Üben einer Pro­be­blo­cka­de

Es liegt bereits ein Ver­stoß gegen § 2 Abs 2 VersG (heu­te: § 4 NVersG)vor, wenn die Ver­hin­de­rung einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung öffent­lich geübt wird. So ist nach einer Ent­schei­dung des Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts in Lüne­burg die zustän­di­ge Behör­de nach § 15 Abs. 1 VersG (heu­te: § 8 Abs. 1 NVersG) ermäch­tigt, eine die­se Übung unter­sa­gen­den Auf­la­ge zu erlas­sen.

Üben einer Pro­be­blo­cka­de

In dem hier vom Nie­der­säch­si­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall mel­de­te der Klä­ger für den 18. April 2009 eine öffent­li­che Kund­ge­bung unter dem Mot­to „Anti­fa­schis­ti­sches Stra­ßen­thea­ter“ in Han­no­ver an. Nach den Fest­stel­lun­gen der Beklag­ten, in die Zei­tungs­be­rich­te, Inter­net­auf­ru­fe u. a. auf der Sei­te „block-it-org“, Flug­blät­ter, Erfah­run­gen mit einer ähn­li­chen, bereits zuvor am 14. März 2009 durch­ge­führ­ten Ver­an­stal­tung sowie das Koope­ra­ti­ons­ge­spräch mit dem Klä­ger ein­ge­flos­sen sind, soll­te dabei geprobt wer­den, eine für den 1. Mai eben­falls in Han­no­ver ange­mel­de­te „rechtsex­tremistische“ Ver­samm­lung [1] zu ver­hin­dern und die­se ggf. ein­zu­krei­sen. Die Beklag­te erließ des­halb am 16. April 2009 fol­gen­de Auf­la­ge:

„Pro­be­blo­cka­den jed­we­der Art und Rol­len­spie­le, deren Inhalt das pro­be­wei­se Weg­tra­gen von Ver­samm­lungs­teil­neh­mern ist, die zu „Übungs­zwe­cken“ eine Blo­cka­de­ak­ti­on simu­lie­ren, sowie sons­ti­ge schau­spie­le­ri­sche Aktio­nen, die Blo­cka­de­ak­tio­nen dar­stel­len, sind … unter­sagt.“

Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat die dage­gen gerich­te­te Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­kla­ge als zuläs­sig, aber unbe­grün­det abge­wie­sen. Die Auf­la­ge sei hin­rei­chend bestimmt und zutref­fend auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt wor­den. Nach § 2 Abs. 2 VersG (eben­so jetzt § 4 NVersG) habe bei öffent­li­chen Ver­samm­lun­gen und Auf­zü­gen jeder­mann Stö­run­gen zu unter­las­sen, die bezwe­cken, die ord­nungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung zu ver­hin­dern. Hier­ge­gen wäre durch die vom Klä­ger beab­sich­tig­te Blo­cka­de des für den 1. Mai 2009 geplant gewe­se­nen Auf­zugs des „rech­ten Spek­trums“ ver­sto­ßen wor­den. Schon der Ver­such, die mit den Wor­ten des Klä­gers „als poli­ti­schem Geg­ner iden­ti­fi­zier­te Ver­samm­lung“ durch Blo­cka­de­maß­nah­men zu behin­dern, sei rechts­wid­rig. Der Klä­ger habe somit beab­sich­tigt, poli­zei­wid­ri­ges Ver­hal­ten ein­zu­üben, und damit unmit­tel­bar eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit ver­ur­sacht, der die strei­ti­ge Auf­la­ge ent­ge­gen­wir­ke.

Dabei kann nach Mei­nung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts offen blei­ben, ob zu Recht von einer Wie­der­ho­lungs­ge­fahr und dem­entspre­chend vom Vor­lie­gen des not­wen­di­gen Fort­set­zungs­fest­stel­lungs­in­ter­es­ses aus­ge­gan­gen wor­den ist oder dem ent­ge­gen­steht, dass seit dem 1. Febru­ar 2011 an die Stel­le des im Zeit­punkt des Erlas­ses der umstrit­te­nen Auf­la­ge im April 2009 in Nie­der­sach­sen noch fort­gel­ten­den (Bundes-)Ver­sammlungs­ge­setzes in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 15. Novem­ber 1978 [2], zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 8. Dezem­ber 2008 [3], das Nie­der­säch­si­sche Ver­samm­lungs­ge­setz vom 7. Okto­ber 2010 [4] getre­ten ist und der nun­mehr das „Stö­rungs­ver­bot“ regeln­de § 4 NVersG jeden­falls vom Wort­laut des § 2 Abs. 2 VersG abweicht.

