mehr rechnen müssten.

Die Ausgangssachverhalte[↑]

Vorliegend ging es um zwei Grundstücke in Cottbus. Die erste Beitragssatzung der Stadt, die sich in der Folge als unwirksam erwies, sollte zum 30.06.1993 in Kraft treten. Nach den Feststellungen der Verwaltungsgerichte trat erstmals zum 1.01.2009 eine wirksame Satzung in Kraft. Das Grundstück der Hauseigentümerin im ersten Verfahren11 war bereits vor dem 3.10.1990 an die Schmutzwasserkanalisation angeschlossen worden; der Bescheid über den Kanalanschlussbeitrag datiert auf den 29.11.2011. Die Hauseigentümerin des zweiten Verfahrens12 wurde mit Bescheid vom 12.05.2009 zu einem Kanalanschlussbeitrag herangezogen; die Möglichkeit des Anschlusses an die Schmutzwasserkanalisation hatte für dieses Grundstück nach ihren Angaben bereits kurz nach dem 3.10.1990 bestanden. Sowohl die Widersprüche der Hauseigentümerinnen wie auch die Klagen vor dem Verwaltungsgericht Cottbus13 und dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg14 und im zweiten Fall12 auch vor dem dem Bundesverwaltungsgericht15 blieben insoweit ohne Erfolg.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerden zur Entscheidung angenommen und ihnen stattgegeben, da die Annahme zur Durchsetzung von in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten der Hauseigentümerinnen angezeigt ist (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerden maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden. Die im Wesentlichen zulässigen Verfassungsbeschwerden sind offensichtlich begründet (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).

Grundsatz der Belastungsgleichheit[↑]

Die von der ersten Hauseigentümerin erhobene Rüge, § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in Verbindung mit § 19 KAG Bbg in der Fassung des Gesetzes vom 05.12 2013 verletzten nach den Maßgaben des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 05.03.20138 den Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, genügt nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Das Oberverwaltungsgericht verweist insoweit – trotz des fehlenden Vorbringens der Hauseigentümerin hierzu im Zulassungsantrag – auf seinen Beschluss vom 16.07.201416. Darin legte das Oberverwaltungsgericht dar, dass nach seiner Auffassung für Beitragsbescheide, die – wie hier – erstmals bis zum 31.12 2011 ergangen seien, eine verfassungskonforme Gesetzesregelung bereits in Gestalt der besonderen Fristenbestimmung des § 12 Abs. 3a KAG Bbg in der Fassung des Gesetzes vom 02.10.2008 bestanden habe. Mit diesen Rechtsausführungen setzt sich die Hauseigentümerin nicht auseinander.

§ 12 Abs. 3a und § 19 Abs. 1 KAB Bbg[↑]

Soweit die Hauseigentümerinnen sich mittelbar gegen § 19 Abs. 1 KAG Bbg wenden, kommt eine Grundrechtsverletzung im Übrigen von vornherein nicht in Betracht, weil die angegriffenen Entscheidungen nicht auf dieser Vorschrift beruhen. Soweit die zweite Hauseigentümerin mittelbar eine Verfassungswidrigkeit des § 12 Abs. 3a KAG Bbg rügt, genügt ihr Vortrag nicht den Begründungsanforderungen, weil dieser sich auf die bloße Benennung dieser Vorschrift beschränkt.

Vertrauensschutz und Rückwirkung[↑]

Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Hauseigentümerinnen in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes aus Art.20 Abs. 3 GG. Die Anwendung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in Fällen, in denen Beiträge nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr erhoben werden könnten, verstößt gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot.

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet bei rückwirkenden Gesetzen in ständiger Rechtsprechung zwischen Gesetzen mit echter Rückwirkung, die grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar sind17, und solchen mit unechter Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig sind18.

Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift19. Dies ist insbesondere der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll (“Rückbewirkung von Rechtsfolgen“)20.

Eine unechte Rückwirkung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition entwertet21, so wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden (“tatbestandliche Rückanknüpfung“)22.

§ 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. entfaltet bei Anwendung in Fällen wie denen der Hauseigentümerinnen, in denen Beiträge nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr erhoben werden könnten, weil mit dem Entstehen der Beitragspflicht durch Inkrafttreten einer wirksamen Satzung zugleich die Festsetzungsverjährung einträte, Rückwirkung, wobei von einer konstitutiven Änderung der Rechtslage auszugehen ist. Die Neuregelung hat bei Anwendung in diesen Fällen nicht lediglich eine unechte, sondern eine unzulässige echte Rückwirkung. Selbst wenn von einer unechten Rückwirkung der Neuregelung auszugehen wäre, läge ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor.

