Streckenkontrollen an Bundesfernstraßen – und ihre Kosten

Zu den vom Bund im Bereich der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 104a Abs. 2 GG zu tragenden Zweckausgaben gehören Personalkosten und Kosten von Verwaltungseinrichtungen, soweit sie sich von den übrigen Kosten absondern lassen und der entsprechenden Sachaufgabe wegen eines unmittelbaren Zusammenhangs eindeutig zurechenbar sind.

Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG ist nicht auf Maßnahmen zum Bau und zur Unterhaltung von Bundesfernstraßen beschränkt, sondern umfasst das gesamte Straßenrecht für die Bundesfernstraßen und schließt Regelungen über die Streckenkontrollen ein.

Mit dieser Begründung sprach jetzt das Bundesverwaltungsgericht dem klagenden Land den geltend gemachten Anspruch in Höhe von 16.743 696,75 € zu:

Der Bundesland hat nach § 10a Abs. 2 Satz 1 und 2 FStrVermG gegenüber der Bundesrepublik Anspruch auf Zahlung von 16 743 696,75 €. Gemäß § 10a Abs. 2 Satz 1 FStrVermG hat der Bund den Ländern Zweckausgaben, die bei der Entwurfsbearbeitung für Bundesautobahnen bis zum 31.12.2020 entstanden sind, in den Jahren 2021 bis 2023 jeweils durch Zahlung einer Pauschale abzugelten. Im Jahr 2021 beträgt die Höhe dieser Pauschale nach § 10a Abs. 2 Satz 2 FStrVermG 5 % der Baukosten für Bundesautobahnen im Jahr 2020. Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass sich danach für 2021 eine Pauschale von 38 379 725,37 € errechnet. Dem Bundesland steht diese Pauschale auch in Höhe des Teilbetrags von 16 743 696,75 € zu, den die Bundesrepublik im Hinblick auf ihre Aufrechnungserklärung vom 01.03.2021 bisher nicht gezahlt hat.

Der Anspruch des Bundeslandes nach § 10a Abs. 2 Satz 1 und 2 FStrVermG ist durch die Aufrechnung der Bundesrepublik nicht in entsprechender Anwendung von § 389 BGB erloschen. Zwar sind die Regelungen der §§ 387 ff. BGB über die Aufrechnung auch im öffentlichen Recht entsprechend anwendbar¹. Die Bundesrepublik hat jedoch keine Forderung, die sie in entsprechender Anwendung von § 387 BGB gegen den Anspruch nach § 10a Abs. 2 Satz 1 und 2 FStrVermG hätte aufrechnen können. Der behauptete öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Höhe von 16 743 696, 75 € besteht nicht.

Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes, eigenständiges und aus Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Forderung nach wiederherstellender Gerechtigkeit abgeleitetes Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts. Er ist darauf gerichtet, Leistungen ohne Rechtsgrund oder sonstige rechtsgrundlose oder dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebungen rückgängig zu machen. Seine Anspruchsvoraussetzungen entsprechen denen des in den §§ 812 ff. BGB geregelten Bereicherungsanspruchs².

Danach hat die Bundesrepublik keinen Anspruch auf Erstattung der ihr vom Bundesland angelasteten Kosten der in Hessen in den Jahren 2012 bis 2020 durchgeführten Streckenkontrollen an Bundesfernstraßen. Denn sie hat diese von ihr auf 16 743 696, 75 € bezifferten Kosten nicht ohne Rechtsgrund getragen.

Die Kostentragung durch den Bund findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 104a Abs. 2 GG. Einfachgesetzlich beruhte sie in den Jahren 2012 bis 2017 für alle Bundesfernstraßen auf § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG in der bis zum 31.12.2017 geltenden Fassung des Gesetzes vom 30.08.1971³ (im Folgenden: a. F.), in den Jahren 2018 bis 2020 auf § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG in der Fassung des Gesetzes vom 29.11.2017⁴ (im Folgenden: n. F.) für die Bundesstraßen und auf § 10a Abs. 1 Satz 1 FStrVermG für die Bundesautobahnen.

