Son­der­nut­zungs­er­laub­nis – und die stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung

Das Ver­bot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Gegen­stän­de auf Stra­ßen zu brin­gen oder dort lie­gen zu las­sen, wenn dadurch der Ver­kehr gefähr­det oder erschwert wer­den kann, rich­tet sich auch an Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mer.

Son­der­nut­zungs­er­laub­nis – und die stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung

Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO kön­nen die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­den in bestimm­ten Ein­zel­fäl­len oder all­ge­mein für bestimm­te Antrag­stel­ler Aus­nah­men von dem Ver­bot geneh­mi­gen, Hin­der­nis­se auf die Stra­ßen zu brin­gen (§ 32 Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genom­me­nen Vor­schrift ist es ver­bo­ten, die Stra­ße zu beschmut­zen oder zu benet­zen oder Gegen­stän­de auf Stra­ßen zu brin­gen oder dort lie­gen zu las­sen, wenn dadurch der Ver­kehr gefähr­det oder erschwert wer­den kann. Nach Satz 2 hat, wer für sol­che ver­kehrs­wid­ri­gen Zustän­de ver­ant­wort­lich ist, die­se unver­züg­lich zu besei­ti­gen und bis dahin aus­rei­chend kennt­lich zu machen.

Aus dem Rege­lungs­zu­sam­men­hang ergibt sich, dass von einem "Hin­der­nis" im Sin­ne die­ser Bestim­mun­gen stets aus­zu­ge­hen ist, wenn ein Gegen­stand auf die Stra­ße gebracht wird, durch den der Ver­kehr gefähr­det oder erschwert wer­den kann.

Der For­mu­lie­rung "gefähr­det oder erschwert wer­den kann" ist zu ent­neh­men, dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefähr­dungs­tat­be­stand han­delt. Das bedeu­tet, dass die Gefähr­dung oder Erschwe­rung des Ver­kehrs nicht bereits ein­ge­tre­ten oder sicher sein muss; aus­rei­chend ist viel­mehr, dass sie mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten oder nicht ganz unwahr­schein­lich ist 1. Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zu § 33 Abs. 1 StVO schon ent­schie­den hat, reicht eine abs­trak­te Gefahr aus 2; das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.

Ob ein auf die Stra­ße gebrach­ter oder dort belas­se­ner Gegen­stand danach ein sol­ches Hin­der­nis dar­stellt, ist im Rah­men einer Gesamt­schau zu beur­tei­len. Es kommt – wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu ent­neh­men ist – dar­auf an, ob durch den Gegen­stand ein ver­kehrs­wid­ri­ger Zustand ein­tre­ten kann; auf die Ver­kehrs­wid­rig­keit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO gere­gel­te Ord­nungs­wid­rig­kei­ten­tat­be­stand ab. Dabei sind – wie das Beru­fungs­ge­richt zu Recht annimmt – einer­seits der Inhalt der Wid­mung der Ver­kehrs­flä­che (also z.B. für alle Ver­kehrs­ar­ten oder – wie in einer Fuß­gän­ger­zo­ne – nur für den Fuß­gän­ger­ver­kehr) ein­schließ­lich der kon­kre­ten Zweck­be­stim­mung der betrof­fe­nen Area­le (also Fahr­bahn, Geh­weg oder Sperr­flä­che) und ande­rer­seits die Zweck­be­stim­mung des Gegen­stan­des sowie die mit ihm und der Dau­er sei­nes Ver­bleibs ein­her­ge­hen­de Erschwe­rung oder Gefähr­dung des Ver­kehrs von Bedeu­tung.

Der Umstand, dass im vor­lie­gen­den Fall die auf­ge­stell­ten Beton­so­ckel und Absperr­ein­rich­tun­gen ver­hin­dern sol­len, dass Ver­kehrs­teil­neh­mer – etwa durch einen Ein­sturz des Gebäu­des oder her­ab­fal­len­de Gebäu­de­tei­le – zu Scha­den kom­men, und die auf die Stra­ße ver­brach­ten Gegen­stän­de somit Schutz­ein­rich­tun­gen sind, führt ange­sichts des fest­ge­stell­ten Umfangs der von ihnen aus­ge­hen­den Behin­de­run­gen nicht dazu, dass sie die Eigen­schaft als "Hin­der­nis" für den Stra­ßen­ver­kehr im Sin­ne von § 32 Abs. 1 StVO ver­lie­ren. Es han­delt sich dabei viel­mehr um einen Gesichts­punkt, der bei der Ent­schei­dung über die Gewäh­rung einer Aus­nah­me vom Ver­bot des § 32 Abs. 1 StVO zu berück­sich­ti­gen ist; er legt in sol­chen Fäl­len die Ertei­lung einer Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hin­weis der Beklag­ten auf die Besei­ti­gungs­pflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Lee­re.

