Tele­fo­nie-Meta­da­ten – und die Daten­samm­lung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst unter­sagt, Tele­fo­nie-Meta­da­ten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren in der Datei VERAS (Ver­kehrs­da­ten­ana­ly­se­sys­tem) zu spei­chern oder zu nut­zen.

Tele­fo­nie-Meta­da­ten – und die Daten­samm­lung des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes

Die­se Unter­sa­gung gilt frei­lich nur für die Meta­da­ten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren des kla­gen­den Ver­eins.

Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst betreibt Datei­en, die er sei­nem Auf­klä­rungs­auf­trag aus § 1 Abs. 2 BNDG zuord­net und als geheim ein­stuft. In der Datei VERAS spei­chert er Meta­da­ten von aus­lands­be­zo­ge­nen lei­tungs­ver­mit­tel­ten Tele­fo­nie-Ver­keh­ren für eine Dau­er von in der Regel sechs Mona­ten. Er nutzt sie für nach­rich­ten­dienst­li­che Ana­ly­sen, die dazu die­nen, Kom­mu­ni­ka­ti­ons­be­zie­hun­gen von nach­rich­ten­dienst­lich rele­van­ten Per­so­nen zu erken­nen und auf die­sem Weg noch unbe­kann­te, eben­falls nach­rich­ten­dienst­lich rele­van­te Per­so­nen zu detek­tie­ren sowie Infor­ma­ti­ons­flüs­se nach und aus Deutsch­land bzw. deren Ver­än­de­rung fest­zu­stel­len. Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst speist die Datei VERAS aus drei Quel­len: Im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 erhebt er in einem eige­nen Strang alle Tele­fo­nie-Meta­da­ten der Roh­da­ten­strö­me, die ihm auf der Grund­la­ge von ergan­ge­nen Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen von den hier­zu ver­pflich­te­ten Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­un­ter­neh­men zur Ver­fü­gung gestellt wer­den. Aus­ge­nom­men sind die inner­deut­schen Tele­fo­nie-Ver­keh­re. Ent­spre­chend ver­fährt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Zusam­men­hang mit Maß­nah­men der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6 ff. BNDG. Die drit­te Quel­le bil­det der Infor­ma­ti­ons­aus­tausch mit befreun­de­ten Nach­rich­ten­diens­ten. Bevor der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die Meta­da­ten in der Datei VERAS spei­chert, unter­zieht er die­je­ni­gen von ihnen, die nach sei­ner Ein­schät­zung die Iden­ti­fi­zie­rung von durch Art. 10 Abs. 1 GG geschütz­ten natür­li­chen oder juris­ti­schen Per­so­nen ermög­li­chen, einer auf eine Anony­mi­sie­rung nach den Maß­stä­ben des § 3 Abs. 6 BDSG abzie­len­den Behand­lung. Hier­zu tauscht er bei Tele­fon- und Tele­fax­num­mern des Fest­net­zes sowie Tele­fon, IMSI- und IMEI-Num­mern des Mobil­funks in bestimm­tem Umfang Zif­fern durch X‑Zeichen aus. Bei­spiels­wei­se ersetzt er bei den Tele­fon­num­mern die Zif­fern nach der sechs­ten Stel­le unab­hän­gig von ihrer kon­kre­ten Anzahl durch sechs X‑Zeichen. Durch die Nut­zung auch der­art behan­del­ter Meta­da­ten sieht sich der Bun­des­nach­rich­ten­dienst in der Lage, die Ent­wick­lung von Infor­ma­ti­ons­flüs­sen zwi­schen dem Aus­land und Deutsch­land nach­zu­voll­zie­hen und gege­be­nen­falls Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­merk­ma­le von aus­län­di­schen Teil­neh­mern, die als Such­be­grif­fe im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 ver­wandt wer­den kön­nen, fest­zu­stel­len.

Der Klä­ger begehrt vor­beu­gen­den Rechts­schutz. Er macht gel­tend, Meta­da­ten aus­lands­be­zo­ge­ner Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­re, die er in gro­ßer Zahl füh­re, wür­den mit hoher Wahr­schein­lich­keit aus einer der drei Quel­len von VERAS in die­se Datei gelan­gen sowie dort gespei­chert und genutzt wer­den. Durch die­se Daten­spei­che­rung und ‑nut­zung dro­he er in sei­nem Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG ver­letzt zu wer­den. Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst kön­ne sich hier­für auf kei­ne Rechts­grund­la­ge stüt­zen. Die Behand­lung, der er die für indi­vi­dua­li­sier­bar erach­te­ten Meta­da­ten unter­zie­he, stel­le kei­ne wirk­sa­me Anony­mi­sie­rung dar. Recht­lich gebo­ten sei in jedem Fall eine Löschung der Daten.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt sah die Kla­ge als teil­wei­se unzu­läs­sig, im Übri­gen aber als begrün­det an:

