Son­der­ge­biets­fest­set­zun­gen in Frem­den­ver­kehrs­ge­bie­ten

In einem Son­der­ge­biet Kurgebiet/​Gebiet für Frem­den­be­her­ber­gung gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO kann die Gemein­de Feri­en­woh­nun­gen und Dau­er­woh­nun­gen als Regel­nut­zun­gen neben­ein­an­der zulas­sen. § 10 BauN­VO steht dem nicht ent­ge­gen 1.

Son­der­ge­biets­fest­set­zun­gen in Frem­den­ver­kehrs­ge­bie­ten

Die Gemein­den sind bei dem Vor­lie­gen städ­te­bau­li­cher Grün­de befugt, die in einem Son­der­ge­biet zuläs­si­ge Wohn­nut­zung auf eine Dau­er­wohn­nut­zung durch Per­so­nen, die ihren Lebens­mit­tel­punkt in der Gemein­de haben, zu beschrän­ken. Ein so for­mu­lier­ter Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen ist hin­rei­chend bestimmt.

Der Begriff der Woh­nung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB ist nicht in Anleh­nung an §§ 3, 4 BauN­VO, son­dern eigen­stän­dig nach dem Sinn und Zweck sowie der Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Vor­schrift zu bestim­men; er umfasst auch Feri­en­woh­nun­gen. § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB ermög­licht es der Gemein­de daher, die Zahl der Feri­en­woh­nun­gen in Gebäu­den, die ganz bzw. über­wie­gend mit Feri­en­woh­nun­gen und/​oder Woh­nun­gen i. S. von §§ 3, 4 BauN­VO belegt ist, fest­zu­set­zen.

Eine Fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB ist ins­be­son­de­re zu dem Zweck zuläs­sig, den gegen­wär­ti­gen Woh­nungs­be­stand fest­zu­schrei­ben, wenn für die Fest­schrei­bung städ­te­bau­li­che Grün­de vor­lie­gen. Die Fest­set­zung ist auch ergän­zend zu Sat­zun­gen nach den §§ 22, 172 Bau­GB mög­lich; ein Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis besteht weder in die eine noch in die ande­re Rich­tung.

Die Fest­schrei­bung der zuläs­si­gen Farb­tö­ne der Außen­wän­de und Dächer anhand des Farb­re­gis­ters RAL 840 HR in einer ört­li­chen Bau­vor­schrift ist hin­rei­chend bestimmt. Auf­grund der Ober­flä­chen­struk­tur der Bau­ma­te­ria­li­en kann aller­dings kei­ne Iden­ti­tät der Dach bzw. Außen­wand­far­be mit einer RAL Farb­kar­te, son­dern darf ledig­lich eine Ent­spre­chung ver­langt wer­den.

§ 56 Abs. 1 NBauO 2003 (§ 84 Abs. 3 NBauO 2012) ver­langt, dass sich eine ört­li­che Bau­vor­schrift auf bestimm­te Tei­le des Gemein­de­ge­biets bezie­hen muss; die­se Rege­lung betrifft den for­mel­len Gel­tungs­be­reich der Sat­zung.

Ver­wen­det eine Gemein­de (nahe­zu) gleich­lau­ten­de gestal­te­ri­sche Vor­ga­ben für wei­te Tei­le ihres Gebiets, bedarf es einer beson­ders ein­ge­hen­den Prü­fung, ob mit der ört­li­chen Bau­vor­schrift ein legi­ti­mes Ziel der posi­ti­ven Baupfle­ge ver­folgt wird und ob das Gestal­tungs­kon­zept den erfor­der­li­chen ört­li­chen Bezug auf­weist.

Das Gestal­tungs­kon­zept muss sich nicht zwangs­läu­fig aus der ört­li­chen Bau­vor­schrift selbst erge­ben. Ähn­lich wie dies § 1 Abs. 6 Nr. 11 Bau­GB für die Bau­leit­pla­nung vor­sieht, ist die Inbe­zug­nah­me einer von der Gemein­de ander­wei­tig beschlos­se­nen Gestal­tungs­pla­nung zuläs­sig und aus­rei­chend, wenn sich die­ser die Gestal­tungs­idee der Gemein­de für das in Rede ste­hen­de Gebiet hin­rei­chend zuver­läs­sig ent­neh­men lässt.

Mit der Fest­set­zung eines Son­der­ge­bie­tes mit der Zweck­be­stim­mung "Kurgebiet/​Gebiet für Frem­den­be­her­ber­gung" ori­en­tiert sich die Stadt an der bei­spiel­haf­ten Auf­zäh­lung zuläs­si­ger Son­der­ge­bie­te in § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO und bestimmt auf die­ser Grund­la­ge den Kata­log der zuläs­si­gen Nut­zungs­ar­ten. All­ge­mein zuläs­sig sind klei­ne­re Betrie­be des Beher­ber­gungs­ge­wer­bes sowie an einen stän­dig wech­seln­den Per­so­nen­kreis zu ver­mie­ten­de Feri­en­woh­nun­gen – jeweils ein­schließ­lich dazu­ge­hö­ri­ger betriebs­be­zo­ge­ner Woh­nun­gen – einer­seits sowie sons­ti­ge Woh­nun­gen für Per­so­nen, die ihren Lebens­mit­tel­punkt auf der Insel Bor­kum haben, ande­rer­seits. Der Cha­rak­ter des Gebie­tes wird damit gleich­ge­wich­tig von der gewerb­li­chen bzw. der Erzie­lung von Ein­künf­ten die­nen­den Erho­lungs­nut­zung sowie von der Dau­er­wohn­nut­zung durch orts­an­säs­si­ge Per­so­nen geprägt. Mit die­sem Ansatz wird der Gebiets­cha­rak­ter hin­rei­chend deut­lich bestimmt; zugleich unter­schei­det sich das Son­der­ge­biet wesent­lich von den Gebie­ten der §§ 2 bis 9 BauN­VO.

Die Mischung von Frem­den­be­her­ber­gung und Feri­en­woh­nen einer­seits sowie Dau­er­woh­nen ande­rer­seits steht nicht in Wider­spruch zu den Wer­tun­gen der §§ 3, 4, 10 BauN­VO. Eine Kom­bi­na­ti­on ver­schie­de­ner Nut­zun­gen ist zwar nur dann zuläs­sig, wenn sich die Ver­träg­lich­keit der Nut­zun­gen aus den Rege­lun­gen der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung her­lei­ten lässt 2. Das ist hier jedoch der Fall, und zwar auch in Bezug auf die Kom­bi­na­ti­on von Feri­en- und Dau­er­woh­nun­gen im Plan­ge­biet.

Feri­en­woh­nun­gen sind Woh­nun­gen, die zur Erzie­lung von Ein­künf­ten an einen wech­seln­den Per­so­nen­kreis ver­mie­tet wer­den. Der­ar­ti­ge Woh­nun­gen haben mit dem Beher­ber­gungs­be­trieb gemein­sam, dass es sich um eine Nut­zung zur Erzie­lung von Ein­künf­ten han­delt. Sie unter­schei­den sich von einem Beher­ber­gungs­be­trieb im Sin­ne der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung jedoch dadurch, dass die Feri­en­gäs­te in der Woh­nung ihren häus­li­chen Wir­kungs­kreis – ins­be­son­de­re auf­grund der Aus­stat­tung mit einer Küche bzw. Koch­ge­le­gen­heit 3 – unab­hän­gig gestal­ten kön­nen, wäh­rend ein Beher­ber­gungs­be­trieb Räu­me stän­dig wech­seln­den Gäs­ten zum vor­über­ge­hen­den Auf­ent­halt zur Ver­fü­gung stellt, ohne dass sich die vor­ge­nann­te Mög­lich­keit bie­tet 4. Die Unab­hän­gig­keit des häus­li­chen Wir­kungs­krei­ses tei­len Feri­en­woh­nun­gen dem­ge­gen­über mit dem all­ge­mei­nen Woh­nen; der Unter­schied liegt hier dar­in, dass ein nur zeit­wei­li­ges Woh­nen zu Erho­lungs­zwe­cken und nicht eine auf Dau­er ange­leg­te Häus­lich­keit vor­liegt, die Nut­zer stän­dig wech­seln und eine Nut­zung zur Erzie­lung von Ein­künf­ten vor­liegt 5.

