Transitaufenthalt im Flughafen – als Freiehitsentziehung

7. September 2018 | Verwaltungsrecht
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Der nicht auf einer richterlichen Anordnung beruhende Aufenthalt eines Asylsuchenden im Transitbereich eines Flughafens ist vor Ablauf der in § 15 Abs. 6 Satz 2 AufenthG bestimmten Frist von 30 Tagen als Freiheitsentziehung im Sinne von § 70 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, § 415 Abs. 1 FamFG anzusehen, wenn das zuständige Bundesamt den Asylantrag des Betroffenen abgelehnt oder ihm die Einreise verweigert hat, das Verwaltungsgericht die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt und seine Entscheidung der Grenzbehörde bekannt gemacht hat und wenn eine Überlegungsfrist von drei Kalendertagen seit der Bekanntgabe an den Betroffenen verstrichen ist.

Freiheitsentziehungssachen sind nach § 415 Abs. 1 FamFG vorbehaltlich hier nicht bestehender abweichender bundesrechtlicher Regelungen Verfahren, die die aufgrund von Bundesrecht angeordnete Freiheitsentziehung betreffen. Eine Freiheitsentziehung liegt nach § 415 Abs. 2 FamFG vor, wenn einer Person gegen ihren Willen oder im Zustand der Willenlosigkeit insbesondere in einer abgeschlossenen Einrichtung, wie einem Gewahrsamsraum oder einem abgeschlossenen Teil eines Krankenhauses, die Freiheit entzogen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist der nicht auf einer richterlichen Anordnung beruhende Aufenthalt eines Ausländers im Transitbereich eines Flughafens jedenfalls dann nicht als Freiheitsentziehungssache anzusehen, wenn wie hier – weder die Frist des § 15 Abs. 6 Satz 2 AufenthG abgelaufen noch (im Verfahren nach § 18a AsylG) über einen Asylantrag des Betroffenen entschieden worden ist1. Wie die Rechtslage zu beurteilen ist, wenn der Asylantrag des Betroffenen abgelehnt worden ist, hat der Bundesgerichtshof bislang nicht entschieden.

Das Verbringen eines Ausländers in den Transitbereich eines Flughafens ist nicht deshalb von vornherein eine Freiheitsentziehung, weil er ohne gültigen Pass oder Passersatz keine realistische Möglichkeit hat, Deutschland wieder zu verlassen.

Nach dem Konzept des Gesetzgebers ergibt sich das schon daraus, dass der Aufenthalt eines Ausländers im Transitbereich eines Flughafens oder in einer Flughafenasylunterkunft gemäß § 15 Abs. 6 Satz 1 AufenthG – auch gegen seinen Willen – weder eine Freiheitsentziehung noch eine Freiheitsbeschränkung darstellt. Der Gesetzgeber ist im Anschluss an die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts in dessen Urteil vom 14.05.19962 davon ausgegangen, dass der Gewährleistungsgehalt der mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 GG geschützten körperlichen Bewegungsfreiheit durch rechtliche oder tatsächliche Hindernisse für das Überschreiten der Staatsgrenzen und damit auch durch das Verbringen in den Transitbereich eines Flughafens nicht berührt wird3. Entsprechendes gelte für den Transitgewahrsam infolge einer Zurückweisung. Unter Beachtung der faktischen Nähe des Transitgewahrsams zur Freiheitsentziehung sollte der betroffene Ausländer aber nach 30 Tagen ab Ankunft am Flughafen bzw. ab Kenntnisnahme der zuständigen Behörden von seiner Ankunft dem Richter vorgeführt werden4.