Die vor­beu­gen­de Kla­ge auf Unter­las­sung tat­säch­li­chen Ver­wal­tungs­han­delns des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes ist unzu­läs­sig, soweit sie sich auf die Spei­che­rung und Nut­zung von Meta­da­ten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren des Klä­gers in ande­ren Datei­en als VERAS bezieht, sowie – was die­se Datei anbe­langt – die Spei­che­rung und Nut­zung von Meta­da­ten betrifft, die im Rah­men des E‑Mail-Ver­kehrs des Klä­gers, sei­ner Kom­mu­ni­ka­ti­on in sozia­len Netz­wer­ken und sei­ner Besu­che von Inter­net­sei­ten anfal­len. Dage­gen ist die Kla­ge zuläs­sig, soweit der Klä­ger begehrt, dass es der Bun­des­nach­rich­ten­dienst unter­lässt, Meta­da­ten aus sei­nen Tele­fo­nie-Ver­keh­ren in der Datei VERAS zu spei­chern und zu nut­zen. Im Rah­men ihrer Zuläs­sig­keit hat die Kla­ge in der Sache Erfolg. Der Klä­ger kann die Spei­che­rung und Nut­zung ihn betref­fen­der Tele­fo­nie-Meta­da­ten in der von dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst betrie­be­nen Datei VERAS auf der Grund­la­ge des öffent­lich-recht­li­chen Unter­las­sungs­an­spruchs abweh­ren.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ist für die Unter­las­sungs­kla­ge gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO sach­lich zustän­dig. Ihrer Zuläs­sig­keit steht das Feh­len einer etwa als vor­ran­gig anzu­se­hen­den behörd­li­chen Vor­be­fas­sung [1] man­gels einer spe­zi­fisch dar­auf bezo­ge­nen Rüge der Beklag­ten jeden­falls aus Grün­den der Pro­zess­öko­no­mie nicht ent­ge­gen. Die Zuläs­sig­keit der Kla­ge unter­liegt aller­dings wegen ihres vor­beu­gen­den Cha­rak­ters beson­de­ren Vor­aus­set­zun­gen. Die­se sind nur im Hin­blick auf die von dem Klä­ger befürch­te­te Spei­che­rung und Nut­zung von Tele­fo­nie-Meta­da­ten in der Datei VERAS erfüllt. Inso­weit ist der Klä­ger auch im Sin­ne der ent­spre­chend anwend­ba­ren Vor­schrift des § 42 Abs. 2 VwGO kla­ge­be­fugt.

Eine vor­beu­gen­de Unter­las­sungs­kla­ge, mit der ein dro­hen­des tat­säch­li­ches Ver­wal­tungs­han­deln abge­wehrt wer­den soll, ist nur statt­haft, wenn sich die­ses Han­deln hin­rei­chend kon­kret abzeich­net, ins­be­son­de­re die für eine Recht­mä­ßig­keits­prü­fung erfor­der­li­che Bestimmt­heit auf­weist [2].

An die­ser Vor­aus­set­zung fehlt es, soweit sich der Klä­ger gegen eine von ihm befürch­te­te Spei­che­rung und Nut­zung von Meta­da­ten durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst in ande­ren Datei­en als VERAS wen­det. Der Klä­ger hat sein Unter­las­sungs­be­geh­ren in die­ser Hin­sicht nicht ansatz­wei­se kon­kre­ti­siert. Er hat aus­schließ­lich über die Daten­spei­che­rung und ‑nut­zung in der Datei VERAS vor­ge­tra­gen, ohne sei­nen Kla­ge­an­trag, der auf sämt­li­che von dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst betrie­be­nen oder die­sem jeden­falls zugäng­li­chen Datei­en abstellt, ent­spre­chend anzu­pas­sen. Unstatt­haft ist die vor­beu­gen­de Unter­las­sungs­kla­ge fer­ner, soweit der Klä­ger mit ihr eine Spei­che­rung und Nut­zung von Meta­da­ten aus sei­nen E‑Mail-Ver­keh­ren, sei­ner Kom­mu­ni­ka­ti­on in sozia­len Netz­wer­ken und sei­nen Besu­chen von Inter­net­sei­ten in der Datei VERAS abweh­ren will. Die infor­ma­to­ri­sche Anhö­rung des Tech­ni­schen Regie­rungs­di­rek­tors bei dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst M. in der münd­li­chen Ver­hand­lung vom 14.12 2016 hat zur Über­zeu­gung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts erge­ben, dass Meta­da­ten aus Inter­net- und E‑Mail-Ver­keh­ren aus tech­ni­schen Grün­den nicht in die Datei VERAS über­führt und dort genutzt wer­den kön­nen.

Statt­haft ist die vor­beu­gend erho­be­ne Kla­ge in Bezug auf eine Spei­che­rung und Nut­zung von Meta­da­ten aus Tele­fo­nie-Ver­keh­ren des Klä­gers in der Datei VERAS. In die­ser Datei spei­chert der Bun­des­nach­rich­ten­dienst aus­lands­be­zo­ge­ne Tele­fo­nie-Meta­da­ten, die er im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10, der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6 ff. BNDG sowie des Infor­ma­ti­ons­aus­tau­sches mit befreun­de­ten Nach­rich­ten­diens­ten gewon­nen hat, und nutzt sie für nach­rich­ten­dienst­li­che Ana­ly­sen. Die Beklag­te hat erklärt, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst auch zukünf­tig ent­spre­chend ver­fah­ren wird. Damit ist der Gegen­stand des von dem Klä­ger erstreb­ten vor­beu­gen­den Rechts­schut­zes in die­ser Hin­sicht aus­rei­chend bestimmt. Ins­be­son­de­re ist es, was die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­über­wa­chung als Daten­quel­le anbe­langt, uner­heb­lich, dass die dort erge­hen­den Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen engen, ver­fah­rens­mä­ßig abge­si­cher­ten Begren­zun­gen in inhalt­li­cher und zeit­li­cher Hin­sicht unter­lie­gen und der dadurch beding­te stän­di­ge Wan­del das Über­wa­chungs­re­gime als sol­ches einem vor­beu­gen­den Rechts­schutz nicht zugäng­lich erschei­nen lässt [3]. Denn der Bun­des­nach­rich­ten­dienst führt die Tele­fo­nie-Meta­da­ten­er­fas­sung bei Gele­gen­heit aller ergan­ge­nen Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen unab­hän­gig von deren Begren­zung durch.

