Teil­wei­se Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens in Bay­ern

Die seit 1. Juli 2007 in Bay­ern gel­ten­de Neu­re­ge­lung zur teil­wei­sen Abschaf­fung und im Übri­gen fakul­ta­ti­ven Aus­ge­stal­tung des Wider­spruchs­ver­fah­rens ver­stößt nach einer Ent­schei­dung des Baye­ri­schen Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs nicht gegen die Baye­ri­sche Ver­fas­sung.

Teil­wei­se Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens in Bay­ern

Ein Ver­stoß gegen das Rechts­staats­prin­zip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) unter dem Gesichts­punkt man­geln­der Kom­pe­tenz des Lan­des­ge­setz­ge­bers liegt, so der Baye­ri­sche Ver­fas­sungs­ge­richts­hof, nicht vor.

§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ent­hält den Vor­be­halt, dass es eines Wider­spruchs­ver­fah­rens nicht bedarf, „wenn ein Gesetz dies bestimmt“. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat damit Raum für abwei­chen­de Rege­lun­gen durch den Lan­des­ge­setz­ge­ber gelas­sen. Zum einen konn­te der Lan­des­ge­setz­ge­ber jeden­falls ohne offen­sicht­li­chen, schwer­wie­gen­den Ver­stoß gegen Bun­des­recht davon aus­ge­hen, dass § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ihn auch zur voll­stän­di­gen Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens ermäch­tigt. Zum ande­ren ver­bleibt dem Vor­ver­fah­ren durch sei­ne fakul­ta­ti­ve Aus­ge­stal­tung in wesent­li­chen Rechts­ge­bie­ten ohne­hin noch hin­rei­chen­des Gewicht. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat den Lan­des­ge­setz­ge­ber in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch nicht auf die Mög­lich­keit der voll­stän­di­gen Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens beschränkt. Bei der Ein­füh­rung des fakul­ta­ti­ven Wider­spruchs­ver­fah­rens han­delt es sich im Ver­hält­nis zur Abschaf­fung nur um ein „Minus“, nicht um ein „Ali­ud“; kom­pe­tenz­recht­li­che Beden­ken sind daher auch unter die­sem Gesichts­punkt nicht erkenn­bar.

Auch im Hin­blick auf § 80 Abs. 6 VwGO ist ein kom­pe­tenz­recht­li­cher Ver­stoß nicht ersicht­lich. Danach ist ein Antrag auf Anord­nung der auf­schie­ben­den Wir­kung durch das Ver­wal­tungs­ge­richt bei der Anfor­de­rung von öffent­li­chen Abga­ben und Kos­ten nur zuläs­sig, wenn die Behör­de einen Antrag auf Aus­set­zung der Voll­zie­hung ganz oder zum Teil abge­lehnt hat. Die­se Rege­lung bezieht sich aber nur auf das Ver­fah­ren bei einer Aus­set­zung der Voll­zie­hung eines Ver­wal­tungs­akts bzw. bei der Anord­nung der auf­schie­ben­den Wir­kung eines dage­gen ein­ge­leg­ten Rechts­be­helfs. Es gibt kei­nen Anhalts­punkt dafür, dass § 80 Abs. 6 VwGO die Durch­füh­rung eines Wider­spruchs­ver­fah­rens anord­nen wür­de.

Der Gleich­heits­satz ist weder im Hin­blick auf die teil­wei­se Abschaf­fung und im Übri­gen fakul­ta­ti­ve Eröff­nung des Wider­spruchs­ver­fah­rens für bestimm­te Rechts­ge­bie­te noch im Hin­blick auf die Dif­fe­ren­zie­rung nach dem Rechts­trä­ger in Art. 15 Abs. 3 Satz 1 AGVw­GO ver­letzt.

Die Eröff­nung des fakul­ta­ti­ven Wider­spruchs­ver­fah­rens für jagd­recht­li­che Abschuss­plan­ver­fah­ren in Art. 15 Abs. 1 Nr. 2 letz­te Alter­na­ti­ve AGVw­GO ver­stößt nicht gegen Art. 118 Abs. 1 BV. Die Abschuss­pla­nung gemäß Art. 32 Abs. 1 Bay­JG und § 21 BJagdG stellt ein kom­ple­xes Ver­fah­ren mit hohem Kon­flikt- und Feh­ler­po­ten­zi­al dar. Es ist eine hohe Zahl von Beschei­den zu erlas­sen, die auf Pro­gno­se­ent­schei­dun­gen beru­hen und nur eine rela­tiv kur­ze Gel­tungs­dau­er für ein bis drei Jah­re haben.

