Staatliche Parteienfinanzierung – und die Organklage einer zu kurz gekommenen Partei

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Organklage der Ökologisch-Demokratischen Partei (ÖDP) gegen den Deutschen Bundestag als unzulässig verworfen (§ 24 BVerfGG).

Staatliche Parteienfinanzierung – und die Organklage einer zu kurz gekommenen Partei

Die ÖDP hält die Mittelzuweisung an Fraktionen und politische Stiftungen sowie für Abgeordnetenmitarbeiter im Haushalt 2012 für eine verschleierte Finanzierung der im Bundestag vertretenen Parteien und sieht sich in ihrem Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb verletzt. Der Antrag ist bereits verfristet, soweit er sich gegen eine seit den 1990er Jahren unveränderte Rechtslage richtet. Im Übrigen reicht der Vortrag der ÖDP, die sich bereits gegen die Bewilligung der Mittel im Bundeshaushalt wendet, nicht aus: Zwar kann das Recht auf Chancengleichheit durch die Zuweisung staatlicher Finanzmittel betroffen sein. Werden sie jedoch – wie hier – nicht an die Parteien, sondern an Dritte gezahlt, hätte dargelegt werden müssen, dass der Bundestag als Haushaltsgesetzgeber bereits durch die Bewilligung einer missbräuchlichen Verwendung der Mittel Vorschub geleistet hat.

Inhaltsübersicht


Der Organstreitantrag der ÖDP[↑]

Die 1981 gegründete Ökologisch-Demokratische Partei (ÖDP) wendet sich gegen die Zuweisung von Finanzmitteln im Bundeshaushalt des Jahres 2012 an die Fraktionen des Bundestages in Höhe von 80, 835 Mio. €, an die Bundestagsabgeordneten für die Beschäftigung von Mitarbeitern in Höhe von 151, 823 Mio. € sowie an die parteinahen Stiftungen in Höhe von 97, 958 Mio. €. Daneben rügt sie das Fehlen eines Bewilligungs- und Kontrollverfahrens, das einen möglichen Missbrauch der staatlichen Zuschüsse durch die Mittelempfänger verhindern soll. Hierdurch sieht sie den Grundsatz der Chancengleichheit zum Nachteil der nicht im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien (Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG) verletzt.

Das Bundesverfassungsgericht verwarf die Anträge im Organstreitverfahren als unzulässig:

Organstreitverfahren als kontradiktorisches Verfahren[↑]

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

Das Organstreitverfahren ist als (kontradiktorische) Parteistreitigkeit ausgestaltet. Es dient maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns1. Der Organstreit ist keine objektive Beanstandungsklage. Er setzt eine rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners voraus, die geeignet ist, die Rechtsstellung des Antragstellers zu beeinträchtigen2. Der Antragsteller muss deshalb gemäß § 64 Abs. 1 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG schlüssig behaupten, dass er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner ihm hieraus erwachsende verfassungsmäßige Rechte oder Zuständigkeiten durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat3. Für die Zulässigkeit eines Organstreitverfahrens erforderlich, aber auch ausreichend ist es, dass die behauptete Rechtsverletzung unter Rückgriff auf die vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint4.

Darüber hinaus muss der Antrag gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist. Mit dieser Ausschlussfrist sollen im Organstreitverfahren angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit gestellt werden5. Richtet sich der Antrag gegen den Erlass eines Gesetzes, beginnt die Sechs-Monats-Frist mit der Verkündung des Gesetzes zu laufen6. Richtet sich das Organstreitverfahren gegen ein (auch fortdauerndes) Unterlassen des Antragsgegners, wird die Frist spätestens dadurch in Lauf gesetzt, dass sich der Antragsgegner erkennbar eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung der Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält7.

Keine Rechtsverletzung der ÖDP[↑]

Diesen Maßstäben genügen die vorliegend gestellten Anträge nicht. Die ÖDP vermag die von ihr behauptete Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG weder im Hinblick auf den Antrag zu 1. – Bewilligung von öffentlichen Mitteln für die Fraktionen des Deutschen Bundestages), die persönlichen Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten sowie die parteinahen Stiftungen – noch im Hinblick auf den Antrag zu 2. – Entscheidungsverfahren und Kontrolle der Mittelverwendung – in einer den Zulässigkeitsvoraussetzungen des Organstreits Rechnung tragenden Weise darzulegen.

Die ÖDP ist als politische Partei gemäß Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 PartG andere Beteiligte im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Als solche ist sie berechtigt, im Wege des Organstreits diejenigen Rechte geltend zu machen, die sich aus dem besonderen verfassungsrechtlichen Status einer politischen Partei ergeben8. Dazu zählt auch das hier geltend gemachte Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb gemäß Art. 21 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG9.

Die Gewährleistung gleicher Chancen im Wettbewerb um Wählerstimmen ist ein unabdingbares Element des vom Grundgesetz gewollten freien und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes. Damit die Wahlentscheidung in voller Freiheit gefällt werden kann, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen10.

Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit steht in engem Zusammenhang mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG), die ihre Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Aus diesem Grund ist es – ebenso wie die durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgte gleiche Behandlung der Wähler – streng formal zu verstehen11. Das Recht der Parteien auf Chancengleichheit zieht so dem Ermessen des Gesetzgebers besonders enge Grenzen12. Es enthält ein grundsätzliches Differenzierungsverbot, dessen Durchbrechung nur durch einen zwingenden Grund zu rechtfertigen ist. Der Staat darf vor allem die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen13. Denn der im Mehrparteiensystem angelegte politische Wettbewerb soll Unterschiede hervorbringen – je nach Zuspruch der Bürger. Diesen darf die öffentliche Gewalt nicht ignorieren oder gar konterkarieren14.

Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit kann durch die Zuweisung staatlicher Finanzmittel betroffen sein:

Erfolgt die Zuweisung öffentlicher Mittel unmittelbar an politische Parteien, wirkt sich dies in jedem Fall auf ihre Möglichkeit zur Teilnahme am politischen Wettbewerb aus. Ungeachtet der sich aus der Struktur der Parteien als konkurrierender, aus eigener Kraft wirkender; und vom Staat unabhängiger Gruppierungen ergebenden Grenzen staatlicher Parteienfinanzierung15 sind in diesen Fällen die verfassungsrechtlichen Anforderungen des formalisierten Gleichheitssatzes strikt zu beachten16.

