Schul­pla­nung auf Kreis­ebe­ne – und das Mit­spra­che­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den

Das grund­ge­setz­lich garan­tier­te kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­grecht erfor­dert Mit­ent­schei­dungs­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den bei der Stand­ort­pla­nung für Grund- und Haupt­schu­len. Eine Schul­netz­pla­nung auf Kreis­ebe­ne, die die Schlie­ßung von Grund- oder Haupt­schu­len ohne wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht kreis­an­ge­hö­ri­ger Gemein­den ermög­licht, ver­stößt gegen die­se Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung.

Schul­pla­nung auf Kreis­ebe­ne – und das Mit­spra­che­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den

Die Trä­ger­schaft für Grund- und Haupt­schu­len, die in der Ver­gan­gen­heit regel­mä­ßig als eigen­stän­di­ge "Volks­schu­len" orga­ni­siert waren, ist als his­to­risch gewach­se­ne Gemein­de­auf­ga­be eine Ange­le­gen­heit der ört­li­chen Gemein­schaft. Zu den mit der Schul­trä­ger­schaft ver­bun­de­nen Auf­ga­ben gehört nament­lich die – in der Regel unter Mit­wir­kung des Staa­tes zu tref­fen­de – Ent­schei­dung, ob eine Schu­le ein­ge­rich­tet oder geschlos­sen wer­den soll. Eine Schul­netz­pla­nung auf Kreis­ebe­ne für die Grund- und Haupt­schu­len erfor­dert nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den.

Mit die­ser Begrün­dung hat jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Vor­schrift des § 23a des säch­si­schen Schul­ge­set­zes teil­wei­se für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt. Das kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­recht umfasst die Schul­trä­ger­schaft für die – der Erfül­lung der all­ge­mei­nen Schul­pflicht die­nen­den – Grund- und Haupt­schu­len. Eine "Hoch­zo­nung" der Schul­netz­pla­nung auf die Kreis­ebe­ne ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG jeden­falls nur dann ver­ein­bar, wenn den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht ein­ge­räumt wird.

Schul­trä­ger­schaft und gesetz­li­che Rege­lun­gen in Sach­sen[↑]

Trä­ger der all­ge­mein bil­den­den Schu­len im Frei­staat Sach­sen sind gemäß § 22 Abs. 1 SchulG grund­sätz­lich die Gemein­den. § 21 Abs. 2 SchulG berech­tigt und ver­pflich­tet die Schul­trä­ger, öffent­li­che Schu­len ein­zu­rich­ten und fort­zu­füh­ren, wenn dafür ein öffent­li­ches Bedürf­nis besteht; die­ses rich­tet sich in ers­ter Linie nach der in § 4a SchulG bestimm­ten Min­dest­schü­ler­zahl für jede Schul­art.

Vor dem Hin­ter­grund der demo­gra­phi­schen Ent­wick­lung im Frei­staat Sach­sen schuf der Lan­des­ge­setz­ge­ber mit Art. 6 des Haus­halts­be­gleit­ge­set­zes 2001 und 2002 1 § 23a SchulG, der den kreis­frei­en Städ­ten und den Land­krei­sen die Auf­ga­be einer Schul­netz­pla­nung für ihr Gebiet zuweist. Gegen­stand der Schul­netz­pla­nung ist die Aus­wei­sung der Schul­stand­or­te und des mit­tel- und lang­fris­ti­gen Schul­be­darfs. Die Schul­netz­plä­ne wer­den von den kreis­frei­en Städ­ten und den Land­krei­sen "im Beneh­men" mit den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den auf­ge­stellt und sol­len die Grund­la­ge für ein alle Bil­dungs­gän­ge umfas­sen­des, regio­nal aus­ge­gli­che­nes und unter zumut­ba­ren Bedin­gun­gen erreich­ba­res Bil­dungs­an­ge­bot schaf­fen.

§ 23a SchulG lau­tet:

  1. Die Land­krei­se und Kreis­frei­en Städ­te stel­len Schul­netz­plä­ne für ihr Gebiet auf. Die Schul­netz­pla­nung soll die pla­ne­ri­sche Grund­la­ge für ein alle Bil­dungs­gän­ge umfas­sen­des, regio­nal aus­ge­gli­che­nes und unter zumut­ba­ren Bedin­gun­gen erreich­ba­res Bil­dungs­an­ge­bot schaf­fen. Dabei sind vor­han­de­ne Schu­len in frei­er Trä­ger­schaft sowie bei den berufs­bil­den­den Schu­len die Mög­lich­keit der betrieb­li­chen Aus- und Wei­ter­bil­dung zu berück­sich­ti­gen. Die Zie­le der Raum­ord­nung und der Lan­des­pla­nung sind zu beach­ten.
  2. In den Plä­nen wer­den der mit­tel­fris­ti­ge und lang­fris­ti­ge Schul­be­darf sowie die Schul­stand­or­te aus­ge­wie­sen. Für jeden Schul­stand­ort ist anzu­ge­ben, wel­che Bil­dungs­an­ge­bo­te dort vor­han­den sind und für wel­che räum­li­chen Berei­che (Ein­zugs­be­rei­che) sie gel­ten sol­len. Es sind auch die Bil­dungs­be­dürf­nis­se zu berück­sich­ti­gen, die durch Schu­len für das Gebiet nur eines Schul­trä­gers nicht sinn­voll befrie­digt wer­den kön­nen. Schul­netz­plä­ne müs­sen die lang­fris­ti­ge Ziel­pla­nung und die Aus­füh­rungs­maß­nah­men unter Anga­be der Rang­fol­ge ihrer Ver­wirk­li­chung ent­hal­ten.
  3. Die Schul­netz­plä­ne sind im Beneh­men mit den Gemein­den und den übri­gen Trä­gern der Schu­len des Gebie­tes auf­zu­stel­len. Die Plä­ne sind mit benach­bar­ten Land­krei­sen und Kreis­frei­en Städ­ten abzu­stim­men.
  4. Die Schul­netz­plä­ne bedür­fen der Geneh­mi­gung der obers­ten Schul­auf­sichts­be­hör­de. Die­se über­prüft die Recht­mä­ßig­keit und Ver­ein­bar­keit der Plä­ne mit den schul­po­li­ti­schen und den sich aus dem Staats­haus­halts­plan erge­ben­den Maß­nah­men, ins­be­son­de­re um zu gewähr­leis­ten, dass die per­so­nel­le Aus­stat­tung der Schu­len im Rah­men der Bedarfs- und Finanz­pla­nung des Frei­staa­tes Sach­sen mög­lich ist. Die Geneh­mi­gung ist zu ver­sa­gen, wenn die Schul­netz­pla­nung mit den in den Absät­zen 1 bis 3 genann­ten Anfor­de­run­gen nicht über­ein­stimmt oder einer den Maß­ga­ben des Frei­staa­tes Sach­sen ent­spre­chen­den ord­nungs­ge­mä­ßen Gestal­tung des Unter­richts ent­ge­gen­steht.
  5. Beschlüs­se des Schul­trä­gers und Ent­schei­dun­gen des Staats­mi­nis­te­ri­ums für Kul­tus nach § 24 erfol­gen auf der Grund­la­ge eines geneh­mig­ten Schul­netz­pla­nes.
  6. Das Staats­mi­nis­te­ri­um für Kul­tus wird ermäch­tigt, das Nähe­re zur Auf­stel­lung, Fort­schrei­bung und Geneh­mi­gung der Schul­netz­plä­ne durch Rechts­ver­ord­nung im Ein­ver­neh­men mit dem Staats­mi­nis­te­ri­um des Innern zu regeln.

