Son­der­nut­zungs­ge­bühr – und die sach­li­che Zustän­dig­keit der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de

Für die Erhe­bung von Son­der­nut­zungs­ge­büh­ren (hier: nach § 19 NStrG) ist sach­lich die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de zustän­dig.

Son­der­nut­zungs­ge­bühr – und die sach­li­che Zustän­dig­keit der Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de

Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vor­schrif­ten des Stra­ßen­ver­kehrs­rechts eine Erlaub­nis für eine über­mä­ßi­ge Stra­ßen­be­nut­zung oder eine Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung erfor­der­lich ist, kei­ner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 die­ser Rege­lung hat die hier­für zustän­di­ge Behör­de die sonst für die Son­der­nut­zungs­er­laub­nis zustän­di­ge Behör­de zu hören. Die von ihr gefor­der­ten Bedin­gun­gen, Auf­la­gen und Son­der­nut­zungs­ge­büh­ren sind dem Antrag­stel­ler in der Erlaub­nis oder Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung auf­zu­er­le­gen (Satz 3).

Nach der Aus­le­gung die­ser lan­des­recht­li­chen Rege­lung durch das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt1 ist § 19 NStrG unge­ach­tet des Umstands anwend­bar, dass er die amt­li­che Über­schrift "Beson­de­re Ver­an­stal­tun­gen" trägt. Auch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Rege­lung las­se nicht auf einen dar­auf beschränk­ten Anwen­dungs­be­reich schlie­ßen.

§ 19 NStrG regelt – wie das Beru­fungs­ge­richt eben­falls ver­bind­lich fest­ge­stellt hat – zwei­er­lei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genann­ten Vor­aus­set­zun­gen auf die Ertei­lung einer stra­ßen­recht­li­chen Son­der­nut­zungs­er­laub­nis ver­zich­tet. Das hängt nach die­ser Bestim­mung allein davon ab, ob die Ertei­lung einer Erlaub­nis oder Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nach den Vor­schrif­ten des Stra­ßen­ver­kehrs­rechts "erfor­der­lich" ist. Es kommt somit schon dem Wort­laut nach nicht dar­auf an, ob eine stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Erlaub­nis oder Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung tat­säch­lich erteilt wor­den ist. Mit die­ser Aus­le­gung folgt das Beru­fungs­ge­richt der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zur ent­spre­chen­den (bun­des­recht­li­chen) Rege­lung in § 8 Abs. 6 FStrG2. Neben die­sem Ver­zicht auf eine Son­der­nut­zungs­er­laub­nis ord­net § 19 Satz 3 NStrG eine Ver­la­ge­rung der sach­li­chen Zustän­dig­keit für die Erhe­bung der dem Nut­zer gleich­wohl auf­zu­er­le­gen­den Son­der­nut­zungs­ge­bühr an. Vom Trä­ger der Stra­ßen­bau­last bzw. bei Orts­durch­fahr­ten von der Gemein­de (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG) geht die Zustän­dig­keit für die Gebüh­ren­er­he­bung auf die Behör­de über, die für die Ertei­lung der stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen Erlaub­nis oder Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung zustän­dig ist, mit ande­ren Wor­ten: auf die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de. Auch inso­weit folgt § 19 NStrG dem Rege­lungs­mo­dell, das § 8 Abs. 6 FStrG in Bezug auf die Bun­des­fern­stra­ßen vor­sieht. Ent­spre­chen­de lan­des­recht­li­che Bestim­mun­gen haben – wie Nie­der­sach­sen – auch die meis­ten ande­ren Bun­des­län­der erlas­sen.

Dage­gen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Ver­zichts auf eine geson­der­te Son­der­nut­zungs­er­laub­nis eine Son­der­nut­zungs­ge­bühr erho­ben wer­den soll, ist aus Sicht des Bun­des­rechts – ein­schließ­lich des aus dem Rechts­staats­prin­zip des Grund­ge­set­zes her­zu­lei­ten­den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes -? nichts zu erin­nern. Denn die Son­der­nut­zungs­ge­bühr wird nicht als Gegen­leis­tung für die Ver­wal­tungs­leis­tung "Ertei­lung einer Geneh­mi­gung" erho­ben, son­dern für die Hin­nah­me einer den Gemein­ge­brauch über­stei­gen­den Nut­zung der öffent­li­chen Sache Stra­ße und der damit ein­her­ge­hen­den Beein­träch­ti­gung des Gemein­ge­brauchs ande­rer; die Gebühr ent­steht also für die Tat­sa­che der Son­der­nut­zung3.