Die Änderung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg trat nicht formell rückwirkend, sondern am 1.02.2004 in Kraft. Gleichwohl hat die Gesetzesänderung in den Fällen der Hauseigentümerinnen materiell rückwirkenden Charakter.

Nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. in seiner Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht war für den Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht der Zeitpunkt der ersten Beitragssatzung mit formellem Geltungsanspruch maßgeblich23. Für die Frage, zu welchem Zeitpunkt die sachliche Beitragspflicht entsteht, war danach unerheblich, ob die erste Satzung wirksam war. Die sachliche Beitragspflicht für die betroffenen Grundstücke konnte, wenn die erste Beitragssatzung unwirksam war, nur noch durch eine nachfolgende wirksame Beitragssatzung begründet werden, die rückwirkend auf das Datum des formalen Inkrafttretens der ersten, unwirksamen Beitragssatzung (oder den darin geregelten späteren Zeitpunkt für die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht) in Kraft gesetzt wurde. War zum Zeitpunkt des Erlasses der wirksamen Satzung – wie in den Fällen der Beitragsschuldnerinnen – die Festsetzungsfrist von vier Jahren nach Ablauf des Kalenderjahres, in dem die unwirksame Satzung in Kraft treten sollte, bereits abgelaufen, konnte die Beitragspflicht nur für eine “juristische Sekunde” entstehen, war dann aber gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO sofort verjährt und damit erloschen (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 47 AO).

Durch das Zweite Gesetz zur Entlastung der Kommunen von pflichtigen Aufgaben vom 17.12 20034 wurde § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg dahingehend geändert, dass nunmehr für die Bestimmung des Zeitpunktes, zu dem die sachliche Beitragspflicht entsteht, stets auf das Inkrafttreten einer “rechtswirksamen” Satzung abzustellen ist. Bei Anwendung dieser Vorschrift in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, weil mit dem Entstehen der Beitragspflicht durch Inkrafttreten einer wirksamen Satzung zugleich die Festsetzungsverjährung eingetreten wäre, eröffnete § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. erneut die Möglichkeit, die Beitragsschuldner zu Anschlussbeiträgen heranzuziehen.

Anders als in der Begründung des Gesetzentwurfs angenommen24 ist § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. nicht als “Klarstellung”, sondern als konstitutive Änderung der alten Rechtslage zu behandeln.

Die in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. vertretene Auffassung, die Vorschrift habe lediglich klarstellenden Charakter24, ist für die Gerichte nicht verbindlich. Sie schränkt weder die Kontrollrechte und -pflichten der Fachgerichte und des Bundesverfassungsgerichts ein noch relativiert sie die für sie maßgeblichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe25.

Für die Beantwortung der Frage, ob eine rückwirkende Regelung aus verfassungsrechtlicher Sicht als konstitutiv zu behandeln ist, genügt die Feststellung, dass die geänderte Norm in ihrer ursprünglichen Fassung von den Gerichten in einem Sinn ausgelegt werden konnte und ausgelegt worden ist, der mit der Neuregelung ausgeschlossen werden soll26.

Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich die rückwirkende “Klarstellung” durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. als konstitutiv. Nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg vom 08.06.20003 war § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. so auszulegen, dass es für den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht und damit auch für den Zeitpunkt des Verjährungsbeginns lediglich auf das formelle Inkrafttreten der ersten unwirksamen Beitragssatzung, nicht aber auf das Inkrafttreten einer wirksamen Satzung ankam. Diese Auslegungsmöglichkeit sollte mit der Neuregelung gerade ausgeschlossen werden.

§ 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. entfaltet bei Anwendung in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden könnten, eine echte Rückwirkung. Ein Grund für die Rechtfertigung dieser echten Rückwirkung ist hier nicht erkennbar.

Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts27 bedeutet die Anwendung der Vorschrift des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in den Fällen der Hauseigentümerinnen eine echte Rückwirkung. Zwar war in diesen Fällen nach der Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. durch das Oberverwaltungsgericht in den angegriffenen Entscheidungen die sachliche Beitragspflicht mangels einer vor der Neuregelung erlassenen wirksamen Satzung noch nicht entstanden und damit auch nicht wegen Festsetzungsverjährung erloschen (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 47 AO). Ein nachträglicher Eingriff in einen abgeschlossenen Sachverhalt liegt aber dennoch vor, weil eine Veranlagung der Grundstücke der Hauseigentümerinnen zu einem Herstellungsbeitrag rechtlich nicht mehr möglich gewesen wäre, wenn es bei der seinerzeitigen Gesetzeslage geblieben wäre. Die sachliche Beitragspflicht konnte für diese Grundstücke nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr wirksam entstehen. Wäre eine auf den 30.06.1993 – den Tag des Inkrafttretens der ersten unwirksamen Satzung – rückwirkende wirksame Beitragssatzung beschlossen worden, wäre die vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO in Lauf gesetzt worden und Festsetzungsverjährung mit Ablauf des 31.12 1997 eingetreten. Die Forderungen wären dann in der “juristischen Sekunde” ihres Entstehens erloschen. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. eröffnete damit in Fällen, in denen Beiträge nach der alten Rechtslage nicht mehr erhoben werden konnten, erneut die Möglichkeit, die Beitragsschuldner zu Anschlussbeiträgen heranzuziehen.

Die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach eine echte Rückwirkung im Steuerrecht nur vorliegt, wenn der Gesetzgeber eine bereits entstandene Steuerschuld nachträglich abändert28, ist auf die vorliegenden Sachverhalte nicht übertragbar. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht diesen Rechtssatz allgemein formuliert; er ist jedoch auf solche Fälle zugeschnitten, in denen die Steuer mit Ablauf eines Veranlagungszeitraums entsteht. Um einen solchen Veranlagungszeitraum geht es hier nicht.

Die vorliegenden beitragsrechtlichen Fälle unterscheiden sich auch erheblich von denjenigen, in denen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei Änderung von Steuernormen mit Wirkung für den laufenden Veranlagungszeitraum von einer unechten Rückwirkung auszugehen ist. Denn in den letztgenannten Fällen kann die Steuerschuld nach der alten Rechtslage, das heißt vor der Rechtsänderung, noch entstehen, nämlich mit Ablauf des Veranlagungszeitraums. In den Fällen der Hauseigentümerinnen konnte die Beitragspflicht dementgegen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung am 1.02.2004 selbst bei Erlass einer wirksamen Satzung nicht mehr wirksam beziehungsweise lediglich für eine “juristische Sekunde” zur Entstehung gebracht werden, weil rückwirkend mit Ablauf des 31.12 1997 Festsetzungsverjährung eingetreten wäre.

Gesetze mit echter Rückwirkung sind grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar29. Von diesem grundsätzlichen Verbot echt rückwirkender Gesetze bestehen jedoch Ausnahmen30. Das Rückwirkungsverbot findet im Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht nur seinen Grund, sondern auch seine Grenze31. Es gilt nicht, soweit sich kein Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte32 oder ein Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig war33.

Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen ist gegeben, wenn die Betroffenen schon im Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen wird, nicht auf den Fortbestand einer gesetzlichen Regelung vertrauen durften, sondern mit deren Änderung rechnen mussten34. Vertrauensschutz kommt insbesondere dann nicht in Betracht, wenn die Rechtslage so unklar und verworren war, dass eine Klärung erwartet werden musste35, oder wenn das bisherige Recht in einem Maße systemwidrig und unbillig war, dass ernsthafte Zweifel an seiner Verfassungsmäßigkeit bestanden36. Der Vertrauensschutz muss ferner zurücktreten, wenn überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung erfordern37, wenn der Bürger sich nicht auf den durch eine ungültige Norm erzeugten Rechtsschein verlassen durfte38, oder wenn durch die sachlich begründete rückwirkende Gesetzesänderung kein oder nur ganz unerheblicher Schaden verursacht wird (sogenannter Bagatellvorbehalt, BVerfGE 135, 1, 22 f.; vgl. BVerfGE 30, 367, 389; 72, 200, 258).

Eine Ausnahme vom Grundsatz der Unzulässigkeit echter Rückwirkungen liegt hier nicht vor. Von den in der Rechtsprechung anerkannten Fallgruppen zulässigerweise echt rückwirkender Gesetze kommt hier nur diejenige der Vorhersehbarkeit einer Neuregelung wegen Unklarheit und Verworrenheit der ursprünglichen Gesetzeslage in Betracht. Diese vermag die Rückwirkung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in den vorliegenden Fällen allerdings nicht zu rechtfertigen.

