Tagung von Hochschulgremien – und die Hochschulöffentlichkeit

Soweit das „Tagen“ von Hochschulgremien – Senat, Hochschulrat – in Bezug auf bestimmte Themen – hier: Mitwirkung bei der vorzeitigen Beendigung des Amtes eines hauptamtlichen Rektoratsmitglieds – von Gesetzes wegen (hochschul-)öffentlich zu erfolgen hat, ist hiervon über die Vorgänge der Abstimmung und der Bekanntgabe des Abstimmungsergebnisses hinaus auch die vorangehende Beratung über dieses Thema erfasst. Ein Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz macht die getroffene Entscheidung rechtswidrig1.

Tagung von Hochschulgremien – und die Hochschulöffentlichkeit

Nach § 20 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 zweite Alternative und Abs. 6 Satz 1 des baden-württembergischen Landeshochschulgesetzes gehört zu den Aufgaben des Hochschulrats u.a. „die Mitwirkung nach § 18 Abs. 5“, der im Rahmen dieser „Angelegenheit“ (hochschul-)öffentlich tagt. Es handelt sich insoweit um eine ausdrücklich als „Ausnahme“ bezeichnete Regelung zum Verfahren des ansonsten nichtöffentlich tagenden Gremiums. Für den Senat, der nach § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 zweite Alternative LHG „insbesondere“ für „die Mitwirkung nach § 18 Abs. 5“ zuständig ist, gilt nichts anderes. Auch er tagt nach § 10 Abs. 4 Satz 1 LHG im Grundsatz „nicht öffentlich mit Ausnahme der Angelegenheiten nach § 19 Absatz 1 Satz 2 Nummern 1, 2, 12 bis 14“, also ausdrücklich auch bei der „Mitwirkung nach § 18 Abs. 5“.

Tatsächlich bestand im hier entschiedenen Fall die Sitzung des Hochschulrats am 15.01.2015 aus zwei Teilen, einem nichtöffentlichen und einem zweiten, in dem die Hochschulöffentlichkeit hergestellt war. Im ersten, nichtöffentlichen Teil war unter TOP 3a – vorzeitige Beendigung des Amtes der Rektorin nach § 18 Abs. 5 LHG – neben der – von der Antragstellerin nicht wahrgenommenen – „Anhörung der Rektorin“ die „Beratung“ hierzu angesetzt. Ausweislich des Protokolls dieser Sitzung erörterte der Hochschulrat vor dem Hintergrund einer Reihe von ihm vorliegender, näher bezeichneter Schreiben „intensiv und umfassend die Entwicklungen und die Sachlage an der Hochschule – insbesondere seit dem gescheiterten Versuch der Beendigung der Amtszeit der Rektorin im Sommer 2014 und deren Auswirkungen auf das Vertrauen des Hochschulrats in die Amtsführung der Rektorin.“ Noch in nichtöffentlicher Sitzung beschloss der Hochschulrat einstimmig, „in geheimer Abstimmung über den Vorschlag gegenüber dem Senat und MWK zur vorzeitigen Beendigung der Amtszeit der Rektorin (§ 18 Abs. 5 S. 2 LHG) abzustimmen“. Im sich anschließenden öffentlichen Teil (16.00 Uhr bis 16.13 Uhr) und Anwesenheit von ca. 20 Personen „(Professoren, Mitarbeiter/innen und Studierende)“ erfolgte unter TOP 3b – Vorzeitige Beendigung des Amtes der Rektorin nach § 18 Absatz 5 LHG, Beschlussfassung und Bekanntgabe des Ergebnisses – lediglich noch diese geheime Abstimmung, deren Ablauf protokolliert wurde, und die Mitteilung des Ergebnisses, das „einstimmig“ ausfiel.