In den Jahren 2012 bis 2020 verwalteten die Länder die Bundesfernstraßen zunächst nach Art. 90 Abs. 2 GG in der bis 19.07.2017 gültigen Fassung (im Folgenden: a. F.) und später nach Art. 90 Abs. 2 GG a. F. i. V. m. Art. 143e Abs. 1 Satz 1 GG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13.07.2017⁵ und Art. 90 Abs. 3 GG in der Fassung dieses Gesetzes (im Folgenden: n. F.) im Auftrag des Bundes (Bundesauftragsverwaltung), sodass nach Art. 104a Abs. 2 GG der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben als sogenannte Zweckausgaben⁶ zu tragen hatte. Die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben hatten die Länder nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG hingegen selbst zu tragen.

Einfachgesetzlich hatte der Bund nach § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG a. F. bis 31.12.2017 die Zweckausgaben aus der Wahrnehmung der Straßenbaulast und die Zweckausgaben im Zusammenhang mit der Erhaltung und Bewirtschaftung des bundeseigenen Vermögens für alle Bundesfernstraßen zu tragen. Vom 1.01.2018 bis zum 31.12.2020 hatte er diese Zweckausgaben für die Bundesstraßen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG n. F. und für die Bundesautobahnen nach § 10a Abs. 1 Satz 1 FStrVermG zu tragen.

Dies zugrunde gelegt, hat der Bund die Kosten der Streckenkontrolle nicht rechtsgrundlos getragen. Denn es handelte sich bei diesen Kosten in den Jahren 2012 bis 2020 nicht um Verwaltungs, sondern um Zweckausgaben, die nach Art. 104a Abs. 2 GG, § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG a. F., § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 Satz 1 FStrVermG vom Bund zu tragen waren.

Verwaltungsausgaben, die nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG den Ländern zur Last fallen, sind Kosten für die Unterhaltung und den Betrieb des Verwaltungsapparats, also die Kosten des Verwaltungspersonals und die Kosten der Verwaltungseinrichtungen wie die Ausgaben für Dienstgebäude, Geräte, Fahrzeuge, Nachrichtenmittel und Geschäftsbedürfnisse, die die Tätigkeit der Verwaltung ermöglichen⁷. Zweckausgaben sind hingegen diejenigen Ausgaben, die bei der Verwirklichung des Verwaltungszwecks entstehen und durch die Erfüllung der eigentlichen Sachaufgabe im Auftrag des Bundes verursacht werden⁸.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfassen Zweckausgaben nicht nur die zweckgebundenen sächlichen Kosten, sondern auch personelle Kosten, die durch die Erfüllung der Sachaufgabe hervorgerufen werden, weil deren Zweck nicht ohne Einsatz von Personal erreicht werden kann. Personalkosten unterfallen den Zweckausgaben dabei, soweit sie sich von den übrigen Kosten absondern lassen und der entsprechenden, im Auftrag des Bundes zu erfüllenden und daher in dessen Verantwortungsbereich fallenden Sachaufgabe eindeutig zurechenbar sind⁹. Dies ist der Fall, wenn die Personalausgaben in unmittelbarem Zusammenhang mit der übertragenen Aufgabe stehen¹⁰. Ebenso können unter diesen Voraussetzungen Kosten der Verwaltungseinrichtungen, wie etwa die Ausgaben für Dienstfahrzeuge, die durch die Erfüllung der Sachaufgabe hervorgerufen werden, Zweckausgaben sein, weil der Aufgabenzweck ohne die Nutzung solcher Einrichtungen nicht erreicht werden kann. Dies entspricht dem Sinn und Zweck von Art. 104a Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 GG.

104a Abs. 2 GG soll gewährleisten, dass der Bund, dessen Weisungen die Länder nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG im Bereich der Bundesauftragsverwaltung unterliegen und den deshalb die letzte Verwaltungsverantwortung für die in seinem Auftrag wahrzunehmenden Aufgaben trifft, dieser Letztverantwortung entsprechend die Sachausgaben trägt, die mit der Erfüllung der von seiner Weisungsbefugnis erfassten Aufgaben verbunden sind¹¹. Demgegenüber bezweckt Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG, den Ländern die mit der Einrichtung und Ausstattung der Behörden verbundenen Ausgaben im Hinblick darauf aufzuerlegen, dass nach Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Behörden grundsätzlich Angelegenheit der Länder bleibt und diese deshalb für die Einrichtung und Ausstattung der Behörden verantwortlich sind¹².