Dies vor­aus­ge­schickt folgt die Unver­träg­lich­keit von Feri­en­woh­nun­gen und Dau­er­woh­nun­gen nicht aus § 10 BauN­VO, der die Fest­set­zung von Son­der­ge­bie­ten, die der Erho­lung die­nen, dar­un­ter von Wochen­end­haus- und Feri­en­haus­ge­bie­ten, ermög­licht. Zwar ist die­ser Vor­schrift zu ent­neh­men, dass die Bau­nut­zungs­ver­ord­nung die all­ge­mei­ne Wohn­nut­zung und die Wochen­end- und Feri­en­haus­nut­zung als städ­te­bau­lich rele­van­te eigen­stän­di­ge Nut­zungs­ar­ten bewer­tet, die sich nicht ähneln, son­dern "grund­ver­schie­den" sind. Bei­de Nut­zun­gen cha­rak­te­ri­sie­ren jeweils die all­ge­mei­ne Zweck­be­stim­mung eines Bau­ge­biets, ohne dass sie sich decken bzw. über­schnei­den; dar­aus wie­der­um folgt die Unzu­läs­sig­keit einer Ver­bin­dung die­ser Nut­zun­gen in einem Son­der­ge­biet 6.

Die­se Maß­ga­ben gel­ten jedoch nur für eine Ver­bin­dung der in § 10 BauN­VO expli­zit genann­ten Nut­zun­gen als Wochen­end­haus, Feri­en­haus und Cam­ping­platz mit all­ge­mei­nem Woh­nen, nicht aber für ande­re For­men des zeit­wei­sen Erho­lungs­woh­nens. § 10 BauN­VO, der im Wesent­li­chen im Jahr 1977 sei­ne heu­ti­ge Fas­sung erhielt, beruht auf der Über­zeu­gung des Gesetz­ge­bers, nicht nur Wochen­end­haus­ge­bie­te, son­dern auch ande­re der Erho­lung die­nen­de Gebie­te bedürf­ten einer Rege­lung 7. Über die bereits zuvor von § 10 BauN­VO 1962 erfass­ten Wochen­end­haus­ge­bie­te fan­den daher Feri­en­haus- und Cam­ping­platz­ge­bie­te Ein­gang in § 10 BauN­VO 1977. Ein – wie auch Feri­en­haus- und Cam­ping­platz­ge­bie­te – zunächst zur Auf­nah­me in § 11 BauN­VO 1977 vor­ge­se­he­nes Was­ser­sport­ge­biet wur­de dem­ge­gen­über als nicht aus­rei­chend bedeu­tend ange­se­hen 8. Das zeigt, dass der Gesetz­ge­ber nur die aus­drück­lich bezeich­ne­ten For­men des Erho­lungs­woh­nens in Son­der­ge­bie­ten, die der Erho­lung die­nen, kon­zen­trie­ren woll­te. Wei­te­re For­men des "Erho­lungs­woh­nens" blie­ben dem­ge­gen­über unge­re­gelt; des­sen Fest­set­zung kann des­halb – unter Beach­tung der wei­te­ren Vor­ga­ben der jewei­li­gen Vor­schrift – sowohl in einem der Erho­lung die­nen­den Son­der­ge­biet gemäß § 10 BauN­VO als auch in einem sons­ti­gen Son­der­ge­biet gemäß § 11 BauN­VO gesche­hen.

Auch Sinn und Zweck des § 10 BauN­VO gebie­ten nicht, von der gene­rel­len Unzu­läs­sig­keit einer Ver­bin­dung von Erho­lungs­woh­nen und Woh­nen aus­zu­ge­hen. Bei objek­ti­ver Betrach­tung sind zwei ver­schie­de­ne Norm­zwe­cke aus­zu­ma­chen:

Ers­tens soll die Vor­schrift den bau­li­chen Rea­li­tä­ten, wie sie sich bereits im Jahr 1977 her­aus­ge­bil­det hat­ten und wie sie noch heu­te fort­be­stehen, Rech­nung tra­gen und unwirt­schaft­li­che Inves­ti­tio­nen in Gebäu­de wie Infra­struk­tur ver­hin­dern. § 10 BauN­VO zielt inso­fern auf die Fest­set­zung klas­si­scher Wochen­end­haus, Feri­en­haus- bzw. Cam­ping­platz­ge­bie­te ab, wie sie in den Nah­erho­lungs­ge­bie­ten der Städ­te bzw. in tou­ris­tisch reiz­vol­len Regio­nen, also zumeist am Rand von Erho­lungs­or­ten, ver­brei­tet zu fin­den sind. Der­ar­ti­ge Gebie­te zeich­nen sich typi­scher­wei­se durch ver­schie­de­ne Beson­der­hei­ten aus: Sie lie­gen regel­mä­ßig in natur­na­hen Gebie­ten, etwa in Wäl­dern, an Seen oder in unmit­tel­ba­rer Strand­nä­he an der Küs­te, kaum aber inner­halb des gewach­se­nen Bebau­ungs­zu­sam­men­hangs. Da sie nur dem zeit­wei­sen Woh­nen die­nen und häu­fig nur sai­so­nal genutzt wer­den, bleibt die Erschlie­ßung und Aus­stat­tung der Gebie­te in aller Regel hin­ter den übli­chen Stan­dards zurück. Die Infra­struk­tur ist für das Dau­er­woh­nen häu­fig nicht geeig­net; bei der Bemes­sung der Kapa­zi­tät kom­mu­na­ler Ein­rich­tun­gen bleibt das Gebiet ganz oder teil­wei­se unbe­rück­sich­tigt 9. Auch in der Bau­aus­füh­rung (vgl. etwa § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 EnEV), Grö­ße (vgl. § 10 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 2 BauN­VO) und Aus­stat­tung der Gebäu­de spie­gelt sich in aller Regel die nur ein­ge­schränk­te Nutz­bar­keit wie­der. Im Vor­der­grund steht häu­fig die Nut­zung der Außen­wohn­be­rei­che. § 10 BauN­VO ermög­licht eine an die­se Beson­der­hei­ten ange­pass­te Gebiets­fest­set­zung.

Der vor­ste­hen­de Norm­zweck spricht dage­gen, das Ver­bot, die in § 10 BauN­VO aus­drück­lich genann­ten Nut­zun­gen mit dem all­ge­mei­nen Woh­nen zu mischen, auf sons­ti­ges "Erho­lungs­woh­nen" zu erstre­cken. Die vor­ste­hen­den Beson­der­hei­ten hat­ten und haben sich für die­se For­men des Erho­lungs­woh­nens nicht her­aus­ge­bil­det. Einen ver­gleich­ba­ren Ide­al­typ eines "Feri­en­woh­nungs­ge­bie­tes" mit ent­spre­chend ange­pass­ter Infra­struk­tur gibt es tat­säch­lich nicht. In den Erho­lungs­or­ten, und zwar auch in den Orts­ker­nen, fin­det sich viel­mehr tra­di­tio­nell eine Mischung aus all­ge­mei­nen Woh­nun­gen, Beher­ber­gungs­be­trie­ben und Feri­en­woh­nun­gen, also die Mischung, die der ange­grif­fe­ne Plan fest­schreibt. Dabei sind ins­be­son­de­re Feri­en­woh­nun­gen und Dau­er­woh­nun­gen häu­fig in ein und dem­sel­ben Gebäu­de unter­ge­bracht, sodass in der Art und Wei­se der Bau­aus­füh­rung kei­ne Unter­schie­de bestehen. Vor die­sem Hin­ter­grund ori­en­tiert sich die Erschlie­ßung übli­cher­wei­se an den für das Dau­er­woh­nen übli­chen Stan­dards. Die Nutz­bar­keit von Feri­en­woh­nun­gen ist zudem typi­scher­wei­se weni­ger auf die Außen­wohn­be­rei­che bezo­gen als bei Wochen­end- und Feri­en­häu­sern und dadurch gerin­ge­ren sai­so­na­len Ein­schrän­kun­gen unter­wor­fen, was eben­falls höhe­re Anfor­de­run­gen an die Bau­aus­füh­rung, an die Erschlie­ßung und gege­be­nen­falls auch an die bereit zu hal­ten­de Gebiets­in­fra­struk­tur stellt.