Unab­hän­gig hier­von erge­ben sich kei­ne Zwei­fel an der Rich­tig­keit der das Urteil tra­gen­den Annah­me, das vom Klä­ger am 18. April 2009 vor­ge­se­he­ne Üben einer Blo­cka­de (= Pro­be­blo­cka­de“) der für den 1. Mai 2009 geplan­ten „rechts­ex­tre­mis­ti­schen“ Ver­samm­lung habe eine unmit­tel­ba­re Stö­rung der öffent­li­chen Sicher­heit i. S. d. § 15 Abs. 1 VersG dar­ge­stellt.

Zur öffent­li­chen Sicher­heit gehört jeden­falls die Unver­sehrt­heit der Rechts­ord­nung [5]. Die „Rechts­ord­nung“ i. d. S. umfasst wie­der­um nicht nur straf- oder buß­geld­be­wehr­te, son­dern auch sons­ti­ge, ins­be­son­de­re öffent­lich-recht­li­che Nor­men. Dazu gehört auch § 2 Abs. 2 VersG. Danach hat bei öffent­li­chen Ver­samm­lun­gen und Auf­zü­gen jeder­mann Stö­run­gen zu unter­las­sen, die bezwe­cken, die ord­nungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung zu ver­hin­dern. Soweit der Klä­ger in der Begrün­dung sei­nes Zulas­sungs­an­tra­ges vom 21. April 2011 sinn­ge­mäß gel­tend macht, eine Stö­rung der öffent­li­chen Sicher­heit i. S. d. § 15 Abs. 1 VersG lie­ge bei einem Ver­stoß gegen § 2 Abs. 2 VersG nur dann vor, wenn zugleich der Straf­tat­be­stand des § 21 VersG erfüllt wer­de, oder es sei gar nur eine Stö­rung der öffent­li­chen Ord­nung gege­ben, wenn zugleich der Ord­nungs­wid­ri­gen­tat­be­stand des § 29 Abs. 1 Nr. 4 VersG ver­wirk­licht wer­de, kann ihm daher nicht gefolgt wer­den.

Soweit er mit dem nach­fol­gen­den Schrift­satz vom 29. Juni 2011 erst­mals auch einen Ver­stoß gegen § 2 Abs. 2 VersG durch die Pro­be­blo­cka­de in Abre­de stellt, kann die­ses Vor­brin­gen schon aus for­mel­len Grün­den nicht mehr berück­sich­tigt wer­den. Denn es ist erst nach Ablauf der zwei­mo­na­ti­gen Dar­le­gungs­frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfolgt und ver­tieft vor­her­ge­hen­des, frist­ge­rech­tes Vor­brin­gen auch nicht ledig­lich. Im Übri­gen über­zeugt der Ein­wand auch sach­lich weder nach dem Wort­laut noch nach dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 VersG. Die­se Norm rich­tet sich aus­drück­lich an „jeder­mann“ und nicht ledig­lich an Teil­neh­mer der zu stö­ren­den Ver­samm­lung. Eine ent­spre­chen­de Ein­gren­zung lässt sich auch nicht aus der Wort­fol­ge “ bei einer Ver­samm­lung“ ent­neh­men. Andern­falls hät­te sich die For­mu­lie­rung „aus einer Ver­samm­lung her­aus“ oder „in einer Ver­samm­lung“ auf­ge­drängt, die aber gera­de nicht ver­wandt wird. Der vom Klä­ger dazu zitier­te Kom­men­tar von Dietzel/​Gintzel/​Kniesel [6] ist inso­weit nicht ein­deu­tig, wenn das Ver­bot des § 2 Abs. 2 VersG danach einer­seits (nur?) für alle, die sich in der Ver­samm­lung befin­den, ande­rer­seits aber (auch?) für alle Anwe­sen­den gel­ten soll und bei Ver­samm­lun­gen unter frei­en Him­mel neben den Teil­neh­mern alle Anwe­sen­den ver­pflich­tet sei­en, Stö­run­gen zu unter­las­sen [7]. Dem vom Klä­ger vor­ge­tra­ge­nen engen Ver­ständ­nis des § 2 Abs. 2 VersG steht zudem der Sinn und Zweck der dadurch geschütz­ten Ver­samm­lungs­frei­heit ent­ge­gen. Damit ist jeg­li­che Stö­rung einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung mit dem Ziel der Ver­hin­de­rung ihrer ord­nungs­ge­mä­ßen Durch­füh­rung unver­ein­bar. Bei dem vom Klä­ger vor­ge­tra­ge­nen engen Ver­ständ­nis des § 2 Abs. 2 VersG gilt also nicht der Umkehr­schluss, dass von außen kom­men­de Ver­hin­de­rungs­stö­run­gen einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung zuläs­sig sind; viel­mehr wird das (dann unge­schrie­be­ne) Ver­bot ent­spre­chen­der Stö­run­gen als selbst­ver­ständ­lich vor­aus­ge­setzt. Dann besteht aber erst recht kein Grund, § 2 Abs. 2 VersG eng aus­zu­le­gen. Dage­gen spricht schließ­lich auch der in Nie­der­sa­chen an sei­ne Stel­le getre­te­ne § 4 NVersG. Danach ist es ver­bo­ten, eine nicht ver­bo­te­ne Ver­samm­lung mit dem Ziel zu stö­ren, deren ord­nungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung zu ver­hin­dern. § 4 NVersG rich­tet sich somit nicht nur an Ver­samm­lungs­teil­neh­mer, son­dern auch an Nicht-Teil­neh­mer [8], ohne dass der Gesetz­ge­ber inso­weit eine Erwei­te­rung des Stö­rungs­ver­bots nach § 2 Abs. 2 VersG beab­sich­tig­te. Viel­mehr soll­ten die „bestehen­den Rege­lun­gen des § 2 Abs. 2 und des § 21 VersG zusam­men­ge­fasst wer­den“ [9].