Kosten für Dienstkräfte und Verwaltungseinrichtungen, die bei der Wahrnehmung einer bestimmten Sachaufgabe im Auftrag des Bundes in Anspruch genommen werden, können danach sowohl Zweck- als auch Verwaltungsausgaben sein. Dass solche Ausgaben Zweckausgaben sind, soweit sie sich von den übrigen Kosten absondern lassen und der entsprechenden, im Auftrag des Bundes zu erfüllenden und daher in dessen Verantwortungsbereich fallenden Sachaufgabe eindeutig zurechenbar sind, entspricht dabei dem Sinn und Zweck von Art. 104a Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 GG gleichermaßen. Die erforderliche Abgrenzung von Zweck- und Verwaltungsausgaben erfolgt in einer Weise, die dem Regelungsziel beider Verfassungsbestimmungen so weit wie möglich Rechnung trägt. Zum einen ist gewährleistet, dass Ausgaben, die in unmittelbarem Zusammenhang mit Aufgaben stehen, deren Erfüllung der Bund kraft seiner Weisungsbefugnis maßgeblich beeinflussen kann und für die ihn daher die Letztverantwortung trifft, nach Art. 104a Abs. 2 GG vom Bund getragen werden¹³. Zum anderen wird sichergestellt, dass die Kosten des Verwaltungspersonals und der Verwaltungseinrichtungen, soweit sie keiner im Auftrag des Bundes zu erfüllenden Sachaufgabe eindeutig zurechenbar sind, nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG den für die Einrichtung und Ausstattung der Behörden verantwortlichen Ländern zur Last fallen. Soweit das Bundesverwaltungsgericht Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG als gegenüber Art. 104a Abs. 2 GG spezielle Regelung bezeichnet¹⁴, betrifft dies daher nur diejenigen Kosten des Verwaltungsapparats, die sich keiner Sachaufgabe eindeutig zurechnen lassen. Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG verdrängt hingegen Art. 104a Abs. 2 GG nicht generell¹⁵.

Auf dieser Grundlage stellten sich die Kosten der Streckenkontrollen in den Jahren 2012 bis 2020, die die Personalkosten für die kontrollierenden Streckenwarte und die Kosten der eingesetzten Fahrzeuge beinhalteten, als vom Bund zu tragende Zweckausgaben dar.

Die Streckenkontrollen waren eine im Auftrag des Bundes zu erfüllende Sachaufgabe. Dies gilt sowohl, soweit damit die Straßenbaulast wahrgenommen wurde, als auch, soweit dadurch die Straßenverkehrssicherungspflicht erfüllt werden sollte.

Die Streckenkontrollen gehörten zu den Aufgaben der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FStrG dem Bund obliegenden Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen, die die Länder in den Jahren 2012 bis 2020 im Rahmen der Verwaltung dieser Straßen nach Art. 90 Abs. 2 GG a. F. sowie Art. 90 Abs. 2 GG a. F. i. V. m. Art. 143e Abs. 1 GG und Art. 90 Abs. 3 GG n. F. im Auftrag des Bundes wahrgenommen haben. Die Straßenbaulast umfasst nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden Aufgaben.

Die Streckenkontrollfahrten selbst waren zwar keine Unterhaltungsmaßnahme, da sie nicht physisch-real auf die Straße einwirken; sie stellten jedoch eine mit der Unterhaltung zusammenhängende Aufgabe im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG dar, die als von der Straßenbaulast umfasste Aufgabe im Auftrag des Bundes zu erfüllen war.

Im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 FStrG hängen mit der Unterhaltung alle Aufgaben zusammen, die erfüllt werden müssen, damit die Straße in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand unterhalten werden kann, wie § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG dies vorsieht¹⁶.

Danach stellten die Streckenkontrollen, deren Zweck unter anderem darin bestand, bauliche Mängel der Straße festzustellen und dadurch ihre Behebung zu ermöglichen, eine mit der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängende Aufgabe dar. Erst ihre regelmäßige Durchführung gewährleistete, dass die zur Mängelbeseitigung erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen durchgeführt und die Bundesfernstraßen in einem den Verkehrsanforderungen entsprechenden Zustand erhalten werden konnten.

Auch soweit sie der Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht dienten, stellten die Streckenkontrollen in den Jahren 2012 bis 2020 eine von den Ländern im Auftrag des Bundes zu erfüllende Sachaufgabe dar.