In § 24 SchulG ist bestimmt:

  1. Der Beschluss eines Schul­trä­gers über die Ein­rich­tung einer öffent­li­chen Schu­le bedarf der Zustim­mung der obers­ten Schul­auf­sichts­be­hör­de.
  2. Stellt die obers­te Schul­auf­sichts­be­hör­de fest, dass ein öffent­li­ches Bedürf­nis für die Ein­rich­tung einer öffent­li­chen Schu­le besteht und erfüllt der Schul­trä­ger die ihm nach § 21 Abs. 2 oblie­gen­de Ver­pflich­tung nicht, trifft die Rechts­auf­sichts­be­hör­de die not­wen­di­gen Maß­nah­men; der Schul­trä­ger ist vor­her zu hören.
  3. Absatz 1 gilt ent­spre­chend für die Auf­he­bung einer öffent­li­chen Schu­le. Stellt die obers­te Schul­auf­sichts­be­hör­de fest, dass das öf-fent­li­che Bedürf­nis für die Fort­füh­rung der Schu­le oder eines Teils der­sel­ben nicht mehr besteht, kann sie die Mit­wir­kung des Frei­staa-tes an der Unter­hal­tung der Schu­le wider­ru­fen; der Schul­trä­ger ist vor­her zu hören.
  4. Die Vor­schrif­ten über die Ein­rich­tung und Auf­he­bung einer öffent­li­chen Schu­le gel­ten ent­spre­chend für die Ände­rung einer öffent­li­chen Schu­le. (…)

Die Über­tra­gung der Schul­netz­pla­nung auf die Land­krei­se bedeu­tet nach Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers teil­wei­se die Hoch­zo­nung einer bis­her den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den zuge­wie­se­nen Auf­ga­be, teil­wei­se aber auch die Kom­mu­na­li­sie­rung einer staat­li­chen Auf­ga­be. Die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den sei­en zu einer regio­nal abge­stimm­ten Schul­stand­ort­pla­nung über­wie­gend nicht in der Lage. Es habe sich gezeigt, dass die Gemein­den über­wie­gend kei­ne Schul­netz­plä­ne auf­ge­stellt und von gebo­te­nen Schul­schlie­ßun­gen abge­se­hen hät­ten 2.

Das Aus­gangs­ver­fah­ren[↑]

Klä­ge­rin des Aus­gangs­ver­fah­rens ist die Stadt Seif­hen­ners­dorf, eine kreis­an­ge­hö­ri­ge Gemein­de im Land­kreis Gör­litz, die unter ande­rem Trä­ge­rin einer Grund- und einer Mit­tel­schu­le ist. Sie wen­det sich gegen einen Bescheid des Säch­si­schen Staats­mi­nis­te­ri­ums für Kul­tus als der obers­ten Schul­auf­sichts­be­hör­de vom 20.12 2010, mit dem der für die Jah­re 2010 bis 2015 fort­ge­schrie­be­ne Schul­netz­plan geneh­migt wur­de. In die­sem ist die Schlie­ßung der von der Klä­ge­rin getra­ge­nen Mit­tel­schu­le vor­ge­se­hen.

Die Stadt Seif­hen­ners­dorf sieht sich durch die Hoch­zo­nung der Schul­netz­pla­nung auf die Kreis­ebe­ne in ihrem Recht auf Selbst­ver­wal­tung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG; Art. 82 Abs. 2 Sächs­Verf) ver­letzt, das auch das Recht beinhal­te, Trä­ger der all­ge­mein­bil­den­den Schu­len zu sein. Soweit § 23a SchulG Grund- und Mit­tel­schu­len betref­fe, sei er ver­fas­sungs­wid­rig. Durch die Ver­pflich­tung von Land­krei­sen und Kreis­frei­en Städ­ten, bei Auf­stel­lung der Schul­netz­pla­nung ledig­lich das Beneh­men mit den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den her­zu­stel­len, wer­de ihr Recht auf Selbst­ver­wal­tung nicht hin­rei­chend gewahrt. Der ange­foch­te­ne Bescheid vom 20.12 2010 beru­he des­halb nicht auf einer wirk­sa­men Ermäch­ti­gung.

Der Aus­set­zungs­be­schluss des Ver­wal­tungs­ge­richts Dres­den[↑]

Das Ver­wal­tungs­ge­richt Dres­den hat das Ver­fah­ren aus­ge­setzt und dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fra­ge vor­ge­legt, ob § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ein­bar ist 3.

Die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit von § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG sei ent­schei­dungs­er­heb­lich. Wäre die Vor­schrift ver­fas­sungs­ge­mäß, sei die Kla­ge man­gels Kla­ge­be­fug­nis abzu­wei­sen. Zur Begrün­dung von sub­jek­ti­ven Rech­ten der Klä­ge­rin kön­ne nicht auf die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie nach Art. 28 Abs. 2 GG abge­stellt wer­den, weil § 23a SchulG den Gewähr­leis­tungs­be­reich der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ver­bürg­ten Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie auf die in der Bestim­mung zuge­wie­se­nen Rechts­po­si­tio­nen begren­ze. Auch aus der Beneh­mens­re­ge­lung des § 23a Abs. 3 Satz 1 SchulG ver­mö­ge die Klä­ge­rin kei­ne Kla­ge­be­fug­nis her­zu­lei­ten. Mate­ri­el­le Rech­te kön­ne sie nur inso­weit im Wege der Beneh­mens­re­ge­lung gel­tend machen, wie ihr außer­halb der­sel­ben sub­jek­ti­ve Rech­te zustün­den. Wäre § 23a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG dage­gen ver­fas­sungs­wid­rig, sei der Kla­ge statt­zu­ge­ben. Denn das Recht aus Art. 28 Abs. 2 GG, das als Kern­be­reich der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung die Schul­trä­ger­schaft jeden­falls hin­sicht­lich der Grund­schu­le umfas­se, wäre in die­sem Fall nicht durch § 23a SchulG ein­ge­schränkt und durch den ange­grif­fe­nen Geneh­mi­gungs­be­scheid ver­letzt, weil er ohne gesetz­li­che Grund­la­ge oder ohne ver­fas­sungs­ge­mä­ße Betei­li­gung der Klä­ge­rin ergan­gen wäre.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt ist von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 23a Abs. 1 und Abs. 3 SchulG über­zeugt.

Die Zuwei­sung der Schul­netz­pla­nung durch § 23a Abs. 1 SchulG an die Land­krei­se bedeu­te eine unzu­läs­si­ge Hoch­zo­nung einer kom­mu­na­len Auf­ga­be. Aus der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts 4 erge­be sich, dass die Schul­trä­ger­schaft der Volks­schu­len, wor­un­ter heu­te jeden­falls die Grund­schu­len fie­len, prin­zi­pi­ell den Gemein­den zuste­he. Selbst wenn ein­zel­ne Gemein­den nicht in der Lage sei­en, Trä­ger einer Volks­schu­le zu sein, dür­fe der Staat in deren Schul­trä­ger­schaft nur ein­grei­fen, wenn sie kei­ne geeig­ne­te Lösung fän­den, etwa durch Zusam­men­schluss zu einem leis­tungs­fä­hi­gen Schul­trä­ger mit ande­ren Gemein­den im Wege der kom­mu­na­len Zusam­men­ar­beit.

Die Zustän­dig­keit der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den für die Schul­trä­ger­schaft wer­de dadurch beein­träch­tigt, dass § 23a SchulG ihnen die Schul­netz­pla­nung ent­zie­he und den Land­krei­sen über­tra­ge. Der Schul­netz­plan schaf­fe die Grund­la­ge für den Ent­zug der staat­li­chen Mit­wir­kung an der Unter­hal­tung einer Schu­le (§ 24 SchulG). Durch den Schul­netz­plan und die spä­ter dar­auf auf­bau­en­de Ent­zie­hung der staat­li­chen Mit­wir­kung wer­de es den Gemein­den fak­tisch unmög­lich gemacht, ihrer Schul­trä­ger­schaft auch für Grund­schu­len nach­zu­kom­men. Das ver­let­ze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Jeden­falls die Schul­netz­pla­nung für Grund­schu­len sei wegen des star­ken Bezugs zu den Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft ein wesent­li­cher Teil der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung.