Die Betroffenen mussten vorliegend nicht mit einer Rechtsänderung rechnen. Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg hatte sich im Urteil vom 08.06.20003 eindeutig dafür entschieden, in dem Konflikt zwischen den finanziellen Interessen der Gemeinden und Zweckverbände einerseits und den Interessen der Bürger andererseits letzteren den Vorrang zu geben. Es wollte ausdrücklich einer “erheblichen Rechtsunsicherheit hinsichtlich des Zeitpunkts des Entstehens und der Verjährung von Beitragsforderungen” entgegenwirken39. Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg schloss sich mit seinem Urteil vom 08.06.200039 der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen an, das zur Parallelbestimmung des nordrhein-westfälischen Kommunalabgabengesetzes, welches als Vorlage für das brandenburgische Kommunalabgabengesetz gedient hatte, bereits mit Urteil vom 18.05.199940 die Auslegung vertreten hatte, dass es für den Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht maßgeblich auf das erste “Inkraftsetzen” einer vermeintlich gültigen Satzung ankomme; damit hatte es seine frühere Rechtsprechung, nach der unwirksame Beitragssatzungen für die Frage des Zeitpunkts des Entstehens der Beitragspflicht unerheblich sein sollten, ausdrücklich aufgegeben41.

Angesichts des klärenden Urteils des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg vom 08.06.2000 und der nachfolgenden Rechtsprechung42 sprach bis zur Neuregelung nichts dafür, dass der Gesetzgeber die Vorschrift des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. entgegen der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht rückwirkend abändern würde.

Im Übrigen rechtfertigt allein die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm nicht deren rückwirkende Änderung; erst wenn Auslegungszweifel ein Maß erreichen, das zur Verworrenheit der Rechtslage führt, darf der Gesetzgeber eine klärende Neuregelung auf die Vergangenheit erstrecken43. Eine solche Unklarheit und Verworrenheit der ursprünglichen Gesetzeslage war hier nicht gegeben. Die Vorschrift des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. war hinsichtlich ihres Verständnisses nach Wortlaut und Regelungsgehalt nicht fragwürdig oder gar unverständlich, sondern klar formuliert. Ihre Auslegungsbedürftigkeit im Hinblick auf die Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht hat zwar zu divergierenden Standpunkten geführt. Eine “Klarstellung” durch ein echt rückwirkendes Gesetz rechtfertigt dies indes nicht44.

Eine durch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Brandenburg vom 08.06.20003 begründete Unsicherheit hinsichtlich der Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. bestand im Übrigen stets nur bezüglich der Frage, ob die Beitragspflicht für ihr Entstehen und damit den Beginn der Festsetzungsverjährung eine wirksame Satzung voraussetzt. Die Formulierungen des Oberverwaltungsgerichts im Urteil vom 08.06.2000 waren insoweit nicht ganz eindeutig. So stellte das Oberverwaltungsgericht einerseits leitsatzmäßig fest, es komme “für das Entstehen der Anschlussbeitragspflicht (…) nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg für bereits an die leitungsgebundene Einrichtung oder Anlage anschließbare Grundstücke nicht auf das In-Kraft-Treten der ersten gültigen Beitragssatzung an, sondern auf den Zeitpunkt, in dem die Gemeinde oder der Zweckverband erstmals eine Beitragssatzung in Kraft setzen wollte, beziehungsweise den in dieser Satzung bestimmten späteren Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht”. Andererseits betonte es in den Entscheidungsgründen, dass “ohne gültige Beitragssatzung (…) auch für Beiträge nach § 8 KAG eine sachliche Beitragspflicht nicht entstehen kann”45.

Klar war allerdings stets, dass für den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht und des Verjährungsbeginns die erste Satzung maßgeblich war, selbst wenn diese unwirksam gewesen sein sollte. Dieser Entstehungszeitpunkt wurde durch die Neuregelung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens einer “rechtswirksamen” Satzung verschoben.

Selbst wenn die Anwendung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg n.F. in Fällen, in denen Beiträge nach § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. nicht mehr erhoben werden könnten, mit der formalen Begründung des Oberverwaltungsgerichts als unechte Rückwirkung zu qualifizieren wäre, läge ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor. Denn diese unechte Rückwirkung stünde einer echten Rückwirkung jedenfalls im Ergebnis nahe, weshalb an ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung im Verhältnis zu sonstigen Fällen unechter Rückwirkung gesteigerte Anforderungen zu stellen wären46.