Die – weit auszulegende – Verkehrssicherungspflicht folgt aus dem allgemeinen, aus den §§ 823 und 836 BGB abgeleiteten Rechtsgrundsatz, dass jeder, der in seinem Verantwortungsbereich eine Gefahrenquelle schafft oder andauern lässt, diejenigen ihm zumutbaren Maßnahmen und Vorkehrungen treffen muss, die zur Abwendung der daraus Dritten drohenden Gefahren notwendig sind. Die Straßenverkehrssicherungspflicht als Unterfall der allgemeinen Verkehrssicherungspflicht ergibt sich daraus, dass von der Straße durch die Zulassung des öffentlichen Verkehrs Gefahren ausgehen können. Sie gebietet es, die öffentlichen Verkehrsflächen und alle sonstigen einem öffentlichen Verkehr eröffneten Räume und Sachen möglichst gefahrlos zu gestalten und zu erhalten und im Rahmen des Zumutbaren alles zu tun, um den Gefahren zu begegnen, die den Verkehrsteilnehmern aus einem nicht ordnungsgemäßen Zustand der Verkehrsflächen drohen¹⁷. Dazu ist eine regelmäßige Überprüfung der Straßen notwendig, um neu entstehende Schäden oder Gefahren zu erkennen und die erforderlichen Sicherungsmaßnahmen zu treffen. Der Pflichtige muss daher die Straßen regelmäßig beobachten und in angemessenen Zeitabschnitten befahren oder begehen¹⁸.

Bei den Streckenkontrollen in den Jahren 2012 bis 2020 handelte es sich, auch soweit sie der Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht dienten, um eine im Auftrag des Bundes zu erfüllende Sachaufgabe. Denn die Streckenkontrollen waren auch insoweit Teil der Verwaltung der Bundesfernstraßen, die durch die Länder im Auftrag des Bundes erfolgte.

Zwar traf die Straßenverkehrssicherungspflicht für die Bundesfernstraßen ebenso wie die sich aus ihrer Verletzung ergebende Haftungsfolge in den Jahren 2012 bis 2020 grundsätzlich die Länder. Dies beruhte jedoch allein darauf, dass die Länder die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes verwalteten und die Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht deshalb zu den im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung von den Ländern zu erfüllenden Aufgaben gehörte¹⁹. Die Frage der Haftung der Länder ist jedoch von der Verteilung der finanziellen Pflichten zu unterscheiden.

Offenbleiben kann danach, ob es sich bei den Streckenkontrollen, auch soweit sie der Erfüllung der Verkehrssicherungspflicht dienten, um eine Bewirtschaftung des bundeseigenen Vermögens für die Bundesfernstraßen handelte, deren Zweckausgaben vom Bund nach § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG a. F., § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 Satz 1 FStrVermG zu tragen gewesen wären. Denn da die Länder auch bei der Erfüllung der Verkehrssicherungspflicht im Auftrag des Bundes handelten, waren die Zweckausgaben der Streckenkontrollen unabhängig davon nach Art. 104a Abs. 2 GG vom Bund zu tragen.

Die Personalkosten der eingesetzten Streckenwarte und die Sachkosten der für die Kontrollfahrten genutzten Fahrzeuge stellten auch Zweckausgaben dar.

Sie waren der Sachaufgabe der Streckenkontrollen eindeutig zurechenbar, weil die Streckenkontrollen ohne die Streckenwarte und die eingesetzten Fahrzeuge nicht hätten durchgeführt werden können.

Die Streckenkontrollkosten ließen sich auch von den übrigen Kosten absondern.

Der jeweilige Bundeshaushalt enthielt für den Betriebsdienst an Bundesfernstraßen Titel zu Ausgaben für eingesetztes Betriebspersonal der Auftragsverwaltung (Titel 521 13 und 521 23) und zu Fahrzeugen, Geräten und Maschinen (Titel 521 14 und 521 24), auf deren Grundlage der Bundesland die entsprechenden Mittel für die Streckenkontrolle innerhalb des festgelegten Verfügungsrahmens abrufen konnte. Die mit den Streckenkontrollen einhergehenden Personal- und Fahrzeugkosten hätten außerdem auf der Grundlage einer Erfassung der Dauer der Streckenkontrollen und der gefahrenen Kilometer ermittelt und von den übrigen Kosten abgegrenzt werden können. Eine Unterscheidung zwischen den reinen Kontrollkosten und den Kosten der im Verlauf der Kontrollfahrten vorgenommenen Wartungstätigkeiten war dabei allerdings entbehrlich, weil diese Wartungsarbeiten Unterhaltungs- oder Verkehrssicherungsmaßnahmen darstellten, deren Kosten ebenfalls als Zweckausgaben aus der Straßenbaulast nach § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG a. F., § 6 Abs. 3 Satz 1 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 Satz 1 FStrVermG oder aus der Verwaltung der Bundesfernstraßen im Bundesauftrag nach Art. 104a Abs. 2 GG vom Bund zu tragen waren.