Zwei­tens kann man aus § 10 BauN­VO den Wil­len des Gesetz­ge­bers ablei­ten, bestimm­te For­men des Erho­lungs­woh­nens auf­grund ihres Stö­rungs­gra­des in beson­de­ren Gebie­ten zu kon­zen­trie­ren. Kenn­zeich­nend für die in der Vor­schrift genann­ten For­men des Erho­lungs­woh­nens ist es, dass das Leben – soweit es die Wit­te­rung gestat­tet – weit­hin im Frei­en statt­fin­det. Dar­aus resul­tie­ren ver­stärk­te Beläs­ti­gun­gen der Nach­bar­schaft durch Lärm, die noch dadurch ver­stärkt wer­den, dass sich der Lebens­rhyth­mus von Urlau­bern und (erwerbs­tä­ti­gen) Bewoh­nern deut­lich unter­schei­det 10. Die­se Beson­der­heit gilt für Feri­en­woh­nun­gen in weit­aus gerin­ge­rem Umfang. Auf­grund der typi­scher­wei­se eng begrenz­ten Außen­wohn­be­rei­che fin­det das Leben mehr inner­halb der Woh­nung statt, sodass es im Hin­blick auf den Stö­rungs­grad kei­ner gene­rel­len Tren­nung bedarf. Beson­der­hei­ten des Ein­zel­falls kann unter Rück­griff auf § 15 Abs. 1 Satz 2 BauN­VO Rech­nung getra­gen wer­den. Zudem zei­gen bei­spiel­haft § 22 Abs. 1 Satz 4 Bau­GB, § 4 Abs. 3 Nr. 1, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und § 11 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO, dass Erho­lungs­nut­zun­gen – etwa in Gestalt von Beher­ber­gungs­be­trie­ben und Kur­ein­rich­tun­gen – und Wohn­nut­zung nicht grund­sätz­lich unver­träg­lich sind. Für Dorf- und Misch­ge­bie­te gehört ein Neben­ein­an­der von Beher­ber­gungs­be­trie­ben und Woh­nun­gen sogar zur zuläs­si­gen Regel­nut­zung. Auch für das Kur­ge­biet ist die Zuläs­sig­keit einer Mischung von Kur- und Wohn­nut­zung aner­kannt 11. Dar­aus folgt, dass es nicht die Erho­lungs­nut­zung bzw. das Erho­lungs­woh­nen als solche(s), son­dern die Beson­der­hei­ten der in § 10 BauN­VO bezeich­ne­ten Gebie­te sind, die eine Mischung der dort aus­drück­lich genann­ten Nut­zun­gen mit der Wohn­nut­zung ver­weh­ren.

Kei­nen Beden­ken begeg­net der Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen. Zweit­woh­nun­gen zeich­nen sich dadurch aus, dass der Inha­ber dort sei­nen häus­li­chen Wir­kungs­kreis – wenn auch vor­über­ge­hend – unab­hän­gig gestal­tet und sie nicht zum Zweck der Erzie­lung von Ein­künf­ten an wech­seln­de Feri­en­gäs­te ver­mie­tet wer­den. Es han­delt sich um Woh­nen im Sin­ne der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung und nicht um eine der Erzie­lung von Ein­künf­ten die­nen­de Nut­zung 12.

Für den Aus­schluss die­ser Woh­nun­gen, deren städ­te­bau­li­che Rele­vanz sich schon in § 22 Bau­GB zeigt und für den die Stadt über­zeu­gen­de Grün­de, näm­lich den Leer­stand der­ar­ti­ger Woh­nun­gen wäh­rend der weit­aus meis­ten Zeit des Jah­res und auch der Sai­son und die damit ver­bun­de­ne Beein­träch­ti­gung der Frem­den­ver­kehrs­funk­ti­on anführt, bie­tet § 11 Abs. 2 Satz 1 BauN­VO eine aus­rei­chen­de Grund­la­ge. Dies ist sowohl in der Recht­spre­chung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts wie auch des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts seit lan­gem aner­kannt 13; auch die dies­be­züg­li­che Plan­recht­fer­ti­gung steht ange­sichts der mit der Zweit­wohn­nut­zung ver­bun­de­nen Pro­ble­me des Leer­stands und der Ver­ödung der Sied­lungs­be­rei­che, der unzu­rei­chen­den Aus­las­tung der gleich­wohl vor­zu­hal­ten­den Infra­struk­tur und des erheb­li­chen Flä­chen­ver­brauchs bei gleich­zei­tig nur gering­fü­gi­ger Nut­zung nicht in Zwei­fel 14.

Pla­ne­ri­schen Fest­set­zun­gen zum Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen steht § 22 Bau­GB nicht ent­ge­gen. Die Mög­lich­keit, mit­tels einer Sat­zung die Begrün­dung oder Tei­lung von Woh­nungs- oder Teil­ei­gen­tum der Geneh­mi­gungs­pflicht zu unter­wer­fen, zielt zwar gleich­falls dar­auf ab, Zweit­woh­nun­gen zu ver­hin­dern 15. Die Vor­schrift steht jedoch in kei­nem Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis zu der Mög­lich­keit, einen Bebau­ungs­plan mit glei­cher Ziel­set­zung zu erlas­sen. Im Gegen­teil ist eine Sat­zung gemäß § 22 Bau­GB ein weit­hin unzu­läng­li­ches Instru­ment zum Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen, weil sie Umge­hungs­mög­lich­kei­ten, etwa die Bil­dung von Bruch­teils­ei­gen­tum (§§ 1008 ff. BGB), nicht erfasst. Ein Bebau­ungs­plan erweist sich vor die­sem Hin­ter­grund jeden­falls in den Fäl­len als das effek­ti­ve­re Instru­ment, in denen die Umwand­lung von Woh­nun­gen bzw. Beher­ber­gungs­be­trie­ben in Zweit­woh­nun­gen mit einer Ände­rung der geneh­mig­ten Nut­zung ver­bun­den ist.

Der Aus­schluss von Zweit­woh­nun­gen ist der Stadt mit der Beschrän­kung sons­ti­ger Woh­nun­gen auf eine "dau­er­wohn­li­che Nut­zung durch Per­so­nen, die ihren Lebens­mit­tel­punkt auf der Insel Bor­kum haben", in hin­rei­chend bestimm­ter Wei­se gelun­gen. Der Begriffs­in­halt ist in Anleh­nung an das Nie­der­säch­si­sche Mel­de­ge­setz und den dort ver­wen­de­ten Begriff der Haupt­woh­nung zu bestim­men. Nach § 8 Abs. 1 NMG ist, wenn eine Per­son meh­re­re Woh­nun­gen im Inland bewohnt, eine die­ser Woh­nun­gen die Haupt­woh­nung. Dabei ist Haupt­woh­nung die durch die Per­son vor­wie­gend benutz­te Woh­nung (§ 8 Abs. 2 Satz 1 NMG); maß­geb­lich sind eine rein quan­ti­ta­ti­ve Berech­nung und ein Ver­gleich der jewei­li­gen Auf­ent­halts­zei­ten. Nur dann, wenn die zeit­li­che Kom­po­nen­te nicht zu ein­deu­ti­gen Ergeb­nis­sen führt, ist nach § 8 Abs. 2 Satz 5 NMG auf den Schwer­punkt der Lebens­be­zie­hun­gen abzu­stel­len 16. Die­se Maß­ga­ben bean­spru­chen auch für den Inhalt des ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plans Gel­tung, der in sei­ner Begrün­dung über­dies auf das Mel­de­recht aus­drück­lich Bezug nimmt.

Zuläs­sig ist die Fest­set­zung der maxi­ma­len Anzahl der Woh­nun­gen je fest­ge­setz­ter Min­dest­grö­ße der Bau­grund­stü­cke. Die Fest­set­zung beruht auf § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB; danach kann der Bebau­ungs­plan aus städ­te­bau­li­chen Grün­den die höchst­zu­läs­si­ge Zahl der Woh­nun­gen in Wohn­ge­bäu­den fest­set­zen. Zuläs­sig ist neben der Fest­set­zung einer abso­lu­ten Zahl auch die Fest­set­zung einer Ver­hält­nis­zahl bezo­gen auf eine bestimm­te Anzahl von Woh­nun­gen je Qua­drat­me­ter Grund­stück­flä­che 17. Eine sol­che Fest­set­zung hat die Stadt getrof­fen; die dage­gen erho­be­nen Ein­wän­de grei­fen nicht durch.

Ohne Erfolg wird jedoch gerügt, dass sich die fest­ge­setz­te Höchst­zahl nach dem erklär­ten pla­ne­ri­schen Wil­len der Stadt auch auf Feri­en­woh­nun­gen bezieht. Feri­en­woh­nun­gen die­nen zwar – inso­fern kann auf die obi­gen Aus­füh­run­gen Bezug genom­men wer­den – nicht dem Woh­nen i. S. der §§ 3, 4 BauN­VO. § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB ist jedoch kein Anhalts­punkt dafür zu ent­neh­men, dass sich der die­ser Vor­schrift zugrun­de lie­gen­de Woh­nungs­be­griff an der im Rang unter­halb des Bau­ge­setz­buchs ste­hen­den Bau­nut­zungs­ver­ord­nung ori­en­tiert. Im Gegen­teil ist der nach sei­nem Wort­laut offe­ne Woh­nungs­be­griff nach dem Sinn und Zweck sowie der Gene­se des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB eigen­stän­dig zu bestim­men.