Erfolgt die Vergabe öffentlicher Finanzmittel an Dritte, kann – auch wenn der vorgesehene Verwendungszweck dieser Mittel politische Bezüge aufweist – nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass durch die Zuweisung der Mittel in das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit eingegriffen wird. Dies gilt insbesondere, wenn die Mittel Institutionen zugewendet werden, die von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängig sind, ihre Aufgaben selbstständig und eigenverantwortlich wahrnehmen und auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren17. In diesen Fällen hat der Antragsteller im Organstreit darzulegen, dass die Zuweisung der staatlichen Mittel zu einem Eingriff in sein Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG führt.

Beruht die Zuweisung der Mittel auf einer gesetzlichen Grundlage, hat der Antragsteller sich innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG hiermit auseinanderzusetzen. Ansonsten kann eine auf dieser gesetzlichen Grundlage beruhende Zuweisung staatlicher Mittel im Organstreit nicht mehr in Frage gestellt werden.

Werden durch den Haushaltsgesetzgeber zugewiesene Mittel nicht bestimmungsgemäß verwendet, ist zwischen der Bewilligung der Mittel und der Verwendung durch den Zuwendungsempfänger zu unterscheiden. Nicht jede zweckwidrige, Art. 21 Abs. 1 GG missachtende Verwendung staatlicher Zuschüsse führt dazu, dass der Haushaltsgesetzgeber bereits durch die Bewilligung dieser Mittel das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit verletzt hat18. Vielmehr muss in diesen Fällen die zweckwidrige Verwendung der staatlichen Mittel dem Haushaltsgesetzgeber zugerechnet werden können. Dies ist der Fall, wenn bereits durch die Bewilligung der staatlichen Zuschüsse der zweckwidrigen Verwendung der Mittel das Tor geöffnet und so der Weg für eine verfassungswidrige Parteienfinanzierung geebnet wird19. Davon ist auszugehen, wenn Mittel in einem überhöhten, durch die Zweckbindung nicht gerechtfertigten Umfang zur Verfügung gestellt oder unzureichende Vorkehrungen zur Verhinderung einer zweckwidrigen Verwendung dieser Mittel getroffen werden19. Verfassungswidrig ist ein gesetzliches Regelungskonzept, wenn die vorgesehenen Schutzmechanismen in einer Weise lückenhaft oder sonst unzureichend sind, die eine gegen das Grundgesetz verstoßende Beeinträchtigung der Chancengleichheit politischer Parteien fördert, das Vollzugsdefizit also durch die Struktur der Norm determiniert ist20.

Chancengleichheit der Parteien[↑]

Den daraus sich ergebenden Anforderungen an die Darlegung eines Eingriffs in ihr Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG wird der Vortrag der ÖDP nicht gerecht.

Soweit die ÖDP geltend macht, durch die Bewilligung von 80, 835 Mio. Euro für die Fraktionen des Bundestages im Haushaltsgesetz vom 22.12 201121 in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzt zu sein, kann sie mit Einwendungen, die sich gegen den Anspruch der Fraktionen auf Geldleistungen gemäß § 50 Abs. 1, § 47 AbgG richten, im vorliegenden Verfahren nicht mehr gehört werden (aa). Im Übrigen kann ihrem Vortrag weder entnommen werden, dass die Bewilligung der Fraktionszuschüsse in einer übermäßigen Höhe erfolgte (bb), noch, dass diese Zuschüsse in relevantem Umfang für eine verfassungswidrige Parteienfinanzierung verwendet wurden und der Antragsgegner dem durch ungenügende Voraussicht und Kontrolle den Weg geebnet hat (cc).

Die Fraktionen, die als ständige Gliederungen des Bundestages der „organisierten Staatlichkeit“ eingefügt sind22, steuern und erleichtern die parlamentarische Arbeit, indem sie unterschiedliche politische Positionen zu handlungs- und verständigungsfähigen Einheiten zusammenfassen, eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisieren, gemeinsame Initiativen vorbereiten und aufeinander abstimmen sowie die Information der Fraktionsmitglieder unterstützen23. Die Finanzierung der Fraktionen mit staatlichen Zuschüssen dient der Ermöglichung und Gewährleistung dieser Arbeit und ist insoweit zweckgebunden23.

Gesetzliche Grundlage für die Gewährung von Geldleistungen an die Fraktionen des Bundestages ist § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 47 AbgG. Beide Vorschriften wurden – zusammen mit allen übrigen Regelungen über die Fraktionen einschließlich der Regelungen der Verwendungsprüfung in §§ 51 bis 53 AbgG – durch das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz) vom 11.03.199424 in das Abgeordnetengesetz eingefügt und traten am 1.01.1995 in Kraft. Soweit die ÖDP sich bereits durch die Gewährung staatlicher Zuschüsse an die Fraktionen des Bundestages zur Erfüllung von deren Aufgaben gemäß § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 47 AbgG in ihrem Verfassungsrecht auf Chancengleichheit verletzt sieht, hätte sie sich unter Beachtung der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gegen diese Regelungen wenden müssen. Das hat sie nicht getan. Damit ist sie im vorliegenden Organstreit mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sich dagegen richten, dass den Fraktionen Geldleistungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß § 50 Abs. 1, § 47 AbgG zur Verfügung gestellt werden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die ÖDP ausdrücklich nicht die Regelungen des Abgeordnetengesetzes, sondern die Bewilligung der Fraktionszuschüsse durch den Haushaltsgesetzgeber im Jahr 2012 angreift. Versäumt die ÖDP die fristgerechte Geltendmachung der von ihr behaupteten Verfassungswidrigkeit der Regelungen in § 50 Abs. 1, § 47 AbgG, kann dies auch in einem Verfahren, das die konkrete Festsetzung von Fraktionszuschüssen zum Gegenstand hat, nicht mehr nachgeholt werden. Ansonsten liefe der Regelungszweck des § 64 Abs. 3 BVerfGG leer, der darauf abzielt, im Organstreitverfahren angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit zu stellen5.