Der voll­stän­di­ge, sich auch auf die Grund­schu­len erstre­cken­de Ent­zug der Schul­netz­pla­nung wer­de durch die Erwä­gun­gen des Gesetz­ge­bers nicht gerecht­fer­tigt. Die­ser beru­fe sich auf die demo­gra­phi­sche Ent­wick­lung, die eine bes­se­re Koor­di­nie­rung der Schul­stand­or­te erfor­de­re. Inso­fern han­de­le es sich jedoch um rei­ne Wirt­schaft­lich­keits­er­wä­gun­gen ohne recht­li­chen Gehalt, die das Recht der Gemein­den miss­ach­te­ten, alle im Zusam­men­le­ben vor Ort wur­zeln­den Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft selbst zu regeln. Soweit sich der Gesetz­ge­ber dar­auf bezie­he, dass ein­zel­ne Gemein­den erfor­der­li­che Schul­schlie­ßun­gen nicht vor­ge­nom­me­nen hät­ten, kön­ne dem mit den Mit­teln der Auf­sicht begeg­net wer­den. Die Zustän­dig­keit der Gemein­den für die Errich­tung und Unter­hal­tung der Schu­len wer­de bereits aus viel­fäl­ti­gen Grün­den durch die staat­li­che Schul­ho­heit (Art. 7 Abs. 1 GG) ein­ge­schränkt. Umso wich­ti­ger sei es, die Zustän­dig­keit für die ört­li­che Schul­netz­pla­nung bei den Gemein­den zu belas­sen. Sie betref­fe in erheb­li­chem Maße das Zusam­men­le­ben der Men­schen in ihrer Gemein­de. Zudem habe der Juris­ti­sche Dienst des Säch­si­schen Land­tags im Jah­re 2002 fest­ge­stellt, dass das ört­li­che Schü­ler­auf­kom­men aus kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den oder frei­wil­lig gebil­de­ten Ver­wal­tungs­ge­mein­schaf­ten im Regel­fall aus­rei­che, um eine Grund­schu­le zu betrei­ben. Vor die­sem Hin­ter­grund grei­fe die Ver­la­ge­rung der Schul­netz­pla­nung für Grund­schu­len auf die Land­krei­se in den Kern­be­reich der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ein.

Die Rege­lung sei auch unver­hält­nis­mä­ßig, weil sie nicht danach unter­schei­de, ob eine Gemein­de in der Lage sei, eine Schul­netz­pla­nung selbst durch­zu­füh­ren, ob sie bereit sei, die Schul­netz­pla­nung frei­wil­lig abzu­ge­ben, oder ob sie sich ent­schlie­ße, die Schul­netz­pla­nung in kom­mu­na­ler Zusam­men­ar­beit zu erfül­len.

Die Beneh­mens­re­gel des § 23a Abs. 3 Satz 1 SchulG ver­sto­ße sowohl für die Grund­schu­len als auch für die Mit­tel­schu­len gegen Art. 28 Abs. 2 GG.

Zwar habe die Schul­netz­pla­nung hin­sicht­lich der Mit­tel­schu­len nicht den glei­chen ört­li­chen Bezug wie hin­sicht­lich der Grund­schu­len. Wei­ter­füh­ren­de Schu­len beträ­fen nicht unbe­dingt das Zusam­men­le­ben und ‑woh­nen vor Ort, da sich die Schü­ler einer Gemein­de auf ver­schie­de­ne wei­ter­füh­ren­de Schu­len auf­teil­ten. Ein erheb­li­cher Teil besu­che das Gym­na­si­um, das schon zur Errei­chung des not­wen­di­gen Ange­bots­stan­dards auf die Bil­dung von Zen­tren ange­wie­sen und somit auf Über­ört­lich­keit ange­legt sei. Hin­sicht­lich der wei­ter­füh­ren­den Schu­len sei die durch § 23a SchulG ein­ge­führ­te Beschrän­kung der Selbst­ver­wal­tung daher auch gerecht­fer­tigt.

Hin­sicht­lich der Mit­tel­schu­len sei der Gesetz­ge­ber jedoch weni­ger frei, da die­se auch den Haupt­schul­bil­dungs­gang umfass­ten und damit die ehe­ma­li­ge wei­ter­füh­ren­de Volks­schu­le, deren Trä­ger­schaft zu den ört­li­chen Ange­le­gen­hei­ten rech­ne. Den Gemein­den müs­se daher auch bei der Schul­netz­pla­nung für Mit­tel­schu­len eine stär­ke­re Mit­wir­kungs­mög­lich­keit ein­ge­räumt wer­den, als dies bei einer Beneh­mens­her­stel­lung der Fall sei.

Für die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ses Ein­griffs gäl­ten die glei­chen Erwä­gun­gen wie im Rah­men von § 23a Abs. 1 SchulG. Die vor­ge­se­he­ne Begren­zung der Mit­wir­kung für kreis­an­ge­hö­ri­ge Gemein­den sei auch des­halb unver­hält­nis­mä­ßig, weil sie allen kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den, unab­hän­gig von Grö­ße und Leis­tungs­fä­hig­keit, eine recht­lich ver­bind­li­che Ein­wir­kung auf die Schul­netz­pla­nung ver­sa­ge.

Eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung hält das Ver­wal­tungs­ge­richt nicht für mög­lich. Aus der gesetz­li­chen For­mu­lie­rung in § 23a Abs. 1 SchulG erge­be sich aus­drück­lich, dass die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den von der Schul­netz­pla­nung aus­ge­schlos­sen sei­en. Auch der Begriff des "Beneh­mens" in § 23a Abs. 3 SchulG sei ein klar kon­tu­rier­ter Rechts­be­griff, der eine stär­ke­re Betei­li­gung als eine "bes­se­re Anhö­rung" nicht zulas­se.

Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung[↑]

§ 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unver­ein­bar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemein­den einen grund­sätz­lich alle Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft umfas­sen­den Auf­ga­ben­be­reich sowie die Befug­nis zu eigen­ver­ant­wort­li­cher Füh­rung der Geschäf­te.

Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft im Sin­ne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts sol­che Auf­ga­ben, die das Zusam­men­le­ben und ‑woh­nen der Men­schen vor Ort betref­fen oder einen spe­zi­fi­schen Bezug dar­auf haben 5. Eine inhalt­lich umris­se­ne Auf­ga­ben­ga­ran­tie ent­hält Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG aller­dings nicht 6.

Die ört­li­chen Bezü­ge einer Auf­ga­be und deren Gewicht für die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung las­sen sich nicht an scharf kon­tu­rier­ten Merk­ma­len mes­sen. Viel­mehr muss bei ihrer Bestim­mung der geschicht­li­chen Ent­wick­lung und den ver­schie­de­nen his­to­ri­schen Erschei­nungs­for­men der Selbst­ver­wal­tung Rech­nung getra­gen wer­den 7. Es kommt inso­weit dar­auf an, ob eine Auf­ga­be für das Bild der typi­schen Gemein­de cha­rak­te­ris­tisch ist.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ent­hält jedoch kei­ne Garan­tie des Sta­tus quo im Sin­ne eines ein­mal erreich­ten Auf­ga­ben­be­stands 8. Die Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft bil­den kei­nen ein für alle Mal fest­ste­hen­den Auf­ga­ben­kreis, weil sich die ört­li­chen Bezü­ge einer Ange­le­gen­heit mit ihren sozia­len, wirt­schaft­li­chen oder tech­ni­schen Rah­men­be­din­gun­gen wan­deln 9.