Dass die von einer ande­ren Behör­de erteil­ten Son­der­nut­zungs­er­laub­nis­se bestands­kräf­tig gewor­den sind, führt nicht dazu, dass die­se – ent­ge­gen § 19 Satz 3 NStrG -? für die Erhe­bung der Son­der­nut­zungs­ge­bühr zustän­dig geblie­ben ist.

Die mate­ri­el­le Bestands­kraft und die Tat­be­stands­wir­kung eines Ver­wal­tungs­ak­tes wer­den durch den Rege­lungs­ge­halt begrenzt, den sich die behörd­li­che Ent­schei­dung nach dem objek­ti­ven Emp­fän­ger­ho­ri­zont bei­misst. Dabei ist maß­geb­lich auf den Tenor der Ver­wal­tungs­ent­schei­dung abzu­stel­len, ergän­zend kann die Begrün­dung des Ver­wal­tungs­ak­tes her­an­ge­zo­gen wer­den. Wegen des Bestimmt­heits­ge­bots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG ver­bie­tet es sich, in einen Ver­wal­tungs­akt ver­bind­li­che "Zwi­schen­ent­schei­dun­gen" hin­ein­zu­le­sen, die dort nicht hin­rei­chend klar zum Aus­druck kom­men. Aus­ge­hend davon hat das Beru­fungs­ge­richt bei der Aus­le­gung des von der Beklag­ten erlas­se­nen Erlaub­nis­be­scheids dar­auf abge­stellt, dass sich der Ent­schei­dungs­aus­spruch auf die Ertei­lung der Son­der­nut­zungs­er­laub­nis beschränkt und dass in der Begrün­dung die­ses Bescheids das Erfor­der­nis einer stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung nicht aus­drück­lich geprüft wor­den ist, geschwei­ge denn, dass sich dort eine Ent­schei­dung dar­über fin­det. Gegen die­se Aus­le­gung des Bescheids durch die Vor­in­stanz hat die Beklag­te kei­ne durch­grei­fen­den Ver­fah­rens­rügen vor­ge­tra­gen. Eine erwei­ter­te Tat­be­stands­wir­kung einer Ver­wal­tungs­ent­schei­dung kann in Betracht kom­men, wenn eine beson­de­re gesetz­li­che Vor­schrift anord­net, dass die Beur­tei­lung einer Vor­fra­ge in die Bin­dungs­wir­kung der getrof­fe­nen Rege­lung ein­be­zo­gen wird4. An einer sol­chen Vor­schrift fehlt es hier.

