Stand­ort­pla­nung für Mobil­funk­an­la­gen

Eine Stand­ort­pla­nung für An­la­gen des Mo­bil­funks ist den Ge­mein­den nicht grund­sätz­lich ver­wehrt, wenn hier­für ein recht­fer­ti­gen­der städ­te­bau­li­cher An­lass be­steht. Ver­fah­rens­freie Vor­ha­ben wer­den von einer Ver­än­de­rungs­sper­re er­fasst, auch wenn mit ihrer Er­rich­tung beim In­kraft­tre­ten der Ver­än­de­rungs­sper­re be­reits be­gon­nen wor­den ist.

Stand­ort­pla­nung für Mobil­funk­an­la­gen

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 Bau­GB kann die Gemein­de, wenn ein Beschluss über die Auf­stel­lung eines Bebau­ungs­plans gefasst ist, zur Siche­rung der Pla­nung für den künf­ti­gen Plan­be­reich eine Ver­än­de­rungs­sper­re mit dem Inhalt erlas­sen, dass Vor­ha­ben im Sin­ne des § 29 Bau­GB nicht durch­ge­führt wer­den dür­fen.

Es ent­spricht stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, dass eine Ver­än­de­rungs­sper­re erst erlas­sen wer­den darf, wenn die Pla­nung, die sie sichern soll, ein Min­dest­maß des­sen erken­nen lässt, was Inhalt des zu erwar­ten­den Bebau­ungs­plans sein soll [1]. Wesent­lich ist dabei, dass die Gemein­de bereits posi­ti­ve Vor­stel­lun­gen über den Inhalt des Bebau­ungs­plans ent­wi­ckelt hat. Eine Nega­tiv­pla­nung, die sich dar­in erschöpft, ein­zel­ne Vor­ha­ben aus­zu­schlie­ßen, reicht nicht aus. Denn wenn Vor­stel­lun­gen über die ange­streb­te Art der bau­li­chen Nut­zung der betrof­fe­nen Grund­flä­chen feh­len, ist der Inhalt des zu erwar­ten­den Bebau­ungs­plans noch offen. Die nach­tei­li­gen Wir­kun­gen der Ver­än­de­rungs­sper­re wären – auch vor dem Hin­ter­grund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG – nicht erträg­lich, wenn sie zur Siche­rung einer Pla­nung die­nen soll­te, die sich in ihrem Inhalt noch in kei­ner Wei­se abse­hen lässt [2]. Die Ver­än­de­rungs­sper­re schützt die künf­ti­ge Pla­nung, nicht aber ledig­lich die abs­trak­te Pla­nungs­ho­heit [3].

Die­ses Min­dest­maß an kon­kre­ter pla­ne­ri­scher Vor­stel­lung gehört zur nor­ma­ti­ven Kon­zep­ti­on des § 14 Bau­GB. Nach sei­nem Absatz 2 Satz 1 kann eine Aus­nah­me von der Ver­än­de­rungs­sper­re zuge­las­sen wer­den, wenn öffent­li­che Belan­ge nicht ent­ge­gen­ste­hen. Ob der prak­tisch wich­tigs­te öffent­li­che Belang, näm­lich die Ver­ein­bar­keit des Vor­ha­bens mit der beab­sich­tig­ten Pla­nung, beein­träch­tigt ist, kann aber nur beur­teilt wer­den, wenn die pla­ne­ri­schen Vor­stel­lun­gen der Gemein­de nicht noch völ­lig offen sind. Dar­aus folgt, dass das Min­dest­maß an Vor­stel­lun­gen, die vor­lie­gen müs­sen, um eine Ver­än­de­rungs­sper­re zu recht­fer­ti­gen, zugleich geeig­net sein muss, die Ent­schei­dung der Geneh­mi­gungs­be­hör­de zu steu­ern, wenn sie über die Ver­ein­bar­keit des Vor­ha­bens mit der beab­sich­tig­ten Pla­nung zu befin­den hat [4]. Das­sel­be gilt für das Gewicht, das dem mit der Ver­än­de­rungs­sper­re ver­folg­ten Siche­rungs­zweck bei­zu­mes­sen ist.

Dabei geht die Recht­spre­chung davon aus, dass es grund­sätz­lich erfor­der­lich, aber auch aus­rei­chend ist, dass die Gemein­de im Zeit­punkt des Erlas­ses einer Ver­än­de­rungs­sper­re zumin­dest Vor­stel­lun­gen über die Art der bau­li­chen Nut­zung besitzt, sei es, dass sie einen bestimm­ten Bau­ge­biets­typ, sei es, dass sie nach den Vor­schrif­ten des § 9 Abs. 1 bis 2a Bau­GB fest­setz­ba­re Nut­zun­gen ins Auge gefasst hat [5].