Der Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB besteht dar­in, der pla­nen­den Gemein­de sowohl eine Steue­rung der Bebau­ungs­struk­tur (z.B. Ein- oder Zwei­fa­mi­li­en­häu­ser) als auch der Wohn- und Besied­lungs­dich­te – dies ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die vor­zu­hal­ten­de Infra­struk­tur – zu ermög­li­chen 18. Bei­des spricht dafür, den Woh­nungs­be­griff des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB so zu ver­ste­hen, dass jede Gesamt­heit von Räu­men zur Füh­rung eines selbst­stän­di­gen Haus­halts erfasst wird 19, und zwar unab­hän­gig davon, ob die Räu­me auf Dau­er oder nur zeit­wei­se genutzt wer­den. Das letzt­ge­nann­te Kri­te­ri­um ist sowohl für die Bebau­ungs­struk­tur als auch für die vor­zu­hal­ten­de Infra­struk­tur – die­se muss sich an einer gestei­ger­ten Aus­las­tung des Gebiets ori­en­tie­ren – ohne Bedeu­tung.

Die vor­ste­hen­de Aus­le­gung des Begriffs der Woh­nung hat zugleich Aus­wir­kun­gen für den Begriff des Wohn­ge­bäu­des. Han­delt es sich bei der Nut­zung zu Feri­en­wohn­zwe­cken um Woh­nen i. S. von § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB, ist ein Gebäu­de, das ganz bzw. über­wie­gend mit Feri­en­woh­nun­gen und/​oder Woh­nun­gen zum Dau­er­woh­nen belegt ist, ein Wohn­ge­bäu­de i. S. der Vor­schrift.

Bestä­tigt wird die­ses Ergeb­nis durch die Gene­se des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB. Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers kann sich die städ­te­bau­li­che Not­wen­dig­keit für Fest­set­zun­gen nach die­ser Vor­schrift ins­be­son­de­re in Gebie­ten erge­ben, die Frem­den­ver­kehrs­auf­ga­ben erfül­len 20. Das zeigt, dass dem Gesetz­ge­ber gera­de Woh­nun­gen in Frem­den­ver­kehrs­ge­bie­ten vor Augen stan­den; der­ar­ti­ge Woh­nun­gen sind typi­scher­wei­se auch und gera­de Feri­en­woh­nun­gen. In die glei­che Rich­tung deu­tet, dass bereits vor der Ein­fü­gung des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB im Zuge der Zusam­men­füh­rung des all­ge­mei­nen und des beson­de­ren Städ­te­bau­rechts im Bau­ge­setz­buch mit § 3 Abs. 4, § 4 Abs. 4 BauN­VO 1977 die Mög­lich­keit bestand, die Zahl der Woh­nun­gen im enge­ren Sin­ne in Wohn­ge­bäu­den auf zwei zu begren­zen. Vor die­sem Hin­ter­grund ging es dem Gesetz­ge­ber gera­de dar­um, die Zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen in wei­te­ren Gebie­ten, und zwar ins­be­son­de­re in sol­chen mit Frem­den­ver­kehrs­funk­ti­on, beschrän­ken zu kön­nen.

Erfolg­los bleibt die wei­te­re Rüge, die Fest­set­zung erfas­se unzu­läs­si­ger­wei­se auch (betriebs­be­zo­ge­ne) Woh­nun­gen in Beher­ber­gungs­be­trie­ben. Zutref­fend ist zwar, dass § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB die Fest­set­zung einer Woh­nungs­höchst­zahl aus­schließ­lich für Wohn­ge­bäu­de, also für Gebäu­de, in denen über­wie­gend gewohnt wird, gestat­tet. Das schließt eine Fest­set­zung für gewerb­li­che genutz­te Gebäu­de mit nur unter­ge­ord­ne­ter Wohn­nut­zung, wie dies bei Gewer­be­bau­ten mit betrieb­li­chen Woh­nun­gen der Fall ist, aus 21. Eine sol­cher­ma­ßen unzu­läs­si­ge Fest­set­zung hat die Stadt bei der gebo­te­nen ver­stän­di­gen Aus­le­gung des Plans nicht getrof­fen.

Zuzu­ge­ben ist den Antrag­stel­lern aller­dings, dass die mit "maxi­ma­le Anzahl der Woh­nun­gen je fest­ge­setz­ter Min­dest­grö­ße der Bau­grund­stü­cke" for­mu­lier­te Fest­set­zung durch Auf­nah­me des Zusat­zes "in Wohn­ge­bäu­den" hät­te kla­rer for­mu­liert wer­den kön­nen. Die Aus­le­gung der ihrem Wort­laut nach offe­nen Rege­lung in Ori­en­tie­rung an dem in den Mate­ria­li­en nie­der­ge­leg­ten pla­ne­ri­schen Wil­len ergibt gleich­wohl eine Beschrän­kung auf Wohn­ge­bäu­de. Im Abwä­gungs­vor­gang heißt es näm­lich zu der Fest­set­zung: "Dies bezieht sich ein­deu­tig auf Wohn­ge­bäu­de, die im sons­ti­gen Son­der­ge­biet (SO) zuläs­sig sind und auch das frem­den­ver­kehrs­be­zo­ge­ne Woh­nen beinhal­ten." Eine Erstre­ckung auf Beher­ber­gungs­be­trie­be war dem­zu­fol­ge nicht beab­sich­tigt; das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt sieht vor die­sem Hin­ter­grund kei­nen Anlass für eine den zuläs­si­gen Rege­lungs­in­halt über­schrei­ten­de Aus­le­gung der text­li­chen Fest­set­zung.

Ohne Erfolg wer­den auch die städ­te­bau­li­che Recht­fer­ti­gung für die Fest­set­zung von Höchst­zah­len zuläs­si­ger Woh­nun­gen in Zwei­fel gezo­gen. Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers kann sich die städ­te­bau­li­che Not­wen­dig­keit für eine sol­che Fest­set­zung ins­be­son­de­re dann erge­ben, wenn uner­wünsch­te Umstruk­tu­rie­run­gen der städ­te­bau­li­chen Eigen­art des Gebiets ver­hin­dert wer­den sol­len, und zwar nament­lich dann, wenn es durch Ein­rich­tung einer grö­ße­ren Zahl von Woh­nun­gen in Gebäu­den – unter Ein­hal­tung des zuläs­si­gen Bau­vo­lu­mens – und auf die­se Wei­se durch ein Über­hand­neh­men von Woh­nun­gen zu Beein­träch­ti­gun­gen der städ­te­bau­li­chen Funk­ti­on des Gebie­tes kom­men wür­de 20. Ein zuläs­si­ges Ziel der pla­nen­den Gemein­de stellt es mit­hin dar, die gegen­wär­ti­ge Gebiets­struk­tur zur Ver­mei­dung von Beein­träch­ti­gun­gen zu erhal­ten; eine dar­über hin­aus­ge­hen­de beson­de­re städ­te­bau­li­che Pro­blem­la­ge ist nicht erfor­der­lich. Auf das in § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB 1987 noch vor­ge­se­he­ne Erfor­der­nis beson­de­rer städ­te­bau­li­cher Grün­de 22 hat der Gesetz­ge­ber mit dem Bau- und Raum­ord­nungs­ge­setz 1998 ver­zich­tet 23.