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In vergleichbarer Weise befasste sich der Senat mit der Frage einer vorzeitigen Beendigung des Amtes der Rektorin: In der nichtöffentlichen 90. Sitzung am 21.01.2015 wurden unter TOP 2 – Sachstand und Beratung zur aktuellen Situation der Hochschule Ludwigsburg – nicht nur die Suspension der Antragstellerin für drei Monate und die Einsetzung eines Beauftragten, sondern auch die an der Hochschule bestehenden Probleme und deren Entwicklung erörtert und über das erforderliche Quorum für eine erfolgreiche Abwahl der Rektorin beraten. Für die folgende 91. Sitzung am 28.01.2015 sah die Tagesordnung zunächst einen nichtöffentlichen Teil (TOP 1: Genehmigung des Protokolls, TOP 2a: Vorzeitige Beendigung des Amtes der Rektorin nach § 18 Abs. 5 LHG – Anhörung der Rektorin, Beratung), danach einen hochschulöffentlichen Teil (TOP 2b: Vorzeitige Beendigung des Amtes der Rektorin nach § 18 Abs. 5 LHG – Beschlussfassung und Bekanntgabe des Ergebnisses) und danach wiederum einen nichtöffentlichen dritten Abschnitt (TOP 3: Berichte aus den Ausschüssen zum neuen LHG, TOP 4: Verschiedenes) vor. Die Sitzung dauerte von 14.15 Uhr bis 16.00 Uhr. Unter TOP 2a erfolgte lediglich der Hinweis, dass die Antragstellerin aus gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage sei, an der Anhörung teilzunehmen, jedem Senatsmitglied jedoch eine schriftliche Stellungnahme zugegangen sei, sowie der Hinweis, dass nach Ansicht des MWK der Sitzungsleiter, Prof. Dr. M., in seiner Eigenschaft als Beauftragter nach § 68 Abs. 5 LHG auch in der Angelegenheit nach § 18 Abs. 5 LHG voll stimmberechtigt sei. Im hochschulöffentlichen Teil der Sitzung erfolgte nach Diskussion des Verfahrens – Einhaltung der Einladungsfrist zur Sitzung ohne Sachdiskussion – allein die – geheime – Abstimmung (Ergebnis: 17 Ja-Stimmen, 1 Nein-Stimme, 1 Enthaltung), gefolgt von der Überlegung, ob zur Sicherheit noch einmal ohne Beteiligung des Sitzungsleiters abgestimmt werden solle, was dann schon wegen der Klarheit des Ergebnisses nicht geschah.

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Diese Beschränkung der Hochschulöffentlichkeit auf – im Wesentlichen – allein den Vorgang einer – geheimen – Abstimmung in Hochschulrat und Senat dürfte aus mehreren Gründen mit der gesetzlichen Anforderung einer öffentlichen Tagung des jeweiligen Gremiums, soweit es um die „Mitwirkung nach § 18 Abs. 5“ geht, nicht zu vereinbaren sein.

Bereits der Wortlaut der in § 19 Abs. 1 Satz 2 LHG genannten Materien, für die der Senat zuständig ist, spricht dagegen. In dessen Nummern 1 bis 15 ist neben „Wahl“, „Mitwirkung“, „Zustimmung“, „Stellungnahme“, „Entscheidungen“ und „Erörterung“ auch ausdrücklich von „Beschlussfassung“ (Nr. 7, 8, 9, 10 und 12) die Rede. Bereits von der Wortbedeutung her dürfte „Mitwirkung“ über die reine „Beschlussfassung“ hinausgehen, so dass von einer öffentlichen Sitzung mehr als die Anwesenheit bei einem Abstimmungsvorgang und der Bekanntgabe von dessen Ergebnis umfasst sein dürfte. Entsprechendes gilt hinsichtlich der Aufgabenbeschreibung des Hochschulrats in § 20 Abs. 1 Satz 4 LHG, wo – ohne die besonderen, die DHBW betreffenden Nummern 12-15 – neben „Wahl“ und „Mitwirkung“ auch „Beschlussfassung“, „Zustimmung“, „Feststellung“, „Stellungnahme“ und „Erörterung“ genannt sind.

