Subdelegierte Rechtsverordnungen – und das Zitiergebot

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG. Die subdelegierte Verordnung muss ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet. In der subdelegierenden Verordnung sind die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation zu nennen.

Mit dieser Begründung hat jetzt das Bundesverfassungsgericht insoweit die Verfassungsbeschwerde eines Unternehmers gegen auf eine solche Verordnung gestützte Meldepflichten zu Düngemitteln und deren Bestätigung durch das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

Inhaltsübersicht

Der Ausgangssachverhalt

Kein Verstoß gegen das Zitiergebot

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Der Beschwerdeführer wandte sich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolglos gegen eine Anordnung der Landwirtschaftskammer Niedersachsen, die ihm die vollständige Meldung der von seinem Unternehmen getätigten Aufnahmen und Abgaben von Wirtschaftsdüngern aufgab. Die Landwirtschaftskammer stützte ihre Anordnung auf § 13 Düngegesetz vom 09.01.2009¹ in Verbindung mit § 1 der Niedersächsischen Verordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger vom 01.06.2012². Die Wirksamkeit dieser Landesverordnung steht hier in Streit. Sie ist eine sogenannte subdelegierte Verordnung, das heißt sie beruht auf einer nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG vom Bundesverordnunggeber auf den Landesverordnunggeber weiter übertragenen Verordnungsermächtigung. Die Landesverordnung gibt als Rechtsgrundlage § 6 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger (Wirtschaftsdüngerverordnung) vom 21.07.2010³ und § 4 DüngG an, nennt aber nicht die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation, die sich in § 15 Abs. 6 DüngG findet.

§ 4 DüngG enthält eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über Aufzeichnungs, Melde, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten. Diese Ermächtigung kann nach § 15 Abs. 6 DüngG ganz oder teilweise auf die Landesregierungen übertragen werden.

Das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz hat von der Subdelegationsermächtigung durch § 6 WDüngV Gebrauch gemacht.

Die Präambel dieser Bundesverordnung lautet:

Auf Grund des § 4, auch in Verbindung mit § 15 Absatz 6 Satz 1, des Düngegesetzes vom 09.01.2009⁴, von denen § 4 durch Artikel 2 des Gesetzes vom 31.07.2009⁵ geändert worden ist, verordnet das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz:

§ 6 WDüngV lautet:

Den Landesregierungen wird die Befugnis übertragen, durch Rechtsverordnung weitergehende Regelungen über Aufzeichnungs, Melde, Mitteilungs- oder Aufbewahrungspflichten hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Übernahme von Wirtschaftsdüngern sowie von Stoffen, die als Ausgangsstoff oder Bestandteil Wirtschaftsdünger enthalten, zu treffen, soweit dies zur Überwachung der Einhaltung der düngerechtlichen Vorschriften erforderlich ist.

Die Landesregierung Niedersachsen hat von der ihr durch § 6 WDüngV weiter übertragenen Verordnungsermächtigung durch Erlass der Niedersächsischen Verordnung über Meldepflichten in Bezug auf Wirtschaftsdünger Gebrauch gemacht. Der Vorspruch dieser Landesverordnung lautet:

Aufgrund des § 4 des Düngegesetzes vom 09.01.2009⁴, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 15.03.2012⁶, in Verbindung mit § 6 der Verordnung über das Inverkehrbringen und Befördern von Wirtschaftsdünger vom 21.07.2010⁷ wird verordnet:

Das Verwaltungsgericht Oldenburg⁸ wies die Anfechtungsklage des Beschwerdeführers gegen die Anordnung der Landwirtschaftskammer ab. Insbesondere bestehe kein Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Landesverordnung. Die in § 1 WDüngMeldPflV ND normierte Meldepflicht halte sich im Rahmen der in § 6 WDüngV enthaltenen Ermächtigungsgrundlage und habe aufgrund der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG durch § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG in Verbindung mit § 6 WDüngV erfolgten Ermächtigung zur Subdelegation auch durch die Landesregierung im Verordnungswege erlassen werden dürfen.

