Überlange Verfahrensdauer beim Bundesverfassungsgericht? Niemals nicht!

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann der verfassungsrechtlich garantierte Rechtsschutz nur dann im Sinne von Art.19 Abs. 4 und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art.20 Abs. 3 GG wirksam sein, wenn er innerhalb angemessener Zeit gewährt wird¹.

Allerdings lassen sich dem Grundgesetz keine allgemein gültigen Zeitvorgaben dafür entnehmen, wann von einer überlangen, die effektive Rechtsgewährung verhindernden und damit unangemessenen Verfahrensdauer auszugehen ist; dies ist vielmehr eine Frage der Abwägung im Einzelfall². Bei dieser Abwägung müssen insbesondere die Natur des Verfahrens, die Bedeutung der Sache und die Auswirkungen einer langen Verfahrensdauer für die Beteiligten, die Schwierigkeit der Sachmaterie, das den Beteiligten zuzurechnende Verhalten, insbesondere von ihnen zu verantwortende Verfahrensverzögerungen, sowie die gerichtlich nur begrenzt zu beeinflussende Tätigkeit Dritter, vor allem der Sachverständigen, berücksichtigt werden³. Dagegen kann sich der Staat nicht auf solche Umstände berufen, die in seinem Verantwortungsbereich liegen⁴. Ferner haben die Gerichte auch die Gesamtdauer des Verfahrens zu berücksichtigen und sich mit zunehmender Dauer nachhaltig um eine Beschleunigung des Verfahrens zu bemühen⁵.

In vergleichbarer Weise verpflichtet Art. 6 Abs. 1 EMRK nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte die Konventionsstaaten dazu, ihr Gerichtswesen so einzurichten, dass die Rechtssachen innerhalb angemessener Frist entschieden werden können⁶. Darüber, ob die Dauer eines Verfahrens angemessen ist, muss unter Berücksichtigung der Schwierigkeit des Falles, des Verhaltens des Beschwerdeführers und der zuständigen Behörden und Gerichte sowie der Bedeutung des Rechtsstreits für den Beschwerdeführer entschieden werden⁷.

Diese für fachgerichtliche Verfahren entwickelten Regeln gelten dem Grundsatz nach auch für das Bundesverfassungsgericht, das nach Art. 92 GG Teil der rechtsprechenden Gewalt ist⁸. Allerdings werden sie gemäß § 97a Abs. 1 Satz 2 BVerfGG durch die Aufgaben und die Stellung des Bundesverfassungsgerichts mit den daraus folgenden organisatorischen und verfahrensmäßigen Besonderheiten modifiziert⁹.

In organisatorischer Hinsicht ist beim Bundesverfassungsgericht, anders als bei den Fachgerichten, eine Kapazitätsausweitung zur Verkürzung der Verfahrensdauer als Reaktion auf gesteigerte Eingangszahlen ohne ein Eingreifen des Gesetzgebers grundsätzlich nicht möglich, da die Struktur des Gerichts durch seine Funktion bedingt und durch die Verfassung und das Bundesverfassungsgerichtsgesetz vorgegeben ist⁹.

Verfahrensmäßige Besonderheiten ergeben sich weiter aus der Aufgabe der verbindlichen Auslegung der Verfassung (vgl. § 31 BVerfGG), die grundsätzlich in jedem verfassungsgerichtlichen Verfahren eine besonders tiefgehende und abwägende Prüfung erfordert. Diese setzt einer Verfahrensbeschleunigung ebenfalls Grenzen⁹.

Schließlich kann die Rolle des Bundesverfassungsgerichts als Hüter der Verfassung es gebieten, bei der Bearbeitung der Verfahren in stärkerem Maße als in der Fachgerichtsbarkeit andere Umstände zu berücksichtigen als nur die chronologische Reihenfolge der Eintragung in das Gerichtsregister, etwa weil Verfahren, die für das Gemeinwesen von besonderer Bedeutung sind, vorrangig bearbeitet werden müssen oder weil ihre Entscheidung von dem Ergebnis eines sogenannten Pilotverfahrens abhängig ist¹⁰.

Den organisatorischen und verfahrensmäßigen Besonderheiten des verfassungsgerichtlichen Verfahrens trägt die Vorschrift des § 97b Abs. 1 Satz 4 BVerfGG Rechnung, nach der die Verzögerungsrüge frühestens zwölf Monate nach Eingang des Verfahrens beim Bundesverfassungsgericht erhoben werden kann. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass beim Bundesverfassungsgericht jedenfalls eine Verfahrensdauer von einem Jahr keinesfalls als unangemessen anzusehen ist¹¹.