Demgemäß kann die ÖDP im vorliegenden Verfahren mit der Behauptung, ihr Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG sei bereits deshalb verletzt, weil die Fraktionen des Bundestages mit den ihnen zugewendeten Mitteln in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise Öffentlichkeitsarbeit betrieben, da Fraktionszuschüsse allein für parlamentsinterne Koordinationsaufgaben verwendet werden dürften und nur dem Bundestag als Ganzem das Recht zur Öffentlichkeitsarbeit zustehe, nicht gehört werden. Gemäß § 47 Abs. 3 AbgG sind die Fraktionen des Bundestages berechtigt, die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit zu unterrichten. Da die ÖDP diese Vorschrift nicht innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG angegriffen hat, ist sie mit der Behauptung, die Wahrnehmung dieser Aufgabe sei verfassungsrechtlich unzulässig, im vorliegenden Verfahren ausgeschlossen.

Gleiches gilt, soweit die ÖDP geltend macht, mit dem rasanten Wachstum der „Parteien im Parlament“ hätten sich zunehmend Funktionen der Parteien auf die Fraktionen verlagert und deren Tätigkeit komme, da die Bürger praktisch nicht zwischen Partei und Fraktion unterschieden, zwangsläufig immer auch den Parteien zugute. Selbst wenn diese Behauptung zuträfe, änderte dies nichts an der Tatsache, dass der Antragsgegner aufgrund seiner Bindung an Gesetz und Recht gemäß Art.20 Abs. 3 GG verpflichtet ist, den Fraktionen die ihnen nach § 50 Abs. 1, § 47 AbgG zustehenden Geldleistungen zu gewähren und diese Verpflichtung im vorliegenden Organstreit dem Grunde nach nicht mehr in Frage gestellt werden kann.

Außerdem verkennt die ÖDP, dass die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen den politischen Parteien nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Chancengleichheit gemäß Art. 21 Abs. 1 GG verfälscht werden darf25. Der ÖDP ist zwar zuzugestehen, dass das Handeln der einzelnen Bundestagsfraktionen mit den jeweiligen Parteien verbunden wird, in deren Bewertung einfließt und sich damit auf die Wahlchancen der im Wettbewerb stehenden Parteien auswirken kann. Dies ist jedoch Teil des Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht. Sich daraus ergebende Ungleichheiten für die Teilnehmer des politischen Wettbewerbs sind hinzunehmen26.

Mißbräuchliche Verwendung von Fraktionszuschüssen[↑]

Dass der Antragsgegner einer missbräuchlichen Verwendung der Fraktionszuschüsse im Sinne einer verfassungswidrigen Parteienfinanzierung dadurch Vorschub geleistet hat, dass er diese in einer die Wahrnehmung der Fraktionsaufgaben überschreitenden Höhe festgesetzt hat, kann dem Vortrag der ÖDP nicht entnommen werden und ist auch nicht in sonstiger Weise ersichtlich.

Soweit die ÖDP ausführt, die Zuschüsse an die Bundestagsfraktionen hätten sich seit den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts zur Begrenzung der Staatsfinanzierung der Parteien aus den Jahren 196627 und 196828 nominal verfünfzigfacht und real verachtfacht, kann hieraus für sich genommen eine überhöhte, nicht aufgabengerechte Festsetzung der Fraktionszuschüsse im Bundeshaushalt 2012 nicht abgeleitet werden. Erforderlich wäre insoweit eine Gegenüberstellung des für die Erfüllung der Fraktionsaufgaben benötigten Finanzbedarfs mit der Höhe der tatsächlich festgesetzten Fraktionszuschüsse. Hierzu hat die ÖDP aber nichts vorgetragen.

Nichts anderes ergibt sich, soweit die ÖDP stattdessen auf die Ausgaben der Bundestagsfraktionen im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit, deren Anstieg um 62 % im Jahr 2007 und den insoweit relativ wie absolut höheren Aufwand der kleineren Fraktionen des Bundestages im Vergleich zu den beiden großen Fraktionen verweist. Ihrer Darstellung kann nicht entnommen werden, dass die in Bezug genommenen Ausgaben nicht auf der Grundlage von § 47 Abs. 3 AbgG erfolgten. Die ÖDP verweist lediglich auf einen konkreten Fall einer Öffentlichkeitskampagne einer Bundestagsfraktion aus dem Frühjahr 2012, bei der nach ihrer Auffassung „selbst die äußersten Grenzen der vermeintlich zulässigen Öffentlichkeitsarbeit von Fraktionen“ überschritten worden sind. Dieser Vortrag genügt nicht, um die Annahme zu begründen, die Fraktionszuschüsse seien im Bundeshaushalt 2012 in einer übermäßigen, dem Missbrauch Vorschub leistenden Höhe festgesetzt worden.

Schließlich ergibt sich aus dem Vorbringen der ÖDP auch nicht, dass die festgesetzten Fraktionszuschüsse missbräuchlich verwendet wurden und der Antragsgegner dem durch unzureichende Voraussicht und Kontrolle den Weg geebnet hat.

Es erscheint bereits zweifelhaft, ob nach dem Vortrag der ÖDP davon ausgegangen werden kann, dass die im Bundeshaushalt 2012 für die Fraktionen des Bundestages zur Verfügung gestellten Mittel in relevantem Umfang missbräuchlich zum Zweck einer verfassungswidrigen Parteienfinanzierung verwendet wurden. Sie belegt dies – wie soeben dargestellt – lediglich mit einem konkreten Fall einer Öffentlichkeitskampagne im Frühjahr 2012, der nach ihrer Auffassung den Vorwurf einer nicht bestimmungsgemäßen Verwendung von Fraktionsmitteln rechtfertigt.

Die ÖDP beruft sich auf eine Umkehr der Darlegungslast, weil die Betroffenen in dem gesamten Komplex der Bewilligung und Verwendung der öffentlichen Mittel und deren Kontrolle „in eigener Sache“ entschieden; dies begründe die Vermutung der Unrichtigkeit der Entscheidungen und indiziere die Gefahr des Missbrauchs. Damit nimmt sie Bezug auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der die Wahlgesetzgebung einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt, weil mit Regelungen, die die Bedingungen der politischen Konkurrenz berühren, die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird und gerade bei der Wahlgesetzgebung die Gefahr besteht, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt29. Aus dieser Rechtsprechung lassen sich jedoch keine Folgerungen für die Darlegungslast ziehen. Soweit sie darüber hinaus anführt, alle einschlägigen missbrauchsanfälligen Aktivitäten lägen in der Sphäre des Bundestages, er könne sich – anders als sie selbst – einen Überblick über alle relevanten Tätigkeiten verschaffen, vernachlässigt sie, dass nicht der Antragsgegner, sondern die Fraktionen in eigener Verantwortung über die Verwendung der Mittel entscheiden.