Die­se Vor­aus­set­zun­gen sah das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im hier ent­schie­de­nen Fall als erfüllt an: Der vor­lie­gen­de Fall ist durch die Beson­der­heit gekenn­zeich­net, dass ledig­lich das vor­han­de­ne und zum Teil bereits zum Woh­nen genutz­te ehe­ma­li­ge Bahn­hofs­ge­bäu­de in den Gel­tungs­be­reich eines Bebau­ungs­plans ein­be­zo­gen wer­den soll, der ein all­ge­mei­nes Wohn­ge­biet vor­sieht. Im Hin­blick dar­auf geht der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof davon aus, es spre­che Über­wie­gen­des dafür, dass die im bestehen­den Bau­ge­biet fest­ge­setz­te Nut­zungs­art auf das ein­be­zo­ge­ne Grund­stück aus­ge­dehnt wer­den sol­le. Die­se Ein­schät­zung ist, soweit sie nicht ohne­hin auf tatrich­ter­li­cher Wür­di­gung des Ein­zel­falls beruht, bun­des­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Ihr steht nicht ent­ge­gen, dass in der 3. Ände­rung des Bebau­ungs­plans „Eichen­hain“ vom 28.10.2010 für einen klei­nen Teil des Gebäu­des, das noch zu Bahn­zwe­cken genutzt wird, ein Son­der­ge­biet „Bahn­hof“ vor­ge­se­hen ist. Denn damit wird ledig­lich in unter­ge­ord­ne­tem Umfang einer tat­säch­lich aus­ge­üb­ten und fort­zu­set­zen­den Nut­zung (für den Schran­ken­dienst) Rech­nung getra­gen.

Ein wei­te­res Ziel der Pla­nung war der Aus­schluss von Mobil­funk­an­la­gen unter der Vor­aus­set­zung, dass eine aus­rei­chen­de Ver­sor­gung des betrof­fe­nen Teils des Gemein­de­ge­biets mit Mobil­funk­leis­tun­gen von ande­ren, nicht inner­halb oder am Ran­de eines Wohn­ge­biets lie­gen­den Stand­or­ten aus gewähr­leis­tet wer­den kann. Dies kam nach den Fest­stel­lun­gen in den erkenn­ba­ren Unter­la­gen und Umstän­den der Pla­nung hin­rei­chend klar zum Aus­druck [6].

Da das ohne­hin vor­han­de­ne und genutz­te Gebäu­de einer wei­te­ren Nut­zung zugäng­lich ist und blei­ben soll, han­delt es sich ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Revi­si­on von vorn­her­ein nicht um eine „Nega­tiv­pla­nung“, also um eine Pla­nung, mit der nur etwas ver­hin­dert wer­den soll. Auch der Umstand, dass in die­sem Gebiet bestimm­te Arten von Neben­an­la­gen aus­ge­schlos­sen wer­den sol­len, macht sie nicht zur „Nega­tiv­pla­nung“ in die­sem Sinn.

Zu Recht geht der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof davon aus, dass die der Ver­än­de­rungs­sper­re zugrun­de lie­gen­de Pla­nung städ­te­bau­lich gerecht­fer­tigt ist.

Eine Stand­ort­pla­nung für Anla­gen des Mobil­funks ist den Gemein­den nicht grund­sätz­lich ver­wehrt, wenn hier­für ein recht­fer­ti­gen­der städ­te­bau­li­cher Anlass besteht. Da Mobil­funk­an­la­gen städ­te­bau­li­che Aus­wir­kun­gen haben, dür­fen die Gemein­den mit den Mit­teln der Bau­leit­pla­nung Fest­set­zun­gen über ihre räum­li­che Zuord­nung tref­fen. Den Gemein­den steht es frei, die Städ­te­bau­po­li­tik zu betrei­ben, die ihren städ­te­bau­li­chen Ord­nungs­vor­stel­lun­gen ent­spricht [7]. Sie dür­fen Stand­ort­pla­nung auch dann betrei­ben, wenn bau­li­che Anla­gen nach den maß­geb­li­chen immis­si­ons­schutz­recht­li­chen Maß­stä­ben – hier den Grenz­wer­ten der 26. Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes (Blm­SchV) – unbe­denk­lich sind.