Die Gewäh­rung vor­beu­gen­den Rechts­schut­zes setzt fer­ner ein beson­de­res schüt­zens­wer­tes Inter­es­se in dem Sinn vor­aus, dass es für den Betrof­fe­nen nicht zumut­bar ist, auf den von der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung für den Regel­fall vor­ge­se­he­nen nach­gän­gi­gen Rechts­schutz ver­wie­sen zu wer­den [4].

Der Klä­ger hat ein sol­ches spe­zi­fi­sches Inter­es­se an vor­beu­gen­dem Rechts­schutz mit dem – wie dar­ge­legt – hin­rei­chend bestimm­ten Inhalt. Die­ses Inter­es­se ergibt sich dar­aus, dass der Klä­ger nicht erken­nen kann, ob bzw. in wel­chem Umfang der Bun­des­nach­rich­ten­dienst künf­tig ent­spre­chend der bereits ein­ge­führ­ten all­ge­mei­nen Pra­xis Meta­da­ten aus sei­nen Tele­fo­nie-Ver­keh­ren gewinnt und anschlie­ßend – wenn auch zum Teil nach vor­he­ri­ger Behand­lung mit dem Ziel einer Anony­mi­sie­rung – in der Datei VERAS spei­chert und nutzt [5]. Stets aufs Neue Aus­kunfts­an­trä­ge anzu­brin­gen und nach deren Beschei­dung gege­be­nen­falls nach­träg­lich um Rechts­schutz nach­zu­su­chen, kann dem Klä­ger nicht zuge­mu­tet wer­den, zumal nach ver­brei­te­ter Ansicht nur natür­li­chen Per­so­nen ein Aus­kunfts­an­spruch in direk­ter Anwen­dung von § 22 BNDG i.V.m. § 15 BVerfSchG zusteht, die Ertei­lung von Aus­künf­ten an juris­ti­sche Per­so­nen hin­ge­gen im behörd­li­chen Ermes­sen liegt [6].

Der Klä­ger ist für den vor­beu­gend gel­tend gemach­ten Anspruch auf Unter­las­sung der Spei­che­rung und Nut­zung ihn betref­fen­der Tele­fo­nie-Meta­da­ten durch den Bun­des­nach­rich­ten­dienst in der Datei VERAS ana­log § 42 Abs. 2 VwGO kla­ge­be­fugt. Die Kla­ge­be­fug­nis wäre nur dann nicht gege­ben, wenn durch den Betrieb der aus den drei genann­ten Quel­len gespeis­ten Datei sub­jek­ti­ve Rech­te des Klä­gers offen­sicht­lich und ein­deu­tig nach kei­ner Betrach­tungs­wei­se ver­letzt sein könn­ten [7]. Dies ist nicht der Fall. Es erscheint viel­mehr mög­lich, dass der Klä­ger durch die Pra­xis des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes in abseh­ba­rer Zukunft von nicht gerecht­fer­tig­ten Ein­grif­fen in den Schutz­be­reich des Grund­rechts aus Art. 10 Abs. 1 GG, das gemäß Art.19 Abs. 3 GG auch inlän­di­schen juris­ti­schen Per­so­nen zusteht [8], betrof­fen sein wird.

In tat­säch­li­cher Hin­sicht besteht die beacht­li­che Wahr­schein­lich­keit, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst in Zukunft Meta­da­ten aus den Tele­fo­nie-Ver­keh­ren mit Aus­lands­be­zug, die der Klä­ger in gro­ßem Umfang unter­hält, erhebt und sie sodann in der Datei VERAS spei­chert und nutzt.

Die Art und Wei­se, in der der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die in der Datei VERAS vor­ge­hal­te­nen aus­lands­be­zo­ge­nen Tele­fo­nie-Meta­da­ten gewinnt, unter­schei­det sich nicht in einer struk­tu­rell beacht­li­chen Wei­se von der beträcht­li­chen Erfas­sungs­reich­wei­te, die das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt inso­weit in ande­rem Zusam­men­hang für die Zuläs­sig­keit einer vor­beu­gen­den Kla­ge auf Unter­las­sung heim­li­cher Daten­er­he­bun­gen und ‑ver­wen­dun­gen als hin­rei­chend ange­se­hen hat [9]. Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst erhebt im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 bei Gele­gen­heit der Umset­zung jeder Beschrän­kungs­an­ord­nung und ohne Rück­sicht auf deren inhalt­li­che Maß­ga­ben in einem eige­nen Strang sämt­li­che aus­lands­be­zo­ge­nen Tele­fo­nie-Meta­da­ten des ihm jeweils zur Ver­fü­gung gestell­ten Roh­da­ten­stroms und über­führt die­se in die Datei VERAS. In ver­gleich­ba­rer Wei­se greift der Bun­des­nach­rich­ten­dienst – auch in Bezug auf Tele­fo­nie-Ver­kehrs­teil­neh­mer mit deut­schen Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­merk­ma­len – auf Tele­fo­nie-Meta­da­ten im Zusam­men­hang mit Maß­nah­men der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6 ff. BNDG zu. Hin­zu kom­men die Tele­fo­nie-Meta­da­ten, die der Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Rah­men sei­nes Infor­ma­ti­ons­aus­tau­sches mit befreun­de­ten Diens­ten erhält.