Die Annahme, dass ein „Mitwirken“ in dem Verfahren nach § 18 Abs. 5 LHG, dort geregelt in den Sätzen eins bis fünf, über die bloße Abstimmung nach den Sätzen vier und fünf dieser Norm hinausgeht, wird durch einen Vergleich mit der – nach § 10 Abs. 4 Satz 1 erster Halbsatz LHG gleichfalls öffentlich erfolgenden – „Beschlussfassung über die Grundordnung und ihre Änderungen“ (§ 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG) bestätigt. Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in seinem Normenkontrollurteil vom 04.08.2010 – 9 S 2315/09 – festgestellt:

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„Bei der Beschlussfassung über die Änderung der Grundordnung hat der Senat der Antragsgegnerin gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG auch öffentlich zu tagen. Die Sitzungsöffentlichkeit stellt sicher, dass die betroffenen Körperschaftsmitglieder Einblick in die Tätigkeit des Vertretungsorgans und ihrer einzelnen Mitglieder erhalten und sich dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik verschaffen können2. Zugleich unterzieht der Öffentlichkeitsgrundsatz die Organtätigkeit der allgemeinen Kontrolle und trägt so dazu bei, der Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen sowie dem Anschein vorzubeugen, dass „hinter verschlossenen Türen“ unsachliche Motive für die Entscheidung maßgebend gewesen sein könnten. Mit dem Zweck, eine gesetzmäßige und sachgerechte Arbeit zu ermöglichen und Missdeutungen der Willensbildung und Beschlussfassung zu vermeiden, dient der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit damit dem öffentlichen Interesse an demokratischer Legitimation und mitgliedschaftlicher Begleitung und Kontrolle3. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit sogar von einem „allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie“ gesprochen4. Gerade die Verabschiedung der Grundordnung, die als „Hochschulverfassung“ die grundlegenden Organisations- und Verfahrensfragen regelt, bedarf daher einer öffentlichen Verhandlung5.“

Für den – außergewöhnlichen und hinsichtlich der Interessenlage sämtlicher Mitglieder der Körperschaft „Hochschule“ (§ 8 Abs. 1 Satz 1 LHG) mit einer Diskussion über die Ausgestaltung der Grundordnung absolut vergleichbaren – Fall der zwangsweisen vorzeitigen Beendigung des Amtes des obersten Repräsentanten der Hochschule (vgl. § 17 LHG, insbes. dessen Absätze 1, 6 und 8) kann nichts anderes gelten. Auch von einem solchen Vorgang ist die Hochschule insgesamt und sind alle ihre Mitglieder betroffen und auch – möglicherweise gerade auch – bei ihm besteht für ein angemessenes Maß an demokratischer Legitimation und mitgliedschaftlicher Begleitung ein besonderes Bedürfnis. Dies erschöpft sich nicht in der bloßen Anwesenheit bei einem – geheimen – Abstimmungsvorgang. Vielmehr wäre an der Sinnhaftigkeit einer derart eingeschränkten „Öffentlichkeit“ zu zweifeln.

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Dagegen spricht auch nicht, dass im Grundsatz beide Gremien nichtöffentlich tagen und entscheiden. Gerade die dargestellte ausdrückliche Ausnahme ist – im Gegenteil – deshalb in besonderer Weise ernst zu nehmen, weil es sich dabei um eine besondere Regelung für eine ganz außergewöhnliche Situation handelt.

Dies gilt umso mehr, als viel dafür spricht, dass, wie vom Antragsgegner vorgetragen, bereits die normativ geforderte qualifizierte Mehrheit – nach § 18 Abs. 5 Satz 4 LHG von zwei Dritteln in Hochschulrat und Senat – den erforderlichen „wichtigen Grund“ für die vorzeitige Beendigung des Amtes eines hauptamtlichen Rektoratsmitglieds, hier der Rektorin, gewissermaßen in sich trägt. Da nicht angenommen werden kann, dass das Verhalten mehrerer Stimmberechtigter aus absolut identischen Gründen zur gleichen Form der Stimmabgabe geführt hat, wäre das Ermitteln eines – allgemein geforderten – „wichtigen Grundes“6 für die Entscheidung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 oder Satz 3 LHG bei genauer Betrachtung lediglich eine Form der nachträglichen Erklärung des Abstimmungsverhaltens, aber nicht der objektiven Feststellung. Daher dürfte der in der Rechtsprechung aktuell vertretenen Auffassung zu folgen sein, wonach sich dieser „wichtige Grund“ im Erreichen einer – in besonderer Weise qualifizierten – Mehrheit niederschlägt und nicht weiter hinterfragt werden kann7.