Aller­dings dür­fen die Trä­ger der Bau­leit­pla­nung sich nicht an die Stel­le des Bun­des­ge­setz- oder ‑ver­ord­nungs­ge­bers set­zen; daher sind sie bei­spiels­wei­se nicht befugt, für den gesam­ten Gel­tungs­be­reich eines Bau­leit­plans direkt oder mit­tel­bar ande­re (ins­be­son­de­re nied­ri­ge­re) Grenz­wer­te fest­zu­set­zen. In die­sem Sinn wäre eine eige­ne „Vor­sor­ge­po­li­tik“ unzu­läs­sig. Eine der­ar­ti­ge Pla­nung liegt der Ver­än­de­rungs­sper­re der Bei­ge­la­de­nen nach den Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs jedoch nicht zugrun­de.

Der Klä­ge­rin ist zuzu­stim­men, wenn sie die Auf­fas­sung ver­tritt, eine Ein­schrän­kung der Errich­tung von Mobil­funk­an­la­gen im Hin­blick auf ihre elek­tro­ma­gne­ti­schen Emis­sio­nen (also nicht die Gestal­tung) wür­de gegen das Abwä­gungs­ge­bot (§ 1 Abs. 7 Bau­GB) ver­sto­ßen, wenn sie sich ledig­lich auf recht­lich irrele­van­te „Immis­si­ons­be­fürch­tun­gen“ stüt­zen lie­ße. Denn die­se hät­ten kein städ­te­bau­li­ches Gewicht.

Davon ist nach den Fest­stel­lun­gen im Beru­fungs­ur­teil des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs aller­dings nicht aus­zu­ge­hen. Er ver­weist dar­auf, dass nach einem Bericht des Bun­des­amts für Strah­len­schutz noch wei­te­rer For­schungs­be­darf bestehe, und stützt dies auf die Aus­sa­ge in einem Abschluss­be­richt, die Fra­ge, ob Kin­der stär­ker expo­niert oder emp­find­li­cher gegen­über hoch­fre­quen­ten elek­tro­ma­gne­ti­schen Fel­dern sein könn­ten als Erwach­se­ne, habe im Rah­men des Deut­schen Mobil­funk­for­schungs­pro­gramms (DMF) nicht abschlie­ßend geklärt wer­den kön­nen. Allein die­ser Befund recht­fer­ti­ge es, im Zusam­men­hang mit Mobil­funk bestehen­de Besorg­nis­se wei­ter­hin auch dem „vor­sor­gere­le­van­ten Risi­ko­ni­veau“ zuzu­ord­nen und nicht aus­schließ­lich den „Immis­si­ons­be­fürch­tun­gen“. Die­se Fest­stel­lun­gen hat der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sei­ner recht­li­chen Beur­tei­lung zugrun­de zu legen. Die gegen die Fest­stel­lun­gen des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs erho­be­ne Ver­fah­rens­rüge bleibt ohne Erfolg. Die Klä­ge­rin meint, der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof habe gegen all­ge­mei­ne Erfah­rungs­sät­ze oder Aus­le­gungs­grund­sät­ze ver­sto­ßen. Sie ver­weist auf die Recht­spre­chung zu Fest­stel­lun­gen zur Zeit­ge­schich­te [8] und zur Befug­nis des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, Mate­ria­li­en des Lan­des­ge­setz­ge­bers aus­zu­wer­ten [9]. Der­ar­ti­ge Fäl­le lie­gen hier indes nicht vor. Unstrei­tig – auch die Revi­si­on will dies nicht in Fra­ge stel­len – haben zahl­rei­che For­schun­gen statt­ge­fun­den, deren Ergeb­nis­se in ent­spre­chen­den Publi­ka­tio­nen dar­ge­stellt, erör­tert und zusam­men­ge­fasst wor­den sind. Die Betei­lig­ten tra­gen hier­zu aus­führ­lich vor. Die Aus­wer­tung der­ar­ti­ger For­schungs­pu­bli­ka­tio­nen ist Sache der Tat­sa­chen­ge­rich­te. Erst wenn ein Sach­ver­halt als der­art gesi­chert ange­se­hen wer­den kann, dass er ver­nünf­ti­ger­wei­se von nie­man­dem mehr in Zwei­fel gezo­gen wer­den kann, könn­te dar­in eine revi­si­ons­ge­richt­lich ver­wert­ba­re all­ge­mein­kun­di­ge Tat­sa­che lie­gen [10]. Davon kann hier kei­ne Rede sein. Weder die ver­schie­de­nen Stel­lung­nah­men, auf die die Betei­lig­ten ver­wei­sen, noch die die The­ma­tik betref­fen­den Bun­des­tags­druck­sa­chen [11] las­sen dar­auf schlie­ßen, dass bereits ein Kon­sens dahin bestün­de, bei den Aus­wir­kun­gen von Mobil­funk­an­la­gen han­de­le sich ledig­lich um irrele­van­te Immis­si­ons­be­fürch­tun­gen.