Die Einwände der Bundesrepublik gegen eine Belastung des Bundes mit den Kosten der Streckenkontrolle greifen nicht durch.

Aus § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG a. F., § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 Satz 2 FStrVermG, wonach der Bund den Ländern die Zweckausgaben, die bei der Entwurfsbearbeitung und der Bauaufsicht entstehen, durch eine Pauschale abgilt, lässt sich nicht folgern, dass die Kosten von Kontrolltätigkeiten wie Bauaufsicht und Streckenkontrolle anders als die Kosten der Bauausführung sowie der Streckenwartung und -unterhaltung keine Zweckausgaben sein können, sondern als Verwaltungsausgaben stets von den Ländern zu tragen sind.

Bereits der Wortlaut der genannten Normen enthält für eine grundsätzliche Trennung zwischen Kontrolle und Ausführung keinen Anhaltspunkt. Er zeigt vielmehr, dass auch die Kosten der Bauaufsicht als Kontrolltätigkeit Zweckausgaben enthalten, die in Form einer Pauschale vom Bund abzugelten sind. Dies entspricht der Gesetzesbegründung zu Art. 3 des Finanzanpassungsgesetzes (im Folgenden: FAnpG), auf den § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG a. F. zurückgeht. Denn danach entstehen bei der Bauaufsicht für den Neubau von Bundesfernstraßen Kosten, die jedenfalls zu einem gewissen Teil als Zweckausgaben anzusehen sind²⁰.

Als spezielle Regelungen zur pauschalen Abgeltung der bei der Entwurfsbearbeitung und Bauaufsicht entstehenden Zweckausgaben enthalten § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG a. F., § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 Satz 2 FStrVermG außerdem keine gesetzgeberische Grundentscheidung zur Abgrenzung von Zweck- und Verwaltungsausgaben, die Kontrollkosten stets den Verwaltungsausgaben zuordnet. Eine solche Grundentscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht auch nicht in seinem Urteil vom 20.02.1997 – 3 A 2.95 –²¹ angenommen. Vielmehr hat es dort gerade die Personalkosten, die mit der Überwachung eines Kampfmittelräumeinsatzes, also einer Kontrolltätigkeit, verbunden waren, in Anlehnung an Art. 3 FAnpG bzw. § 6 Abs. 3 Satz 2 FStrVermG a. F. den Zweckausgaben zugerechnet.

Soweit nach der Gesetzesbegründung und der Ansicht der Bundesregierung zu Art. 3 FAnpG Ausgaben für Personal und Sachmittel, die in den Behörden zur Erfüllung ihrer Aufgaben vorgehalten werden, als Kosten für die Unterhaltung und den Betrieb des Verwaltungsapparats unabhängig davon Verwaltungsausgaben sind, ob sie durch die Erfüllung der eigentlichen Sachaufgabe verursacht würden²², sodass Personalkosten der Länder durch den Bund nach Art. 104a Abs. 2 GG nicht erstattet werden können²³, hat dies im Wortlaut von § 6 Abs. 3 FStrVermG a. F. ebenso wenig seinen Niederschlag gefunden wie in § 6 Abs. 3 FStrVermG n. F. und § 10a Abs. 1 FStrVermG. Dies ist außerdem verfassungsrechtlich unzutreffend und durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts²⁴ überholt, die, wie ausgeführt, gerade hinsichtlich der Personalkosten die Zweck- und Verwaltungsausgaben im Einklang mit dem Sinn und Zweck von Art. 104a Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 GG voneinander abgrenzt.