Der Ein­wand, dass bei bestands­kräf­ti­ger Ertei­lung einer Son­der­nut­zungs­er­laub­nis die ertei­len­de Behör­de auch die Son­der­nut­zungs­ge­bühr zu erhe­ben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG ange­ord­ne­ten Über­gang der Zustän­dig­keit auf die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de nicht Rech­nung. Sie hängt – wie gezeigt – nicht davon ab, ob eine stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Erlaub­nis oder Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung tat­säch­lich erteilt wur­de; es kommt nur dar­auf an, ob sie erfor­der­lich war. Glei­cher­ma­ßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Beru­fungs­ge­richt in Aus­le­gung die­ser lan­des­recht­li­chen Vor­schrift impli­zit annimmt, kei­ne Aus­nah­me vom Zustän­dig­keits­über­gang, wenn anstel­le der an sich erfor­der­li­chen stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung (nur) eine Son­der­nut­zungs­er­laub­nis erteilt wur­de. Durch deren Ertei­lung ent­fällt schließ­lich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erge­ben­des Erfor­der­nis einer (stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­chen) Aus­nah­me­ge­neh­mi­gung. Die Stra­ßen­ver­kehrs-Ord­nung ent­hält kei­ne dahin gehen­de Rege­lung. Auch das nie­der­säch­si­sche Lan­des­stra­ßen­recht legt einer Son­der­nut­zungs­er­laub­nis von vorn­her­ein kei­ne sol­che erset­zen­de Wir­kung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist statt­des­sen aus­drück­lich gere­gelt, dass durch die Son­der­nut­zungs­er­laub­nis sons­ti­ge nach öffent­li­chem Recht erfor­der­li­che Geneh­mi­gun­gen, Erlaub­nis­se oder Bewil­li­gun­gen nicht ersetzt wer­den. Bei die­sem nor­ma­ti­ven Befund erweist sich die Annah­me des Ver­tre­ters des Bun­des­in­ter­es­ses als unzu­tref­fend, eine (zusätz­li­che) stra­ßen­ver­kehrs­recht­li­che Aus­nah­me vom Ver­bot des § 32 Abs. 1 StVO sei nur erfor­der­lich, wenn deren Reich­wei­te über den Rege­lungs­ge­halt einer bereits erteil­ten Son­der­nut­zungs­er­laub­nis hin­aus­ge­he.

Der aus der Unzu­stän­dig­keit der tätig gewor­de­nen Behör­de zur Erhe­bung der Son­der­nut­zungs­ge­bühr fol­gen­de Auf­he­bungs­an­spruch steht nicht des­halb in Fra­ge, weil als­bald eine inhalts­glei­che Ver­fü­gung neu erlas­sen wer­den müss­te. Die hier tätig gewor­de­ne Behör­de ist (hier: durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG erge­ben­de Zustän­dig­keits­ver­la­ge­rung) auch künf­tig dar­an gehin­dert, Son­der­nut­zungs­ge­büh­ren gel­tend zu machen.

Ob die sach­lich zustän­di­ge Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de die anfal­len­de Son­der­nut­zungs­ge­bühr nun noch nach­träg­lich erhe­ben könn­te, hat das Nie­der­säch­si­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt5 aus­drück­lich offen gelas­sen. Es hat dar­an offen­sicht­lich des­halb Zwei­fel, weil sich die von § 19 NStrG bezweck­te Kon­zen­tra­ti­ons­wir­kung im Nach­hin­ein nicht mehr errei­chen las­se. Da es sich inso­weit allein um die Anwen­dung von Lan­des­recht han­delt, muss die Ent­schei­dung hier­über auch im Revi­si­ons­ver­fah­ren offen blei­ben. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­sagt sich aber nicht, dar­auf hin­zu­wei­sen, dass er schwer­lich Grün­de erken­nen kann, die einer Erhe­bung der Son­der­nut­zungs­ge­büh­ren durch die Stra­ßen­ver­kehrs­be­hör­de ent­ge­gen­ste­hen; denn die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für deren Zustän­dig­keit sind unge­ach­tet der feh­ler­haft erteil­ten Beschei­de nach wie vor gege­ben. Im Übri­gen lie­ße sich die vom Gesetz­ge­ber ange­streb­te Kon­zen­tra­ti­ons­wir­kung auch im Nach­hin­ein noch errei­chen, wenn die tätig gewor­de­ne Behör­de die von ihr erteil­ten Son­der­nut­zungs­er­laub­nis­se zurück­näh­me.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 11. Dezem­ber 2014 – 3 C 6.2013

  1. Nds. OVG, Urteil vom 17.01.2013 – OVG 7 LB 193/​11 []
  2. BVerwG, Urteil vom 20.10.1993 – 11 C 44.92, BVerw­GE 94, 234, 236 []
  3. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 26.06.1981 – 4 C 73.78, Buch­holz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17 16; und vom 21.10.1970 – 4 C 38.69, Buch­holz 401.84 Benut­zungs­ge­büh­ren Nr. 3 S. 5 []
  4. vgl. Kopp/?Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl.2013, § 43 Rn. 26 und 31 []
  5. Nds. OVG, a.a.O. []