Von der ihr obliegenden Vortragslast wird die Beschwerdeführerin auch nicht durch die Prüfberichte des Bundesrechnungshofes zu den öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen der Fraktionen des Deutschen Bundestages in den Jahren 1999 bis 2006 entbunden. Soweit der Bundesrechnungshof dort einzelne Maßnahmen der Bundestagsfraktionen im genannten Zeitraum beanstandet hat, ergibt sich daraus nicht, dass auch im Jahr 2012 Haushaltsmittel für entsprechende Maßnahmen eingesetzt wurden und dies als missbräuchliche Verwendung dieser Mittel anzusehen ist.

Jedenfalls hat die ÖDP nicht dargelegt, dass der Antragsgegner einer missbräuchlichen Verwendung der Fraktionsmittel durch ungenügende Voraussicht und Kontrolle den Weg geebnet hat.

Die ÖDP hätte sich insoweit substantiiert damit auseinandersetzen müssen, dass die Fraktionszuschüsse gemäß § 50 Abs. 4 AbgG einer strikten Zweckbindung unterliegen und nur für Aufgaben der Fraktionen nach dem Grundgesetz, dem Abgeordnetengesetz und der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages eingesetzt werden dürfen. § 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG schließt eine Verwendung für Parteiaufgaben ausdrücklich aus. Gemäß § 52 AbgG haben die Fraktionen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu geben. Die Rechnung muss von einem im Benehmen mit dem Bundesrechnungshof bestellten Abschlussprüfer geprüft und testiert werden (§ 52 Abs. 4 Satz 1 AbgG). Gemäß § 53 AbgG prüft der Rechnungshof die Rechnung und die den Fraktionen aus dem Haushalt zur Verfügung gestellten Zuschüsse auf ihre wirtschaftliche und ordnungsgemäße Verwendung. Schließlich ist es Parteien verboten, Spenden von Parlamentsfraktionen entgegenzunehmen (§ 25 Abs. 2 Nr. 1 PartG). Tun sie es dennoch, haben sie das Dreifache des rechtswidrig erlangten Betrages abzuführen (§ 31c Abs. 1 PartG).

Auf dieser Grundlage liegt ein erhebliches Kontroll- oder strukturelles Vollzugsdefizit hinsichtlich der ordnungsgemäßen Verwendung der Fraktionsmittel nicht auf der Hand. Die ÖDP macht lediglich geltend, es bestehe ein „prüfungsfreier Arkanbereich“, da gemäß § 53 Abs. 2 Satz 2 AbgG die politische Erforderlichkeit einer Maßnahme nicht Gegenstand der Prüfung durch den Rechnungshof sei. Dabei setzt sie sich nicht damit auseinander, dass der Verzicht auf die Prüfung der politischen Erforderlichkeit der verfassungsrechtlich gewährleisteten Autonomie der Fraktionen Rechnung trägt und letztlich in der in Art. 38 GG garantierten Freiheit des Mandats wurzelt. Im Übrigen hindert er die Überprüfung einer Beachtung der strikten Zweckbindung und ordnungsgemäßen Verwendung der Fraktionsmittel gemäß § 53 Abs. 1 AbgG – auch nach Auffassung des Bundesrechnungshofes30 – nicht. Insbesondere ist der Rechnungshof nicht gehindert, die Einhaltung des Verbots einer Verwendung der Fraktionsmittel für Parteiaufgaben gemäß § 50 Abs. 4 Satz 2 AbgG vollumfänglich zu überprüfen.

Dies bestätigen die Prüfberichte des Bundesrechnungshofes über die öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen der Bundestagsfraktionen in den Jahren 1999 bis 2006. Im vorliegenden Verfahren kommt es indes nicht auf etwaige zweckwidrige Verwendungen staatlicher Zuschüsse für einzelne Maßnahmen an, sondern darauf, ob solche Verstöße dem Haushaltsgesetzgeber bereits bei der Bewilligung der Mittel zugerechnet werden können. Dazu verhalten sich die Prüfberichte nicht.

Der ÖDP ist es unbenommen, konkrete Maßnahmen der Fraktionen des Bundestages, die aus ihrer Sicht die Grenze der zweckgemäßen Verwendung der Fraktionsmittel überschreiten, dem Bundesrechnungshof oder dem Präsidenten des Bundestages anzuzeigen oder dagegen im Wege des Organstreits vorzugehen. Der ÖDP ist es ebenfalls unbenommen gewesen, sich durch Vorgehen gegen die Einfügung des § 96 Abs. 4 BHO mit Gesetz vom 15.07.201331 im Rahmen der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gegen das Aufstellen von Informationszugangshürden zu wenden und damit ihre faktischen Kontrollmöglichkeiten zu verteidigen. Dies hat sie jedoch versäumt. Dass bereits die Bewilligung der Fraktionsmittel im Bundeshaushalt 2012 ihr Recht auf Chancengleichheit verletzt hat, kann ihrem Vorbringen hingegen nicht entnommen werden und ist auch nicht in sonstiger Weise ersichtlich.

Finanzierung von Abgeordnetenmitarbeitern[↑]

Auch soweit die ÖDP sich gegen die Ausweisung eines Betrages von 151, 823 Mio. Euro für persönliche Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten im Haushaltsgesetz 2012 wendet, hat sie eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit nicht hinreichend dargelegt.

Grundlage für den Ersatz der Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern der Bundestagsabgeordneten ist § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG. Demgemäß erhält ein Mitglied des Bundestages „Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern zur Unterstützung bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit gegen Nachweis ersetzt“. Diese Vorschrift wurde – nachdem bereits vorher eine vergleichbare Ersatzmöglichkeit bestand – durch das Gesetz zur Neuregelung der Rechtsstellung der Abgeordneten vom 15.12 199532 in das Abgeordnetengesetz eingefügt und trat am 22.12 1995 in Kraft. Eine gegen diese Norm gerichtete Organklage der ÖDP wäre daher gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG unzulässig und kann auch nicht durch den Angriff auf die Bewilligung der entsprechenden Mittel durch den Haushaltsgesetzgeber im Jahr 2012 ersetzt werden.

