Sofortige Vollziehung einer Besitzeinweisung – und die Versagung von Eilrechtsschutz

Droht bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche Grundrechtsverletzung, die durch eine stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, so darf sich das Fachgericht im Eilverfahren grundsätzlich nicht auf eine bloße Folgenabwägung der widerstreitenden Interessen beschränken.

Das Gebot effektiven Rechtsschutzes erfordert dann vielmehr regelmäßig eine über die sonst übliche, bloß summarische Prüfung des geltend gemachten Anspruchs hinausgehende, inhaltliche Befassung mit der Sach- und Rechtslage.

Mit dieser Begründung hat jetzt das Bundesverfassungsgericht ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, mit dem sich eine Grundstückseigentümerin gegen die sofortige Vollziehung einer vorzeitigen Besitzeinweisung wendete, an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zurückverwiesen.

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Die Eigentümerin eines unbebauten, bewaldeten Grundstücks ist für den Braunkohletagebau Cottbus-Nord in Anspruch genommen worden. Ende 2012 wurde der Grundstückseigentümerin das Eigentum an ihrem Grundstück entzogen und zur bergbaulichen Nutzung auf die Betreiberin des Braunkohletagebaus übertragen; über die Klage der Grundstückseigentümerin gegen diesen Grundabtretungsbeschluss wurde bislang noch nicht entschieden. Die Betreiberin wurde zudem unter Anordnung der sofortigen Vollziehung vorzeitig in den Besitz des Grundstücks eingewiesen.

Der Antrag der Grundstückseigentümerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Besitzeinweisung blieb vor dem Verwaltungsgericht Cottbus¹ und dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg² ohne Erfolg, da, wie das Oberverwaltungsgericht in seiner Begründung im Wesentlichen ausführte, bei einer summarischen Prüfung die Erfolgsaussichten der Klage als offen angesehen werden müssten. Gleichwohl gehe die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Interessenabwägung im Ergebnis zu Lasten der Grundstückseigentümerin aus, da eine Stattgabe des Eilantrags voraussichtlich zu einem mehrmonatigen Stillstand des Tagebaus führen würde.

Die Entscheidung des BundesverfassungsgerichtsZulässigkeit der Verfassungsbeschwerde[↑]

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Zwar ist das Grundstück der Grundstückseigentümerin inzwischen für den Tagebergbau in Anspruch genommen worden und eine Wiederholungsgefahr nicht erkennbar. Das Grundstück ist durch den Abbau der Braunkohle jedoch nicht untergegangen. Der Eigentumseingriff durch die vorzeitige Besitzeinweisung dauert an³.

Vorläufiger Rechtsschutz – und effektiver Rechtsschutz[↑]

Das Grundrecht des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert jedem den Rechtsweg, der geltend macht, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Damit wird sowohl der Zugang zu den Gerichten als auch die Wirksamkeit des Rechtsschutzes gewährleistet. Der Bürger hat einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen⁴.

Abs. 4 Satz 1 GG kommt auch die Aufgabe zu, irreparable Entscheidungen, wie sie durch die sofortige Vollziehung einer hoheitlichen Maßnahme eintreten können, soweit als möglich auszuschließen⁵. Hieraus ergibt sich die verfassungsrechtliche Bedeutung des Suspensiveffekts. Ohne die aufschiebende Wirkung der Klage würde der Verwaltungsgerichtsschutz im Hinblick auf die notwendige Dauer der Verfahren häufig hinfällig, weil bei sofortiger Vollziehung des Verwaltungsakts regelmäßig vollendete Tatsachen geschaffen würden. Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet allerdings nicht die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen im Verwaltungsprozess schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten⁶.

Grundsätzlich ist bei der Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes eine summarische Prüfung verfassungsrechtlich unbedenklich; die notwendige Prüfungsintensität steigt jedoch mit der drohenden Rechtsverletzung, die bis dahin reichen kann, dass die Gerichte unter besonderen Umständen – wenn sie sich an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientieren wollen – dazu verpflichtet sein können, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern abschließend zu prüfen⁷. Droht einem Antragsteller bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten, die durch eine der Klage stattgebende Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, so ist – erforderlichenfalls unter eingehender tatsächlicher und rechtlicher Prüfung des im Hauptsacheverfahren geltend gemachten An-spruchs – einstweiliger Rechtsschutz zu gewähren, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegenstehen⁸. Denn in diesen Fällen kann das Fachgericht nur im einstweiligen Rechtsschutz eine endgültige Grundrechtsverletzung verhindern. Ausschließlich auf eine sorgfältige und hinreichend substantiierte Folgenabwägung kommt es nur an, soweit eine – nach vorstehenden Maßstäben durchzuführende – Rechtmäßigkeitsprüfung nicht möglich ist⁹.

Vorläufiger Rechtsschutz bei Enteignungen[↑]

Speziell für Enteignungen hat das Bundesverfassungsgericht, gestützt auf Art. 14 Abs. 1 GG, für den Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren das Gebot effektiven Rechtsschutzes betont und dabei vor allem rechtzeitigen Rechtsschutz eingefordert, der jedenfalls auch eine Gesamtabwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange erfasst¹⁰.

Folgen im vorliegenden Fall[↑]

Diese aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG folgenden besonderen Anforderungen an die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im fachgerichtlichen Verfahren in Fällen der drohenden Schaffung vollendeter Tatsachen hat das Oberverwaltungsgericht nicht beachtet. Das Gericht hat sich auf eine Folgenabwägung zurückgezogen, ohne zuvor zu versuchen, dem verfassungsrechtlichen Gebot der tatsächlichen und rechtlichen Durchdringung des Falles angesichts der drohenden Schaffung vollendeter Tatsachen nach Möglichkeit gerecht zu werden, weil nur durch sein Eingreifen im einstweiligen Rechtsschutz die Grundrechtsverletzung hätte vermieden werden können.