Vor die­sem tat­säch­li­chen Hin­ter­grund ist es mög­lich, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst, indem er erho­be­ne Tele­fo­nie-Meta­da­ten in der Datei VERAS spei­chert und nutzt, in rechts­wid­ri­ger Wei­se in das Grund­recht des Klä­gers aus Art. 10 Abs. 1 GG ein­greift.

Das durch Art. 10 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te Fern­mel­de­ge­heim­nis schützt neben den Kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­ten – den Inhalts­da­ten der Kom­mu­ni­ka­ti­on – auch die Ver­trau­lich­keit der nähe­ren Umstän­de des Kom­mu­ni­ka­ti­ons­vor­gangs und damit die Meta­da­ten der Kom­mu­ni­ka­ti­on, ins­be­son­de­re sofern die­se dar­über Aus­kunft geben, ob, wann und wie oft zwi­schen wel­chen Per­so­nen oder Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ein­rich­tun­gen eine Kom­mu­ni­ka­ti­on statt­ge­fun­den hat oder ver­sucht wor­den ist [10]. Von den Tele­fo­nie-Meta­da­ten, die der Bun­des­nach­rich­ten­dienst erhebt und sodann in der Datei VERAS spei­chert und nutzt, ermög­li­chen – wor­über zwi­schen den Betei­lig­ten kein Streit besteht – jeden­falls die Fest­netz­te­le­fon- und ‑tele­fax­num­mern sowie im Bereich des Mobil­funks die Tele­fon, IMSI- und IMEI-Num­mern eine Iden­ti­fi­zie­rung der jewei­li­gen Teil­neh­mer bzw. Anschlus­s­in­ha­ber. Dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die­se Num­mern, sofern sie sich auf durch Art. 10 Abs. 1 GG geschütz­te natür­li­che oder juris­ti­sche Per­so­nen bezie­hen, vor der Ein­stel­lung in die Datei VERAS dadurch gemäß bzw. ent­spre­chend § 3 Abs. 6 BDSG zu anony­mi­sie­ren sucht, dass er in bestimm­tem Umfang Zif­fern durch X‑Zeichen ersetzt, steht der Annah­me der Kla­ge­be­fug­nis des Klä­gers nicht ent­ge­gen. Die Bedeu­tung die­ses Vor­ge­hens für den grund­recht­li­chen Schutz des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses betrifft die Begründ­etheit der Kla­ge.

Die Kla­ge hat, soweit sie zuläs­sig ist, in der Sache Erfolg. Der Klä­ger kann sich für sein vor­beu­gend gel­tend gemach­tes Begeh­ren auf den öffent­lich-recht­li­chen Unter­las­sungs­an­spruch stüt­zen. Es besteht die begrün­de­te Besorg­nis, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst künf­tig durch sein hoheit­li­ches Han­deln im Zusam­men­hang mit dem Betrieb der Datei VERAS rechts­wid­rig in die geschütz­te Rechts- und Frei­heits­sphä­re des Klä­gers ein­grei­fen wird [11].

Durch den hin­rei­chend wahr­schein­li­chen Umstand, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst über eine der drei Quel­len für die Datei VERAS Meta­da­ten aus Tele­fo­nie-Ver­keh­ren des Klä­gers erhe­ben und die­se Daten sodann in der Datei VERAS spei­chern und nut­zen wird, ist die Rechts- und Frei­heits­sphä­re des Klä­gers in Gestalt sei­nes Grund­rechts aus Art. 10 Abs. 1 GG betrof­fen. Die nach der Struk­tur die­ser grund­recht­li­chen Gewähr­leis­tung im Hin­blick auf sämt­li­che Tele­fo­nie-Meta­da­ten durch die Erhe­bung begrün­de­te, die anschlie­ßen­de Spei­che­rung und Nut­zung umfas­sen­de Ket­te von Grund­rechts­ein­grif­fen wird durch die auf § 3 Abs. 6 BDSG aus­ge­rich­te­te Anony­mi­sie­rungs­be­hand­lung, die der Bun­des­nach­rich­ten­dienst auf die unstrei­tig indi­vi­dua­li­sier­ba­ren Daten anwen­det, nicht unter­bro­chen. Die­se Ein­grif­fe in das Fern­mel­de­ge­heim­nis sind sämt­lich rechts­wid­rig, da dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst inso­weit eine recht­li­che Grund­la­ge nicht zur Ver­fü­gung steht.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Gren­zen für den Tat­be­stand des Ein­griffs in das durch Art. 10 Abs. 1 GG gewähr­leis­te­te Fern­mel­de­ge­heim­nis weit gezo­gen. Der Schutz der Ver­trau­lich­keit der Kom­mu­ni­ka­ti­on durch Art. 10 Abs. 1 GG gilt schon dem ers­ten Zugriff, mit dem die öffent­li­che Gewalt von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­in­hal­ten oder ‑vor­gän­gen Kennt­nis nimmt. Sei­ne Schutz­wir­kung erstreckt sich des Wei­te­ren auf die Infor­ma­ti­ons- und Daten­ver­ar­bei­tungs­pro­zes­se, die sich an die­se Kennt­nis­nah­me anschlie­ßen, und auf den Gebrauch, der von den erlang­ten Kennt­nis­sen gemacht wird. Im Sin­ne einer Ein­griffs­ket­te bleibt jede Fol­ge­ver­wen­dung von Daten, die ein­mal in Form eines Ein­griffs in Art. 10 Abs. 1 GG erho­ben wor­den sind, als wei­te­rer Ein­griff an die­sem Grund­recht zu mes­sen [12].