Nach Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG können von den Ländern ausgeführte Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren, bestimmen, dass die Geldleistungen ganz oder teilweise vom Bund getragen werden. Bestimmt ein solches Gesetz, dass der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es nach Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG im Auftrag des Bundes durchgeführt. Auch diese Regelung schließt es nicht aus, die Kosten der Streckenkontrollen als Zweckausgaben einzuordnen. Denn Art. 104a Abs. 3 Satz 1 und 2 GG ist eine spezielle Regelung für Geldleistungsgesetze²⁵, die keine Vorgabe für die Abgrenzung von Zweck- und Verwaltungsausgaben in sonstigen Fällen der Bundesauftragsverwaltung enthält.

Die Kosten der Streckenkontrolle waren auch nicht nach Art. 104a Abs. 1 GG von den Ländern zu tragen.

Die allgemeine Lastenverteilungsregelung des Art. 104a Abs. 1 GG, nach der Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, kam nicht zur Anwendung. Abweichend davon hatte der Bund, wie ausgeführt, nach Art. 104a Abs. 2 GG und den ihn näher ausgestaltenden einfachrechtlichen Bestimmungen die Streckenkontrollkosten als Zweckausgaben zu tragen, die sich aus der Verwaltung der Bundesfernstraßen und insbesondere der Wahrnehmung der Straßenbaulast im Auftrag des Bundes ergaben. Entgegen der Ansicht der Bundesrepublik verfügte der Bund auch über die für ein Handeln im Bundesauftrag nach Art. 104a Abs. 2 GG erforderliche Gesetzgebungskompetenz und Weisungsbefugnis.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungstätigkeit dar²⁶, so dass in den Jahren 2012 bis 2020 die Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG a. F., Art. 90 Abs. 2 GG a. F. i. V. m. Art. 143e Abs. 1 Satz 1 GG oder Art. 90 Abs. 3 GG n. F. nicht weiter reichte als die damit korrespondierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG²⁷. Die Streckenkontrolle war von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG umfasst.

Die Begriffe „Bau“ und „Unterhaltung“ im Sinne dieser Verfassungsbestimmung beschränken sich entgegen der Ansicht der Bundesrepublik nicht auf die eigentlichen physisch-gestaltenden Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen zur Herstellung, Instandhaltung und Instandsetzung der Bundesfernstraßen. Die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG erstreckt sich vielmehr insbesondere auch auf Regelungen über die Planfeststellung²⁸, den Gemeingebrauch und die Sondernutzung, die Bestimmung des Trägers der Straßenbaulast, die Festlegung seiner Aufgaben und die Straßenaufsicht²⁹. Sie umfasst letztlich neben Regelungen zu allen baulichen und sonstigen Maßnahmen von der Planung bis zur Kostentragung³⁰ das gesamte Straßenrecht für die Bundesfernstraßen³¹ und ermächtigt auch zu Regelungen über die Streckenkontrolle. Dies gilt unabhängig davon, ob diese der Feststellung und Behebung baulicher Mängel oder der Wahrnehmung der Verkehrssicherungspflicht im Übrigen dient.

Bei dem gebotenen weiten Verständnis seines Wortlauts lässt Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG alle Regelungen zu, die für den Bau und die Unterhaltung der Bundesfernstraßen erforderlich sind. Geregelt werden kann neben den notwendigen Planungen und Zulassungsentscheidungen auch eine Überwachung der Straße, die wie die Streckenkontrolle darauf abzielt, die Notwendigkeit von Unterhaltungsmaßnahmen zu erkennen. Unter „Unterhaltung“ lässt sich bei weitem Sprachgebrauch zudem die durch die Straßenverkehrssicherungspflicht gebotene Beseitigung von Verschmutzungen oder Hindernissen einschließlich der sie erst ermöglichenden Straßenüberwachung verstehen, wie sie im Rahmen der Streckenkontrolle erfolgt.

Ein solches Verständnis entspricht auch dem Sinn und Zweck von Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG, Regelungen für die Schaffung und Aufrechterhaltung eines zusammenhängenden Verkehrsnetzes zu ermöglichen, das einem weiträumigen Verkehr in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand dauerhaft zur Verfügung steht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Satz 2 FStrG). Denn ein den Verkehrsbedürfnissen auch hinsichtlich der Anforderungen an die Verkehrssicherheit genügender Straßenzustand kann nur mit regelmäßigen Kontrollen gewährleistet werden, wie sie die Streckenkontrollen darstellen.