Das Oberverwaltungsgericht hat keinen Versuch unternommen, die Rechtmäßigkeit der vorzeitigen Besitzeinweisung zu überprüfen, obwohl es erkannt hat, dass durch den Vollzug der vorzeitigen Besitzeinweisung ein Zustand geschaffen wird, der zulasten der Grundstückseigentümerin die Hauptsache vorwegnimmt. Es hat sich darauf beschränkt, zunächst die Fehlerhaftigkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses insoweit aufzuzeigen, als dieser die Bindung der Grundstückseigentümerin an den wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss vom 18.12 2006 angenommen hat. Es benennt sodann die im Hauptsacheverfahren zu klärenden Rechtsfragen. Eine inhaltliche Annäherung an die Lösung der aufgeworfenen offenen Fragen und deren Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der vorzeitigen Besitzeinweisung erfolgt indes nicht.

Dass eine eingehendere Prüfung der Sach- und Rechtslage für das Oberverwaltungsgericht letztlich unmöglich war, ist nicht erkennbar. Die Sach- und Rechtslage erweist sich im vorliegenden Fall zwar im Hinblick auf die faktische Beseitigung des FFH-Gebiets, die Annahme eines faktischen Vogelschutzgebiets, die Umsetzbarkeit des Kompensationskonzepts des Planfeststellungsbeschlusses und die Frage nach dem maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt als komplex; ein weitgehendes Durchdringen dieser Problemkreise in einem Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes erscheint jedoch nicht ausgeschlossen, zumal das Verfahren nicht innerhalb weniger Tage hätte entschieden werden müssen. Offensichtlich war das Oberverwaltungsgericht bestrebt, über die Beschwerde innerhalb des sehr früh von ihm selbst aufgrund der Terminierung von Verfahren im Zusammenhang mit dem sogenannten Hauptstadtflughafen festgelegten Zeitrahmens zu entscheiden. Die Notwendigkeit der gleichzeitigen oder späteren Bearbeitung anderer Verfahren ist indes kein verfassungsrechtlich hinzunehmender Grund für eine Reduzierung der Prüfungsintensität. Dies gilt umso mehr, weil die Beigeladene des Ausgangsverfahrens das Grundabtretungs- und das Besitzeinweisungsverfahren erst sehr spät eingeleitet hat, obwohl ihr die grundsätzlich ablehnende Haltung der Grundstückseigentümerin seit langem bekannt war. Je mehr ein Vorhabenträger durch ihm zurechenbares Verhalten die besondere Eilbedürftigkeit einer Entscheidung selbst zu verantworten hat, desto eher sind ihm auch wirtschaftliche Belastungen zuzumuten, die dadurch hervorgerufen werden, dass die Fachgerichte angemessene Zeit für eine Eilentscheidung benötigen, um den verfassungsgebotenen Eilrechtsschutz auf der Grundlage einer hinreichenden Fallprüfung gewähren zu können.

Im Übrigen ist auch die Folgenabwägung des Oberverwaltungsgerichts Bedenken ausgesetzt, die verfassungsrechtlich nicht ohne Belang sein könnten; hierauf kommt es aber nicht mehr an. Das Oberverwaltungsgericht scheint für den Fall des Unterliegens der Grundstückseigentümerin im Hauptsacheverfahren, wenn es dem Gesuch um einstweiligen Rechtsschutz entsprochen hätte, von einer Schadensersatzpflicht der Grundstückseigentümerin gegenüber der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens auszugehen. Eine entsprechende Rechtsgrundlage existiert allerdings nicht. § 945 ZPO ist nicht einschlägig, weil eine dem § 123 Abs. 3 VwGO vergleichbare Bestimmung bezüglich des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO fehlt.

Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unzureichenden Beachtung der sich aus Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ergebenden Anforderungen. Denn es ist nicht ausgeschlossen, dass das Oberverwaltungsgericht bei einer verfassungsrechtlich gebotenen Befassung mit dem Begehren von Eilrechtsschutz zu einem für die Grundstückseigentümerin günstigeren Ergebnis gelangt wäre.

Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts richtet, wird sie nicht zur Entscheidung angenommen. Im Hinblick auf den Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde hat die Grundstückseigentümerin nunmehr erneut die Möglichkeit, vor dem Oberverwaltungsgericht die Beseitigung ihrer Beschwer zu erstreiten. Dies kann zur Folge haben, dass im Ergebnis sämtliche geltend gemachten Verfassungsrechtsverletzungen beseitigt werden¹¹.

Der in der Beschwerdeinstanz ergangene Beschluss wurde daher vom Bundesverfassungsgericht aufgehoben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverwiesen (§ 93c Abs. 2, § 95 Abs. 2 BVerfGG).

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 14. September 2016 – 1 BvR 1335/13

1. VG Cottbus, Beschluss vom 27.02.2013 – VG 3 L 20/13[↩]
2. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.03.2013 – OVG 11 S 12.13[↩]
3. vgl. BVerfGE 134, 242, 288 Rn. 157[↩]
4. vgl. BVerfGE 129, 1, 20[↩]
5. vgl. BVerfGE 35, 263, 274[↩]
6. vgl. BVerfGE 35, 382, 402[↩]
7. vgl. BVerfGE 79, 69, 74 f.[↩]
8. vgl. BVerfGE 79, 69, 75; 94, 166, 216[↩]
9. so BVerfGE 110, 77, , 87 f. für das Versammlungsrecht[↩]
10. BVerfGE 134, 242, 299 ff. Rn.190 ff. und, 310 ff. Rn. 220 ff.[↩]
11. vgl. BVerfGK 11, 13, 20[↩]