Das Ver­bot des § 32 Abs. 1 StVO rich­tet sich nicht nur an Ver­kehrs­teil­neh­mer und dem­ge­mäß ist auch der Anwen­dungs­be­reich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie beschränkt. Eine sol­che Beschrän­kung lässt sich weder dem Wort­laut der Nor­men noch den Mate­ria­li­en zur Neu­be­kannt­ma­chung der Stra­ßen­ver­kehrs-Ord­nung vom 16.11.1970 3 ent­neh­men. Dort heißt es viel­mehr, dass bestimm­te Rege­lun­gen, zu denen § 32 StVO gehört, den "Schutz des Ver­kehrs" beträ­fen 4. Etwas ande­res ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Rege­lun­gen. In der Recht­spre­chung sowohl des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts 5 als auch des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist aner­kannt, dass das auf der Kom­pe­tenz­norm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beru­hen­de Stra­ßen­ver­kehrs­recht umfas­send die Sicher­heit und Ord­nung des Stra­ßen­ver­kehrs regelt, unab­hän­gig davon, durch wel­che Vor­gän­ge er gefähr­det wird. Das Stra­ßen­ver­kehrs­recht will nicht nur Gefah­ren begeg­nen, die dem Ver­kehr und den Ver­kehrs­teil­neh­mern von ande­ren Ver­kehrs­teil­neh­mern dro­hen, son­dern auch Gefah­ren, die von außer­halb auf den Ver­kehr ein­wir­ken 6. Der Zweck, glei­cher­ma­ßen vor Ein­wir­kun­gen zu schüt­zen, die von außer­halb auf den Stra­ßen­ver­kehr ein­wir­ken, wird auch in der Rege­lung des § 33 Abs. 1 StVO (Ver­kehrs­be­ein­träch­ti­gun­gen) deut­lich; nach des­sen Satz 1 ist der Betrieb von Laut­spre­chern (Nr. 1), das Anbie­ten von Waren und Leis­tun­gen aller Art auf der Stra­ße (Nr. 2) und außer­halb geschlos­se­ner Ort­schaf­ten jede Wer­bung und Pro­pa­gan­da durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) ver­bo­ten, wenn dadurch am Ver­kehr Teil­neh­men­de in einer den Ver­kehr gefähr­den­den Wei­se abge­lenkt oder beläs­tigt wer­den kön­nen. Dazu hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­den, dass der Ver­bots­tat­be­stand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienst­leis­tun­gen neben einer Stra­ße ange­bo­ten wer­den, dies aber bei objek­ti­ver Betrach­tung geeig­net ist, auf der Stra­ße zu Beein­träch­ti­gun­gen zu füh­ren 2. Wei­te­re auch Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mer tref­fen­de Ge- und Ver­bo­te fin­den sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stall­tie­re, die den Ver­kehr gefähr­den kön­nen, von der Stra­ße fern­zu­hal­ten) und in § 31 Abs. 1 StVO (hier­nach sind Sport und Spiel auf der Fahr­bahn, den Sei­ten­strei­fen und auf Rad­we­gen nicht erlaubt).

Bei die­ser umfas­sen­den Ziel­rich­tung des Stra­ßen­ver­kehrs­rechts liegt auf der Hand, dass das Ver­bot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hin­der­nis­se auf die Stra­ße zu brin­gen oder dort lie­gen zu las­sen, nicht auf Ver­kehrs­teil­neh­mer begrenzt sein kann, son­dern sich an jeder­mann rich­tet 7. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat im bereits genann­ten Urteil vom 21.04.1989 gera­de die Vor­schrift des § 32 StVO als Bei­spiel für eine Bestim­mung über Ver­kehrs­be­ein­träch­ti­gun­gen durch von außen kom­men­de, nicht zum Stra­ßen­ver­kehr in einem eng ver­stan­de­nen Sin­ne rech­nen­de Ereig­nis­se auf­ge­führt 8. Die poten­zi­el­le Gefahr für die Sicher­heit und Leich­tig­keit des Stra­ßen­ver­kehrs durch das Ver­brin­gen von Hin­der­nis­sen auf die Stra­ße oder deren Belas­sen, der mit dem Ver­bot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begeg­net wer­den soll, unter­schei­det sich nicht danach, ob sie durch einen Ver­kehrs­teil­neh­mer oder durch einen Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mer ver­ur­sacht wur­de. Eben­so wenig leuch­tet ein, dass die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­den, die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zustän­dig für die Aus­füh­rung die­ser Ver­ord­nung sind, in den Fäl­len, in denen ver­kehrs­wid­ri­ge Hin­der­nis­se auf der Stra­ße auf einen Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mer zurück­ge­hen, an einem Ein­schrei­ten gehin­dert sein sol­len. Schließ­lich wäre nicht zu ver­ste­hen, wes­halb der Ord­nungs­wid­rig­kei­ten­tat­be­stand des § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ord­nungs­wid­rig han­delt, wer vor­sätz­lich oder fahr­läs­sig gegen eine Vor­schrift über das Berei­ten, Besei­ti­gen oder Kennt­lich­ma­chen von ver­kehrs­wid­ri­gen Zustän­den oder die wirk­sa­me Ver­klei­dung gefähr­li­cher Gerä­te nach § 32 ver­stößt, nicht auch auf ein ent­spre­chen­des Han­deln von Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mern anwend­bar sein soll.