Das Ver­bot des § 4 NVersG erfasst zudem bereits Stö­run­gen im Vor­feld der Ver­samm­lung, sofern die­se Hand­lun­gen bezwe­cken, die ord­nungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung der Ver­samm­lung zu ver­hin­dern [10]. Dass für § 2 Abs. 2 VersG ein enge­res Ver­ständ­nis gel­ten soll, er sich also nicht auf Stö­run­gen im Vor­feld einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung bezie­he, hat der Klä­ger im Zulas­sungs­ver­fah­ren nicht vor­ge­tra­gen und drängt sich auch dem Senat nicht auf; andern­falls wäre § 2 Abs. 2 VersG auf sol­che Stö­run­gen zumin­dest ent­spre­chend anwend­bar.

Nach die­sem über­ein­stim­men­den wei­ten Ver­ständ­nis schließt das Stö­rungs­ver­bot nach § 2 Abs. 2 VersG (ana­log) und § 4 NVersG also auch Ver­hin­de­rungs­maß­nah­men im Vor­feld einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung ein, zu denen das geziel­te Üben einer hier­auf gerich­te­ten Pro­be­blo­cka­de gehört. Teil­neh­mer an einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung sol­len näm­lich bereits zeit­lich vor Beginn der Ver­samm­lung vor Maß­nah­men geschützt wer­den, die sie von der Teil­nah­me abhal­ten könn­ten. Dazu gehö­ren nicht nur poten­ti­ell abschre­cken­de hoheit­li­che Vor­feld­maß­nah­men, wie etwa Durch­su­chun­gen [11] oder Behin­de­run­gen der Anfahrt, son­dern auch geziel­te Ver­hin­de­rungs­maß­nah­men durch Drit­te unter Inan­spruch­nah­me öffent­li­chen Ver­kehrs­raums.

Das vor­ge­nann­te Ver­ständ­nis des § 2 Abs. 2 VersG steht im Ein­klang mit der nach Art. 8 GG geschütz­ten Ver­samm­lungs­frei­heit. Denn die geziel­te „selbst­hil­fe­ähn­li­che“ Ver­hin­de­rung einer nicht ver­bo­te­nen Ver­samm­lung wird vom Schutz­be­reich der Ver­samm­lungs­frei­heit (der „Gegen­de­mons­tran­ten“) gera­de nicht mehr umfasst, wie der Senat wie­der­holt [12] in Über­ein­stim­mung mit der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung [13] ent­schie­den hat.