Der Beschwerdeführer beantragte nach § 124a Abs. 4 VwGO die Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die in § 124 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 VwGO genannten Zulassungsgründe. Insbesondere sei die Landesverordnung wegen Verletzung des Zitiergebots nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unwirksam. Normbetroffene Bürger müssten anhand der Zitate die Ermächtigungsgrundlage für die untergesetzliche Norm nachvollziehen können. In der Präambel zur Landesverordnung würden als Ermächtigungsgrundlage nur § 4 DüngG in Verbindung mit § 6 WDüngV genannt. § 4 DüngG enthalte aber nicht die in Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG vorgeschriebene Ermächtigung zur Subdelegation. Diese finde sich in § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG, der in der Landesverordnung jedoch nicht zitiert werde.

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht lehnte den Antrag auf Zulassung der Berufung ab⁹. Es verstoße nicht gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, dass die Landesverordnung die zur Subdelegation ermächtigende Norm (§ 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG) nicht nenne. Bei Gesetzen, die wie das Düngegesetz sowohl die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen als auch zur Subdelegation enthielten, werde dem Zitiergebot genügt, wenn die auf der Subdelegation beruhende Rechtsverordnung nur die die Ermächtigung weiter übertragende Rechtsverordnung nenne, sofern diese Rechtsverordnung ihrerseits die für beide Rechtsverordnungen maßgebende gesetzliche Grundlage eindeutig kennzeichne¹⁰. Diesen Anforderungen genügten die Landesverordnung, die auf § 4 DüngG in Verbindung mit § 6 WDüngV verweise, sowie die Wirtschaftsdüngerverordnung, die in der Eingangsformel § 4 DüngG, auch in Verbindung mit § 15 Abs. 6 Satz 1 DüngG, als Rechtsgrundlage benenne. Daher bestünden insbesondere keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Es sei auch keine grundsätzliche Bedeutung gegeben (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies setze voraus, dass die im Zulassungsantrag dargestellte Rechts- oder Tatsachenfrage für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich und bisher höchst- oder obergerichtlich nicht geklärt wäre, was hier aber nicht der Fall sei.

Kein Verstoß gegen das Zitiergebot[↑]

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gilt auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG. Die subdelegierte Verordnung muss danach ihre unmittelbare Ermächtigungsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet. Die subdelegierende Verordnung muss die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen. Hingegen ist nicht verfassungsrechtlich geboten, dass auch die subdelegierte Verordnung neben ihrer unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage zusätzlich die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung angibt.

Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem Zweck, die Delegation von Rechtsetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen sowie die Exekutive dazu anzuhalten, sich über ihre Rechtsgrundlagen zu vergewissern. Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes bedarf die Rechtsetzung durch die Exekutive einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen Anforderungen solche Ermächtigungen und die auf ihrer Grundlage erlassenen Verordnungen genügen müssen¹¹. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits festgestellt, dass Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG dazu verpflichtet, nicht nur das Gesetzeswerk anzugeben, in dem sich die Ermächtigungsgrundlage findet, sondern auch die einzelne Vorschrift des Gesetzes, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Außerdem muss eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben. Der Verordnunggeber ist nicht frei, von mehreren Ermächtigungsgrundlagen, auf denen die Verordnung beruht, nur eine zu benennen. Ohne Angabe der weiteren Ermächtigungsgrundlagen weist der Verordnunggeber seine Rechtsetzungsbefugnis nicht vollständig nach¹².

Indes ist verfassungsrechtlich nicht zwingend, dass die subdelegierte Verordnung neben ihrer unmittelbaren Ermächtigung durch die subdelegierende Verordnung auch die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung angibt¹³.

Die Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren muss, betraf den Fall einer Verordnung, die unmittelbar auf mehreren Verordnungsermächtigungen beruhte (horizontale Ermächtigungsmehrzahl). Im Fall einer hier in Rede stehenden Subdelegation der Verordnungsermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG) beruht die subdelegierte Verordnung hingegen nicht unmittelbar auf mehreren Verordnungsermächtigungen. Unmittelbar beruht sie nur auf der subdelegierenden Verordnungsermächtigung in der vorgelagerten Verordnung, der freilich ihrerseits eine gesetzliche Verordnungsermächtigung zugrunde liegt (vertikale Ermächtigungsmehrzahl). Zwar gilt auch für die subdelegierte Verordnung das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Sie muss daher die Einzelvorschrift aus der subdelegierenden Verordnung angeben, auf der sie unmittelbar beruht. Jedoch ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, dass auch die subdelegierte Verordnung selbst die gesetzliche Verordnungsermächtigung angibt. Nur im Fall der horizontalen Ermächtigungsmehrzahl müssen alle Ermächtigungen gemeinsam angegeben werden; für den Fall der vertikalen Ermächtigungsmehrzahl gilt dies im Ergebnis nicht.

Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte geben die Reichweite des Zitiergebots bei der Subdelegation nicht eindeutig vor. Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG bezeichnen als „Ermächtigung” die Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen. Dass nach Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG die „Ermächtigung” weiter übertragen wird, gestattet einerseits die Annahme, die ursprünglich formell-gesetzliche Ermächtigung sei von der subdelegierenden Verordnung aufgenommen und fortan nur noch in ihr enthalten¹⁴. Ermächtigungsgrundlage der subdelegierten Verordnung wäre dann allein die subdelegierende Verordnung und nur diese wäre als Rechtsgrundlage zu nennen. Art. 80 Abs. 1 GG unterscheidet allerdings terminologisch zwischen übertragener Ermächtigung und anzugebender Rechtsgrundlage. Das lässt andererseits den Schluss zu, Rechtsgrundlage im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht allein die in der subdelegierenden Verordnung enthaltene Ermächtigung des Unterverordnunggebers, sondern auch die gesetzliche Grundlage¹⁵. Auch die Entstehungsgeschichte von Art. 80 GG gibt hierzu keinen Aufschluss¹⁶.

Aus den Zwecken des Zitiergebots folgt jedoch, dass die Angabe der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in der subdelegierten Verordnung nicht zwingend geboten ist. Das Zitiergebot entfaltet die ihm zugedachte Wirkung bereits hinreichend, wenn die subdelegierte Verordnung ihre Grundlage in der subdelegierenden Verordnung angibt, die allerdings ihrerseits die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung nennen muss.

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG fördert im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes die vergewissernde Selbst- und die Fremdkontrolle des Verordnunggebers und hat rechtsschützende Funktion. Es zwingt den Verordnunggeber, festzulegen, von welcher Verordnungsermächtigung er Gebrauch macht. Der Verordnung kann nicht im Nachhinein eine weitere oder eine andere Verordnungsermächtigung unterlegt werden. Ihre Rechtmäßigkeit bemisst sich vielmehr an der vom Verordnunggeber selbst benannten Ermächtigung. Die Festlegung und die Angabe der Verordnungsermächtigung machen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen transparent und fördern so die interne und externe Überprüfung, ob sich die Verordnung im Rahmen der erteilten Ermächtigung hält: Der Verordnunggeber wird durch die Pflicht zur Angabe der Ermächtigungsgrundlage angehalten, sich selbst der Reichweite seiner Rechtsetzungsbefugnis zu vergewissern. Der Öffentlichkeit, den von der Verordnung Adressierten und den Gerichten wird die Prüfung erleichtert, ob die getroffenen Regelungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahren¹⁷.

Zur Erfüllung dieser Funktion ist es aber verfassungsrechtlich nicht zwingend erforderlich, dass die subdelegierte Verordnung neben ihrer unmittelbaren Grundlage in der subdelegierenden Verordnung auch deren gesetzliche Grundlagen angibt. Zur Überprüfung des Ermächtigungsrahmens müssen ohnehin die subdelegierende Verordnung und das Gesetz herangezogen werden. Die subdelegierte Verordnung ist nur dann verfassungsgemäß, wenn sie sich im Rahmen der durch die subdelegierende Verordnung erteilten Ermächtigung hält und letztere ihrerseits den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen wahrt. Um das feststellen zu können, sind sowohl die subdelegierende Verordnung als auch das zugrunde liegende Gesetz zu untersuchen¹⁸. Die Nennung beider Rechtsgrundlagen in der subdelegierten Verordnung würde die inhaltliche Befassung mit subdelegierender Verordnung und Gesetz nicht entbehrlich machen. Die Prüfung, ob die Ermächtigungsgrenzen gewahrt sind, wird auch nicht erheblich erschwert, wenn in der subdelegierten Verordnung nur die ihr zugrunde liegende Verordnung, nicht aber das Gesetz angegeben wird. Eine Unklarheit über die Rechtsgrundlage tritt dadurch nicht ein. Wenn die subdelegierte Verordnung ihre Ermächtigungsgrundlage in der subdelegierenden Verordnung nennt und diese wiederum die durch Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gebotenen Angaben zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung enthält, wird die Suche nach dem Ermächtigungsrahmen sicher über die subdelegierende Verordnung zur gesetzlichen Grundlage geleitet.