Hiervon ausgehend ist es indes umso mehr geboten, das Zustandekommen dieser – inhaltlich dann nicht mehr überprüfbaren – Entscheidung in einer Weise transparent zu machen, die den davon Betroffenen, also allen Körperschaftsmitgliedern, Gelegenheit bietet, davon, und zwar gerade vom Vorgang des Entstehens der zum „Abwahl“, Beschluss führenden Entscheidung, Kenntnis zu nehmen. Daher ist von der „Mitwirkung nach § 18 Abs. 5“ LHG, die hochschulöffentlich zu erfolgen hat, auch die der Abstimmung vorangehende Beratung mit umfasst.

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Der somit festzustellende Verstoß gegen das Gebot der (hochschul)öffentlichen Befassung mit dem Thema der vorzeitigen Beendigung des Amtes der Rektorin wird nicht durch Verfahrensregelungen in § 10 LHG geheilt. Dessen Abs. 5 betrifft lediglich die fehlerhafte personale Besetzung eines Gremiums. Andere formale Fehler sind hiervon nicht erfasst. Vielmehr führt der genannte Verstoß dazu, dass die beiden Abstimmungen am 15.01.2015 im Hochschulrat und am 28.01.2015 im Senat formal fehlerhaft zustande gekommen sind. Daraus folgt, dass auch die der Antragstellerin gegenüber mit Bescheid vom 26.02.2015 erfolgte „Entscheidung“ über die vorzeitige Beendigung ihres Amtes als Rektorin einen erheblichen Rechtsmangel aufweist, der zu ihrer Aufhebung führen dürfte. Dies gilt unabhängig davon, ob der Antragsgegner in Wahrnehmung seines Rechts, das Zustandekommen der beiden Gremienentscheidungen vom 15. und 28.01.2015 auf formale Korrektheit zu prüfen, sein Einvernehmen nach § 18 Abs. 5 LHG hätte erteilen dürfen. Für ein solches Kontrollrecht, das dem Antragsgegner wohl zustehen dürfte und dann auch zur Verweigerung des Einvernehmens hätte führen sollen, spricht, dass ihm einerseits nach § 67 Abs. 1 LHG die Rechtsaufsicht über die Hochschulen zusteht und er über ein Beanstandungs- und Eintrittsrecht nach § 68 Abs. 3 und 4 LHG verfügt, andererseits mit diesem – lediglich – formalen Kontrollrecht kein Eingriff in die durch Art. 5 Abs. 3 GG garantierte Freiheit von Wissenschaft und Lehre verbunden ist. Unabhängig hiervon setzt die genannte „Entscheidung“ vom 26.02.2015 in jedem Fall ein wirksames „wechselseitiges Einvernehmen“ im Sinne des § 18 Abs. 5 Satz 1 LHG voraus. Dieses dürfte angesichts der rechtsfehlerhaft zustande gekommenen Beschlüsse nicht vorliegen.

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Verwaltungsgericht Stuttgart, Beschluss vom 10. November 2015 – 10 K 3628/15

  1. im Anschluss an VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.2010 – 9 S 2315/09[]
  2. vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 04.07.2007 – 2 BvE 1/06 u.a., BVerfGE 118, 277 [353]; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 17. Aufl.1990, Rn. 152[]
  3. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1992 – 1 S 2242/91, VBlBW 1992, 375 für die kommunale Selbstverwaltung[]
  4. BVerfG, Urteil vom 14.01.1986 – 2 BvE 14/83 u.a., BVerfGE 70, 324 [358][]
  5. BVerfG, WissR 2010, 320 ff.[]
  6. vgl. Sandberger, Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg, Kommentar, 2. Aufl.2015, § 18 Rn. 3, S. 145 unter Hinweis auf die amtliche Begründung, LT-Drs. 13/3640 S.193; vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 05.06.2014 – 1 EO 106/14; vgl. BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 – 2 C 15/08, BVerwGE 135, 286, 301[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.06.2014 – 1 BvR 3217/07, BVerfGE 136, 338, 380; BVerwG, Urteil vom 26.11.2009 – 2 C 15/08, BVerwGE 135, 286, 300 f.; Nds. OVG, Beschluss vom 02.09.2014 – 5 ME 104/14, WissR 201, 402 ff.[]