Das zugrun­de­ge­legt lie­gen aus­rei­chen­de städ­te­bau­li­che Grün­de vor. Die Stadt möch­te mit der Fest­set­zung einer wei­te­ren Ver­dich­tung der Bebau­ung vor­beu­gen, für die das Erschlie­ßungs­sys­tem, ins­be­son­de­re die vor­han­de­nen Stell­plät­ze und Gara­gen, nicht kon­zi­piert ist. Fer­ner möch­te sie die wei­te­re Inan­spruch­nah­me von Grün- und Frei­flä­chen ver­mei­den. Die­se Ziel­set­zung ist ins­be­son­de­re auf­grund der rela­tiv engen Stra­ßen im Plan­ge­biet, des nach wie vor bestehen­den Bau­drucks auf den ost­frie­si­schen Inseln und des eng begrenz­ten bebau­ba­ren Raums legi­tim und reicht zur pla­ne­ri­schen Recht­fer­ti­gung der Fest­set­zung aus. Rich­tig ist zwar, dass der Stadt bzw. dem Land­kreis Leer als Bau­auf­sichts­be­hör­de mit der Fest­set­zung der über­bau­ba­ren Flä­chen sowie der Grund- und der Geschoss­flä­chen­zahl sowie gege­be­nen­falls mit­tels im Bau­ge­neh­mi­gungs­ver­fah­ren zu stel­len­der Anfor­de­run­gen an die Zahl der Stell­plät­ze gemäß § 47 NBauO wei­te­re Mög­lich­kei­ten zur Steue­rung der Gebiets­struk­tur und der Besied­lungs­dich­te zur Ver­fü­gung stan­den. Ein kon­se­quen­ter Gebrauch die­ser Instru­men­te mit dem Ziel, den Bestand fest­zu­schrei­ben, hät­te indes einen grö­ße­ren Ein­griff in das Eigen­tum zur Fol­ge gehabt, weil dann bei­spiels­wei­se die Bau­fens­ter exakt an den vor­han­de­nen Gebäu­de­be­stand anzu­pas­sen gewe­sen wären 24. Zudem hät­ten die­se Instru­men­te ein erheb­li­ches Maß an Dif­fe­ren­zie­rung erfor­dert und wären des­halb mit einem ver­gleichs­wei­se hohen pla­ne­ri­schen Auf­wand ver­bun­den gewe­sen, ohne ver­gleich­ba­re Effek­ti­vi­tät zu bie­ten. Auch vor die­sem Hin­ter­grund stand es der Stadt frei, von der Mög­lich­keit des § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB Gebrauch zu machen.

Den Antrag­stel­lern ist nicht mit ihrem Ein­wand zu fol­gen, die Stadt habe ihr Ziel, den Bestand fest­zu­schrei­ben, nur mit Sat­zun­gen nach den §§ 22, 172 Bau­GB ver­fol­gen dür­fen. Für ein der­ar­ti­ges Spe­zia­li­täts­ver­hält­nis bie­ten die vor­ste­hen­den Rege­lun­gen kei­nen Anhalts­punkt. § 22 Abs. 9 Satz 1 Bau­GB gestat­tet es im Gegen­teil aus­drück­lich, neben dem Geneh­mi­gungs­vor­be­halt die Höchst­zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB fest­zu­schrei­ben. Nichts ande­res gilt im Ergeb­nis für § 172 Bau­GB, der an die Stel­le des § 39h BBauG getre­ten ist. Die Vor­schrift ermög­licht es der Gemein­de, zur Erhal­tung der städ­te­bau­li­chen Eigen­art des Gebiets oder zur Erhal­tung der Zusam­men­set­zung der Wohn­be­völ­ke­rung bestimm­te Bau­maß­nah­men und Nut­zungs­än­de­run­gen unter Geneh­mi­gungs­vor­be­halt zu stel­len. Die Geneh­mi­gung darf indes nur unter den eng begrenz­ten Vor­aus­set­zun­gen des § 172 Abs. 3 und 4 Bau­GB ver­sagt wer­den. Schon des­halb bleibt es der Gemein­de unbe­nom­men, eine Erhal­tungs­sat­zung um eine wei­ter­ge­hen­de, weil nicht im Ein­zel­fall zu begrün­den­de Fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB zu ergän­zen 25.

Die Fest­set­zung der Höchst­zah­len lässt kei­ne unzu­läs­si­gen, weil gegen Art. 3 Abs. 1 GG ver­sto­ßen­den Dif­fe­ren­zie­run­gen erken­nen. Aus­weis­lich der Plan­be­grün­dung beab­sich­tig­te die Stadt eine Fest­schrei­bung der gewach­se­nen städ­te­bau­li­chen Situa­ti­on mit dem Ziel, die vor­han­de­ne locke­re Besied­lung zu erhal­ten und eine wei­te­re Ver­dich­tung zu ver­hin­dern. Davon aus­ge­hend waren zwei Gesichts­punk­te für die Fest­set­zung lei­tend: Ers­tens soll­te die vor­han­de­ne Anzahl an Woh­nun­gen wei­ter­hin zuläs­sig sein. Zwei­tens soll­ten – dem Vor­gän­ger­be­bau­ungs­plan ent­spre­chend – min­des­tens zwei Woh­nun­gen pro Bau­grund­stück zuläs­sig blei­ben. Die­se Maß­ga­ben sind sach­ge­recht und vor Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu bean­stan­den.

Ohne Erfolg bleibt in die­sem Zusam­men­hang auch der Ein­wand, die auf § 9 Abs. 1 Nr. 3 Bau­GB beru­hen­de Fest­set­zung der Grund­stücks­grö­ßen sei will­kür­lich und berück­sich­ti­ge ins­be­son­de­re Zwi­schen­grö­ßen nicht aus­rei­chend. Die jewei­li­gen Min­dest­grund­stücks­grö­ßen hat die Stadt ohne Ände­rung aus der Vor­gän­ger­fas­sung des Bebau­ungs­plans über­nom­men. Sie ori­en­tie­ren sich am Bestand und tra­gen der ver­schie­den­ar­ti­gen Bebau­ung im Plan­ge­biet – eher locker bebau­ten und rela­tiv gro­ßen Grund­stü­cken ent­lang der V. -stra­ße und der P. sowie dich­ter bebau­ten und klei­ne­ren Grund­stü­cken ent­lang der Q. ‑stra­ße – Rech­nung. Die Ent­schei­dung, kei­ne Zwi­schen­grö­ßen vor­zu­se­hen, hat die Stadt bewusst getrof­fen. Beden­ken dage­gen bestehen nicht. Die Fest­set­zung führt zwar dazu, dass die bau­li­che Nutz­bar­keit der ein­zel­nen Grund­stü­cke abhän­gig von ihrer Grö­ße recht unter­schied­lich aus­fällt und klei­ne Grö­ßen­un­ter­schie­de deut­li­che Unter­schie­de in der Nutz­bar­keit nach sich zie­hen kön­nen. Die­se unter­schied­li­che Nutz­bar­keit ent­spricht jedoch grund­sätz­lich dem Bestand; das Ziel der Bestands­fest­schrei­bung ver­mag die Unter­schie­de daher zu recht­fer­ti­gen.

Die Fest­set­zung der Höchst­zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen ver­stößt vor die­sem Hin­ter­grund auch weder gegen Art. 14 Abs. 1 GG noch gegen das Abwä­gungs­ge­bot des § 1 Abs. 7 Bau­GB. Die von den Antrag­stel­lern gerüg­te stran­gu­lie­ren­de Wir­kung geht von der Fest­set­zung schon ange­sichts der vor­han­de­nen Bebau­ung und des groß­zü­gig bemes­se­nen Bestands­schut­zes offen­kun­dig nicht aus.

Erfolg­los bleibt der Ein­wand, auch Zim­mer in den von der Fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB nicht erfass­ten Beher­ber­gungs­be­trie­ben trü­gen zur Ver­dich­tung und den damit ver­bun­de­nen Anfor­de­run­gen an die Infra­struk­tur bei, sodass der Rege­lungs­an­satz der Stadt inkon­se­quent sei. Ers­tens sind die Anfor­de­run­gen, die die Unter­brin­gung von Gäs­ten in einem Beher­ber­gungs­be­trieb an die vor­zu­hal­ten­de Infra­struk­tur stellt, gerin­ger als bei Woh­nun­gen i. S. von § 9 Abs. 1 Nr. 6 Bau­GB. Das gilt zwar mög­li­cher­wei­se nicht für die Ver­kehrs­in­fra­struk­tur, wohl aber für die dar­über hin­aus erfor­der­li­chen Ver­sor­gungs­an­la­gen. Zwei­tens hat sich die Stadt nicht dar­auf beschränkt, die Höchst­zahl zuläs­si­ger Woh­nun­gen fest­zu­set­zen. Sie hat zugleich die zuläs­si­gen Beher­ber­gungs­be­trie­be in Ori­en­tie­rung an § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauN­VO auf klei­ne­re Betrie­be beschränkt. Inkon­se­quenz ist der Stadt daher nicht vor­zu­wer­fen.

Ohne Erfolg wird wei­ter gerügt, die Fest­set­zung, dass Ein­zel­häu­ser in offe­ner Bau­wei­se zu errich­ten sei­en, gehe ins Lee­re, weil das Plan­ge­biet abwei­chend bebaut sei. Die von der Stadt vor­ge­leg­ten Licht­bil­der zei­gen im Gegen­teil, dass Ein­zel­häu­ser im Plan­ge­biets domi­nie­ren; dies ent­spricht der eige­nen Annah­me der Stadt.