In den vorliegenden Fällen war die Beitragsschuld nach der alten Rechtslage zwar nicht durch Festsetzungsverjährung erloschen (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 47 AO), weil sie mangels wirksamer Satzung noch nicht entstanden war. Die Beitragsforderung konnte nach der alten Rechtslage jedoch nicht mehr erhoben werden, weil sie in der logischen Sekunde ihres Entstehens durch rückwirkendes Inkrafttreten einer wirksamen Satzung zugleich wegen Festsetzungsverjährung erloschen wäre. Dieser Fall steht dem einer echten Rückwirkung jedenfalls im Ergebnis nahe46. Denn für den von einer Beitragspflicht betroffenen Bürger macht es keinen Unterschied, ob die Beitragsforderung bereits wegen Verjährung erloschen ist oder nicht mehr wirksam zur Entstehung gebracht werden kann, weil sie in der logischen Sekunde ihres Entstehens wegen Verjährung erloschen wäre. Für den Vertrauensschutz des Bürgers kommt es vielmehr darauf an, ob er auf der Grundlage der geltenden Rechtslage noch mit der Heranziehung zu einem Beitrag rechnen musste. Schreibt das geltende Recht in seiner Auslegung durch die Gerichte die rückwirkende Inkraftsetzung einer Satzung auf einen Zeitpunkt vor, der länger zurückliegt als die Festsetzungsfrist von vier Jahren, ist dies nicht der Fall.

Bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens einerseits und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigenden Gründe andererseits47 hat der Gesetzgeber dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz der Hauseigentümerinnen nicht in hinreichendem Maß Rechnung getragen. In den vorliegenden Fällen erwächst Vertrauen zwar nicht in erster Linie durch in besonderer Weise schützenswerte Dispositionen der Beitragsschuldner, sondern im Wesentlichen aus der Gewährleistungsfunktion des geltenden Rechts48. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob eine Forderung wegen Festsetzungsverjährung erloschen ist (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b KAG Bbg in Verbindung mit § 47 AO) oder ob sie nicht mehr wirksam zur Entstehung gebracht werden kann, weil sie in der juristischen Sekunde ihres Entstehens wegen Festsetzungsverjährung erlischt. Maßgeblich ist vielmehr allein, dass die Forderung nicht mehr erhoben werden kann. Hierauf müssen die Abgabepflichtigen vertrauen dürfen. Andernfalls wäre das Vertrauen in die Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit der Rechtsordnung als Garanten einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung ernsthaft gefährdet49. Die bloß allgemeine Erwartung, das geltende Recht werde zukünftig unverändert fortbestehen, genießt zwar, sofern keine besonderen Momente der Schutzwürdigkeit hinzutreten, keinen besonderen verfassungsrechtlichen Schutz50. Das diesen Grundsatz rechtfertigende Anliegen, die notwendige Flexibilität der Rechtsordnung zu wahren, zielt indes auf künftige Rechtsänderungen und relativiert nicht ohne Weiteres die Verlässlichkeit der Rechtsordnung für die Vergangenheit51.

Das allgemeine Ziel der Umgestaltung des Abgabenrechts sowie fiskalische Gründe – nämlich das öffentliche Interesse an der Refinanzierung der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage – rechtfertigen die rückwirkende Abgabenbelastung hier nicht52. Dies gilt auch vor dem Hintergrund der besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung, insbesondere den Schwierigkeiten beim Aufbau einer funktionierenden kommunalen Selbstverwaltung, bei der Gründung von Zweckverbänden, der erstmaligen Schaffung von wirksamem Satzungsrecht und der Lösung des Altanschließerproblems53.

Zwar wurde durch die Herstellung der Abwasserbeseitigungsanlage der Wert der angeschlossenen Grundstücke dauerhaft erhöht. Die Bürger haben einen Sondervorteil empfangen, für den sie grundsätzlich die volle nach dem Gesetz entstandene Gegenleistung zu erbringen haben54.