Beschrän­kun­gen des Fern­mel­de­ge­heim­nis­ses, die der Gesetz­ge­ber auf der Grund­la­ge von Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG vor­nimmt, unter­lie­gen beson­de­ren Anfor­de­run­gen. Ins­be­son­de­re muss der Zweck, zu dem Grund­rechts­ein­grif­fe vor­ge­nom­men wer­den dür­fen, bereichs­spe­zi­fisch, prä­zi­se und nor­men­klar bestimmt wer­den. Die Spei­che­rung und die Ver­wen­dung der durch einen Ein­griff erho­be­nen Daten sind grund­sätz­lich an den Zweck gebun­den, den das zur Kennt­nis­nah­me ermäch­ti­gen­de Gesetz fest­ge­legt hat. Will der Gesetz­ge­ber die Nut­zung von Daten über den kon­kre­ten Anlass und recht­fer­ti­gen­den Grund einer Daten­er­he­bung hin­aus erlau­ben, muss er hier­für eine eige­ne ver­fas­sungs­ge­mä­ße Rechts­grund­la­ge schaf­fen. Vom Ansatz her ist eine Wei­ter­ver­wen­dung von Daten, die aus Ein­grif­fen in das Fern­mel­de­ge­heim­nis her­rüh­ren, nur für Zwe­cke ver­fas­sungs­ge­mäß, die auch als Recht­fer­ti­gung für die ursprüng­li­che Erhe­bung aus­ge­reicht hät­ten [13].

Nach die­sen Maß­stä­ben droht dem Klä­ger ein Ein­griff in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG dadurch, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst bei Gele­gen­heit des Voll­zugs von künf­ti­gen Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 in einem eige­nen Erhe­bungs­strang auf die aus­lands­be­zo­ge­nen Tele­fo­nie-Meta­da­ten in dem ihm jeweils zur Ver­fü­gung gestell­ten Roh­da­ten­strom zugreift, in dem sich mit beacht­li­cher Wahr­schein­lich­keit Daten aus Tele­fo­nie-Ver­keh­ren des Klä­gers befin­den wer­den. Zum Zeit­punkt die­ses Zugriffs, das heißt bei der ein­heit­li­chen Erhe­bung, sind die Daten in ihrer Gesamt­heit als indi­vi­dua­li­sier­bar und damit als durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützt anzu­se­hen. Zwar ermög­licht nur ein Teil von ihnen – nach inso­weit über­ein­stim­men­der Ein­schät­zung der Betei­lig­ten jeden­falls in Gestalt der Tele­fon, Tele­fax, IMSI- und IMEI-Num­mern – bereits für sich genom­men eine Indi­vi­dua­li­sie­rung der jewei­li­gen Kom­mu­ni­ka­ti­ons­teil­neh­mer bzw. Anschlus­s­in­ha­ber. Jedoch wird die­se Indi­vi­dua­li­sie­rungs­mög­lich­keit durch einen ande­ren Teil – ins­be­son­de­re durch die Kenn­zeich­nun­gen des Start­zeit­punkts und der Dau­er von Tele­fon­ge­sprä­chen und des Stand­orts im Mobil­funk­be­reich – wegen des im Erhe­bungs­zeit­punkt bestehen­den Kon­text­be­zugs in erheb­li­chem Umfang erwei­tert und ver­dich­tet [14]. Ent­spre­chen­des gilt, sofern der Bun­des­nach­rich­ten­dienst im Zusam­men­hang mit Maß­nah­men der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6 ff. BNDG an Meta­da­ten aus Tele­fo­nie-Ver­keh­ren des Klä­gers gelangt. Auch was den Infor­ma­ti­ons­aus­tausch mit befreun­de­ten Nach­rich­ten­diens­ten anbe­langt, kann nicht davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass dem Bun­des­nach­rich­ten­dienst die in Rede ste­hen­den Daten bereits in nicht indi­vi­dua­li­sier­ba­rer Form zur Ver­fü­gung gestellt wer­den.