Bei dieser Auslegung steht die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG schließlich auch in systematischer Hinsicht mit Art. 90 Abs. 2 GG a. F., Art. 90 Abs. 2 GG a. F. i. V. m. Art. 143e Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 90 Abs. 3 GG n. F. im Einklang. Denn sie erstreckt sich dann auf die gesamte Verwaltung der Bundesfernstraßen, die sowohl die Hoheits- als auch die Vermögensverwaltung beinhaltet und sich außer auf die Planung des Neu- und Umbaus der Bundesfernstraßen, den Rechtsstatus, die Benutzung, die Straßenaufsicht und die Behördenorganisation auch auf den Schutz der Bundesfernstraßen und die Erfüllung der Straßenbaulast erstreckt³².

Einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Streckenkontrolle nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG steht auch nicht entgegen, dass die Verkehrssicherungspflicht und die sich aus ihrer Verletzung ergebenden Schadenersatzansprüche ihre Grundlage im Zivilrecht haben¹⁷, für das dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zusteht. Denn dies schließt jedenfalls straßenrechtliche Vorschriften zur Streckenkontrolle nicht aus, die auf der Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG Einzelheiten der Verwaltung der Bundesfernstraßen regeln, ohne Bestimmungen über die Haftung für eine Verletzung der Verkehrssicherungspflicht zu treffen, soweit diese auf einer unzureichenden Streckenkontrolle beruht³³.

Damit unterlag die Streckenkontrolle in den Jahren 2012 bis 2020, selbst soweit sie der Wahrnehmung der Straßenverkehrssicherungspflicht diente, auch der Weisungsbefugnis des Bundes nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG³⁴. Dass der Bundesgesetzgeber Regelungen über die Streckenkontrolle bisher nicht in das Bundesfernstraßengesetz aufgenommen hat, steht der Annahme einer Weisungsbefugnis des Bundes nicht entgegen. Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG gilt nicht nur für die Ausführung der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes, sondern auch für die nicht gesetzesausführende „gesetzesfreie“ Bundesauftragsverwaltung nach Art. 90 Abs. 2 GG a. F., Art. 90 Abs. 2 GG a. F. i. V. m. Art. 143e Abs. 1 Satz 1 GG oder Art. 90 Abs. 3 GG n. F.³⁵.

Soweit sich die Beteiligten schließlich mit der 2. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für die Auftragsverwaltung der Bundesfernstraßen, dem Allgemeinen Rundschreiben 25/1993 des Bundesministeriums für Verkehr vom 21.07.1993 und den dadurch eingeführten Hinweisen zur Durchführung der gemeinsamen Unterhaltung der Bundes, Landes- (Staats-) und Kreisstraßen und zur Abrechnung des Direkt- und Gemeinschaftsaufwands, dem Leistungsheft für den Straßenbetriebsdienst auf Bundesfernstraßen vom Dezember 2004, dem Maßnahmenkatalog Straßenunterhaltung und Betrieb MK 6 d, der DIN 1076 zur Überwachung und Prüfung der Ingenieurbauwerke im Zuge von Straßen und Wegen und dem Merkblatt der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen für die Kontrolle, Wartung und Pflege von Straßentunneln auseinandersetzen, schließen diese Vorgaben die Einordnung der Kosten der Streckenkontrolle als vom Bund zu tragende Zweckausgaben nicht aus. Abgesehen davon, dass sie die Frage, ob es sich bei diesen Kosten um Verwaltungs- oder Zweckausgaben handelt, nicht übereinstimmend und zweifelsfrei beantworten, stellen sie keine Rechtsnormen dar, an die das Bundesverwaltungsgericht bei seiner Entscheidung gebunden wäre.

Der geltend gemachte Anspruch auf Prozesszinsen ergibt sich aus § 291 Satz 1 Halbs. 1 und 2 sowie § 291 Satz 2 i. V. m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Diese Bestimmungen sind im Verwaltungsprozess entsprechend anzuwenden, wenn wie hier das Fachrecht keine abweichenden Regelungen enthält³⁶.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 2. Juni 2022 – 9 A 13.21