Das ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte im Ergebnis nicht anders. Auch danach wäre der Aufenthalt im Transitbereich eines Flughafens nicht von vornherein als Freiheitsentziehung, sondern als eine aufgrund von § 15 Abs. 6 AufenthG ohne richterliche Anordnung zulässige Freiheitsbeschränkung anzusehen, selbst wenn sich der Ausländer – wie hier – nicht durch einen gültigen Pass oder Passersatz ausweisen kann.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte folgt allerdings für Art. 5 EMRK einem anderen gedanklichen Ansatz als das Bundesverfassungsgericht und der deutsche Gesetzgeber für Art. 2 und Art. 104 GG. Nach seiner Rechtsprechung wird das Verbringen eines Ausländers in den Transitbereich von dem Gewährleistungsinhalt des Art. 5 EMRK erfasst. Es ist danach stets eine Freiheitsbeschränkung; je nach den Umständen kann es aber auch als Freiheitsentziehung anzusehen sein. Die Abgrenzung trifft der Gerichtshof nach in etwa den gleichen Kriterien, nach denen eine Freiheitsbeschränkung von der Freiheitsentziehung im Sinne von Art. 104 GG abgegrenzt wird. Danach ist die Abgrenzung gradueller Natur; sie wird entscheidend von der Intensität des Eingriffs bestimmt5. Dabei muss von der konkreten Situation des Ausländers ausgegangen und eine Vielzahl von Kriterien wie Art, Dauer, Auswirkungen und Umstände in Betracht gezogen werden6. Zu diesen Kriterien könnte auch die Möglichkeit der Abreise gehören, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs allerdings nur, wenn sie nicht nur theoretischen Charakter hat7.

Der Gerichtshof sieht jedoch den Aufenthalt im Transitbereich eines Flughafens nicht allein deshalb generell als Freiheitsentziehung an, weil der Ausländer ihn ohne gültigen Pass oder Passersatz de facto nicht verlassen kann. Nach seiner Rechtsprechung ist der Transitaufenthalt vielmehr als Freiheitsbeschränkung zulässig, wenn er mit angemessenen Garantien für die betroffenen Personen, ihre Rechte nach der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention wahrzunehmen, verbunden ist, wenn er dem Staat die Bekämpfung der heimlichen Einwanderung unter Beachtung ihrer internationalen Verpflichtungen, insbesondere derer aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention, ermöglicht und wenn er sich nicht “übermäßig verlängert”8.

Diesen Bedingungen genügt die Regelung zum Transitaufenthalt in § 15 Abs. 6 AufenthG.

Die Vorschrift bestimmt eine Obergrenze von 30 Tagen. Mit dieser Grenzziehung hat der Gesetzgeber die “faktische [.] Nähe des Transitgewahrsams zur Freiheitsentziehung” beachten wollen4, damit aber auch – inhaltlich den Vorgaben des Gerichtshofs entsprechend – sichergestellt, dass sich die im Transitaufenthalt liegende Freiheitsbeschränkung nicht übermäßig verlängert. Der Betroffene wird durch das Verbringen in den Transitbereich eines Flughafens nicht an der Abreise gehindert. Diese mit Art. 2 Abs. 2 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK auch menschenrechtlich gewährleistete Möglichkeit wird allein durch das Verbringen nach § 15 Abs. 6 Satz 1 AufenthG ausdrücklich nicht beschränkt.

Der Betroffene kann während des Aufenthalts im Transitbereich auch seine anderen Rechte nach der Europäischen Menschenrechtskonvention und insbesondere auch seine Rechte nach der Genfer Flüchtlingskonvention wahrnehmen. Ihm ist nach § 18a Abs. 1 Satz 3 AsylG unverzüglich Gelegenheit zur Stellung eines Asylantrags bei der Außenstelle des zuständigen Bundesamts zu geben, die der Grenzkontrollstelle zugeordnet ist. Er kann sich anwaltlichen Beistands versichern und muss spätestens nach der persönlichen Anhörung durch das Bundesamt unverzüglich Gelegenheit erhalten, Kontakt mit einem Rechtsbeistand seiner Wahl aufzunehmen (§ 18a Abs. 1 Satz 5 AsylG). Beantragt der Betroffene Asyl, ist – was der Ablauf der Antragsprüfung im vorliegenden Fall belegt – sichergestellt, dass der Aufenthalt im Transitbereich auf die kürzest mögliche Dauer beschränkt bleibt. Dem Betroffenen ist nämlich nach § 18a Abs. 6 AsylG die Einreise zu gestatten, wenn das Bundesamt der Grenzbehörde mitteilt, dass es nicht kurzfristig entscheiden kann (Nr. 1), wenn es wie hier – nicht innerhalb von zwei Tagen nach Stellung des Asylantrags über diesen entschieden hat (Nr. 2), das Gericht nicht innerhalb von 14 Tagen über einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach der Verwaltungsgerichtsordnung entschieden hat (Nr. 3) oder die Grenzbehörde keinen nach § 15 Abs. 6 AufenthG erforderlichen Haftantrag stellt oder der Richter die Anordnung oder die Verlängerung der Haft ablehnt (Nr. 4).