An die­sen in Gestalt der Erhe­bung der Tele­fo­nie-Meta­da­ten dro­hen­den ers­ten Ein­griff in das Grund­recht des Klä­gers aus Art. 10 Abs. 1 GG schlie­ßen sich in Form der Spei­che­rung und Nut­zung der gewon­ne­nen Daten in der Datei VERAS wei­te­re zu erwar­ten­de Ein­grif­fe in das Fern­mel­de­ge­heim­nis an. Bei der Erschlie­ßung des Mate­ri­als für die­se Datei und deren Betrieb wird die auf der Daten­er­he­bung auf­bau­en­de Ein­griffs­ket­te nicht dadurch unter­bro­chen, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die­je­ni­gen Tele­fo­nie-Meta­da­ten, die in jedem Fall bereits für sich genom­men indi­vi­dua­li­sier­bar sind, einer auf Anony­mi­sie­rung zie­len­den Behand­lung unter­zieht. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat im Hin­blick auf die weit aus­grei­fen­de, nicht auf Ein­zel­fäl­le bezo­ge­ne staat­li­che Erfas­sung von Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­da­ten – kon­kret für die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 (§§ 3 ff. G10 a.F.) – aus der Qua­li­fi­zie­rung als Ein­griffs­akt nur die Fall­ge­stal­tung aus­ge­nom­men, in der Fern­mel­de­vor­gän­ge unge­zielt und rein tech­nik­be­dingt zunächst mit­er­fasst, aber unmit­tel­bar nach der Signal­auf­be­rei­tung tech­nisch wie­der spu­ren­los aus­ge­son­dert wer­den [15]. Durch die­se wei­te Fas­sung des Ein­griffs­be­griffs im Rah­men des Grund­rechts aus Art. 10 Abs. 1 GG wird Gefähr­dun­gen ent­ge­gen­ge­wirkt, die sich für das Fern­mel­de­ge­heim­nis dar­aus erge­ben, dass der Bun­des­nach­rich­ten­dienst jeden­falls im Ursprung indi­vi­dua­li­sier­ba­re Daten mit einer gro­ßen Streu­brei­te und von den Betrof­fe­nen unbe­merkt gewinnt, ver­ar­bei­tet oder nutzt. Mit die­sem Schutz­zweck ver­trägt es sich nicht, die Anony­mi­sie­rung von Daten, die ins Werk zu set­zen und auf Dau­er auf­recht­zu­er­hal­ten in Anbe­tracht der auf die Ver­knüp­fung gro­ßer Daten­be­stän­de aus­ge­leg­ten Res­sour­cen des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes eine anspruchs­vol­le Auf­ga­be dar­stellt, der spu­ren­lo­sen Aus­son­de­rung gleich­zu­set­zen [16]. Auf­ge­ho­ben wer­den kann der durch die nach­rich­ten­dienst­li­che Daten­er­he­bung begrün­de­te Ein­griffs­zu­sam­men­hang des­halb nur durch eine Her­stel­lung des sta­tus quo ante, das heißt durch eine voll­stän­di­ge und rück­stands­freie Löschung der erho­be­nen und gege­be­nen­falls bereits ver­ar­bei­te­ten Daten. Vor die­sem recht­li­chen Hin­ter­grund muss­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt der Fra­ge, ob eine Re-Indi­vi­dua­li­sie­rung der Meta­da­ten, die der Bun­des­nach­rich­ten­dienst vor der Ein­stel­lung in die Datei VERAS mit dem Ziel der Anony­mi­sie­rung behan­delt, mög­lich ist, nicht nach­ge­hen und die von dem Klä­ger hier­zu hilfs­wei­se bean­trag­te Beweis­erhe­bung nicht vor­neh­men.

Der Bun­des­nach­rich­ten­dienst kann sich für die Ein­grif­fe in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG, die dem Klä­ger in Gestalt der beschrie­be­nen Ket­te von Daten­ver­ar­bei­tungs­vor­gän­gen dro­hen, nach gel­ten­der Rechts­la­ge im Hin­blick auf kei­ne der drei Quel­len für die Datei VERAS auf eine das Fern­mel­de­ge­heim­nis ein­schrän­ken­de Ermäch­ti­gung im Sin­ne des in Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG ent­hal­te­nen Geset­zes­vor­be­halts stüt­zen.

Auf der Grund­la­ge von Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 darf der Bun­des­nach­rich­ten­dienst Inhalts­da­ten und Meta­da­ten erhe­ben und anhand hier­für geeig­ne­ter, förm­lich fest­ge­leg­ter inhalt­li­cher und for­ma­ler Such­be­grif­fe zu den in § 5 Abs. 1 Satz 3 G10 fest­ge­leg­ten Zwe­cken durch­su­chen, um Infor­ma­tio­nen über Sach­ver­hal­te zu erhal­ten, deren Kennt­nis not­wen­dig ist, um Gefah­ren aus abschlie­ßend umschrie­be­nen Berei­chen recht­zei­tig zu erken­nen und die­sen Gefah­ren zu begeg­nen. Die erlang­ten Infor­ma­tio­nen dür­fen zu den in § 7 und § 7a G10 umschrie­be­nen Zwe­cken an ande­re Stel­len über­mit­telt wer­den. Aus § 6 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Satz 1 und Satz 6 G10 ergibt sich, dass erho­be­ne per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten unver­züg­lich gelöscht wer­den müs­sen, soweit sie im Rah­men der Auf­ga­ben des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes allein oder zusam­men mit bereits vor­lie­gen­den Daten für die in § 5 Abs. 1 Satz 3 G10 bestimm­ten Zwe­cke nicht erfor­der­lich sind und nicht für eine Über­mitt­lung an ande­re Stel­len bzw. den gericht­li­chen Rechts­schutz benö­tigt wer­den [17].

Die Datei VERAS dient dem­ge­gen­über der Erstel­lung von Ana­ly­sen mit dem Ziel der Iden­ti­fi­zie­rung nach­rich­ten­dienst­lich rele­van­ter Per­so­nen und des Nach­voll­zugs von Infor­ma­ti­ons­flüs­sen zwi­schen dem Aus­land und Deutsch­land. Zu die­sen und nicht zu den in § 5 Abs. 1 Satz 3 G10 umschrie­be­nen Zwe­cken erhebt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst bei Gele­gen­heit der Umset­zung jeder nach §§ 5 ff. G10 ergan­ge­nen Beschrän­kungs­an­ord­nung in einem eige­nen Strang alle erreich­ba­ren und zu die­sem Zeit­punkt noch indi­vi­dua­li­sier­ba­ren Tele­fo­nie-Meta­da­ten. In der Fol­ge wer­tet der Bun­des­nach­rich­ten­dienst die der­art erho­be­nen Daten nicht anhand der in der jewei­li­gen Beschrän­kungs­an­ord­nung benann­ten, an die inhalt­li­chen Erkennt­nis­in­ter­es­sen im Sin­ne von § 5 Abs. 1 Satz 3 G10 gebun­de­nen Such­be­grif­fe aus, son­dern spei­chert und nutzt sie – zum Teil nach einer den Ein­griffs­zu­sam­men­hang nicht auf­he­ben­den Anony­mi­sie­rungs­be­hand­lung – ohne Unter­schied in der Datei VERAS für die mit die­ser ver­folg­ten eigen­ge­ar­te­ten Ana­ly­se­zwe­cke. Im Ergeb­nis nutzt der Bun­des­nach­rich­ten­dienst auf die­se Wei­se die Daten­er­he­bung im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung zweck­wid­rig für die Erschlie­ßung eines mög­lichst ergie­bi­gen Meta­da­ten­ma­te­ri­als für den Betrieb der Datei VERAS.