Um in den Schutz­be­reich von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu fal­len, muss eine Auf­ga­be aller­dings nicht hin­sicht­lich aller ihrer Teil­as­pek­te eine ört­li­che Ange­le­gen­heit dar­stel­len; sie kann auch nur teil­wei­se als eine sol­che der ört­li­chen Gemein­schaft anzu­se­hen, im Übri­gen jedoch über­ört­li­cher Natur sein 10. Weist eine Auf­ga­be ört­li­che und über­ört­li­che Aspek­te auf, muss der Gesetz­ge­ber die­se bei der Aus­ge­stal­tung der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ange­mes­sen berück­sich­ti­gen.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garan­tiert den Gemein­den nicht nur die All­zu­stän­dig­keit hin­sicht­lich aller ört­li­chen Ange­le­gen­hei­ten. Im Bereich der ihnen vom Staat über­tra­ge­nen Auf­ga­ben ver­mit­telt er auch die Befug­nis zu eigen­ver­ant­wort­li­cher Füh­rung der Geschäf­te. Eine umfas­sen­de staat­li­che Steue­rung der kom­mu­na­len Orga­ni­sa­ti­on wäre mit die­ser ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­ten Eigen­ver­ant­wort­lich­keit unver­ein­bar 11. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garan­tiert den Gemein­den ins­be­son­de­re die Orga­ni­sa­ti­ons­ho­heit als das Recht, über die inne­re Ver­wal­tungs­or­ga­ni­sa­ti­on ein­schließ­lich der bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung not­wen­di­gen Abläu­fe und Zustän­dig­kei­ten eigen­ver­ant­wort­lich zu ent­schei­den. Dies schließt die Befug­nis ein, selbst dar­über zu befin­den, ob eine bestimm­te Auf­ga­be eigen­stän­dig oder gemein­sam mit ande­ren Ver­wal­tungs­trä­gern wahr­ge­nom­men wird (sog. Koope­ra­ti­ons­ho­heit, vgl. BVerfGE 119, 331, 362).

Kom­mu­na­le Selbst­ver­ant­wor­tung "im Rah­men der Geset­ze"[↑]

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG garan­tiert die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung "im Rah­men der Geset­ze”. Bei der somit gebo­te­nen gesetz­li­chen Aus­ge­stal­tung steht dem Gesetz­ge­ber jedoch kei­ne unge­bun­de­ne Gestal­tungs­frei­heit zu 12. Die Bedeu­tung der Gemein­den für den demo­kra­ti­schen Staats­auf­bau bedingt einen grund­sätz­li­chen Vor­rang der kom­mu­na­len Auf­ga­ben­zu­stän­dig­keit.

Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung und demo­kra­ti­scher Staats­auf­bau[↑]

Die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung ist Aus­druck der grund­ge­setz­li­chen Ent­schei­dung für eine dezen­tral orga­ni­sier­te und bür­ger­schaft­lich getra­ge­ne Ver­wal­tung.

Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 GG kon­sti­tu­ie­ren die Gemein­den als einen wesent­li­chen Bestand­teil der staat­li­chen Gesamt­or­ga­ni­sa­ti­on; sie sind ein Teil des Staa­tes, in des­sen Auf­bau sie inte­griert und mit eige­nen Rech­ten aus­ge­stat­tet sind 13. Indem der Ver­fas­sungs­ge­ber die gemeind­li­che Selbst­ver­wal­tung in den Auf­bau des poli­tisch-demo­kra­ti­schen Gemein­we­sens des Grund­ge­set­zes ein­ge­fügt und – anders als die Reichs­ver­fas­sung von 1849 (§ 184), die Wei­ma­rer Reichs­ver­fas­sung von 1919 (Art. 127) oder die Baye­ri­sche Ver­fas­sung (Art. 11) – nicht als Grund­recht, son­dern als insti­tu­tio­nel­le Garan­tie aus­ge­stal­tet hat, hat er ihr eine spe­zi­fisch demo­kra­ti­sche Funk­ti­on bei­gemes­sen 14. Das Bild der Selbst­ver­wal­tung, wie sie der Gewähr­leis­tung des Art. 28 Abs. 2 GG zugrun­de liegt, wird daher maß­geb­lich durch das Prin­zip der Par­ti­zi­pa­ti­on geprägt. Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung bedeu­tet ihrer Inten­ti­on nach Akti­vie­rung der Betei­lig­ten für ihre eige­nen Ange­le­gen­hei­ten, die die ört­li­che Gemein­schaft zur eigen­ver­ant­wort­li­chen Erfül­lung öffent­li­cher Auf­ga­ben zusam­men­schließt mit dem Ziel, das Wohl der Ein­woh­ner zu för­dern und die geschicht­li­che und ört­li­che Eigen­art zu wah­ren 15. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG for­dert für die ört­li­che Ebe­ne inso­fern eine mit wirk­li­cher Ver­ant­wort­lich­keit aus­ge­stat­te­te Ein­rich­tung der Selbst­ver­wal­tung, die den Bür­gern eine effek­ti­ve Mit­wir­kung an den Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft ermög­licht 16. Hier­für gewähr­leis­tet die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung den Gemein­den einen eige­nen Auf­ga­ben­be­reich sowie die Eigen­ver­ant­wort­lich­keit der Auf­ga­ben­er­fül­lung und sichert so die not­wen­di­gen Bedin­gun­gen einer wirk­sa­men Selbst­ver­wal­tung.

Dem Wesen der insti­tu­tio­nel­len Garan­tie ent­spre­chend bezieht sich der Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht auf die indi­vi­du­el­le Gemein­de, son­dern ist abs­trakt-gene­rell zu ver­ste­hen. Vor die­sem Hin­ter­grund kommt es bei der Bestim­mung der Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft nicht dar­auf an, ob die Ver­wal­tungs­kraft einer Gemein­de für die Bewäl­ti­gung der Auf­ga­be tat­säch­lich aus­reicht 17. Ent­schei­dend ist, ob eine Auf­ga­be in gemeind­li­cher Trä­ger­schaft bei typi­sie­ren­der Betrach­tung eine sach­an­ge­mes­se­ne, für die spe­zi­fi­schen Inter­es­sen der Ein­woh­ner för­der­li­che und auch für die Wahr­neh­mung ande­rer Gemein­de­auf­ga­ben not­wen­di­ge Erfül­lung fin­den kann. Auch die Finanz­kraft ein­zel­ner Gemein­den hat auf die Bestim­mung der Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft grund­sätz­lich kei­nen Ein­fluss; viel­mehr muss der Staat gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG den Gemein­den gege­be­nen­falls die Mit­tel zur Ver­fü­gung stel­len, die sie zur Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben benö­ti­gen 18.

Grund­sätz­li­cher Vor­rang kom­mu­na­ler Auf­ga­ben­zu­stän­dig­keit[↑]

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sta­tu­iert ein ver­fas­sungs­recht­li­ches Auf­ga­ben­ver­tei­lungs­prin­zip hin­sicht­lich aller Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft zuguns­ten der Gemein­den 19. Der Ent­zug einer sol­chen Ange­le­gen­heit unter­liegt stren­gen Recht­fer­ti­gungs­an­for­de­run­gen (aa) und fin­det sei­ne Gren­ze in einem unan­tast­ba­ren Kern­be­reich der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie (bb).

Ein­grif­fe in den von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschütz­ten Auf­ga­ben­be­stand unter­lie­gen den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes, der als Aus­prä­gung des Rechts­staats­prin­zips 20 auch im Staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht dort Bedeu­tung erlan­gen kann, wo Trä­ger öffent­li­cher Gewalt mit Rech­ten gegen­über dem Staat aus­ge­stat­tet sind. Das ist bei der Aus­ge­stal­tung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie durch den Gesetz­ge­ber der Fall 21.

Steht der Ent­zug einer Auf­ga­be der ört­li­chen Gemein­schaft im Raum, wan­delt sich die für insti­tu­tio­nel­le Garan­ti­en typi­sche Aus­ge­stal­tungs­be­fug­nis des Gesetz­ge­bers prak­tisch zum Geset­zes­vor­be­halt 22. Gesetz­li­che Rege­lun­gen, die den Gemein­den Auf­ga­ben ent­zie­hen, sind auf ihre Ver­ein­bar­keit mit dem grund­sätz­li­chen Zustän­dig­keits­vor­rang zuguns­ten der Kom­mu­nen zu prü­fen, wenn sie Bezü­ge zu den Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft auf­wei­sen. Die Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve des Gesetz­ge­bers ist dabei umso enger und die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le umso inten­si­ver, je mehr die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie der Gemein­den als Fol­ge der gesetz­li­chen Rege­lung an Sub­stanz ver­liert 23.