Der Vereinbarkeit von § 15 Abs. 6 AufenthG mit den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention steht auch nicht entgegen, dass die Vorschrift nicht ausdrücklich regelt, wie zu verfahren ist, wenn vor Ablauf der in der Vorschrift bestimmten Frist von 30 Tagen das Asyl- oder Einreisegesuch des Betroffenen abgelehnt und diese Entscheidung in einem Verfahren nach § 18a Abs. 4 AsylG oder einem anderen verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch ein Gericht bestätigt wird. Aus dem Gesetz ergibt sich hierzu nur, dass der Gesetzgeber mit der 30-Tage-Regelung zwar eine Regelabgrenzung zwischen Freiheitsbeschränkung und Freiheitsentziehung hat treffen wollen4, mit der Formulierung “spätestens 30 Tage nach dem …” tatsächlich aber “nur” eine Höchstgrenze bestimmt hat. Die getroffene gesetzliche Regelung schließt deshalb nicht aus, dass ein Aufenthalt im Transitbereich auch schon vor Ablauf der Frist von 30 Tagen der Zurückweisungshaft vergleichbare Wirkungen hat und deshalb als Freiheitsentziehung zu behandeln ist9. Zurückweisungshaft soll nach § 15 Abs. 5 AufenthG angeordnet werden, wenn eine Zurückweisungsentscheidung an einer deutschen Landgrenze ergangen ist und diese nicht unmittelbar vollzogen werden kann. Diese Regelung kann nicht ohne weiteres auf den Transitaufenthalt übertragen werden, weil die Grenzkontrollstelle an einem Flughafen angesichts der räumlichen Verhältnisse der bei an Flughäfen bestehenden Transitbereiche, anders als an einer Landgrenze, nicht schon mit dem Erlass der Zurückweisungsentscheidung Gefahr läuft, ohne Haft die Kontrolle des Aufenthalts des Betroffenen zu verlieren.

Der weitere Aufenthalt eines Betroffenen im Transitbereich eines Flughafens verliert aber seinen Charakter als bloße Freiheitsbeschränkung, wenn die zuständige Behörde ein Asyl- oder ein Einreisegesuch des Betroffenen abgelehnt und das Verwaltungsgericht diese Entscheidung (im vorläufigen Rechtsschutz) bestätigt hat. Dann nämlich hat die Grenzkontrollstelle am Flughafen nach Art. 14 Abs. 4 Schengener Grenzkodex sicherzustellen, dass der Betroffene das deutsche Hoheitsgebiet nicht betritt. Sein weiterer Aufenthalt hat unter diesen Umständen keine andere Funktion als die Zurückweisungshaft nach § 15 Abs. 5 AufenthG und ist ihr gleichzustellen. Das gilt allerdings erst, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht nur im Sinne von § 18a Abs. 4 Satz 7, § 36 Abs. 3 Satz 9 AsylG durch Niederlegung der vollständig unterschriebenen Entscheidungsformel auf der Geschäftsstelle der Kammer erlassen, sondern, wie geboten, den am Verfahren Beteiligten, insbesondere der Grenzkontrollstelle, bekannt gemacht worden ist und wenn der Betroffene Zeit hatte zu prüfen, wie er auf Ablehnung seines Gesuchs reagiert. Der dafür erforderliche Zeitraum kann mit drei Kalendertagen angesetzt werden. Erst dann steht fest, dass es angesichts der erfolgten Entscheidung nicht zu einer freiwilligen Abreise kommt und die zuständige Behörde jetzt die Abreise organisieren und zwangsweise durchführen muss.