Bei einer Stand­ort­pla­nung für Mobil­funk­an­la­gen wer­den die Gemein­den zur Ver­mei­dung eines Abwä­gungs­feh­lers aller­dings zu beach­ten haben, dass ein hohes öffent­li­ches Inter­es­se an einer flä­chen­de­cken­den ange­mes­se­nen und aus­rei­chen­den Ver­sor­gung der Bevöl­ke­rung mit Dienst­leis­tun­gen des Mobil­funks besteht. Davon ist der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits in Ent­schei­dun­gen aus­ge­gan­gen, die die Maß­stä­be für Befrei­un­gen zuguns­ten der Betrei­ber von Mobil­funk­an­la­gen betra­fen [12]. In der Zwi­schen­zeit hat die Nut­zung von Dienst­leis­tun­gen des Mobil­funks quan­ti­ta­tiv und qua­li­ta­tiv erkenn­bar zuge­nom­men; ins­be­son­de­re hat sich die Zahl der Diens­te erhöht, die mit den End­ge­rä­ten des Mobil­funks in Anspruch genom­men wer­den kön­nen, so dass das Gewicht des öffent­li­chen Inter­es­ses eher noch gestie­gen ist.

Dabei haben die Gemein­den bei der Plan­auf­stel­lung auch die Wert­ent­schei­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers ein­zu­be­zie­hen, die der Ergän­zung durch § 14 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO zugrun­de liegt. Danach sind fern­mel­de­tech­ni­sche Neben­an­la­gen den­je­ni­gen Neben­an­la­gen gleich gestellt wor­den, die eben­falls beson­ders wich­ti­ge Grund­be­dürf­nis­se wie die Ver­sor­gung mit Elek­tri­zi­tät, Gas, Wär­me und Was­ser betref­fen. Auch Mobil­funk­an­la­gen fal­len hier­un­ter [13].

Die Pla­nung der Gemein­de schei­tert auch nicht dar­an, dass sie sich mit dem Instru­men­ta­ri­um der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung recht­lich nicht umset­zen lie­ße. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich – wovon vor­lie­gend aus­zu­ge­hen ist, weil die Anla­ge unter­ge­ord­ne­ter Bestand­teil des Mobil­funk­net­zes ist – um fern­mel­de­tech­ni­sche Neben­an­la­gen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO han­delt, als auch für gewerb­li­che Haupt­an­la­gen.

Rechts­grund­la­ge für den Aus­schluss fern­mel­de­recht­li­cher Neben­an­la­gen im Sin­ne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauN­VO. Danach kann im Bebau­ungs­plan fest­ge­setzt wer­den, dass alle oder ein­zel­ne Aus­nah­men, die in den Bau­ge­bie­ten nach den §§ 2 bis 9 vor­ge­se­hen sind, nicht Bestand­teil des Bebau­ungs­plans wer­den. Dabei ist dem Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dahin­ge­hend zu fol­gen, dass die For­mu­lie­rung „nach den §§ 2 bis 9“ die betrof­fe­nen Bau­ge­bie­te umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauN­VO oder – mit der Ein­schrän­kung „§§ 4 bis 9“ – in Absatz 7 der Vor­schrift der Fall ist. Dies steht auch mit der Sys­te­ma­tik der Bau­nut­zungs­ver­ord­nung im Ein­klang. Die Rege­lun­gen in den §§ 12 bis 14 BauN­VO stel­len Quer­schnitts­vor­schrif­ten dar, die die Zuläs­sig­keits­vor­schrif­ten der §§ 2 ff. BauN­VO ergän­zen und in den jeweils bezeich­ne­ten Bau­ge­bie­ten wei­te­re Anla­gen für zuläs­sig erklä­ren. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauN­VO bestä­tigt. Daher ist es fol­ge­rich­tig, die in die­sen Rege­lun­gen, somit auch in § 14 BauN­VO, nor­mier­ten Aus­nah­men eben­so zu behan­deln wie die in den Bau­ge­biets­vor­schrif­ten vor­ge­se­he­nen Aus­nah­men. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauN­VO aus­drück­lich gere­gel­te Mög­lich­keit, die Zuläs­sig­keit von unter­ge­ord­ne­ten Neben­an­la­gen im Bebau­ungs­plan ein­zu­schrän­ken oder aus­zu­schlie­ßen, steht die­ser Aus­le­gung nicht ent­ge­gen, son­dern bestä­tigt das Ergeb­nis. Der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat die­se Vor­schrift als Erin­ne­rung an den Orts­ge­setz­ge­ber bezeich­net, dass er die Mög­lich­keit der bau­pla­ne­ri­schen Abwahl besitzt [14]. Ein E‑con­tra­rio-Schluss kann dar­aus nicht gezo­gen wer­den.