Der Gesetz­ge­ber hat die wider­strei­ten­den Belan­ge der Ver­wal­tungs­ef­fi­zi­enz und Bür­ger­nä­he in einen ver­tret­ba­ren Aus­gleich zu brin­gen. Dabei muss er nicht jeder ein­zel­nen Gemein­de, auch nicht jeder ins­ge­samt gese­hen unbe­deu­ten­den Grup­pe von Gemein­den, Rech­nung tra­gen 24. Auch wenn die Ver­wal­tungs­kraft der ein­zel­nen Gemein­de grund­sätz­lich ohne Bedeu­tung für die Bestim­mung der ört­li­chen Ange­le­gen­hei­ten ist, kön­nen die Auf­ga­ben nicht für alle Gemein­den unab­hän­gig von ihrer Ein­woh­ner­zahl, Aus­deh­nung und Struk­tur gleich sein 24. Die Gemein­den sind Teil der staat­li­chen Ver­wal­tung und dem Gemein­wohl ver­pflich­tet. Unbe­ding­ten Vor­rang vor den Inter­es­sen des Gesamt­staats kann ihr Inter­es­se an einer mög­lichst weit gehen­den Zustän­dig­keits­zu­wei­sung nicht bean­spru­chen 10. Trotz ört­li­cher Bezü­ge ist es des­halb nicht aus­ge­schlos­sen, dass eine Auf­ga­be, die ein­zel­ne grö­ße­re Gemein­den in einem Land­kreis auf ört­li­cher Ebe­ne zu erfül­len ver­mö­gen, für ande­re Tei­le des Land­krei­ses nur über­ört­lich erfüll­bar ist 25.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG kon­sti­tu­iert ein Regel-Aus­nah­me­ver­hält­nis, wonach der Gesetz­ge­ber den Gemein­den ört­li­che Auf­ga­ben nur aus Grün­den des Gemein­wohls ent­zie­hen darf, vor allem, wenn anders die ord­nungs­ge­mä­ße Auf­ga­ben­er­fül­lung nicht sicher­zu­stel­len wäre. Das blo­ße Ziel der Ver­wal­tungs­ver­ein­fa­chung oder der Zustän­dig­keits­kon­zen­tra­ti­on – etwa im Inter­es­se der Über­sicht­lich­keit der öffent­li­chen Ver­wal­tung – schei­det als Recht­fer­ti­gung eines Auf­ga­ben­ent­zugs aus; denn dies ziel­te aus­schließ­lich auf die Besei­ti­gung eines Umstan­des, der gera­de durch die vom Grund­ge­setz gewoll­te dezen­tra­le Auf­ga­ben­an­sied­lung bedingt wird 26. Grün­de der Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit der öffent­li­chen Ver­wal­tung recht­fer­ti­gen eine "Hoch­zo­nung" erst, wenn ein Belas­sen der Auf­ga­be bei den Gemein­den zu einem unver­hält­nis­mä­ßi­gen Kos­ten­an­stieg füh­ren wür­de. Auch wenn eine zen­tra­lis­tisch orga­ni­sier­te Ver­wal­tung ratio­nel­ler und bil­li­ger arbei­ten könn­te, setzt die Ver­fas­sung die­sen öko­no­mi­schen Erwä­gun­gen den poli­tisch-demo­kra­ti­schen Gesichts­punkt der Teil­nah­me der ört­li­chen Bür­ger­schaft an der Erle­di­gung ihrer öffent­li­chen Auf­ga­ben ent­ge­gen und gibt ihm den Vor­zug. Der Staat ist daher zunächst dar­auf beschränkt sicher­zu­stel­len, dass die Gemein­den ihre Ange­le­gen­hei­ten nach den Grund­sät­zen der Wirt­schaft­lich­keit und Spar­sam­keit erfül­len; dass ande­re Auf­ga­ben­trä­ger in grö­ße­ren Erle­di­gungs­räu­men die­sel­be Auf­ga­be ins­ge­samt wirt­schaft­li­cher erle­di­gen könn­ten, gestat­tet – jeden­falls grund­sätz­lich – kei­nen Auf­ga­ben­ent­zug 24.

Der Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers fin­det sei­ne Gren­ze im Kern­be­reich der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie. Mit Blick auf die Auf­ga­ben­ga­ran­tie zählt zum Kern­be­reich aller­dings kein gegen­ständ­lich bestimm­ter oder nach fest­ste­hen­den Merk­ma­len bestimm­ba­rer Auf­ga­ben­ka­ta­log, wohl aber die All­zu­stän­dig­keit als die Befug­nis, sich aller Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft anzu­neh­men, die nicht ande­ren Ver­wal­tungs­trä­gern zuge­ord­net sind 27. Im Hin­blick auf die Eigen­ver­ant­wort­lich­keit der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung zäh­len vor allem die gemeind­li­chen Hoheits­rech­te (Gebiets‑, Planungs‑, Personal‑, Orga­ni­sa­ti­ons- und Finanz­ho­heit), die der Staat den Gemein­den im Inter­es­se einer funk­ti­ons­ge­rech­ten Auf­ga­ben­wahr­neh­mung garan­tie­ren muss, zu dem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ver­bürg­ten Kern­be­reich 28. Das gilt jedoch nur in ihrem Grund­be­stand 29. Inso­fern ver­bie­tet der Schutz des Kern­be­reichs von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG Rege­lun­gen, die eine eigen­stän­di­ge orga­ni­sa­to­ri­sche Gestal­tungs­fä­hig­keit der Kom­mu­nen ersti­cken wür­den 30.

Auf­ga­ben­ver­la­ge­rung auf ande­re staat­li­che Ebe­nen[↑]

Wer­den Auf­ga­ben mit rele­van­ter kom­mu­na­ler Bedeu­tung auf eine ande­re staat­li­che Ebe­ne ver­la­gert, kann sich aus dem – auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG über­trag­ba­ren – Gedan­ken des Rechts­gü­ter­schut­zes durch Ver­fah­ren 31 – ein Mit­wir­kungs­recht der betrof­fe­nen Kom­mu­nen erge­ben. Das gilt ins­be­son­de­re, wenn und soweit eine aus dem Selbst­ver­wal­tungs­recht abge­lei­te­te Rechts­po­si­ti­on durch die Wahr­neh­mung staat­li­cher Auf­ga­ben gegen­wär­tig oder künf­tig betrof­fen wer­den kann 32. So ist etwa bei fach­pla­ne­ri­schen Ent­schei­dun­gen, die bedeut­sa­me Aus­wir­kun­gen auf eine Gemein­de haben, deren vor­he­ri­ge Betei­li­gung zwin­gend 33. Die Betei­li­gung ist umso wirk­sa­mer aus­zu­ge­stal­ten, je gewich­ti­ger das berühr­te Gemein­de­in­ter­es­se ist. Je nach Rege­lungs­ge­gen­stand reicht das Mit­wir­kungs­recht von einem Anhö­rungs, Mit­be­ra­tungs- oder Vor­schlags­recht bis zur kon­do­mi­nia­len Ver­wal­tung 34.

Schul­netz­pla­nung im Frei­staat Sach­sen[↑]

Nach die­sen Maß­stä­ben ist § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG ver­fas­sungs­wid­rig, da er das Selbst­ver­wal­tungs­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den nicht hin­rei­chend berück­sich­tigt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewähr­leis­tet den Gemein­den grund­sätz­lich das Recht, Trä­ger der Schu­len, die aus­schließ­lich der Erfül­lung der all­ge­mei­nen Schul­pflicht die­nen (Grund- und Haupt­schu­len), zu sein, und damit auch ein eigen­stän­di­ges Recht der Stand­ort­pla­nung. In die­ses Recht greift die Zuwei­sung der Schul­netz­pla­nung an die Land­krei­se ein, ohne dass ein hin­rei­chen­der Recht­fer­ti­gungs­grund zu erken­nen ist. Jeden­falls fehlt eine aus­rei­chen­de ver­fah­rens­recht­li­che Absi­che­rung der gemeind­li­chen Zustän­dig­keit.