In den Vor­schrif­ten der §§ 5 ff. G10 ist abschlie­ßend gere­gelt, unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen und zu wel­chen Zwe­cken bei der stra­te­gi­schen Über­wa­chung des Fern­mel­de­ver­kehrs Ein­grif­fe in das Grund­recht aus Art. 10 Abs. 1 GG statt­fin­den dür­fen [18]. Dem­ge­mäß kann sich der Bun­des­nach­rich­ten­dienst für sei­ne Pra­xis, bei Gele­gen­heit des Voll­zugs von Beschrän­kungs­an­ord­nun­gen nach §§ 5 ff. G10 in einem eige­nen, auf die Datei VERAS aus­ge­rich­te­ten Strang Tele­fo­nie-Meta­da­ten zu gewin­nen und die­se sodann in der Datei VERAS zu spei­chern und zum Zweck eigen­stän­di­ger nach­rich­ten­dienst­li­cher Ana­ly­sen zu nut­zen, nicht auf sei­ne all­ge­mei­nen Befug­nis­se nach dem Gesetz über den Bun­des­nach­rich­ten­dienst – etwa die von der Beklag­ten genann­te Rege­lung des § 19 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 4 BNDG – beru­fen. Für die Legi­ti­mie­rung die­ser Pra­xis bedürf­te es der Schaf­fung spe­zi­el­ler gesetz­li­cher Grund­la­gen.

Eben­so wenig ist der Bun­des­nach­rich­ten­dienst nach den Rege­lun­gen der §§ 6 ff. BNDG über die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung dazu berech­tigt, durch die Erhe­bung und die anschlie­ßen­de Spei­che­rung und Nut­zung von Tele­fo­nie-Meta­da­ten zu den mit der Datei VERAS ver­folg­ten Zwe­cken in das Grund­recht des Klä­gers aus Art. 10 Abs. 1 GG ein­zu­grei­fen. Die Vor­schrift des § 6 Abs. 4 BNDG bestimmt aus­drück­lich, dass in die­sem Auf­klä­rungs­be­reich eine Erhe­bung von Daten aus Tele­kom­mu­ni­ka­ti­ons­ver­keh­ren von deut­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen, von inlän­di­schen juris­ti­schen Per­so­nen oder von sich im Bun­des­ge­biet auf­hal­ten­den Per­so­nen vom Inland aus unzu­läs­sig ist. Nach § 7 Abs. 1 BNDG gilt § 6 Abs. 4 BNDG für die Ver­ar­bei­tung und Nut­zung der vom Aus­land aus erho­be­nen Daten ent­spre­chend. Die­se Vor­schrif­ten die­nen der kla­ren Abgren­zung der Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung von den spe­zi­el­len Rege­lun­gen der §§ 5 ff. G10 über die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­über­wa­chung und bezie­hen sich nicht nur auf Inhalts­da­ten, son­dern auch auf Meta­da­ten [19]. Sie wer­den ergänzt durch das in § 10 Abs. 4 Satz 1 BNDG ent­hal­te­ne, nur nach Maß­ga­be von § 10 Abs. 4 Satz 2 bis 6 BNDG rela­ti­vier­te Gebot, ent­ge­gen § 6 Abs. 4 BNDG erho­be­ne Daten unver­züg­lich zu löschen. Die §§ 6 ff. BNDG gehen wie­der­um ihrer­seits den Bestim­mun­gen die­ses Geset­zes über die all­ge­mei­nen Befug­nis­se des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes vor [20].

Schließ­lich darf der Bun­des­nach­rich­ten­dienst den Umstand, dass die stra­te­gi­sche Fern­mel­de­über­wa­chung nach §§ 5 ff. G10 und die Aus­land-Aus­land-Fern­mel­de­auf­klä­rung nach §§ 6 ff. BNDG als Quel­le für Meta­da­ten aus Tele­fo­nie-Ver­keh­ren des Klä­gers für die Datei VERAS nicht zur Ver­fü­gung ste­hen, nicht dadurch kom­pen­sie­ren, dass er sich die frag­li­chen Daten im Wege des Infor­ma­ti­ons­aus­tau­sches mit befreun­de­ten Nach­rich­ten­diens­ten beschafft und sodann in der Datei VERAS spei­chert und nutzt. Dies ver­deut­licht bei­spiel­haft die Vor­schrift des § 14 Abs. 2 BNDG.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 13. Dezem­ber 2017 – 6 A 7.16