Demgemäß ist die ÖDP im vorliegenden Verfahren mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die an dem Bestehen des Anspruchs eines Bundestagsabgeordneten auf Ersatz seiner Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 GG dem Grunde nach anknüpfen. Dies gilt insbesondere, soweit die ÖDP die Beschäftigung von Mitarbeitern in den Wahlkreisen problematisiert und darauf verweist, dass Wahlkreisarbeit und parteipolitische Betätigung außerordentlich dicht beieinander lägen, so dass der Einsatz von persönlichen Mitarbeitern im Wahlkreis automatisch der jeweiligen politischen Partei zugutekomme.

Insoweit lässt die ÖDP außer Betracht, dass der Abgeordnete Verbindungsglied zwischen Parlament und Bürger ist und es daher zu den Hauptaufgaben seines Mandats gehört, insbesondere im eigenen Wahlkreis engen Kontakt mit der Partei, den Verbänden und nicht organisierten Bürgern zu halten. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG liegt das Bild eines Abgeordneten zugrunde, der im Parlament durch Plenar- und Ausschusssitzungen, in der Fraktion und Partei durch inhaltliche Arbeit sowie im Wahlkreis und der sonstigen Öffentlichkeit durch Veranstaltungen der verschiedensten Art, nicht zuletzt durch Wahlvorbereitungen und Wahlversammlungen in Anspruch genommen wird33.

Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben umfasst der Anspruch des Bundestagsabgeordneten auf Ersatz seiner Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG auch den Einsatz von Mitarbeitern im Wahlkreis. Dass sich die Tätigkeit des Abgeordneten dabei auch auf die Wahlchancen der Partei auswirkt, der er angehört, ist Teil des Prozesses einer freiheitlichen Demokratie, wie das Grundgesetz sie versteht.

§ 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG begründet aber lediglich einen Anspruch auf Ersatz des mandatsbedingten Aufwandes. Die hiervon losgelöste Wahrnehmung von Partei- oder Wahlkampfaufgaben durch einen Abgeordnetenmitarbeiter ist nicht ersatzfähig. Die Verwendung der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt bewilligten Mittel zu diesem Zweck wäre missbräuchlich und würde die ÖDP in ihrem Recht auf Chancengleichheit verletzen. Dies vermag vorliegend die Zulässigkeit der Organklage aber nicht zu begründen, da die ÖDP nicht dargelegt hat, dass eine etwaige missbräuchliche Verwendung der Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter dem Antragsgegner in einer Weise zugerechnet werden kann, die es rechtfertigt, bereits die Bewilligung dieser Mittel im Bundeshaushalt 2012 als Eingriff in ihr Recht auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb anzusehen.

Dass die Mittel in einem übermäßigen Umfang bereitgestellt wurden, der einer zweckwidrigen Verwendung Vorschub leistet, erschließt sich aus dem Vortrag der ÖDP nicht. Sie verweist insoweit auf die Steigerung der Anzahl der Abgeordnetenmitarbeiter insgesamt und insbesondere in den Wahlkreisen sowie auf die Steigerungsraten und die Höhe der im Bundeshaushalt 2012 zur Verfügung gestellten Mittel und stellt diese in Relation zu den Fraktionszuschüssen, der staatlichen Parteienfinanzierung und den Wahlkampfbudgets der Parteien. Daraus lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass die Zahl der Abgeordnetenmitarbeiter und die Höhe der dafür zur Verfügung gestellten Mittel einen Umfang erreicht haben, der das zur Unterstützung bei der Erledigung der parlamentarischen Aufgaben erforderliche Maß – auch unter Berücksichtigung der Veränderung dieser Aufgaben im Zuge der nationalen und europäischen Entwicklung – übersteigt.

Die ÖDP hat auch nicht dargelegt, dass der Antragsgegner einer zweckwidrigen Verwendung der im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel durch unzureichende Voraussicht und Kontrolle den Weg geebnet hat.

Es erscheint bereits fraglich, ob die ÖDP eine missbräuchliche Verwendung der im Bundeshaushalt 2012 für Abgeordnetenmitarbeiter bereitgestellten Mittel hinreichend dargelegt hat.

Soweit die ÖDP behauptet, nicht sie müsse den Missbrauch der Mittel, sondern der Antragsgegner vielmehr deren ordnungsgemäße Verwendung nachweisen, da es sich bei der Bewilligung von Haushaltsmitteln für Abgeordnetenmitarbeiter um eine „Entscheidung in eigener Sache“ handele, gilt das vorstehend Gesagte. Ebenso erscheint zweifelhaft, ob die Behauptung der ÖDP, bei einer zwischen Abgeordneten und Partei geteilten Finanzierung seien Manipulationen leichter möglich, die Darlegung einer missbräuchlichen Verwendung der vom Antragsgegner bereitgestellten Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter ersetzen kann.

Eine missbräuchliche Verwendung dieser Mittel ergibt sich auch nicht aus dem Vorbringen der ÖDP, die Abgeordnetenmitarbeiter bildeten vielfach geradezu das organisatorische Rückgrat der lokalen und regionalen Gliederungen der jeweiligen politischen Parteien. Allein aus dem Umstand, dass Abgeordnetenmitarbeiter zugleich Vorsitzenden- und Geschäftsführerfunktionen in Parteiverbänden und Kommunalfraktionen wahrnehmen, lässt sich nicht folgern, dass sie dafür in unzulässiger Weise aus öffentlichen Mitteln entlohnt werden. Für die Aufrechterhaltung einer lebendigen Demokratie auf lokaler Ebene ist das Engagement von Privatpersonen unverzichtbar. Es ist nicht ersichtlich, warum die Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten hiervon ausgeschlossen sein sollten. Ebenso wenig ist es verfassungsrechtlich relevant, wenn Mitarbeiter von Bundestagsabgeordneten selbst eine politische Karriere anstreben.

Ein solches parteipolitisches Engagement ist allerdings von der Unterstützung des Abgeordneten bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit zu trennen. Ein Einsatz der für Abgeordnetenmitarbeiter im Bundeshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel zur Finanzierung eines solchen Engagements wäre unzulässig. Aus dem Vortrag der ÖDP erschließt sich aber nicht, ob und in welchem Umfang eine derartige Alimentation stattfindet.