Die Schul­trä­ger­schaft für die Schu­len, die einen der all­ge­mei­nen Schul­pflicht ent­spre­chen­den Bil­dungs­gang anbie­ten und in der Ver­gan­gen­heit regel­mä­ßig als eigen­stän­di­ge "Volks­schu­len" orga­ni­siert waren, ist als his­to­risch gewach­se­ne Gemein­de­auf­ga­be eine Ange­le­gen­heit der ört­li­chen Gemein­schaft. Sie umfasst Grund- und Haupt­schu­len, auch wenn die­se in ande­re Schul­for­men inte­griert sind. Soweit eine Gemein­de die­se Auf­ga­be nicht selb­stän­dig wahr­neh­men kann oder will, gewähr­leis­tet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Mög­lich­keit, sie in inter­kom­mu­na­ler Zusam­men­ar­beit zu erfül­len.

Die Trä­ger­schaft der Gemein­den für die Schu­len, die aus­schließ­lich der Erfül­lung der all­ge­mei­nen Schul­pflicht die­nen (Grund- und Haupt­schu­len), ent­spricht der über­kom­me­nen Zustän­dig­keits­ver­tei­lung im Schul­we­sen und wird von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützt. Sie erstreckt sich auf die äuße­ren Schul­an­ge­le­gen­hei­ten. Das gilt auch für den Frei­staat Sach­sen.

Das grund­ge­setz­lich garan­tier­te kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­grecht erfor­dert Mit­ent­schei­dungs­recht der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den bei der Stand­ort­pla­nung für Grund- und Haupt­schu­len. Eine Schul­netz­pla­nung auf Kreis­ebe­ne, die die Schlie­ßung von Grund- oder Haupt­schu­len ohne wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht kreis­an­ge­hö­ri­ger Gemein­den ermög­licht, ver­stößt gegen die­se Garan­tie kom­mu­na­ler Selbst­ver­wal­tung.

Zuwei­sung der Schul­netz­pla­nung an die Land­krei­se[↑]

Die Zuwei­sung der Schul­netz­pla­nung an die Kreis­ebe­ne durch § 23a Abs. 1 Satz 1 SchulG greift in die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschütz­te Befug­nis der Gemein­den ein, die Schul­trä­ger­schaft der Grund- und Haupt­schu­len in eige­ner Ver­ant­wor­tung wahr­zu­neh­men, weil sie wesent­li­che Aspek­te der Schul­trä­ger­schaft betrifft und die­se weit­ge­hend aus­höhlt.

Nach § 23a Abs. 5 SchulG kön­nen Sta­tus­ent­schei­dun­gen über Schu­len – wie die Auf­he­bung oder der Ent­zug der staat­li­chen Mit­wir­kung – nur auf der Grund­la­ge eines staat­lich geneh­mig­ten Schul­netz­plans erfol­gen. Damit ist die Wahr­neh­mung der mit der Schul­trä­ger­schaft für die Grund- und Haupt­schu­len ver­bun­de­nen Auf­ga­ben weit­ge­hend von den Fest­set­zun­gen des Schul­netz­pla­nes abhän­gig, so dass sie durch den jewei­li­gen Land­kreis und den Frei­staat Sach­sen maß­geb­lich gesteu­ert wer­den kön­nen. Das grund­le­gen­de Recht des kom­mu­na­len Schul­trä­gers, im Rah­men der all­ge­mei­nen schul­recht­li­chen Vor­ga­ben über Bestand, Stand­ort und inhalt­li­che Akzent­set­zung einer sol­chen Schu­le selbst zu ent­schei­den, wird dadurch weit­ge­hend ent­leert. Wesent­li­che Sta­tus­ent­schei­dun­gen wer­den – wie im Fall von § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG – auf einer ande­ren Ebe­ne getrof­fen, wäh­rend dem Schul­trä­ger ledig­lich die Mög­lich­keit ver­bleibt, sei­ne Vor­stel­lun­gen in dem von ande­rer Stel­le durch­zu­füh­ren­den Pla­nungs­ver­fah­ren gel­tend zu machen.

Das geht über die Schul­auf­sicht weit hin­aus. Zwar bedür­fen auch Sta­tus­ent­schei­dun­gen des Schul­trä­gers regel­mä­ßig der Zustim­mung des Lan­des. Die im Rah­men der Schul­auf­sicht erge­hen­den Maß­nah­men sind – ange­sichts der Bedeu­tung der Grund- und Haupt­schu­len für die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung – jedoch auf eine blo­ße Rechts­auf­sicht beschränkt 35.

Hin­rei­chen­de Grün­de für die Hoch­zo­nung der Schul­netz­pla­nung auf die Kreis­ebe­ne fol­gen weder aus der staat­li­chen Schul­auf­sicht, noch las­sen sie sich der Geset­zes­be­grün­dung ent­neh­men.

Die in Art. 7 Abs. 1 GG dem Staat zuge­wie­se­ne Schul­auf­sicht ver­mit­telt die­sem gegen­über den Gemein­den kein umfas­sen­des Bestim­mungs­recht in allen schu­li­schen Ange­le­gen­hei­ten. § 23a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 SchulG sind kei­ne Aus­prä­gung der staat­li­chen Schul­auf­sicht.

Zur Schul­auf­sicht im Sin­ne von Art. 7 Abs. 1 GG zählt die Befug­nis zur zen­tra­len Ord­nung und Orga­ni­sa­ti­on des Schul­we­sens 36. Der Staat hat ein funk­tio­nie­ren­des Schul­sys­tem zu gewähr­leis­ten, das jedem Schü­ler ent­spre­chend sei­ner Bega­bung eine Schul­aus­bil­dung ermög­licht. Dem Staat ste­hen des­halb Mög­lich­kei­ten der Ein­wir­kung auf Errich­tung, Ände­rung oder Auf­he­bung der ein­zel­nen öffent­li­chen Schu­le zu 37.

Wie ande­re Bestim­mun­gen des Grund­ge­set­zes, ins­be­son­de­re des ers­ten Abschnitts (Art. 1 Abs. 1 Satz 2, Art. 3 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 GG), schließt der in Art. 7 Abs. 1 GG ver­wen­de­te Begriff des Staa­tes die Kom­mu­nen ein. Die staat­li­che Schul­ho­heit ist inso­fern nicht als Gegen­satz zwi­schen Staat und Gemein­den zu ver­ste­hen, son­dern in Abgren­zung zur ursprüng­lich kirch­li­chen Vor­macht­stel­lung im Schul­we­sen 38. Die Reichs­ver­fas­sung von 1849 stell­te in § 153 klar, dass das Unter­richts- und Erzie­hungs­we­sen unter der Ober­auf­sicht des Staa­tes ste­hen und, abge­se­hen vom Reli­gi­ons­un­ter­richt, der Beauf­sich­ti­gung der Geist­lich­keit ent­zo­gen sein soll­ten. Dem­entspre­chend betrau­te auch Art. 144 Satz 2 WRV "fach­män­nisch vor­ge­bil­de­te Beam­te" mit der Schul­auf­sicht und grenz­te sich so von der vor­mals übli­chen Beauf­sich­ti­gung durch Geist­li­che ab 39. Art. 144 Satz 1 WRV stell­te das gesam­te Schul­we­sen unter die Auf­sicht des Staa­tes, der die Gemein­den dar­an betei­li­gen konn­te.

Auch wenn Art. 7 Abs. 1 GG im Gegen­satz zu Art. 144 Satz 1 WRV die Gemein­den im Zusam­men­hang mit der Schul­auf­sicht nicht nennt, hat sich an die­ser orga­ni­sa­to­ri­schen Aus­ge­stal­tung der Zustän­dig­kei­ten im Schul­we­sen inso­weit nichts geän­dert 40. Das Grund­ge­setz hat die Gemein­den in den Staats­auf­bau inte­griert und sie zugleich mit eige­nen Rech­ten aus­ge­stat­tet. Ein umfas­sen­der staat­li­cher Macht­an­spruch gegen­über den Kom­mu­nen im Bereich der Schul­auf­sicht ist damit nicht ver­ein­bar. Län­der und Gemein­den üben – jeden­falls bei den äuße­ren Schul­an­ge­le­gen­hei­ten – die Schul­auf­sicht viel­mehr gemein­sam aus und sind dabei zum Zusam­men­wir­ken ver­pflich­tet 41.

