Kann einem Autofahrer, dem in Deutschland der Führerschein entzogen wurde, der nach Ablauf der Sperrfrist einen neuen Führerschein in Russland erworben hat, der ihm dann in Ungarn in einen EU-Führerschein „umgeschrieben“ wurde, die Benutzung eben dieses Führerscheins in Deutschland untersagt werden? Ja, sagt jetzt das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Lüneburg:
Maßgeblicher Prüfungszeitpunkt
Maßgebliche innerstaatliche Rechtsgrundlage für die Aberkennung des Rechts, im Inland ein Kraftfahrzeug zu führen, ist hier § 3 Abs. 1 und 2 StVG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV. § 28 FeV – und nicht etwa § 29 FeV – ist nämlich, so das Niedersächsische OVG, auch auf Fahrerlaubnisse anzuwenden, die in einem EU- oder EWR-Staat im Wege des Umtauschs eines ursprünglich in einem Drittstaat ausgestellten Führerscheins erworben worden sind1. Nach § 28 Abs. 4 Nr. 4 FeV gilt die in § 28 Abs. 1 FeV genannte Berechtigung aufgrund einer Eu-Fahrerlaubnis Kraftfahrzeuge im Inland zu führen, nicht für diejenigen Fahrerlaubnisinhaber, denen auf Grund einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung keine Fahrerlaubnis erteilt werden darf. Dabei ist in der Rechtsprechung sowohl der nationalen Gerichte wie des Gerichtshofs der Europäischen Union geklärt, dass es für die Anerkennung der Gültigkeit einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis in der Bundesrepublik Deutschland auf den Zeitpunkt ihrer Ausstellung ankommt und ein während des Laufs einer in der Bundesrepublik Deutschland strafgerichtlich verhängten Fahrerlaubnisfrist in einem anderen EU-Mitgliedstaat ausgestellter EU-Führerschein auch nicht dadurch wirksam wird, dass die Sperrfrist abläuft2.
Erteilung in Russland vor Ablauf der Sperrfrist
In dem jetzt vom Niedersächsischen Oberverwaltugnsgericht entschiedenen Fall des vorläufigen Rechtsschutzes ist der EU-Führerschein in Ungarn zwar erst am 2. Februar 2009 und damit nach Ablauf der am 24. Oktober 2007 endenden Sperrfrist ausgestellt worden.
Nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts spricht jedoch nach summarischer Prüfung derzeit Überwiegendes dafür, dass auch in einem solchen Fall für die Frage, ob im Sinne des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV aufgrund einer rechtskräftigen Entscheidung keine Fahrerlaubnis hätte erteilt werden dürfen, auf den Zeitpunkt der – innerhalb der Sperrfrist erfolgten – Erteilung der russischen Fahrerlaubnis und nicht der Umschreibung des russischen in einen ungarischen Führerscheins abzustellen ist. Wenn – wie hier – ein in einem Drittstaat erteilter Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat in einen Führerschein nach EG-Muster umgetauscht wird, dürfte Erteilung der Fahrerlaubnis im Sinne des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV nicht der Umtausch, sondern die Erteilung der Fahrerlaubnis in dem Drittstaat sein. Die (Mindest-)Voraussetzungen für den Umtausch eines von einem Drittland ausgestellten Führerscheins in einen EG-Muster-Führerschein sind in Art. 11 Abs. 6 der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein3 geregelt. Zwar kann daraus, dass in Art. 11 Abs. 6 der Richtlinie der Umtausch des „Führerscheins“ geregelt ist, nicht gefolgert werden, dass für § 28 Abs. 4 Nr. 4 FeV, der auf die Erteilung der Fahrerlaubnis abstellt, dieser Umtausch nicht maßgebend sein kann, denn auf europäischer Ebene wird anders als im nationalen Recht zwischen der Erteilung der Fahrerlaubnis und der Ausstellung des – diese Fahrerlaubnis ausweisenden – Führerscheins grundsätzlich nicht unterschieden. Dass relevanter Zeitpunkt für § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV nicht der Umtauschakt, sondern die Erteilung des in dem Drittland ausgestellten Führerscheins ist, folgt nach Auffassung des OVG Lüneburg aber aus dem Schutzzweck der Norm. Die Erteilung einer Fahrerlaubnis setzt nach deutschem Recht das Bestehen einer theoretischen und praktischen Prüfung sowie die Eignung des Betreffenden voraus. Die Regelung des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV soll erkennbar verhindern, dass die nationalen Regelungen insbesondere zur Sperrfrist durch die Erteilung einer EU-Fahrerlaubnis unterlaufen werden. Erst nach Ablauf der gerichtlich verhängten Sperre soll ein Betroffener demnach überhaupt die Möglichkeit erhalten, nach Nachweis seiner theoretischen und praktischen Kenntnisse sowie seiner Eignung eine Fahrerlaubnis zu erwerben.