Hinsichtlich der Behauptung, eine missbräuchliche Verwendung der Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter finde dadurch statt, dass diese massenhaft im Wahlkampf eingesetzt würden, beschränkt die ÖDP sich auf die Schilderung weniger Beispiele, über die am 17.09.2013 in einem ARD-Fernsehmagazin berichtet wurde, sowie auf einen weiteren Bericht eines Fernsehmagazins, der den Einsatz der Mitarbeiter von Landtagsabgeordneten in Bayern betraf. Inwieweit dies Rückschlüsse auf die missbräuchliche Verwendung der bereitgestellten Haushaltsmittel für Abgeordnetenmitarbeiter im Jahr 2012, in dem keine Bundestagswahl stattfand, erlaubt, kann letztlich dahinstehen.

Jedenfalls hat die ÖDP nicht dargelegt, dass der Antragsgegner einer derartigen missbräuchlichen Verwendung dieser Haushaltsmittel durch unzureichende Voraussicht und Kontrolle Vorschub geleistet hat.

Sie hätte sich insoweit damit auseinandersetzen müssen, dass gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG nur Aufwendungen für die Beschäftigung der Mitarbeiter eines Abgeordneten „zur Unterstützung bei der Erledigung seiner parlamentarischen Arbeit“ ersatzfähig sind und ein Ersatz nur „gegen Nachweis“ erfolgt. Dabei wird in den Erläuterungen zum Haushaltsplan 2012 (Einzelplan 02 Kapitel 01, Titel 411 03 – 011) ausdrücklich auf die vom Ältestenrat des Deutschen Bundestages gemäß § 34 AbgG erlassenen Ausführungsbestimmungen Bezug genommen. Demgemäß ist ein Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern frühestens ab Beginn des Monats zulässig, in welchem dem Referat PM 2 der Bundestagsverwaltung ein Arbeitsvertrag, der mindestens die vom Ältestenrat in einem Musterarbeitsvertrag getroffenen Regeln enthalten muss, vorgelegt wird (Nr. 3 und Nr. 7 der Ausführungsvorschriften). § 5 der Anlage zu § 6 des Musterarbeitsvertrages sieht vor, dass jede weitere Beschäftigung der Abgeordnetenmitarbeiter gegen Entgelt dem Referat PM 2 angezeigt werden muss. Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 6 AbgG obliegt der Bundestagsverwaltung die Abrechnung der Mitarbeitergehälter. Über Zweifelsfälle entscheidet eine Kommission des Ältestenrates, gegen deren Entscheidung die Anrufung des Ältestenrates zulässig ist (Nr. 10 der Ausführungsvorschriften). Eine zweckwidrige Verwendung der Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter hat der Bundestagspräsident zu unterbinden23 und zu viel gezahlte Beträge zurückzufordern. Werden die Mittel für eine verfassungswidrige Parteienfinanzierung eingesetzt, kommt darüber hinaus die Festsetzung einer Strafzahlung für die begünstigte Partei gemäß § 31c Abs. 1 PartG in Betracht.

Die ÖDP hätte vor diesem Hintergrund darlegen müssen, inwieweit gleichwohl ein die missbräuchliche Verwendung der Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter begünstigendes Kontrolldefizit auf Seiten des Antragsgegners besteht. Dieser Anforderung hat sie nicht genügt. Der Hinweis auf die fehlende Verpflichtung der Abgeordneten zur öffentlichen Rechnungslegung und den Verzicht des Rechnungshofes auf eine Kontrolle der ordnungsgemäßen Verwendung der Mittel für Abgeordnetenmitarbeiter reicht hierfür nicht aus. Der Verzicht des Rechnungshofes auf die Prüfung der Mittel für die Mitarbeiter der Bundestagsabgeordneten gründet sich auf unterschiedliche Auffassungen über die Reichweite seines Prüfungsrechts gemäß Art. 114 Abs. 2 GG. Es mag dahinstehen, ob auf dieser Grundlage auch eine Verpflichtung zur Vorlage der mit den Abgeordnetenmitarbeitern geschlossenen Arbeitsverträge besteht oder ob dem die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gewährleistete freie und unabhängige Wahrnehmung des Abgeordnetenmandats entgegensteht. Über diese Frage muss im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden, da die ÖDP eine Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit angesichts des unabhängig hiervon bestehenden Kontroll- und Sanktionensystems nicht hinreichend dargelegt hat.

Das Vorbringen der ÖDP lässt auch im Hinblick auf die den politischen Stiftungen gewährten Globalzuschüsse die Möglichkeit einer Verletzung ihres Rechts auf Chancengleichheit nicht erkennen.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Bewilligung von Globalzuschüssen für die parteinahen Stiftungen das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt, bereits im Jahr 1986 verneint17. Dabei hat es sich auch in der Sache mit der von der ÖDP behaupteten „Kooperationseinheit“ zwischen den politischen Stiftungen und der jeweiligen Mutterpartei auseinandergesetzt und festgestellt, dass es „den Stiftungen verwehrt [ist], in den Wettbewerb der politischen Parteien einzugreifen, indem sie etwa im Auftrag für die ihnen nahestehenden Parteien geldwerte Leistungen oder Wahlkampfhilfe erbringen“34. Weiterhin führt das Gericht aus: Bei den Stiftungen handelt es sich um von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen, die sich selbstständig und in geistiger Offenheit der Aufgabe politischer Bildungsarbeit annehmen und auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren. Die Tätigkeiten der politischen Parteien und der Stiftungen verfolgen verschiedene, voneinander abgrenzbare Ziele. Die politische Bildungsarbeit der Stiftungen hat sich weitgehend verselbständigt und einen hohen Grad an Offenheit erreicht. Einzelne missbräuchliche Maßnahmen der Stiftungen rechtfertigen nicht die Annahme, es handele sich bei den Globalzuschüssen um eine verdeckte Parteienfinanzierung18. Die Ergebnisse der in den Stiftungen geleisteten Arbeit sind der Öffentlichkeit und damit auch allen Parteien zugänglich. Auch wenn aus der spezifischen, jeweils der Interessenlage einer bestimmten Partei zugewandten Aufgabenstellung folgt, dass diese daraus regelmäßig einen größeren Vorteil ziehen wird als andere, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Gewährung von Globalzuschüssen an die politischen Stiftungen. Dies gilt jedenfalls, solange eine solche Förderung alle dauerhaften, ins Gewicht fallenden politischen Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt35.