Dass es ent­ge­gen den vom Ver­wal­tungs­ge­richt nach § 117 Abs. 5 VwGO aus­drück­lich in Bezug genom­me­nen Fest­stel­lun­gen der Beklag­ten nicht Ziel der für den 18. April 2009 vom Klä­ger ange­mel­de­ten Kund­ge­bung gewe­sen ist, dort gera­de auch zu pro­ben, die für den 1. Mai 2009 geplan­te „rechts­extremistische“ Demons­tra­ti­on zu ver­hin­dern, oder dass sich die Pro­be nur auf den Fall bezie­hen soll­te, dass die zu ver­hin­dern­de Demons­tra­ti­on trotz Ver­bots durch­ge­führt wer­de, trägt der Klä­ger im Zulas­sungs­ver­fah­ren nicht sub­stan­ti­iert vor und ist auch sonst nicht zu erken­nen; die bei den Ver­wal­tungs­vor­gän­gen befind­li­chen Auf­ru­fe spre­chen viel­mehr ein­deu­tig dage­gen. Denn das am 18. April 2009 beab­sich­tig­te sog. „Akti­ons­trai­ning“ soll­te danach der Vor­be­rei­tung „einer gro­ßen, kol­lek­ti­ven Akti­on des zivi­len Unge­hor­sams“ zur Ver­hin­de­rung des „Nazi­mar­sches am 1. Mai 2009“ in Han­no­ver die­nen. Um rein „schau­spie­le­ri­sche Situa­tio­nen“, das „Üben einer Mei­nungs­kund­ga­be in Blo­cka­de­si­tua­tio­nen“ oder das Üben – nach der zuvor zitier­ten Recht­spre­chung noch von der Ver­samm­lungs­frei­heit umfass­ter – kurz­fris­ti­ger, sym­bo­li­scher Blo­cka­den soll­te es sich also gera­de nicht han­deln. Die­se Bewer­tung wird schließ­lich noch dadurch unter­stri­chen, dass bei Durch­füh­rung der für den 1. Mai 2009 geplan­ten „rechts­extremis­ti­schen“ Demons­tra­ti­on erheb­li­che gewalt­tä­ti­ge Über­grif­fe (auch) aus dem links­ex­tre­men Spek­trum kon­kret zu befürch­ten waren, die die Beklag­te nach den ander­wei­ti­gen Fest­stel­lun­gen des Gerichts [14] selbst unter Her­an­zie­hung der ver­füg­ba­ren exter­nen Poli­zei­kräf­te aus ande­ren Bun­des­län­dern zum Schutz der ange­mel­de­ten Ver­samm­lung nicht hin­rei­chend hät­te beherr­schen kön­nen.

Ob durch die unter­sag­te Pro­be­blo­cka­de zugleich der Straf­tat­be­stand des § 111 StGB ver­wirk­licht wor­den wäre [15], kann des­halb offen blei­ben.

Ist somit der Erlass der umstrit­te­nen Auf­la­ge zur Ver­hin­de­rung einer Pro­be­blo­cka­de dem Grun­de nach gemäß § 15 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 2 VersG recht­mä­ßig, so ent­spricht auch der Wort­laut die­ser – erkenn­bar in Anleh­nung an die Ver­fü­gung, die dem des Beschluss des Baden-Würt­tem­ber­gi­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­ho­fes vom 19. Febru­ar 2000 [16] zu Grun­de lag, erlas­se­nen – Auf­la­ge den Anfor­de­run­gen des § 37 Abs. 1 VwfVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG).

Dem Bestimmt­heits­ge­bot des § 37 Abs. 1 VwVfG wird die Behör­de gerecht, wenn der Adres­sat einer Ver­fü­gung erken­nen kann, was von ihm gefor­dert wird und ent­spre­chend sein Ver­hal­ten danach ein­rich­ten kann (vgl. zum Fol­gen­den OVG Lüne­burg, Beschluss vom 10.11.2010 – 11 LA 298/​10; Urteil vom 07.04.2009 – 11 LB 278/​08)). Daher darf der Ver­wal­tungs­akt nicht unter­schied­li­chen sub­jek­ti­ven Bewer­tun­gen zugäng­lich sein. Die Kon­kre­ti­sie­rung des­sen, was ge- und ver­bo­ten ist, muss sich aus der Ver­fü­gung selbst erge­ben und darf nicht der Voll­stre­ckung über­las­sen blei­ben. Dies gilt ins­be­son­de­re dann, wenn die Nicht­be­ach­tung des Ver­wal­tungs­ak­tes buß­geld- oder straf­be­wehrt ist. Hier­an gemes­sen ist die umstrit­te­ne Auf­la­ge hin­rei­chend bestimmt.