Dem­ge­gen­über kann sich die Behör­de nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO beru­fen; hier­nach sind die Beschei­de (über Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung und Erlaub­nis) mit­zu­füh­ren und auf Ver­lan­gen zustän­di­gen Per­so­nen aus­zu­hän­di­gen. Aus die­ser Rege­lung haben die Ver­wal­tungs­ge­richts­hö­fe Mün­chen und Mann­heim gefol­gert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung einem Ver­kehrs­teil­neh­mer erteilt wer­de 9. Die­ser Schluss ist nicht trag­fä­hig. Die Mit­führ­pflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient ?- wor­auf auch der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses zu Recht hin­weist – dazu, dem zustän­di­gen Amts­wal­ter einen direk­ten Zugriff auf die ent­spre­chen­den Beschei­de zu ver­schaf­fen, um beur­tei­len zu kön­nen, ob ein an Ort und Stel­le ange­trof­fe­ner Ver­ur­sa­cher eines Hin­der­nis­ses über eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung ver­fügt. Die Bestim­mung hat damit in der Tat vor­nehm­lich den Ver­kehrs­teil­neh­mer im Auge, der gera­de im Zuge sei­ner Ver­kehrs­teil­nah­me das Hin­der­nis berei­tet. Für die hier auf­ge­wor­fe­ne Fra­ge besagt die­se Vor­schrift, die das Ver­wal­tungs­han­deln unter den genann­ten Vor­aus­set­zun­gen erleich­tern will, jedoch nichts.

Der Umstand, dass sich mit der Anwend­bar­keit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nicht­ver­kehrs­teil­neh­mer auf­grund des im Lan­des­stra­ßen­recht regel­mä­ßig ange­ord­ne­ten "Vor­rangs" der stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung der Anwen­dungs­be­reich für die Ertei­lung von stra­ßen­recht­li­chen Son­der­nut­zungs­er­laub­nis­sen ver­rin­gert, ist kein Argu­ment, das die­ser Aus­le­gung ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann. Da die Gesichts­punk­te, die bei der Ent­schei­dung über eine stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung oder über eine stra­ßen­recht­li­che Son­der­nut­zungs­er­laub­nis zu berück­sich­ti­gen sind, weit­ge­hend deckungs­gleich sind, ist eine Ver­fah­rens­kon­zen­tra­ti­on sinn­voll. Der Betrof­fe­ne muss dadurch nicht zwei, son­dern nur eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung ein­ho­len; er muss sich dazu nicht – wie häu­fig – an zwei Behör­den, son­dern nur an eine Stel­le, näm­lich die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de, wen­den (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20.10.1993 a.a.O. S. 236). Es beruht auf einer auto­no­men Ent­schei­dung des Lan­des­ge­setz­ge­bers, wenn in den Fäl­len einer "Kon­kur­renz" von stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­cher und stra­ßen­recht­li­cher Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung die stra­ßen­recht­li­che Geneh­mi­gungs­pflicht zumin­dest in for­mel­ler Hin­sicht zurück­tritt. Schon des­halb ist auch kein Ver­stoß gegen die Kom­pe­tenz­ord­nung des Grund­ge­set­zes zu erken­nen, wie ihn die Beklag­te gel­tend macht. In mate­ri­ell-recht­li­cher Hin­sicht blei­ben die stra­ßen­recht­li­chen Belan­ge durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 11. Dezem­ber 2014 – 3 C 6.2013 -

  1. König, in: Hentschel/​König/​Dauer, Stra­ßen­ver­kehrs­recht, 42. Aufl.2013, § 32 StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 11.03.2005 ?- 5 S 2421/​03VBlBW 2005, 391 27[]
  2. BVerwG, Urteil vom 20.10.1993 – 11 C 44.92, BVerw­GE 94, 234, 238[][]
  3. VkBl.1970, 734 ff.[]
  4. VkBl.1970, 800[]
  5. vgl. u.a. BVerfGE 32, 319, 326; 40, 371, 379 f.; 67, 299, 314 f.[]
  6. vgl. u.a. BVerwG, Urtei­le vom 28.11.1969 ?- 7 C 67.68, BVerw­GE 34, 241, 243; und vom 21.04.1989 – 7 C 50.88 -? Buch­holz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3[]
  7. so auch König, in: Hentschel/​König/​Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Jan­ker, in: Burmann/​Heß/​Jahnke/​Janker, Stra­ßen­ver­kehrs­recht, 23. Aufl.2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.[]
  8. BVerwG, a.a.O. S. 3[]
  9. vgl. BayVGH, Urteil vom 15.07.1999 – 8 B 98.2161 20; VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 26.09.1991 – 5 S 1944/​90ESVGH 42, 58 25.[]