Danach war der Transitaufenthalt der Betroffenen im hier vom Bundesgerichtshof entschiedenen Fall noch keine Freiheitsentziehung. Die Betroffene wurde in den Transitbereich verbracht, um vor der Entscheidung über die Einreise den auf Grund des geäußerten Schutzersuchens zu erwartenden förmlichen Asylantrag zu prüfen. Diesen konnte sie unverzüglich stellen; von dieser Möglichkeit hat die Betroffene keinen Gebrauch gemacht. Sie hat sich vielmehr für die ihr auch offenstehende Möglichkeit entschieden, sich Zeit zur Überlegung zu nehmen und sich bei der Entscheidung für oder gegen die Stellung eines Asylgesuchs der Unterstützung durch einen Rechtsbeistand zu bedienen. Ihr ist zwei Tage nach Stellung des förmlichen Asylantrags die Einreise gestattet worden. Der Transitaufenthalt der Betroffenen war deshalb auch im Hinblick auf Art. 5 EMRK keine mangels richterlicher Anordnung rechtswidrige Freiheitsentziehung, sondern eine ohne eine richterliche Anordnung zulässige Freiheitsbeschränkung. Dass die Betroffene ohne gültigen Pass oder Passersatz Deutschland nur theoretisch wieder hätte verlassen können, ändert daran nichts.

Ob der Asylantrag der Betroffenen im abgekürzten Verfahren nach § 18a Abs. 1 Satz 2 AsylG behandelt werden durfte oder ob diese Möglichkeit nur bei Zweifeln daran bestanden hätte, dass sie aus einem sicheren Herkunftsstaat stammt, ist von den Haftgerichten nicht zu prüfen. Nach der Aufgabenverteilung zwischen den Verwaltungsgerichten einerseits und den Haftgerichten andererseits ist es allein Aufgabe der Verwaltungsgerichte, die Rechtmäßigkeit des verwaltungsmäßigen Vorgehens der beteiligten Behörden zu überprüfen. Der Bundesgerichtshof hat dies für die Rechtmäßigkeit der Einreiseverweigerung und der Entschließung der zuständigen Behörde, die Zurückweisung des Betroffenen durch Rücküberstellung in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union durchzuführen, entschieden10. Für die Entschließung der Behörde, ein Asylverfahren nach Maßgabe von § 18a AsylG durchzuführen, gilt nichts anderes.

Bundesgerichtshof, Beschluss vom 12. Juli 2018 – V ZB 98/1

  1. BGH, Beschluss vom 16.03.2017 – V ZB 170/16, FGPrax 2017, 136 Rn. 4
  2. BVerfGE 94, 166
  3. BVerfGE 94, 166, 199
  4. BT-Drs. 16/5065 S. 165
  5. EGMR, Urteile vom 06.11.1980 – Guzzardi vs. Italien, Serie A Nr. 39, S. 33 Rn. 92; und vom 25.06.1996 – Amuur vs. Frankreich, 17/1995/523/609, NVwZ 1997, 1102 Rn. 42; für Art. 104 GG: BVerfGE 10, 302, 323; BVerfG, Beschluss vom 23.10.2014 – 2 BvR 2566/10, Asylmagazin 2015, 53 Rn. 16; BVerwGE 62, 325, 327 f.
  6. EGMR, Urteil vom 25.06.1996 – Amuur vs. Frankreich, 17/1995/523/609, NVwZ 1997, 1102 Rn. 42
  7. EGMR, Urteil vom 25.06.1996 – Amuur vs. Frankreich, 17/1995/523/609, NVwZ 1997, 1102 Rn. 48
  8. EGMR, Urteile vom 25.06.1996 – Amuur vs. Frankreich, 17/1995/523/609, NVwZ 1997, 1102 Rn. 42; und vom 24.01.2008 – Riad und Idiab vs. Belgien – verbundene Rechtssachen 29787/03 und 29810/03 Rn. 68
  9. BVerfG, Beschluss vom 23.10.2014 – 2 BvR 2566/10, Asylmagazin 2015, 53 Rn. 16
  10. BGH, Beschlüsse vom 16.12 2009 – V ZB 148/09, FGPrax 2010, 50 f. [Rn. 12]; und vom 30.06.2011 – V ZB 274/10, FGPrax 2011, 315 Rn. 21 für die Einreiseverweigerung bzw. Zurückweisung nach § 18 Abs. 2 AsylG sowie vom 20. Sep- tember 2017 – V ZB 118/17, NVwZ 2018, 349 Rn. 18; und vom 12.04.2018 – V ZB 164/16 11 für die Einreiseverweigerung bzw. Zurückweisung nach Art. 14 SGK, § 15 AufenthG

 
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