Kei­nen Beden­ken begeg­net schließ­lich die in den Bebau­ungs­plan gemäß § 98 NBauO 2003 26 auf­ge­nom­me­ne ört­li­che Bau­vor­schrift.

Weder bedurf­te die ört­li­che Bau­vor­schrift noch der Bebau­ungs­plan einer Geneh­mi­gung durch die höhe­re Ver­wal­tungs­be­hör­de gemäß § 97 Abs. 1 Satz 2 NBauO 2003 (nun­mehr 84 Abs. 4 Satz 3 NBauO 2012) i. V. mit § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB. § 97 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 NBauO 2003 ver­weist für den Erlass ört­li­cher Bau­vor­schrif­ten auf die ent­spre­chen­de Gel­tung der Vor­schrif­ten für das Ver­fah­ren bei der Auf­stel­lung von Bebau­ungs­plä­nen. Zu die­sen Vor­schrif­ten zählt § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB; die­ser sieht eine Geneh­mi­gungs­pflicht für die­je­ni­gen Bebau­ungs­plä­ne vor, die nicht aus einem – gemäß § 6 Abs. 1 Bau­GB sei­ner­seits der Geneh­mi­gungs­pflicht unter­lie­gen­den – Flä­chen­nut­zungs­plan ent­wi­ckelt wur­den. Der Vor­schrift liegt die Über­le­gung zugrun­de, dass mit der Geneh­mi­gung des Flä­chen­nut­zungs­plans eine aus­rei­chen­de Kon­trol­le der gemeind­li­chen Pla­nung erfolgt und die kon­kre­ti­sie­ren­de Aus­ge­stal­tung aus­schließ­lich in den Hän­den der pla­nen­den Gemein­de lie­gen soll 27. Nur in den Fäl­len, in denen eine sol­che vor­ver­la­ger­te Prü­fung der gemeind­li­chen Pla­nun­gen nicht statt­fin­det, greift das Geneh­mi­gungs­er­for­der­nis bei Bebau­ungs­plä­nen ein.

Die vor­ste­hen­de Ver­wei­sung (auch) auf § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB ist in der Lite­ra­tur – wohl zu Recht – so ver­stan­den wor­den, dass ört­li­che Bau­vor­schrif­ten, die in nach § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB geneh­mi­gungs­be­dürf­ti­ge Bebau­ungs­plä­ne auf­ge­nom­men wer­den, ihrer­seits geneh­mi­gungs­pflich­tig sind. Zwar sei die­se Geneh­mi­gungs­pflicht aus Sicht des Bau­ord­nungs­rechts zufäl­li­ger Natur; der Wort­laut des Geset­zes sei aber ein­deu­tig 28.

Das zugrun­de­ge­legt ist die für sich genom­men kei­ner Geneh­mi­gung bedür­fen­de ört­li­che Bau­vor­schrift in dem ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plan nicht geneh­mi­gungs­pflich­tig. Aus § 97 Abs. 1 Satz 2 NBauO 2003 i. V. mit § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB ergibt sich eine Geneh­mi­gungs­pflicht nicht, weil der ange­grif­fe­ne Bebau­ungs­plan gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB aus dem Flä­chen­nut­zungs­plan ent­wi­ckelt wur­de und des­halb sei­ner­seits nicht § 10 Abs. 2 Satz 1 Bau­GB unter­fällt.

Die ört­li­che Bau­vor­schrift ist hin­rei­chend bestimmt. Nicht zu bean­stan­den ist ins­be­son­de­re die Fest­set­zung der zuläs­si­gen Farb­tö­ne der Außen­wän­de und Dächer anhand des Farb­re­gis­ters RAL 840 HR. Bei der Fest­set­zung von Farb­tö­nen steht die pla­nen­de Gemein­de vor dem Dilem­ma, einer­seits eine hin­rei­chend bestimm­te Fest­set­zung tref­fen zu müs­sen 29, ande­rer­seits aber der Tat­sa­che Rech­nung zu tra­gen, dass Zie­gel­mau­er­werk und ‑dach­ein­de­ckun­gen genau umris­se­ne Farb­tö­ne – etwa die Far­ben des RAL-Farb­re­gis­ters 30 – auf­grund ihrer natür­li­chen Ober­flä­chen­struk­tur nicht exakt tref­fen. Vor die­sem Hin­ter­grund kön­nen Bestim­mungs­sys­te­me für Far­ben wie das RAL-Farb­re­gis­ter natur­ge­mäß nur eine grund­le­gen­de Ori­en­tie­rung bie­ten; nicht ver­langt wer­den kann eine Iden­ti­tät der Dach- bzw. Außen­wand­far­be mit einer RAL-Farb­kar­te.

Die­sen Vor­ga­ben ist die Stadt in ihrer ört­li­chen Bau­vor­schrift in gera­de­zu idea­ler Wei­se gerecht gewor­den. Sie hat einer­seits die zuläs­si­gen Far­ben durch Ver­weis auf ein­zel­ne Farb­tö­ne nach dem RAL-Farb­re­gis­ter hin­rei­chend bestimmt umschrie­ben. Ande­rer­seits hat sie nur ver­langt, dass die ver­wen­de­ten Far­ben den RAL-Farb­tö­nen "ent­spre­chen" müs­sen, also aus­drück­lich kei­ne voll­stän­di­ge Über­ein­stim­mung ver­langt.

Die ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten begeg­nen inhalt­lich kei­nen Beden­ken. Rechts­grund­la­ge ist § 56 Abs. 1 NBauO 2003 (nun­mehr § 84 Abs. 3 NBauO 2012); die Vor­schrift erlaubt es den Gemein­den unter ande­rem, für bestimm­te Tei­le des Gemein­de­ge­bie­tes beson­de­re Anfor­de­run­gen an die Gestal­tung von Gebäu­den und bestimm­ten Neben­an­la­gen zu stel­len, um bestimm­te städ­te­bau­li­che, bau­ge­stal­te­ri­sche oder öko­lo­gi­sche Absich­ten zu ver­wirk­li­chen oder um die Eigen­art oder den Ein­druck von Bau­denk­ma­len zu erhal­ten oder her­vor­zu­he­ben. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind erfüllt.

Die ört­li­che Bau­vor­schrift bezieht sich auf einen bestimm­ten Teil des Gemein­de­ge­biets, weil sie räum­lich auf das Plan­ge­biet – einen klei­nen Aus­schnitt des Gebiets der Stadt – beschränkt ist. Soweit die Antrag­stel­ler ein­wen­den, damit sei nur der for­mel­le Gel­tungs­be­reich beschrie­ben; tat­säch­lich aber ver­wen­de die Stadt gleich­lau­ten­de gestal­te­ri­sche Vor­ga­ben für (nahe­zu) ihr gesam­tes Stadt­ge­biet, erlaubt das kei­ne ande­re Betrach­tung. Die Vor­ga­be, die ört­li­che Bau­vor­schrift müs­se sich auf bestimm­te Tei­le des Gemein­de­ge­biets bezie­hen, betrifft den for­mel­len Gel­tungs­be­reich der Sat­zung 31; die­ser geht nicht über einen Teil des Stadt­ge­biets der Stadt hin­aus.