1. BVerwG, Urteil vom 27.10.1982 – 3 C 6.82, BVerwGE 66, 218 <221>[↩]
2. BVerwG, Urteile vom 12.03.1985 – 7 C 48.82, BVerwGE 71, 85 <87 f.> und vom 15.05.2008 – 5 C 25.07, BVerwGE 131, 153 Rn. 13; Beschluss vom 03.07.2007 – 9 B 9.07, Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 27 Rn. 7[↩]
3. BGBl. I S. 1426[↩]
4. BGBl. I S. 2237[↩]
5. BGBl. I S. 2347[↩]
6. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 11[↩]
7. BT-Drs. V/2861 S. 31 Nr. 122 und S. 52 Nr. 301[↩]
8. BVerwG, Urteil vom 20.02.1997 – 3 A 2.95, Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 5 S. 2[↩]
9. BVerwG, Urteile vom 20.02.1997 – 3 A 2.95, Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 5 S. 2 f.; vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 11; und vom 27.01.2010 – 7 A 8.09 19[↩]
10. BVerwG, Urteil vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 12[↩]
11. vgl. BT-Drs. V/2861 S. 30 Nr. 116[↩]
12. vgl. BT-Drs. V/2861 S. 31 Nr. 122[↩]
13. vgl. Wulfhorst, DÖV 2021, 578 <581>[↩]
14. BVerwG, Urteile vom 03.03.1994 – 4 C 1.93, BVerwGE 95, 188 <195> und vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 11[↩]
15. vgl. dazu auch Wulfhorst, DÖV 2021, 578 <581>[↩]
16. Witting, in: Müller/Schulz, FStrG, 3. Aufl.2022, § 3 Rn. 6; Grupp, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl.2012, § 3 Rn. 2[↩]
17. BGH, Urteil vom 18.12.1972 – III ZR 121/70 – BGHZ 60, 54 <55 f.>[↩][↩]
18. BGH, Urteil vom 21.01.1965 – III ZR 217/63 – NJW 1965, 815[↩]
19. vgl. BGH, Urteil vom 30.12.1954 – III ZR 102/53 – BGHZ 16, 95 <97 f.>[↩]
20. BT-Drs. VI/1771 S. 16[↩]
21. Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 5[↩]
22. vgl. BT-Drs. VI/1771 S. 15[↩]
23. BT-Drs. VI/1771 S. 37[↩]
24. BVerwG, Urteile vom 20.02.1997 – 3 A 2.95, Buchholz 11 Art. 120 GG Nr. 5 S. 2 f.; vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 2 Rn. 11 f.; und vom 27.01.2010 – 7 A 8.09 19[↩]
25. vgl. Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl.2020, Art. 104a Rn. 12; Siekmann, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art. 104a Rn. 35[↩]
26. BVerfG, Urteil vom 28.02.1961 – 2 BvG 1, 2/60, BVerfGE 12, 205 <229>[↩]
27. vgl. BVerfG, Urteil vom 03.07.2000 – 2 BvG 1/96, BVerfGE 102, 167 <174> zu Art. 90 Abs. 2 GG a. F.[↩]
28. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.07.1969 – 2 BvF 1/64, BVerfGE 26, 338 <377>[↩]
29. BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 – 7 C 77.68, BVerwGE 35, 326 <328>[↩]
30. Seiler, in: Epping/Hillgruber, GG, Stand 15.02.2022, Art. 74 Rn. 84[↩]
31. Degenhart, in: Sachs, GG, 9. Aufl.2021, Art. 74 Rn. 97[↩]
32. BVerfG, Urteil vom 03.07.2000- 2 BvG 1/96, BVerfGE 102, 167 <173> BVerwG, Urteile vom 15.04.1977 – 4 C 3.74, BVerwGE 52, 226 <229> und vom 15.07.2016 – 9 A 16.15, Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 28 Rn.20[↩]
33. vgl. BGH, Urteil vom 18.12.1972 – III ZR 121/70 – BGHZ 60, 54 <60> zur offengelassenen Frage, ob der Bund im Bereich der Bundesfernstraßen auch den Inhalt und die Trägerschaft der Pflicht zur Verkehrssicherung regeln kann[↩]
34. so auch BGH, Urteil vom 30.12.1954 – III ZR 102/53 – BGHZ 16, 95 <97 f.>[↩]
35. BVerfG, Urteil vom 28.02.1961 – 2 BvG 1, 2/60, BVerfGE 12, 205 <246 f.>[↩]
36. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26.07.2012 – 2 C 29.11, BVerwGE 143, 381 Rn. 47[↩]