Das Oberverwaltungsgericht Brandenburg hat in seinem Urteil vom 08.06.200055 allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass die Gemeinden und Zweckverbände durchaus die Möglichkeit hatten, Beitragsforderungen rechtzeitig geltend zu machen und so keine finanziellen Einbußen zu erleiden. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F. räumte den Gemeinden und Zweckverbänden bereits bei der Satzungsgebung die Möglichkeit ein, die Beitragspflicht nicht schon mit dem Inkrafttreten der Satzung entstehen zu lassen, sondern durch Satzung einen späteren Zeitpunkt für die Entstehung der Beitragspflicht zu bestimmen. Diese Ausnahmeregelung ermöglichte es den Gemeinden und Zweckverbänden, auch in Ansehung der Aufbausituation in Brandenburg zunächst die Voraussetzungen für die verwaltungsmäßig ordnungsgemäße Abwicklung einer Vielzahl gleichzeitig anfallender Beitragsverfahren zu schaffen. Verzichten die Gemeinden und Zweckverbände auf die Inanspruchnahme dieser sie begünstigenden Ausnahmeregelung, dokumentieren sie damit, dass sie des hierdurch gewährten Schutzes nach eigener Einschätzung nicht mehr bedürfen56.

Darüber hinaus konnten die Gemeinden und Zweckverbände vor der Neuregelung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg auch nicht davon ausgehen, dass ihnen nach dem Erlass der ersten Beitragssatzung mehr als die gesetzliche vierjährige Festsetzungsfrist bleiben würde, um Beitragsbescheide gegenüber den Beitragspflichtigen zu erlassen. Denn sie mussten bei pflichtgemäßem Verhalten wenigstens selbst von der Wirksamkeit der eigenen Beitragssatzung ausgehen. Sie hätten damit Anlass gehabt, die Beitragspflichtigen innerhalb von vier Jahren nach Ablauf des Jahres ihres ersten Satzungsbeschlusses zu veranlagen. Dass die Beklagte dies in den vorliegenden Fällen nicht rechtzeitig getan hat, fällt in ihren Verantwortungsbereich57.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12. November 2015 – 1 BvR 2961/14 und 1 BvR 3051/14