Bei (nahe­zu) gleich­lau­ten­den gestal­te­ri­schen Vor­ga­ben für wei­te Tei­le des Stadt­ge­biets bedarf es aller­dings einer beson­ders ein­ge­hen­den Prü­fung, ob mit der ört­li­chen Bau­vor­schrift noch ein legi­ti­mes Ziel der posi­ti­ven Baupfle­ge ver­folgt wird. Ein sol­cher­ma­ßen legi­ti­mes Ziel ist es, die vor­han­de­nen Struk­tu­ren eines ein­heit­li­che Orts­bilds mit städ­te­bau­li­chem Wert zu erhal­ten 32. Davon aus­ge­hend ist es erfor­der­lich, dass ein Kon­zept oder eine Idee eigens für die Aus­ge­stal­tung eines kon­kre­ten, über­schau­ba­ren Orts­teils bzw. eines Stra­ßen­zu­ges vor­han­den ist und sich die ört­li­che Bau­vor­schrift dar­aus fol­ge­rich­tig ablei­tet. Die städ­te­bau­li­che Gestal­tungs­ab­sicht muss an die Beson­der­hei­ten des zu schüt­zen­den Gebiets anknüp­fen und eine Ent­spre­chung in sei­ner cha­rak­te­ris­ti­schen Prä­gung fin­den 33. Je detail­lier­ter die gestal­te­ri­schen Vor­ga­ben in der ört­li­chen Bau­vor­schrift aus­fal­len, umso höhe­re Anfor­de­run­gen sind an die Über­zeu­gungs­kraft und den ört­li­chen Bezug des zugrun­de­lie­gen­den Kon­zepts zu stel­len. Beschränkt sich die pla­nen­de Gemein­de umge­kehrt auf weni­ge grund­le­gen­de Vor­ga­ben, sin­ken die Anfor­de­run­gen an das gemeind­li­che Kon­zept ent­spre­chend 34. Dabei muss sich das Kon­zept nicht zwangs­läu­fig aus der ört­li­chen Bau­vor­schrift selbst erge­ben. Ähn­lich wie dies § 1 Abs. 6 Nr. 11 Bau­GB für die Bau­leit­pla­nung vor­sieht, ist die Inbe­zug­nah­me einer von der Gemein­de ander­wei­tig beschlos­se­nen Gestal­tungs­pla­nung zuläs­sig und aus­rei­chend, wenn sich die­ser die Gestal­tungs­idee der Gemein­de für das in Rede ste­hen­de Gebiet hin­rei­chend zuver­läs­sig ent­neh­men lässt.

Nach die­sen Maß­ga­ben ver­folgt die Stadt mit den ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten das legi­ti­me Ziel, die his­to­ri­schen insel­ty­pi­schen Gestal­tungs­merk­ma­le zu erhal­ten. Zu die­sem Zweck unter­schei­det sie nach den jewei­li­gen Bauepo­chen zwi­schen dem his­to­ri­schen Kern­be­reich, der Bäder­ar­chi­tek­tur am Haupt­strand und den Rand­be­rei­chen. Die Unter­schei­dung beruht auf den Erkennt­nis­sen der vom Rat der Stadt beschlos­se­nen und in der Plan­be­grün­dung in Bezug genom­me­nen Dorf­er­neue­rungs­pla­nung mit ihrer Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Strand­vier­tel mit kai­ser­zeit­li­cher Bäder­ar­chi­tek­tur, dem his­to­ri­schen, bis 1918 besie­del­ten Orts­kern sowie den spä­ter besie­del­ten Rand­be­rei­chen 35. Ziel der in die jewei­li­gen Bebau­ungs­plä­ne auf­ge­nom­me­nen ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten ist es, die aus die­ser Dif­fe­ren­zie­rung abge­lei­te­ten his­to­ri­schen Gestal­tungs­merk­ma­le zu erhal­ten und bestimm­te gestal­te­risch uner­wünsch­te Anla­gen zu ver­hin­dern. Die­ses Ziel ist zumin­dest für den hier inter­es­sie­ren­den Bereich, der noch dem his­to­ri­schen Orts­kern zuzu­rech­nen ist 36, nicht zu bean­stan­den. Ob es auch in den Rand­be­rei­chen der Stadt trägt – die von den Antrag­stel­lern ange­führ­te Ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts Olden­burg 37 ver­neint dies, lässt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt offen; die­se Fra­ge wäre nicht pau­schal, son­dern anhand einer dif­fe­ren­zier­ten Betrach­tung jedes ein­zel­nen Plan­ge­bie­tes im Hin­blick auf sei­ne Schutz­wür­dig­keit und Schutz­be­dürf­tig­keit zu beur­tei­len.

In dem ange­grif­fe­nen Bebau­ungs­plan ist der Stadt die prak­ti­sche Umset­zung die­ses Ziels gelun­gen. Für das Plan­ge­biet, das im Jahr 1918 bereits in erheb­li­chen Tei­len besie­delt war und zum dama­li­gen Zeit­punkt den Sied­lungs­rand mar­kier­te 38, setzt der Plan im Wesent­li­chen für die Außen­wän­de der Haupt­ge­bäu­de rotes Zie­gel­mau­er­werk, bestimm­te Dach­for­men sowie rot-brau­ne bis schwar­ze, nicht glän­zen­de Dach­zie­gel bzw. ‑pfan­nen als Dach­ein­de­ckung fest; hin­zu kom­men von den Antrag­stel­lern nicht ange­grif­fe­ne Vor­ga­ben für Außen­trep­pen, Wind­ener­gie­an­la­gen und Para­bol­an­ten­nen, Ein­frie­dun­gen und Veran­den. Mit die­sen sehr zurück­hal­ten­den Fest­set­zun­gen ori­en­tiert sich der Plan an den tra­di­tio­nell ver­wen­de­ten und im his­to­ri­schen Orts­kern noch heu­te domi­nie­ren­den Bau­stof­fen. Die­se über­wie­gen auch im Plan­ge­biet – wovon sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt anhand der in der münd­li­chen Ver­hand­lung betrach­te­ten Licht­bil­der über­zeu­gen konn­te – sehr deut­lich.

Soweit die Antrag­stel­ler ein­wen­den, sowohl im Plan­ge­biet als auch auf Bor­kum ins­ge­samt gebe es auch ver­putz­te Bau­ten, die teil­wei­se sogar als orts­bild­prä­gend ein­zu­stu­fen sei­en, dringt sie damit nicht durch. Die Stadt selbst hat zutref­fend erkannt, dass ins­be­son­de­re vor dem ers­ten Welt­krieg und auch danach noch ver­putz­te Bau­ten errich­tet wur­den 39, die ver­ein­zelt auch im Plan­ge­biet zu fin­den sind. Der­ar­ti­ge Bau­ten stel­len im his­to­ri­schen Orts­kern jedoch Aus­nah­men dar; bezo­gen auf das Plan­ge­biet zei­gen dies anschau­lich die in der münd­li­chen Ver­hand­lung in Augen­schein genom­me­nen Licht­bil­der. Fünf ver­putz­ten Gebäu­den ste­hen rund 30 Häu­ser mit Außen­wän­den aus Zie­gel­mau­er­werk gegen­über. Vor die­sen Hin­ter­grund war die Stadt nicht gehal­ten, auch ver­putz­te Außen­wän­de neben Zie­gel­mau­er­werk zu gestat­ten. § 56 NBauO 2003 ver­langt weder, dass ört­li­che Bau­vor­schrif­ten auf städ­te­bau­lich voll­kom­men ein­heit­li­che Berei­che beschränkt wer­den, noch dass das dahin­ter ste­hen­de städ­te­bau­li­che Kon­zept lücken­los und umfas­send auf jeden von der Gestal­tungs­sat­zung erfass­ten Bereich bis in das letz­te Detail pas­sen muss 40.

Nur ergän­zend merkt das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt an, dass aus dem bereits mehr­fach zitier­ten Urteil vom 23.06.2004 41 nichts Gegen­tei­li­ges folgt. Die Ent­schei­dung erging zu der ört­li­chen Bau­vor­schrift der Insel­ge­mein­de Spie­ker­oog für die Berei­che außer­halb des his­to­ri­schen Orts­kerns. Der Rege­lung, die sehr detail­lier­te Vor­ga­ben zur Bau­ge­stal­tung ent­hielt, lag die Idee zugrun­de, das Gestal­tungs­kon­zept des Orts­kerns wei­test­ge­hend in die Rand­be­rei­che zu über­tra­gen. Dies hielt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für unzu­läs­sig, weil schutz­wür­di­ge Gebäu­de dort nur ver­ein­zelt vor­han­den waren; die Bau­vor­schrift zwin­ge des­halb bei der Bau­aus­füh­rung zu einer Kon­for­mi­tät ohne gestal­te­ri­sche Spiel­räu­me, wäh­rend selbst bei Wah­rung aller Gestal­tungs­an­for­de­run­gen nicht immer eine insel­ty­pi­sche Bebau­ung die Fol­ge sei. Es spre­che des­halb mehr dafür, die Vor­ga­ben für die Bau­ge­stal­tung auf weni­ge klas­si­sche Stil­ele­men­te, wie z.B. Sat­tel- bzw. Krüp­pel­walm­dach mit roter bis rot­brau­ner Dach­ein­de­ckung, zurück­zu­füh­ren und die Anfor­de­run­gen an die Art der zu ver­wen­den­den Mate­ria­li­en und an die Bau­aus­füh­rung hin­sicht­lich von Fens­tern, Türen und Veran­den zu beschrän­ken 42.