Das Span­nungs­ver­hält­nis zwi­schen dem aus Art. 7 Abs. 1 GG fol­gen­den zen­tra­len Bestim­mungs­recht des Staa­tes in schu­li­schen Ange­le­gen­hei­ten und dem Selbst­ver­wal­tungs­recht der Gemein­den im Bereich der Grund- und Haupt­schu­len ist dahin auf­zu­lö­sen, dass den Gemein­den die Wahr­neh­mung der äuße­ren Schul­an­ge­le­gen­hei­ten zusteht, soweit die­se mit den vom Staat all­ge­mein fest­ge­leg­ten Zie­len für die Aus­ge­stal­tung des Schul­we­sens ver­ein­bar ist 42. Gesetz­li­che Anfor­de­run­gen, etwa Vor­ga­ben von Min­dest­zah­len (vgl. § 4a Abs. 1 SchulG), kann der Staat fest­set­zen und im Wege der Rechts­auf­sicht eben­so durch­set­zen wie die ord­nungs­ge­mä­ße Erle­di­gung der mit der Schul­trä­ger­schaft ver­bun­de­nen Auf­ga­ben. Erfüllt eine Gemein­de jedoch die all­ge­mei­nen schul­recht­li­chen Vor­ga­ben für den Betrieb einer Grund- oder Haupt­schu­le, garan­tiert ihr Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bei der Schul­netz­pla­nung jeden­falls ein wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht.

Ande­re Grün­de, die eine Hoch­zo­nung der Schul­netz­pla­nung für Grund- oder Haupt­schu­len recht­fer­ti­gen könn­ten, sind der­zeit nicht ersicht­lich. Der in der Geset­zes­be­grün­dung ange­führ­te Befund, dass die Gemein­den über­wie­gend davon abge­se­hen hät­ten, Schul­netz­plä­ne auf­zu­stel­len, belegt nur, dass sie die­se Auf­ga­be nicht wahr­ge­nom­men haben, lässt aber nicht den Schluss zu, dass sie dazu nicht in der Lage wären 43. Inso­fern han­delt es sich bei der behaup­te­ten Über­for­de­rung der Gemein­den allen­falls um eine Effi­zi­enz­über­le­gung, die es für sich genom­men jeden­falls nicht recht­fer­tigt, die Schul­netz­pla­nung allen kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den unter­schieds­los zu ent­zie­hen. Eben­so wenig sind unter­blie­be­ne Ent­schei­dun­gen über Schul­schlie­ßun­gen ein Beleg dafür, dass die Gemein­den nicht in der Lage wären, für ihr jewei­li­ges Gebiet – oder abge­stimmt mit Nach­bar­ge­mein­den – eine Schul­netz­pla­nung vor­zu­neh­men, solan­ge dem Frei­staat Sach­sen mit der Auf­sicht aus­rei­chend Mög­lich­kei­ten zur Ver­fü­gung ste­hen, um die Beach­tung der gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen zur Auf­recht­erhal­tung eines ord­nungs­ge­mä­ßen und geset­zes­kon­for­men Schul­be­triebs sicher­zu­stel­len.

Wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht der Gemein­den[↑]

Eine Schul­netz­pla­nung auf Kreis­ebe­ne für die Grund- und Mit­tel­schu­len ist mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nach alle­dem nur ver­ein­bar, wenn sie den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht ein­räumt. Das in § 23a Abs. 3 Satz 1 SchulG vor­ge­se­he­ne Beneh­mens­er­for­der­nis genügt die­sen Vor­ga­ben nicht. Bei der Auf­stel­lung von Schul­netz­plä­nen durch die Land­krei­se ist jeden­falls die Her­stel­lung eines Ein­ver­neh­mens mit den betrof­fe­nen kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den erfor­der­lich.

Das in § 23a Abs. 3 Satz 1 SchulG vor­ge­se­he­ne Beneh­mens­er­for­der­nis gewährt den Gemein­den kein wirk­sa­mes Mit­ent­schei­dungs­recht. Es steht für eine ver­fah­rens­recht­li­che Betei­li­gung, in der der Mit­wir­kung nach dem Wil­len des Gesetz­ge­bers kei­ne mate­ri­el­le Rechts­po­si­ti­on des betei­lig­ten Trä­gers öffent­li­cher Belan­ge kor­re­spon­diert. Beneh­mens­er­for­der­nis­se "sind im Regel­fall aus­schließ­lich dem objek­tiv-recht­li­chen Ziel einer brei­te­ren Beur­tei­lungs­grund­la­ge und damit einer bes­se­ren Ent­schei­dungs­fin­dung ver­pflich­tet" 44.

Die Her­stel­lung des Beneh­mens erfor­dert nach dem gefes­tig­ten ver­wal­tungs­recht­li­chen Ver­ständ­nis daher zwar eine Anhö­rung des Trä­gers öffent­li­cher Belan­ge durch die ent­schei­den­de Behör­de und ver­pflich­tet die­se, die Stel­lung­nah­me zu erwä­gen und Mög­lich­kei­ten einer Berück­sich­ti­gung aus­zu­lo­ten. Der betei­lig­te Trä­ger öffent­li­cher Belan­ge soll sei­nen Stand­punkt dar­le­gen, Ein­wän­de im Hin­blick auf die von ihm ver­tre­te­nen Inter­es­sen erhe­ben und auf das Ergeb­nis der Ent­schei­dung auch Ein­fluss neh­men kön­nen 45. Eine Beneh­mens­her­stel­lung erfor­dert aller­dings kei­ne Eini­gung der betei­lig­ten Ver­wal­tungs­trä­ger, son­dern gestat­tet es der ent­schei­den­den, das Beneh­men her­stel­len­den Behör­de, sich über das Vor­brin­gen des betei­lig­ten Trä­gers öffent­li­cher Belan­ge hin­weg­zu­set­zen 46. Anders als bei Ein­ver­neh­mens- oder Zustim­mungs­er­for­der­nis­sen gewährt das Beneh­mens­er­for­der­nis somit kein ech­tes Mit­ent­schei­dungs­recht.

Im Fal­le der kom­mu­na­len Schul­trä­ger­schaft geht es hin­ge­gen nicht nur um öffent­li­che Belan­ge, son­dern um die Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die als sub­jek­ti­ve Recht­stel­lungs­ga­ran­tie auch ihre Gel­tend­ma­chung im Ein­zel­fall ermög­licht und in die die Schul­netz­pla­nung der Land­krei­se nach § 23a Abs. 1 Satz 1 SchulG ein­greift. Eine Schul­netz­pla­nung für Grund- und Haupt­schu­len gegen den Wil­len der betrof­fe­nen Gemein­den ist grund­sätz­lich unzu­läs­sig. Mit der in § 23a Abs. 3 Satz 1 SchulG vor­ge­se­he­nen Beschrän­kung auf ein blo­ßes Beneh­mens­er­for­der­nis kann die Ver­tei­di­gung ihrer spe­zi­fi­schen Belan­ge nicht wirk­sam gelin­gen. Viel­mehr sind den Gemein­den für die Betei­li­gung an einer Schul­netz­pla­nung auf Kreis­ebe­ne zumin­dest Mit­ent­schei­dungs­be­fug­nis­se ein­zu­räu­men, wie sie etwa für das Ein­ver­neh­men kenn­zeich­nend sind 47. Das schließt nicht aus, dass ihre Mit­wir­kung recht­lich, etwa durch Vor­schrif­ten über Min­dest­schü­ler­zah­len (vgl. § 4a SchulG sowie die Schul­netz­VO 48) oder an die Fest­stel­lung eines öffent­li­chen Bedürf­nis­ses für die Errich­tung oder Fort­füh­rung einer öffent­li­chen Schu­le (§ 21 Abs. 2 SchulG), gebun­den wird oder dass sie bei einer rechts­wid­ri­gen Ver­wei­ge­rung auch durch die Auf­sichts­be­hör­de ersetzt wer­den kann.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 19. Novem­ber 2014 – 2 BvL 2/​13