  1. GVBl I S.200; im Folgenden: § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG Bbg a.F.
  2. OVG NRW, Urteil vom 18.05.1999 – 15 A 2880/96, NVwZ-RR 2000, 535
  3. OVG Brandenburg, Urteil vom 08.06.2000 – 2 D 29/98.NE
  4. GVBl I S. 294
  5. LTDrucks 3/6324, S. 25 f.
  6. GVBl I S. 218
  7. GVBl. I S. 218
  8. BVerfGE 133, 143
  9. GVBl I Nr. 40 S. 1
  10. vgl. LTDrucks 5/7642, S. 6
  11. BVerfG – 1 BvR 2961/14
  12. BVerfG – 1 BvR 3051/14
  13. VG Cottbus, Urteile vom 08.06.2011 – 6 K 1033/09; und vom 04.03.2014 – 6 K 1076/12
  14. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.11.2013 – 9 B 35.12; Beschluss vom 29.09.2014 – 9 N 40.14
  15. BVerwG, Beschluss vom 11.09.2014 – 9 B 21.14
  16. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.07.2014 – 9 N 69.14 21 ff.
  17. vgl. BVerfGE 45, 142, 167 f.; 101, 239, 262; 132, 302, 318; 135, 1, 13; jeweils m.w.N.
  18. vgl. BVerfGE 132, 302, 318; 135, 1, 13
  19. BVerfGE 132, 302, 318; 135, 1, 13; vgl. BVerfGE 101, 239, 263; 123, 186, 257
  20. BVerfGE 132, 302, 318; 135, 1, 13
  21. BVerfGE 101, 239, 263; 123, 186, 257; 132, 302, 318
  22. BVerfGE 132, 302, 318
  23. OVG Brandenburg, Urteil vom 08.06.2000 – 2 D 29/98.NE 43 ff.; Urteil vom 05.12 2001 – 2 A 611/00, MittStGB Bbg.2002, S. 126, 131 – Urteil vom 27.03.2002 – 2 A 480/00 – S. 15 f.; Urteil vom 03.12 2003 – 2 A 733/03, LKV 2004, S. 555, 556
  24. vgl. LTDrucks 3/6324, S. 26
  25. vgl. BVerfGE 126, 369, 392; 135, 1, 14 f.
  26. vgl. BVerfGE 131, 20, 37 f.; 135, 1, 16 f.
  27. vgl. auch VerfG Brandenburg, Beschluss vom 21.09.2012 – VfGBbg 46/11 74 ff.; BVerwG, Beschluss vom 14.07.2008 – BVerwG 9 B 22/08 7
  28. vgl. BVerfGE 127, 1, 18 f.; 127, 31, 48 f.; 127, 61, 77 f.; 132, 302, 319; 135, 1, 13
  29. vgl. BVerfGE 45, 142, 167 f.; 101, 239, 262; 132, 302, 318; 135, 1, 21; stRspr
  30. BVerfGE 135, 1, 21; vgl. BVerfGE 13, 261, 272 f.; 18, 429, 439; 30, 367, 387 f.; 50, 177, 193 f.; 88, 384, 404; 95, 64, 86 f.; 101, 239, 263 f.; 122, 374, 394 f.; 126, 369, 393 f.; 131, 20, 39; stRspr
  31. BVerfGE 135, 1, 21; vgl. BVerfGE 88, 384, 404; 122, 374, 394; 126, 369, 393
  32. BVerfGE 135, 1, 21 f.; vgl. BVerfGE 95, 64, 86 f.; 122, 374, 394
  33. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 261, 271; 50, 177, 193
  34. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 261, 272; 30, 367, 387; 95, 64, 86 f.; 122, 374, 394
  35. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 261, 272; 18, 429, 439; 30, 367, 388; 50, 177, 193 f.; 88, 384, 404; 122, 374, 394; 126, 369, 393 f.
  36. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 215, 224; 30, 367, 388
  37. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 261, 272; 18, 429, 439; 88, 384, 404; 95, 64, 87; 101, 239, 263 f.; 122, 374, 394 f.
  38. BVerfGE 135, 1, 22; vgl. BVerfGE 13, 261, 272; 18, 429, 439; 50, 177, 193 f.; 101, 239, 263 f.; 122, 374, 394 f.
  39. OVG Brandenburg, a.a.O., Rn. 48
  40. OVG NRW, Urteil vom 18.05.1999 – 15 A 2880/96, NVwZ-RR 2000, S. 535 ff.
  41. OVG NRW, a.a.O., S. 537
  42. vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 05.12 2001 – 2 A 611/00, MittStGB Bbg.2002, S. 126, 131; Urteil vom 27.03.2002 – 2 A 480/00 – S. 15 f.; Urteil vom 03.12 2003 – 2 A 733/03, LKV 2004, S. 555, 556
  43. vgl. BVerfGE 135, 1, 23
  44. vgl. BVerfGE 135, 1, 25
  45. OVG Brandenburg, Urteil vom 08.06.2000 – 2 D 29/98.NE 45
  46. vgl. BVerfGE 132, 302, 319
  47. vgl. BVerfGE 127, 1, 17 f.; 127, 31, 47 f.; 127, 61, 76 f.; 132, 302, 320
  48. vgl. BVerfGE 135, 1, 22; 127, 31, 57 f.
  49. vgl. BVerfGE 109, 133, 180; 126, 369, 393; 127, 1, 16; 135, 1, 22; stRspr
  50. vgl. BVerfGE 38, 61, 83; 68, 193, 222; 105, 17, 40; 109, 133, 180 f.; 127, 1, 17; 135, 1, 22; stRspr
  51. vgl. BVerfGE 135, 1, 22
  52. vgl. BVerfGE 127, 1, 26; 127, 31, 59; 132, 302, 331
  53. vgl. VerfG Brandenburg, Beschluss vom 21.09.2012 – VfGBbg 46/11 86; Möller, in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn.2006 f., September 2015
  54. vgl. BVerfGE 137, 1, 18; dazu auch BVerfGK 16, 162, 168; BVerwGE 67, 129, 131 f.; BVerwG, Beschluss vom 07.02.1996 – BVerwG 8 B 13.96 – Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 36, S. 3, 4
  55. OVG Brandenburg, Urteil vom 08.06.2000 – 2 D 29/98.NE 48
  56. vgl. OVG Brandenburg, Urteil vom 08.06.2000 – 2 D 29/98.NE 48; vgl. für die gleichlautende Bestimmung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW: OVG NRW, Urteil vom 18.05.1999 – 15 A 2880/96, NVwZ-RR 2000, S. 535, 536 f.
  57. vgl. VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 28.08.2006 – 5 K 2024/04 62

 
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