Es ist sach­lich auch gerecht­fer­tigt, dass durch Art. 15 Abs. 1 Nr. 1 AGVw­GO für den Bereich des Kom­mu­nal­ab­ga­ben­rechts die Mög­lich­keit des Wider­spruchs­ver­fah­rens eröff­net wur­de, für das Abga­ben­recht im Übri­gen aber nicht. Im Bereich der Kom­mu­nal­ab­ga­ben sind häu­fig sehr kom­pli­zier­te und daher feh­ler­an­fäl­li­ge Berech­nun­gen erfor­der­lich, denen kom­ple­xe Kal­ku­la­tio­nen zugrun­de lie­gen und die oft Anlass von Strei­tig­kei­ten sind. Dar­über hin­aus ist zu berück­sich­ti­gen, dass im Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht eine beson­ders hohe Zahl an Beschei­den erlas­sen wird. Da die Neu­re­ge­lung nach der Inten­ti­on des Gesetz­ge­bers gera­de in feh­ler­an­fäl­li­gen Rechts­be­rei­chen die Mehr­be­las­tung für die Ver­wal­tungs­ge­rich­te in Gren­zen hal­ten und den Wider­spruch wei­ter­hin als kos­ten­güns­ti­gen Rechts­be­helf anbie­ten will, ist die Ein­füh­rung des fakul­ta­ti­ven Vor­ver­fah­rens für das Kom­mu­nal­ab­ga­ben­recht mit den Anfor­de­run­gen des Gleich­heits­sat­zes zu ver­ein­ba­ren.

Dem­ge­gen­über beruht die Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens in ande­ren Rechts­be­rei­chen nach den von der Staats­re­gie­rung dar­ge­stell­ten Erfah­run­gen des Pilot­pro­jekts zum einen dar­auf, dass in bestimm­ten Gebie­ten nur äußerst weni­ge Ver­wal­tungs­ak­te erlas­sen wür­den (z. B. Ver­eins­recht, Post- und Fern­mel­de­recht, Daten­schutz­recht). Zum ande­ren spre­che in eini­gen Rechts­be­rei­chen (z. B. Obdach­lo­sen­recht, Samm­lungs­recht, Bestat­tungs- und Fried­hofs­recht) die trotz einer hohen Zahl von Aus­gangs­be­schei­den gerin­ge Rechts­be­helfs­quo­te für eine qua­li­ta­tiv hoch­wer­ti­ge Ver­wal­tungs­tä­tig­keit und eine aus­ge­spro­chen hohe Akzep­tanz bei den Betrof­fe­nen.

Auf eini­gen Rechts­ge­bie­ten schließ­lich wer­den rechts­po­li­ti­sche Grün­de für die Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens ange­führt. In für die Wirt­schaft bedeut­sa­men Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren des Abfallbeseitigungs‑, Bau‑, Was­ser- und Immis­si­ons­schutz­rechts erwar­tet sich der Gesetz­ge­ber eine Straf­fung des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens, die dem Wirt­schafts­stand­ort Bay­ern zugu­te kommt.

Die Neu­re­ge­lung des Wider­spruchs­ver­fah­rens wur­de aus sach­li­chen Grün­den auf bestimm­te Behör­den beschränkt. Nach Art. 15 Abs. 3 Satz 1 AGVw­GO gilt die Neu­re­ge­lung nur für Ver­fah­ren der Behör­den des Frei­staa­tes Bay­ern, der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de und der sons­ti­gen der Auf­sicht des Frei­staa­tes Bay­ern unter­ste­hen­den juris­ti­schen Per­so­nen des öffent­li­chen Rechts, nicht aber für die Berei­che der bun­des­ei­ge­nen Ver­wal­tung nach Art. 86 GG. Da frag­lich ist, ob sich die Kom­pe­tenz des Lan­des­ge­setz­ge­bers zur Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens auch auf die bun­des­ei­ge­ne Ver­wal­tung erstreckt, ist ein Dif­fe­ren­zie­rungs­grund gege­ben.

Die teil­wei­se Abschaf­fung des Wider­spruchs­ver­fah­rens ver­stößt nicht gegen das Gebot des effek­ti­ven Rechts­schut­zes, das Teil des in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ver­an­ker­ten Rechts­staats­prin­zips ist. Es garan­tiert die Mög­lich­keit des gericht­li­chen Rechts­schut­zes gegen Akte öffent­li­cher Gewalt. Dabei ist ein Instan­zen­zug nicht gefor­dert. Die Ein­rich­tung eines Vor­ver­fah­rens zur ver­wal­tungs­in­ter­nen Nach­prü­fung von Ver­wal­tungs­ak­ten auch im Hin­blick auf deren Zweck­mä­ßig­keit ist von Ver­fas­sungs wegen eben­falls nicht grund­sätz­lich gebo­ten. Beson­der­hei­ten bei per­so­nen­be­zo­ge­nen Prü­fungs­ent­schei­dun­gen hat der Gesetz­ge­ber durch Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 AGVw­GO Rech­nung getra­gen. Zum ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­ten gericht­li­chen Rechts­schutz trifft die Neu­re­ge­lung des Wider­spruchs­ver­fah­rens kei­ne Aus­sa­ge.

Baye­ri­scher Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs, Ent­schei­dung vom 23. Okto­ber 2008 – Vf. 10-VII-07