Indessen muss die subdelegierende Verordnung sowohl die gesetzliche Verordnungsermächtigung als auch die Ermächtigung zur Subdelegation angeben. Es steht nicht im Belieben des Verordnunggebers, die ihm durch den Gesetzgeber erteilte Verordnungsermächtigung an andere weiterzugeben. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG ergibt sich, dass die Ermächtigung zur Verordnunggebung nur weiter übertragen werden kann, wenn dies durch Gesetz vorgesehen ist. Die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation ist daher nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG zusätzlich zur gesetzlichen Verordnungsermächtigung anzugeben.

Danach verstößt die Landesverordnung nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Zwar sind dort lediglich die unmittelbare Verordnungsermächtigung in § 6 WDüngV und die gesetzliche Verordnungsermächtigung in § 4 DüngG, nicht aber die gesetzliche Subdelegationsermächtigung in § 15 Abs. 6 DüngG genannt. Die subdelegierende Bundesverordnung nennt jedoch sowohl die gesetzliche Verordnungsermächtigung in § 4 DüngG als auch die gesetzliche Subdelegationsermächtigung in § 15 Abs. 6 DüngG. Dass auch die subdelegierte Landesverordnung die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung noch einmal nennt, ist verfassungsrechtlich nicht zwingend geboten. Die Anordnung der Landwirtschaftskammer und das sie bestätigende Verwaltungsgerichtsurteil finden somit in der Landesverordnung eine wirksame Grundlage und verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Juni 2019 – 1 BvR 587/17

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BGBl I S. 54, berichtigt S. 136, DüngG↩
GVBl S. 166, WDüngMeldPflV ND; im Folgenden: Landesverordnung↩
BGBl I S. 1062, WDüngV↩
BGBl. I S. 54, 136↩↩
BGBl. I S. 2539 ↩
BGBl. I S. 481 ↩
BGBl. I S. 1062 ↩
VG Oldenburg, Urteil vom 03.02.2016 – 5 A 7/14↩
Nds. OVG, Beschluss vom 01.02.2017 – 7 LA 35/16↩
Verweis auf BGH, Urteil vom 30.09.1976 – III ZR 134/74 22↩
BVerfGE 101, 1, 41 f.↩
vgl. BVerfGE 101, 1, 42, 44; 136, 69, 113 Rn. 99 m.w.N.↩
ebenso BGH, Urteil vom 30.09.1976 – III ZR 134/74 22; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 30; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hennecke, GG, 14. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 84; a.A.: Bauer, in: Dreier, GG, Bd. 2, 3. Aufl.2015, Art. 80 Rn. 45; Brenner, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl.2018, Art. 80 Rn. 48 m.w.N.; Frowein, DÖV 1969, S. 621, 623; Nierhaus, in: Bonner Kommentar, Bd. 16, Art. 80 Rn. 258, 325, Nov.1998; Ramsauer, in: Wassermann, Hrsg., AK-GG, 3. Aufl.2001, Art. 80 Rn. 73; Schwarz, Die Zitiergebote im Grundgesetz, 2002, S. 159; ders., DÖV 2002, S. 852, 854; Wilke, in: von Mangoldt/Klein, GG, 2. Aufl.1974, Art. 80 Anm. VIII 6a; zurückhaltender Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 80 Rn. 126, Dez.2013↩
vgl. Frowein, DÖV 1969, S. 621, 621↩
vgl. Frowein, a.a.O., , 621 f.↩
vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 80 Rn. 36, Dez.2013 m.w.N.↩
vgl. BVerfGE 101, 1, 42; 136, 69, 113 Rn. 99 m.w.N.; stRspr↩
vgl. BGH, Urteil vom 30.09.1976 – III ZR 134/74 22↩