Mit der vor­ste­hen­den Fall­ge­stal­tung hat die zur Über­prü­fung ste­hen­de ört­li­che Bau­vor­schrift gemein, dass sich auch die Stadt an der über­kom­me­nen Archi­tek­tur im Orts­kern ori­en­tiert. Der maß­geb­li­che Unter­schied liegt dem­ge­gen­über dar­in, dass sie nicht ein umfas­sen­des Gestal­tungs­kon­zept auf Neu­bau­ten über­trägt, son­dern ein­zel­ne grund­le­gen­de Fest­set­zun­gen zu Mate­ria­li­en, zu Dach­for­men und zu der Gestal­tung von Veran­den trifft. Die ört­li­che Bau­vor­schrift ist daher von Zurück­hal­tung geprägt und lässt – wie dies das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt in der Spie­ker­oog, Ent­schei­dung gefor­dert hat – aus­rei­chend Spiel­raum für eine moder­ne Archi­tek­tur.

Auch der Ein­wand, das Plan­ge­biet sei bereits weit­ge­hend bebaut, dringt nicht durch. Rich­tig ist zwar, dass Gestal­tungs­sat­zun­gen ihre Funk­ti­on ver­lie­ren kön­nen, wenn das ver­folg­te städ­te­bau­li­che Anlie­gen nicht mehr zu ver­wirk­li­chen ist 43. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Ein erheb­li­cher Teil der Bebau­ung ent­spricht den ört­li­chen Bau­vor­schrif­ten; inso­weit die­nen die­se der Erhal­tung des vor­han­de­nen Erschei­nungs­bil­des. Dar­über hin­aus sind die Bau­vor­schrif­ten bei Neu- und dem gleich­kom­men­den Umbau­ten zu beach­ten. Die ermög­lich­te aus­nahms­wei­se Durch­bre­chung für Erwei­te­run­gen an Alt­ge­bäu­den stellt das nicht in Fra­ge.

Nie­der­säch­si­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 18. Sep­tem­ber 2014 – 1 KN 123/​12

  1. Abgren­zung zu BVerwG, Urteil vom 11.07.2013 – 4 CN 7.12 12, BVerw­GE 147, 138, BauR 2013, 1992[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 – 4 CN 2.08 15, BVerw­GE 134, 117, BRS 74 Nr. 75; Urteil vom 11.07.2013 – 4 CN 7.12 12, BVerw­GE 147, 138, BauR 2013, 1992[]
  3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.09.1984 – 4 N 3.8420, NVwZ 1985, 338, BRS 42 Nr. 55[]
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 8.05.1989 – 4 B 78.89 3, NVwZ 1989, 1060, BRS 49 Nr. 66; Nds. OVG, Urteil vom 24.07.2013 – 1 LB 245/​1019, BauR 2014, 229; Beschluss vom 12.12.2013, a. a. O. 11[]
  5. vgl. zur Unter­schei­dung Nds. OVG, Beschluss vom 18.07.2008 – 1 LA 203/​07 12, BauR 2008, 2022, BRS 73 Nr. 168; Beschluss vom 22.11.2013 – 1 LA 49/​13 18 f., NVwZ-RR 2014, 255[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.2013, a. a. O. 11 f.[]
  7. vgl. BR-Drs. 261/​77, Anla­ge, S. 7[]
  8. vgl. BR-Drs. 261/​77, S. 6 und Anla­ge, S. 8[]
  9. vgl. dazu Stock, in: König/​Roeser/​Stock, BauN­VO, 3. Aufl.2014, § 10 Rn. 18 und 28[]
  10. anschau­lich OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 31.01.1980 – 1 A 91/​78, BRS 36, Nr. 74; eben­so Nds. OVG, Urteil vom 24.07.2013, a. a. O. 27[]
  11. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 17.02.2005 – 1 KN 151/​04 16, BauR 2005, 1749, BRS 69 Nr. 38: Fest­set­zung als Kur­ge­biet bei gleich­mä­ßi­ger Durch­mi­schung von Wohn­nut­zung und Kur­ein­rich­tun­gen; ähn­lich BVerwG, Urteil vom 29.09.1978 – IV C 30.76 31, BVerw­GE 56, 283, BauR 1978, 449: Fest­set­zung eines Kur­ge­bie­tes bei Mischung von Wohn­nut­zung und Beher­ber­gungs­be­trie­ben zuläs­sig[]
  12. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 12.12.2013, a. a. O. 13; ähn­lich bereits Nds. OVG, Beschluss vom 22.06.1995 – 1 M 1801/​95 5, ZMR 1995, 612, zur Abgren­zung gegen­über dem Leer­stand[]
  13. vgl. BVerwG, Beschluss vom 7.09.1984, a. a. O. 24; Nds. OVG, Beschluss vom 10.02.1984 – 1 C 16/​82, ZfBR 1984, 153, nur Leit­sät­ze; Beschluss vom 12.12.2013, a. a. O. 13; Urteil vom 26.03.2014 – 1 KN 1/​12 25[]
  14. vgl. schon Breu­er, NVwZ 1985, 635, 636[]
  15. vgl. Reidt, in: Bat­tis/Krautz-ber­ger/L­öhr, Bau­GB, 12. Aufl.2014, § 22 Rn. 1[]
  16. vgl. m. w. N. Nds. OVG, Beschluss vom 25.04.2014 – 11 ME 64/​14 5, DÖV 2014, 631, nur Leit­satz[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 8.10.1998 – 4 C 1.97 13 ff., BVerw­GE 107, 256, BRS 60 Nr. 16; Beschluss vom 26.01.2005 – 4 BN 4.05 2[]
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 8.10.1998, a. a. O. 18 ff.[]
  19. vgl. Söf­ker, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, § 9 Rn. 69, Stand der Bear­bei­tung: Juni 2012[]
  20. vgl. BT-Drs. 10/​4630, S. 72[][]
  21. vgl. BVerwG, Urteil vom 8.10.1998, a. a. O. 16[]
  22. vgl. BT-Drs. 10/​4630, S. 7 und S. 72[]
  23. vgl. BT-Drs. 13/​6392, S. 7 und S. 48[]
  24. vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 8.10.1998, a. a. O. 22[]
  25. vgl. zutref­fend Mitschang/​Reidt, in: Battis/​Krautzberger/​Löhr, Bau­GB, 12. Aufl.2014, § 9 Rn. 45[]
  26. nun­mehr § 84 Abs. 6 NBauO 2012[]
  27. vgl. Stock, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, § 10 Rn. 50, Stand der Bear­bei­tung: Sep­tem­ber 2007[]
  28. vgl. Schmal­tz, in: Gro­ße-Suchs­dor­f/­Lin­dor­f/­Schmal­t­z/Wie­chert, NBauO, 8. Aufl.2006, § 97 Rn.20[]
  29. ver­nei­nend für den Farb­ton "hell­grau" etwa VG Han­no­ver, Urteil vom 29.10.2013 – 4 A 3611/​12 21[]
  30. zu die­ser Mög­lich­keit Nds. OVG, Urteil vom 25.06.2001 – 1 L 4874/​99 24, BauR 2002, 302, BRS 64 Nr. 144; OVG NRW, Urteil vom 7.11.1995 – 11 A 293/​94 17, NVwZ-RR 1996, 491, BRS 57 Nr. 171[]
  31. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004 – 1 KN 296/​03 33, Nds­VBl 2004, 261, betref­fend Spie­ker­oog[]
  32. vgl. m. w. N. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 31; Urteil vom 12.07.2011 – 1 KN 197/​09 61, Nds­VBl 2012, 21, betref­fend den Lüne­bur­ger Krei­de­berg[]
  33. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 29.04.1986 – 6 A 147/​84, BRS 46 Nr. 120; Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 32[]
  34. vgl. bereits Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 35 ff.[]
  35. vgl. Pla­nungs­grup­pe Länd­li­cher Raum, Dorf­er­neue­rung Bor­kum, Band I, S. 49 ff.[]
  36. vgl. Pla­nungs­grup­pe Länd­li­cher Raum, a. a. O., ins­bes. Abbil­dung 7.6 nach S. 58[]
  37. VG Olden­burg, Urteil vom 24.04.2012 – 4 A 477/​11, V. n. b.[]
  38. vgl. Pla­nungs­grup­pe Länd­li­cher Raum, a. a. O., Abbil­dung 7.6 nach S. 58[]
  39. vgl. Pla­nungs­grup­pe Länd­li­cher Raum, a. a. O., S. 75 ff.[]
  40. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 12.05.1993 – 1 K 67/​9120, NVwZ-RR 1994, 136, BRS 55 Nr. 129[]
  41. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a.a.O.[]
  42. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 35 ff.[]
  43. Nds. OVG, Urteil vom 23.06.2004, a. a. O. 34[]