Deshalb berechtigt eine zuvor erteilte Fahrerlaubnis nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV selbst dann nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen in der Bundesrepublik, wenn sie nach einer den Anforderungen des Art. 7 der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein4 genügenden Überprüfung der Fähigkeiten, Verhaltensweisen und Kenntnisse sowie der gesundheitlichen Anforderungen durch einen anderen Mitgliedstaat erteilt wurden. Für andere ausländische Fahrerlaubnisse trifft § 29 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV eine vergleichbare Regelung. Ob der Antragsteller über hinreichende Kenntnisse verfügt und auch sonst den bei Erteilung einer Fahrerlaubnis zu stellenden Anforderungen genügt, dürfte nach derzeitiger Kenntnislage aber (nur) bei der Erteilung der russischen Fahrerlaubnis geprüft worden sein. Zwar legt Art. 7 der Richtlinie Mindestanforderungen fest, die vor der (Erst-)Ausstellung eines EU-Führerscheins von den Mitgliedstaaten zu prüfen sind. Danach muss eine Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen stattfinden, der Betreffende eine theoretische Prüfung bestanden haben und genauer bestimmte gesundheitlichen Anforderungen erfüllen. Die gemäß Art. 11 Nr. 6 der genannten EU-Richtlinie im Falle des Umtausches des in einem Drittstaat ausgestellten Führerscheines dem ausstellenden EU-Mitgliedstaat obliegende Prüfung ist mit dieser Prüfung bei der (Neu-)Erteilung eines Führerscheins nach Art. 7 der Richtlinie aber gerade nicht vergleichbar. Während – wie dargelegt – bei einer (Erst-)Aus stellung eines Führerscheins ein Prüfung der Fähigkeiten und Verhaltensweisen sowie eine theoretische Prüfung vorgesehen ist (vgl. Art. 7 Nr. 1 der Richtlinie), wird beim Umtausch eines in einem Drittland ausgestellten Führerscheins in einen EG-Muster-Führerschein nur verlangt, dass dem – das neue Dokument ausstellenden – Mitgliedstaat gemäß Art. 11 Nr. 6 der Richtlinie der von dem Drittland ausgestellte Führerschein ausgehändigt wird. Weitere Voraussetzungen normiert die Richtlinie für diese Fälle dagegen nicht.
Wenn aber die Prüfung, ob der Betreffende die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis erfüllt, bei einem Umtausch gerade nicht vorgesehen ist, dürfte für § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV angesichts des dargelegten Schutzzwecks der Zeitpunkt zugrunde zu legen sein, in dem diese Prüfung stattgefunden hat. Eine solche erfolgte – wie dargelegt – bei der Erteilung der russischen Fahrerlaubnis im September 2007 und damit zu einem Zeitpunkt, zu dem die Sperrfrist noch lief.
Auch das europäische Recht selbst zeigt, so das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinen Entscheidungsgründen weiter, dass in den „Umtauschfällen“ der in dem Drittland erteilten Fahrerlaubnis weiter eine maßgebende Bedeutung zukommt, an die das nationale Recht durchaus anknüpfen darf. In den Fällen, in denen der EU-Führerschein im Wege des Umtausches eines Drittstaaten-Führerscheins erlangt worden ist, ist gemäß Art. 11 Nr. 6 Satz 1 der Richtlinie der Umtausch eines von einem Drittland ausgestellten Führerscheins in einen Führerschein nach EG-Muster, in dem EU-Führerschein zu vermerken; das gilt auch bei jeder späteren Ersetzung oder Erneuerung. Dementsprechend findet sich in dem Führerschein des Antragstellers unter 12. der Eintrag „RUS“. Dagegen sieht die Richtlinie im Fall des Umtausches eines in einem EU-Staat ausgestellten Führerscheins in den eines anderen EU-Staates einen entsprechenden Vermerk gerade nicht vor. Wenn nicht gewährleistet ist, dass eine den Anforderungen des Art. 7 der Richtlinie genügende Prüfung erfolgt ist, soll demnach auch nach europäischen Recht aus dem Führerschein selbst immer zweifelsfrei hervorgehen, nach den Regelungen welchen Landes sich die Prüfung bei der Erteilung der Fahrerlaubnis gerichtet hat. Dies belegt, dass auch das europäische Recht danach differenziert, ob ein Führerschein nach EG-Muster im Wege des Umtausches gemäß Art. 11 Nr. 6 der Richtlinie erlangt worden ist oder ihm eine an den Mindestanforderungen des Art. 7 zu messende Prüfung zugrunde liegt. Dass dem Datum der Erteilung der ursprünglichen Fahrerlaubnis auch auf europäischer Ebene maßgebliche Bedeutung zukommt, ergibt sich zudem daraus, dass nach Nr. 10 des Anhangs 1 der Richtlinie die Rückseite des Führerscheins das Datum der ersten Fahrerlaubniserteilung enthält und dieses Datum auch bei jeder späteren Ersetzung oder jedem späteren Umtausch erneut in den Führerschein einzutragen ist. Aus diesem Grund findet sich in dem ungarischen EU-Führerschein des Antragstellers auf der Rückseite in der Spalte 10 als Erteilungsdatum der Fahrerlaubnis für alle Klassen auch der „07.09.25“ (25. September 2007), an dem die russische Fahrerlaubnis erteilt wurde.