Denn sie war für den Klä­ger und (ande­re) poten­ti­el­le Teil­neh­mer an der für den 18. April 2009 geplan­ten Kund­ge­bung erkenn­bar dar­auf gerich­tet, alle Hand­lun­gen zu ver­bie­ten, mit denen die für den 1. Mai 2009 von ihnen geplan­te Blo­cka­de bzw. ihr Ver­hal­ten bei des­halb zu erwar­ten­den poli­zei­li­chen Gegen­maß­nah­men pro­biert oder simu­liert wer­den soll­te. Eine wei­ter­ge­hen­de Kon­kre­ti­sie­rung war nicht mög­lich, aber auch nicht erfor­der­lich. Dass damit von der Auf­la­ge auch Tätig­kei­ten umfasst waren, die ggf. iso­liert in ande­rem Zusam­men­hang recht­mä­ßig sein kön­nen, wie etwa das Ein­üben, sich unter­zu­ha­ken, ist nicht zu bean­stan­den. Denn die für das „Akti­ons­trai­ning“ am 18. April 2009 unter­sag­ten Tätig­kei­ten soll­ten nach den hier zu Grun­de zu legen­den Fest­stel­lun­gen der Beklag­ten gera­de Teil eines ein­heit­li­chen Kon­zepts zur Ver­hin­de­rung der „rechts­ex­tre­mis­ti­schen“ Demons­tra­ti­on am 1. Mai 2009 und nicht Bestand­teil einer schau­spie­le­ri­schen Akti­on oder des Übens von sym­bo­li­schem Wider­stand sein. Im Übri­gen ist die Ver­samm­lung am 18. April 2009 nicht ver­bo­ten, den (poten­ti­el­len) Teil­neh­mern also ins­be­son­de­re nicht die grund­recht­lich geschütz­te Mög­lich­keit genom­men wor­den, ihre ableh­nen­de Hal­tung gegen­über der für den 1. Mai 2009 geplan­ten „rechts­ex­tre­mis­ti­schen“ Demons­tra­ti­on bereits im Vor­feld öffent­lich kund zu tun, dabei zur Teil­nah­me an recht­mä­ßi­gen Gegen­maß­nah­men auf­zu­ru­fen und hier­auf poten­ti­el­le Teil­neh­mer vor­zu­be­rei­ten.

Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Lüne­burg, Beschluss vom 28. Juli 2011 – 11 LA 101/​11

  1. vgl. dazu OVG Lüne­burg, Beschluss vom 27.04.2009 – 11 ME 225/​09[]
  2. BGBl. I. S. 1789[]
  3. BGBl. I. S. 2366[]
  4. Nds. GVBl. S. 465, berich­tigt S. 532[]
  5. vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21.04.1989 – 7 C 50/​88; OVG Lüne­burg, Urteil vom 07.04.2009 – 11 LB 278/​08, jeweils m. w. N.[]
  6. VersG, 15. Aufl., § 2, Rn. 8 und 39[]
  7. vgl. auch Knie­sel, in: Lisken/​Denninger, Hand­buch des Poli­zei­rechts, 3. Aufl., H 359, wonach das Stö­rungs­ver­bot nach § 2 Abs. 2 VersG auch für Teil­neh­mer einer Gegen­de­mons­tra­ti­on gel­te[]
  8. vgl. nur Ull­rich, NVersG, Kom­men­tar, § 4, Rn. 2[]
  9. so die Begrün­dung des Gesetz­ent­wur­fes, Nds. LT- Drs. 16/​2075, S. 27, die im wei­te­ren Ver­lauf des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens nicht in Zwei­fel gezo­gen wor­den ist, Nds. LT- Drs. 16/​2867 (Beschluss­emp­feh­lung) und 2913 (Bericht) []
  10. Nds. LT- Drs. 16/​2075, S. 27[]
  11. vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 12.05.2010 – 1 BvR 2636/​04[]
  12. vgl. zuletzt etwa mit Beschluss vom 07.06.2011 – 11 LA 48/​10 – unter Bezug­nah­me auf das Urteil vom 29.05.2008 – 11 LC 138/​06, m. w. N.[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1991 – 1 BvR 772/​90 -, BVerfGE 84, 203 ff:, vom 24.10.2001 – 1 BvR 1190/​90, u. a. -;und vom 07.03.2011 – 1 BvR 388/​05[]
  14. vgl. Beschl. v. 27.04.2009, a. a. O., Rn. 33 f.[]
  15. vgl. VG Aachen, Urteil vom 01.06.2011 – 6 K 363/​11[]
  16. - 1 S 414/​00 -, NVwZ 2000, 1201[]