Aus dem Vorbringen der ÖDP erschließt sich nicht, warum nunmehr eine hiervon abweichende Beurteilung geboten sein soll. Sie trägt nicht vor, dass die inhaltliche Ausrichtung der Arbeit der politischen Stiftungen sich verändert habe. Auch macht sie nicht geltend, dass die Globalzuschüsse eine nicht mehr zu rechtfertigende Höhe erreicht hätten; vielmehr weist sie selbst darauf hin, dass die Globalzuschüsse seit 1992 stagnierten, obwohl sogar noch eine weitere politische Stiftung hinzugekommen sei.

Stattdessen hebt die ÖDP darauf ab, dass die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14.07.198636 durch die Tendenzen der Parlamentsparteien zur Kartellbildung und die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur „Entscheidung in eigener Sache“, zu den Grenzen der Parteienfinanzierung und zum Schutz kleiner Parteien überholt sei. Diese Argumentation ist nicht nachvollziehbar. Sie ignoriert, dass es sich bei den politischen Stiftungen um rechtlich und tatsächlich unabhängige Institutionen handelt, die auch in der Praxis die gebotene Distanz zu den jeweiligen Parteien wahren. Dass insoweit eine abweichende Beurteilung geboten sein könnte, ergibt sich weder aus der angesprochenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, noch ist es in sonstiger Weise ersichtlich.

Bewilligungs- und Kontrollverfahren[↑]

Unzulässig ist auch der Antrag zu 2., der bei sachgerechter Auslegung darauf abzielt, dem Antragsgegner die Einrichtung eines bestimmten Bewilligungs- und Kontrollverfahrens vorzuschreiben, das einen möglichen Missbrauch der staatlichen Zuschüsse durch die Mittelempfänger – Fraktionen, Abgeordnete, parteinahe Stiftungen – verhindern soll. Die Unzulässigkeit dieses Antrags folgt bereits daraus, dass die ÖDP die derzeitige Bewilligungs- und Kontrollpraxis, die sich in ihrer heutigen Form spätestens in den 1990er Jahren herausgebildet hat, jahrelang hingenommen und damit die sechsmonatige Antragsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG verstreichen lassen hat.

Mit dem Antrag zu 2., erster Spiegelstrich rügt die ÖDP, dass es der Antragsgegner als Gesetzgebungsorgan unterlassen habe, das bisherige unkontrollierte sowie unbegrenzte Entscheidungsverfahren funktionsgerecht auszugestalten und die Höhe der staatlichen Mittel für die Fraktionen, die Abgeordnetenmitarbeiter und die parteinahen Stiftungen durch ein materielles (Leistungs-) Gesetz zu regeln sowie die verwendeten Mittel im Haushaltsplan spezifiziert auszuweisen. Da sie sich damit gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen wendet, wird die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG spätestens in Lauf gesetzt, wenn der Antragsgegner sich erkennbar eindeutig weigert, in einer Weise tätig zu werden, die die ÖDP zur Wahrung ihres verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält37. Demgemäß ist die Antragsfrist vorliegend verstrichen.

Im Gesetzgebungsverfahren zur rechtlichen Normierung der Stellung, Aufgaben und Finanzierung der Fraktionen im Deutschen Bundestag entschied sich der Gesetzgeber trotz der entgegengesetzten Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung („Weizsäcker-Kommission“)38 und eines Gesetzentwurfs für ein eigenständiges Fraktionsfinanzierungsgesetz einer Oppositionspartei39 dagegen, die Vorschriften über die Fraktionsfinanzierung in das Abgeordnetengesetz zu übernehmen. Dies ist mit dem Sechzehnten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 11.03.199424 geschehen, welches Anfang 1995 in Kraft getreten ist. Den Erlass des Gesetzes musste die ÖDP als bewusste und gewollte Entscheidung des Antragsgegners gegen eine spezialgesetzliche Festlegung der Höhe der staatlichen Mittel für die Fraktionen, gegen die Bestimmung einer Obergrenze für die Fraktionsfinanzierung oder einer Anrechnung auf die staatliche Parteienfinanzierung sowie gegen die spezifizierte Ausweisung der Mittel im Haushaltsplan verstehen. Die erkennbare Weigerung setzte damit die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Lauf. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, weshalb die ÖDP gegen das seit 1995 gesetzlich geregelte Verfahren der Bewilligung der Fraktionszuschüsse erstmals im Jahr 2012 verfassungsgerichtlich vorgeht.

Gleiches gilt in Bezug auf das Bewilligungsverfahren der öffentlichen Mittel für die Abgeordnetenmitarbeiter. Spätestens mit der Neufassung von § 12 Abs. 3 Satz 1 AbgG im Dezember 1995 war klar, dass der Antragsgegner an dem schon zuvor praktizierten Bewilligungsverfahren festhalten und die Aufwendungen für die Mitarbeiter der Abgeordneten der Höhe nach nicht im Abgeordnetengesetz selbst festlegen wollte.

Die Finanzierung parteinaher Stiftungen ist bislang zwar nicht gesetzlich geregelt, aber die Mittel werden seit Einführung der Globalzuschüsse im Jahr 1967 in den jährlichen Haushaltsplan eingestellt. Es ist auch hier weder dargelegt noch sonst ersichtlich, weshalb die im Jahr 1981 gegründete ÖDP erst im Jahr 2012 gegen das fortdauernde Unterlassen des Antragsgegners vorgeht, die Höhe der staatlichen Mittel für die politischen Stiftungen durch ein materielles Gesetz zu regeln und die verwendeten Mittel im Haushaltsplan spezifiziert auszuweisen.

Im Übrigen erschließt sich nicht, inwieweit die Vergabe der staatlichen Zuschüsse im Bundeshaushalt im Vergleich zu einer Vergabe durch ein Leistungsgesetz einen Eingriff in das Recht der ÖDP auf Chancengleichheit enthalten soll.