Dass in den Fällen des Umtauschs eines Nicht-EU-Führerscheins für § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 FeV auf den Zeitpunkt der Erteilung der ursprünglichen Fahrerlaubnis und nicht der Erteilung des EU-Führerscheins abgestellt wird, steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 2 der Richtlinie. Anders als etwa bei dem erstmaligen Erwerb eines EU-Führerscheins nach Art. 7 oder dem Umtausch eines EU-Führerscheins in den eines anderen Mitgliedstaates nach Art. 11 Nr. 1 besteht bei einem EU-Führerschein, der mittels Umtausch eines Drittstaaten-Führerscheins erlangten worden ist, gemäß Art. 11 Nr. 6 Satz 3 der Richtlinie nämlich ausdrücklich keine Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung. Diese Norm sieht vielmehr explizit vor, dass nach dem Umtausch eines von einem Drittland – also weder einem EU- noch einem EWR-Staat – ausgestellten Führerscheins gegen einen Führerschein nach dem EG-Muster und einer Verlegung des Wohnsitzes in einen anderen Mitgliedstaat dieser (Zuzugs-)Mitgliedstaat den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gemäß Art. 2 der Richtlinie nicht anzuwenden braucht.
Kein Einstweiliger Rechtsschutz in Umschreibungsfällen
Über diese rechtlichen Überlegungen hinaus macht das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht aber auch deutlich, dass es nicht gedenkt, in den EU-Führerschein-Fällen einstweiligen Rechtsschutz gegen die Aberkennung zu gewähren:
Selbst wenn man aber zugunsten des Antragstellers davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen wären, so hätte das OVG Lüneburg eine Ermessensentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO unter Abwägung der Interessen des Antragstellers einerseits und der öffentlichen Interessen andererseits zu treffen.
Diese Abwägung fällt aus folgenden Erwägungen hier zum Nachteil des Antragstellers aus: Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs und der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben gebieten es, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu stellen. Bestehen berechtigte Zweifel daran, dass diese Eignung nicht (mehr oder wieder) besteht, so dass die Teilnahme des Fahrzeugführers am Straßenverkehr eine Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer sehr wahrscheinlich macht, verdient das öffentliche Interesse daran, dass der Fahrerlaubnisinhaber gehindert wird, von seiner Fahrerlaubnis Gebrauch zu machen, Vorrang. Der Antragsteller wurde wiederholt wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis verurteilt. Statt sich nach Ablauf der mit der letzten Verurteilung verhängten Sperrfrist um eine deutsche Fahrerlaubnis zu bemühen, hat der Antragsteller noch innerhalb der Sperrfrist eine russische Fahrerlaubnis erworben, diese im Februar 2009 in eine ungarische umschreiben lassen und im Oktober 2009 beantragt, diese wiederum in eine deutsche umzuschreiben. Hierdurch hat er erkennen lassen, dass er die hier geltenden Bestimmungen hinsichtlich der Sperrfrist und wohl auch hinsichtlich der Überprüfung der Fahreignung offensichtlich umgehen wollte. Im Hinblick auf die gebotene Wahrung der Verkehrssicherheit muss das Interesse des Antragstellers an der Möglichkeit, seinen ausländischen Führerschein weiter zu nutzen, deshalb gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs zurückstehen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Aberkennung des Rechts des Antragstellers, von seiner ungarischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen, ist (auch) deshalb jedenfalls bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens aufrechtzuerhalten.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 6. April 2010 – 12 ME 30/10