Fern­mel­de­tech­ni­sche Haupt­an­la­gen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2 BauN­VO fal­len [15], kön­nen als Gewer­be­be­trie­be in einem Wohn­ge­biet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Ver­bin­dung mit Abs. 9 BauN­VO aus­ge­schlos­sen wer­den. Der Ein­wand, es feh­le hier­für an städ­te­bau­li­chen Grün­den, ist in die­sem Zusam­men­hang ver­fehlt. Denn mit „beson­de­ren“ städ­te­bau­li­chen Grün­den im Sin­ne des § 1 Abs. 9 BauN­VO ist nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ledig­lich gefor­dert, dass es spe­zi­el­le Grün­de gera­de für die gegen­über § 1 Abs. 5 BauN­VO noch fei­ne­re Aus­dif­fe­ren­zie­rung der zuläs­si­gen Nut­zung geben muss [16]. Dar­an bestehen für Mobil­funk­an­la­gen kei­ne Zwei­fel.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 30. August 2012 – 4 C 1.11

  1. vgl. BVerwG, Beschlüs­se vom 21.10.2010 – 4 BN 26.10 – BRS 76 Nr. 108 und vom 01.10.2009 – 4 BN 34.09, Buch­holz 406.11 § 14 Bau­GB Nr. 29; Urteil vom 19.02.2004 – 4 CN 16.03, BVerw­GE 120, 138, 146 f.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 – 4 CN 13.03 – BRS 67 Nr. 118[]
  3. Beschluss vom 19.05.2004 – 4 BN 22.04 – BRS 67 Nr. 119[]
  4. BVerwG, Beschluss vom 01.10.2009 a.a.O. Rn. 9[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 a.a.O.; Beschlüs­se vom 21.10.2010 a.a.O. und vom 05.02.1990 – 4 B 191.89 – BRS 50 Nr. 103[]
  6. vgl. hier­zu BVerwG, Beschluss vom 01.10.2009 a.a.O.[]
  7. BVerwG, Urteil vom 28.02.2002 – 4 CN 5.01 – BRS 65 Nr. 67[]
  8. BVerwG, Urteil vom 12.09.1968 – 8 C 99.67, BVerw­GE 30, 225[]
  9. BVerwG, Urteil vom 28.10.1970 – 6 C 48.68, BVerw­GE 36, 192, 214[]
  10. BVerwG, Urteil vom 28.02.2007 – 3 C 38.05, BVerw­GE 128, 155 Rn. 26[]
  11. vgl. ins­be­son­de­re den Vier­ten Bericht der Bun­des­re­gie­rung über die For­schungs­er­geb­nis­se in Bezug auf die Emis­si­ons­min­de­rungs­mög­lich­kei­ten der gesam­ten Mobil­funk­tech­no­lo­gie und in Bezug auf gesund­heit­li­che Aus­wir­kun­gen vom 12.01.2011, BT-Drucks. 17/​4408[]
  12. BVerwG, Beschlüs­se vom 20.06.2001 – 4 B 41.01, BRS 64 Nr. 82; und vom 05.02.2004 – 4 B 110.03 – BRS 67 Nr. 86[]
  13. vgl. hier­zu BVerwG, Beschluss vom 03.01.2012 – 4 B 27.11BauR 2012, 754[]
  14. BVerwG, Urteil vom 03.12.1992 – 4 C 27.91, BVerw­GE 91, 234[]
  15. vgl. hier­zu BR-Drucks. 354/​89 S. 57[]
  16. BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 – 4 C 77.84, BVerw­GE 77, 317[]