  1. vgl. dazu für die all­ge­mei­ne Leis­tungs­kla­ge: BVerwG, Urteil vom 16.03.2016 – 6 C 66.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:160316U6C66.14.0], Buch­holz 422.1 Pres­se­recht Nr. 15 Rn. 21[]
  2. BVerwG, Urteil vom 19.03.1974 – 1 C 7.73, BVerw­GE 45, 99, 105[]
  3. zur Unzu­läs­sig­keit einer auf die Über­wa­chung des E‑Mail-Ver­kehrs im Rah­men der stra­te­gi­schen Fern­mel­de­über­wa­chung bezo­ge­nen retro­spek­ti­ven Fest­stel­lungs­kla­ge: BVerwG, Urtei­le vom 14.12 2016 – 6 A 9.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:141216U6A9.14.0], BVerw­GE 157, 8 Rn. 16 ff. und – 6 A 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2016:141216U6A2.15.0] 16 ff.[]
  4. BVerwG, Urtei­le vom 08.09.1972 – 4 C 17.71, BVerw­GE 40, 323, 326 f.; und vom 22.10.2014 – 6 C 7.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:221014U6C7.13.0], Buch­holz 402.41 All­ge­mei­nes Poli­zei­recht Nr. 104 Rn. 17[]
  5. in die­sem Sinn bei heim­li­cher Daten­er­he­bung und ‑nut­zung: BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7.13, Buch­holz 402.41 All­ge­mei­nes Poli­zei­recht Nr. 104 Rn. 18[]
  6. vgl. etwa: Mall­mann, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Hrsg., Sicher­heits­recht des Bun­des, 1. Aufl.2014, § 15 BVerfSchG Rn. 5[]
  7. all­ge­mein zu die­sem Maß­stab: BVerwG, Urteil vom 07.05.1996 – 1 C 10.95, BVerw­GE 101, 157, 159[]
  8. vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a., BVerfGE 100, 313, 356; BVerwG, Urteil vom 14.12 2016 – 6 A 2.15 11[]
  9. für die Erfas­sung und den Abgleich von KFZ-Kenn­zei­chen: BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7.13, Buch­holz 402.41 All­ge­mei­nes Poli­zei­recht Nr. 104 Rn.19[]
  10. BVerfG, Urtei­le vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a., BVerfGE 100, 313, 358; vom 27.02.2008 – 1 BvR 370/​07 u.a., BVerfGE 120, 274, 307; und vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/​08 u.a., BVerfGE 125, 260, 304, 309; Dur­ner, in: Maunz/​Dürig, Grund­ge­setz, Band 2, Stand Dezem­ber 2016, Art. 10 Rn. 85 f.[]
  11. zu dem Gehalt des öffent­lich-recht­li­chen Unter­las­sungs­an­spruchs all­ge­mein: BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7.13, Buch­holz 402.41 All­ge­mei­nes Poli­zei­recht Nr. 104 Rn.20[]
  12. BVerfG, Urtei­le vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a., BVerfGE 100, 313, 359, 366 f.; und vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/​08 u.a., BVerfGE 125, 260, 309 f., 313 sowie dazu: BVerwG, Urtei­le vom 14.12 2016 – 6 A 9.14, BVerw­GE 157, 8 Rn. 13 und – 6 A 2.15 13; Dur­ner, in: Maunz/​Dürig, Grund­ge­setz, Band 2, Stand Dezem­ber 2016, Art. 10 Rn. 61 f.[]
  13. BVerfG, Urtei­le vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a., BVerfGE 100, 313, 360, 389 f.; vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/​08 u.a., BVerfGE 125, 260, 315, 327 ff.; und vom 24.04.2013 – 1 BvR 1215/​07, BVerfGE 133, 277 Rn. 114, 225; vgl. zu den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen für Daten­er­he­bun­gen und ‑ver­wen­dun­gen ohne spe­zi­fi­schen Bezug auf Art. 10 Abs. 1 GG grund­le­gend: BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/​09 u.a., BVerfGE 141, 220 Rn. 90 ff., 275 ff.[]
  14. vgl. zur mög­li­chen Erstel­lung von Pro­fi­len mit Hil­fe der­ar­ti­ger Daten: BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/​08 u.a., BVerfGE 125, 260, 318 ff.[]
  15. BVerfG, Urteil vom 14.07.1999 – 1 BvR 2226/​94 u.a., BVerfGE 100, 313, 366[]
  16. vgl. all­ge­mein zu den ent­spre­chend einer jeweils aktu­el­len Risi­ko­be­wer­tung in Fra­ge kom­men­den Anony­mi­sie­rungs­tech­ni­ken: Stel­lung­nah­me 5/​2014 vom 10.04.2014 der nach Art. 29 der Richt­li­nie 95/​46/​EG ein­ge­setz­ten Daten­schutz­grup­pe, 0829/​14/​DE WP216[]
  17. zu dem Inhalt und dem ver­fas­sungs­recht­li­chen Hin­ter­grund der nach der Pra­xis des Bun­des­nach­rich­ten­diens­tes auch auf juris­ti­sche Per­so­nen Anwen­dung fin­den­den Rege­lung: BVerwG, Urtei­le vom 14.12 2016 – 6 A 9.14, BVerw­GE 157, 8 Rn. 17, 25 ff. und – 6 A 2.15 16, 17, 25 ff.[]
  18. vgl. Huber, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Hrsg., Sicher­heits­recht des Bun­des, 1. Aufl.2014, § 1 G10 Rn. 1; Gusy, in: Schenke/​Graulich/​Ruthig, Hrsg., Sicher­heits­recht des Bun­des, 1. Aufl.2014, § 1 BNDG Rn. 60, § 3 BNDG Rn. 15[]
  19. BT-Drs. 18/​9041 S. 22, 23, 24, 25[]
  20. BT-Drs. 18/​9041 S. 22, 24[]