Die mit dem Antrag zu 2., zweiter Spiegelstrich angegriffene „Gestattung, die öffentlichen Mittel für die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen zu verwenden und die Abgeordnetenmitarbeiter im Wahlkreis einzusetzen“, erfolgte durch gesetzliche Regelungen (§ 47 Abs. 3, § 50 Abs. 1 AbgG respektive § 12 Abs. 3 AbgG), die bereits 1995 in Kraft getreten sind und gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr im Organstreitverfahren angegriffen werden können.

Auch der Antrag zu 2., dritter Spiegelstrich, mit dem die ÖDP die Unterbindung beziehungsweise Beschneidung der Kontrolle der Mittelverwendung durch den Antragsgegner geltend macht, ist verfristet.

Soweit die ÖDP bemängelt, der Bundesrechnungshof sehe von Prüfungen der zweckmäßigen Verwendung der öffentlichen Mittel für die Abgeordnetenmitarbeiter ab, seit der Antragsgegner die Kontrolle der Arbeitsverträge für die Mitarbeiter 1992 verweigert habe, wird ein Verhalten des Antragsgegners gerügt, das mehr als 20 Jahre zurückliegt. Dass die politische Erforderlichkeit der Maßnahme einer Fraktion nicht der Kontrolle des Bundesrechnungshofes unterliegt, beruht auf § 53 Abs. 2 Satz 2 AbgG; diese Norm ist bereits 1995 in Kraft getreten und damit im Jahr 2012 nicht mehr im Organstreitverfahren angreifbar.

Im Hinblick auf die von der ÖDP vermisste gesetzliche Verpflichtung der Abgeordneten zur öffentlichen Rechnungslegung über die Verwendung der Mittel für Mitarbeiter und deren Einsatz verteidigt die ÖDP keine eigenen, ihren verfassungsrechtlichen Status als politische Partei berührenden Rechte, sondern zielt auf eine abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des angegriffenen Unterlassens des Antragsgegners. Dies ist im Organstreitverfahren nicht statthaft40.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 15. Juli 2015 – 2 BvE 4/12

  1. vgl. BVerfGE 68, 1, 69 ff.; 73, 1, 29 f.; 80, 188, 212; 104, 151, 193 f.; 118, 244, 257; 126, 55, 67 f.; stRspr[↩]
  2. vgl. BVerfGE 118, 277, 317 m.w.N.[↩]
  3. vgl. BVerfGE 129, 356, 365[↩]
  4. vgl. BVerfGE 24, 252, 258 f.; 80, 188, 209; 94, 351, 362 f.; 99, 19, 28; 102, 224, 231 f.; stRspr[↩]
  5. vgl. BVerfGE 80, 188, 210; 92, 80, 89[↩][↩]
  6. vgl. nur BVerfGE 24, 252, 258; 92, 80, 87; 118, 277, 320 f.[↩]
  7. vgl. BVerfGE 4, 250, 269; 71, 299, 303 f.; 92, 80, 89; 118, 244, 256 f.; 129, 356, 371; stRspr[↩]
  8. vgl. BVerfGE 4, 27, 30 f.; 24, 260, 263; 85, 264, 284; 92, 80, 88; 121, 30, 57; BVerfG, Urteil vom 16.12 2014 – 2 BvE 2/14 22; stRspr[↩]
  9. vgl. BVerfGE 107, 286, 294; 111, 382, 398; BVerfG, Urteil vom 16.12 2014 – 2 BvE 2/14 22; stRspr[↩]
  10. vgl. BVerfGE 44, 125, 146; BVerfG, Urteil vom 16.12 2014 – 2 BvE 2/14 30[↩]
  11. vgl. BVerfGE 104, 14, 20 m.w.N.; stRspr[↩]
  12. vgl. BVerfGE 73, 40, 88 f. m.w.N.; 82, 322, 337 f.; 85, 264, 297; stRspr[↩]
  13. vgl. BVerfGE 69, 92, 109; 73, 40, 89; 85, 264, 297; 104, 287, 300; stRspr[↩]
  14. vgl. BVerfGE 111, 382, 398[↩]
  15. vgl. dazu BVerfGE 20, 56, 97 ff.; 73, 40, 88 ff.; 85, 264, 269 ff.; 111, 382, 398 ff.[↩]
  16. vgl. BVerfGE 85, 264, 297; 111, 382, 398[↩]
  17. vgl. BVerfGE 73, 1, 31 ff.[↩][↩]
  18. vgl. BVerfGE 73, 1, 31[↩][↩]
  19. vgl. BVerfGE 80, 188, 214[↩][↩]
  20. vgl. in anderem Zusammenhang BVerfGE 133, 168, 233 f., Rn. 118[↩]
  21. BGBl I S. 2580[↩]
  22. vgl. BVerfGE 20, 56, 104; 62, 194, 202[↩]
  23. vgl. BVerfGE 80, 188, 231[↩][↩][↩]
  24. BGBl I S. 526[↩][↩]
  25. vgl. BVerfGE 69, 92, 109; 73, 40, 89; 85, 264, 297; 104, 287, 300; 111, 382, 398; stRspr[↩]
  26. vgl. für das Handeln der Bundesregierung: BVerfG, Beschluss vom 16.12 2014 – 2 BvE 2/14 44[↩]
  27. BVerfGE 20, 56[↩]
  28. BVerfGE 24, 300[↩]
  29. vgl. BVerfGE 120, 82, 105; 129, 300, 322 f.; 130, 212, 229; 135, 259, 289, Rn. 57[↩]
  30. vgl. BT-Drs. 12/5650 S. 11[↩]
  31. BGBl I S. 2395[↩]
  32. BGBl I S. 1718[↩]
  33. vgl. BVerfGE 40, 296, 312; 134, 141, 173 f., Rn. 96[↩]
  34. vgl. BVerfGE 73, 1, 32[↩]
  35. vgl. BVerfGE 73, 1, 38[↩]
  36. BVerfGE 73, 1[↩]
  37. vgl. BVerfGE 4, 250, 269; 71, 299, 303 f.; 92, 80, 89; 118, 244, 256 f.; 129, 356, 371[↩]
  38. BT-Drs. 12/4425, S. 36[↩]
  39. BT-Drs. 12/5788[↩]
  40. vgl. BVerfGE 73, 1, 29 f.[↩]

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