  1. Gesetz über Maß­nah­men zur Siche­rung der öffent­li­chen Haus­hal­te 2001 und 2002 im Frei­staat Sach­sen (Haus­halts­be­gleit­ge­setz 2001 und 2002) und zur Ände­rung der Vor­läu­fi­gen Haus­halts­ord­nung des Frei­staa­tes Sach­sen vom 14.12 2000, GVBl S. 513[]
  2. LTDrucks 3/​2401, S. 84[]
  3. VG Dres­den, Beschluss vom 28.02.2013 – 5 K 337/​11[]
  4. BVerfGE 26, 228 ff.[]
  5. vgl. BVerfGE 8, 122, 134; 50, 195, 201; 52, 95, 120; 79, 127, 151 f.; 110, 370, 400[]
  6. vgl. BVerfGE 79, 127, 146; 107, 1, 12; BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/​11, Rn. 114[]
  7. vgl. BVerfGE 59, 216, 226; 91, 228, 238; 125, 141, 167[]
  8. BVerfGE 78, 331, 340[]
  9. vgl. VerfGH NRW, Beschluss vom 13.?Januar 2004 – VerfGH 16/​02, DÖV 2004, 662, 663; Bur­gi, Kom­mu­nal­recht, 4. Aufl.2012, S. 54; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Abs. 2 Rn. 51 – Novem­ber 2012; Röhl, in: Schoch, Beson­de­res Ver­wal­tungs­recht, 15. Aufl.2013, S. 27 f.[]
  10. vgl. BVerfGE 110, 370, 401[][]
  11. vgl. BVerfGE 91, 228, 239; BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/​11, Umdruck S. 47, Rn. 117[]
  12. vgl. BVerfGE 110, 370, 400[]
  13. vgl. BVerfGE 79, 127, 148 f.; 83, 37, 54[]
  14. vgl. BVerfGE 47, 253, 275 ff.; 91, 228, 244[]
  15. vgl. BVerfGE 11, 266, 275 f.[]
  16. vgl. BVerfGE 79, 127, 150; 91, 228, 238; 107, 1, 12[]
  17. vgl. BVerfGE 79, 127, 151 f.; 110, 370, 400[]
  18. vgl. Thür­VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/​03, NVwZ-RR 2005, S. 665, 666 f.[]
  19. vgl. dazu BVerfGE 79, 127, 150 f.; 83, 363, 383; 91, 228, 236; 110, 370, 400; BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/​11, Umdruck S. 47, Rn. 114[]
  20. vgl. BVerfGE 76, 256, 359; 80, 109, 119 f.; 108, 129, 136[]
  21. vgl. BVerfGE 79, 127, 143 ff., 154; 103, 332, 367; 119, 331, 363; 125, 141, 167 f.; sie­he auch BbgVerfG, LVerfGE 11, 99, 111; VerfGH NRW, OVGE 46, 295, 310; VerfG LSA, LVerfGE 17, 437, 446; NdsStGH, OVGE 50, 497, 506 f.[]
  22. vgl. BVerfGE 79, 127, 143; 107, 1, 12; 110, 370, 402[]
  23. vgl. BVerfGE 79, 127, 154[]
  24. vgl. BVerfGE 79, 127, 153 f.[][][]
  25. vgl. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 08.12 1998 – 7 C 11935/​97 56; Lan­ge, Kom­mu­nal­recht, 2013, S. 40 f.[]
  26. vgl. BVerfGE 79, 127, 153[]
  27. vgl. BVerfGE 79, 127, 146; 107, 1, 11 f.[]
  28. vgl. BVerfGE 52, 95, 117; Löwer, in: von Münch/​Kunig, GG, Band 1, 6. Aufl.2012, Art. 28 Rn. 73[]
  29. vgl. BVerfGE 103, 332, 366[]
  30. vgl. BVerfGE 91, 228, 239[]
  31. vgl. BVerfGE 56, 298, 319 ff.; 76, 107, 122; 86, 90, 107 f.; 107, 1, 24 f.; BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/​11, Umdruck S. 47, Rn. 112[]
  32. vgl. BVerw­GE 87, 228, 232 ff.[]
  33. vgl. BVerw­GE 90, 96, 100; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 28 Rn. 60 – Novem­ber 2012[]
  34. vgl. Lan­ge, Kom­mu­nal­recht, 2013, S. 42 f.[]
  35. vgl. Badu­ra, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 7 Rn. 51 f. – Juni 2006; Bro­si­us-Gers­dorf, in: Drei­er, GG, Band I, 3. Aufl.2013, Art. 7 Rn. 44, 48 ff.[]
  36. vgl. BVerfGE 26, 228, 238; Badu­ra, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 7 Rn. 49 – Juni 2006[]
  37. vgl. BVerfGE 26, 228, 238[]
  38. vgl. Badu­ra, in: Maunz/​Dürig, GG, Art. 7 Rn. 3 – Juni 2006; Bro­si­us-Gers­dorf, in: Drei­er, GG, Band I, 3. Aufl.2013, Art. 7 Rn. 52; Klo­e­pfer, DÖV 1971, S. 837, 838 f.[]
  39. vgl. Bro­si­us-Gers­dorf, in: Hen­ne­ke, Stär­kung kom­mu­na­ler Bil­dungs­kom­pe­ten­zen, 2011, S. 63 ff., 70; Ennu­schat, Die Ver­wal­tung, 2012, S. 331, 332 ff.; Thiel, in: Sachs, GG, 7. Aufl.2014, Art. 7 Rn. 33; Klo­e­pfer, DÖV 1971, S. 837, 841[]
  40. vgl. Rux/​Niehues, Schul­recht, 5. Aufl.2013, Rn. 929[]
  41. vgl. Bro­si­us-Gers­dorf, in: Drei­er, GG, 3. Aufl.2013, Art. 7 Rn. 51 f.; Uhle, in: Epping/​Hillgruber, GG, Art. 7 Rn. 15 – Juni 2014; Jarass, in: Jarass/​Pieroth, GG, 13. Aufl.2014, Art. 7 Rn. 4; Klo­e­pfer, DÖV 1971, S. 837, 841; a.A. Rux/​Niehues, Schul­recht, 5. Aufl.2013, Rn. 929[]
  42. vgl. BVerfGE 26, 228, 239 f.[]
  43. vgl. BbgVerfG, Beschluss vom 17.07.1997 – VfG­Bbg 1/​97, LKV 1997, S. 449, 453[]
  44. BVerw­GE 92, 258, 261; vgl. auch Pün­der, in: Erichsen/​Ehlers, All­ge­mei­nes Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl.2010, S. 487 f.[]
  45. vgl. Hess­VGH, Urteil vom 12.06.2012 – 2 C 165/​11.T 36[]
  46. vgl. BVerw­GE 92, 258, 262; 114, 232, 235; Hoff­mann-Riem, in: Hoff­mann-Riem u.a., , Hrsg. GVwR I, 2. Aufl.2012, § 10 Rn. 24; Pün­der, in: Erichsen/​Ehlers, All­ge­mei­nes Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl.2010, S. 487[]
  47. vgl. dazu Groß, GVwR I, 2. Aufl.2012, § 13 Rn. 106[]
  48. Ver­ord­nung des Säch­si­schen Staats­mi­nis­te­ri­ums für Kul­tus zur Schul­netz­pla­nung im Frei­staat Sach­sen, Schul­netz­pla­nungs­ver­ord­nung – Schul­netz­VO vom 02.10.2001, Anhang Sächs­GVBl 2001, S. 672[]