Auch eine längere Verfahrensdauer ist für sich gesehen nicht ohne Weiteres unangemessen; hierfür bedarf es jedoch in der Regel besonderer Gründe¹². Denn der Gesetzgeber hat bei der Ausarbeitung des Gesetzes über den Rechtsschutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungsverfahren vom 24.11.2011¹³ auf eine generelle Festlegung, wann ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht unangemessen lang im Sinne von § 97a Abs. 1 Satz 1 BVerfGG ist, verzichtet, und stattdessen maßgeblich auf die Umstände des Einzelfalles unter Berücksichtigung der sich aus den Aufgaben und der Stellung des Bundesverfassungsgerichts ergebenden Besonderheiten abgestellt⁹.

Auf die Frage, ob eine frühere Erledigung des Verfahrens möglich gewesen wäre, kommt es nicht an. Bei der Entscheidung darüber, welches Verfahren aufgrund welcher Maßstäbe als vordringlich einzuschätzen ist, besteht zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der Verfassungsrechtsprechung ein erheblicher Spielraum. Eine Überschreitung dieses Spielraums ist nur anzunehmen, soweit sich nach den maßgeblichen Kriterien aufdrängt, dass dem Verfahren hätte Vorrang eingeräumt werden müssen¹⁴.

Auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erkennt in seiner Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 1 EMRK an, dass die Verpflichtung, Gerichte so einzurichten, dass sie Rechtssachen innerhalb angemessener Fristen entscheiden können, für ein Verfassungsgericht nicht in derselben Weise wie für ein Fachgericht ausgelegt werden kann.

Zwar kann nach dieser Rechtsprechung ein ständiger Rückstand infolge chronischer Überlastung auch beim Bundesverfassungsgericht eine überlange Verfahrensdauer nicht rechtfertigen¹⁵. Indes erfordert es die Rolle eines Verfassungsgerichts als Hüter der Verfassung, auch andere Überlegungen zu berücksichtigen als die Zeitfolge, in der Fälle registriert werden, zum Beispiel die Art der Sache und ihre politische und soziale Bedeutung¹⁶.

Nach diesen Maßstäben beurteilte das Bundesverfassungsgericht die Verfahrensdauer im vorliegenden Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren als nicht unangemessen:

Das beanstandete Verfahren hat vom Eingang der Wahlprüfungsbeschwerde im August 2014 bis zur verfahrensbeendenden Entscheidung im Februar 2016 etwa 18 Monate gedauert. Damit war die Verfahrensdauer unter Berücksichtigung der Regelung des § 97b Abs. 1 Satz 4 BVerfGG und des dieser Regelung zugrundeliegenden Gedankens, dass eine Bearbeitungsdauer von einem Jahr keinesfalls als unangemessen anzusehen ist¹⁷, nicht ungewöhnlich lang. Die Bearbeitungsdauer ist auch nicht im Hinblick auf Besonderheiten des konkreten Falles zu beanstanden.

Dies gilt zunächst im Hinblick auf das für das Wahlprüfungsverfahren geltende Zügigkeitsgebot, das auf dem öffentlichen Interesse an der Klärung der Gültigkeit der Wahl und der sukzessiven Entwertung des Rechtsbehelfs mit fortschreitendem Ablauf der Legislaturperiode beruht¹⁸. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit mehrfach das öffentliche Interesse an der raschen und verbindlichen Klärung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments betont¹⁹. Daraus folgt jedoch nicht, dass Wahlprüfungsverfahren generell vorrangig vor anderen verfassungsgerichtlichen Verfahren bearbeitet werden müssten, insbesondere solchen, die ebenfalls hohe Bedeutung für das Gemeinwesen haben oder gewichtige Grundrechtseingriffe betreffen. Richtet sich die Wahlprüfungsbeschwerde mittelbar gegen die Vereinbarkeit wahlrechtlicher Regelungen mit dem Grundgesetz, so wird eine angemessene Verfahrensdauer regelmäßig dann anzunehmen sein, wenn eine Entscheidung so rechtzeitig vor Ablauf der Legislaturperiode ergeht, dass eine erforderliche Änderung des Wahlrechts noch vor der nächsten Wahl möglich wäre. Diese Anforderung ist hier erfüllt.

Eine vorrangige Bearbeitung des Verfahrens war auch nicht im Hinblick auf die Bedeutung des Verfahrens für den Beschwerdeführer geboten, dessen subjektivem Rechtsschutz die Verzögerungsbeschwerde dient²⁰. Allerdings zielt das Wahlprüfungsverfahren generell nicht nur auf den Schutz des objektiven Wahlrechts ab, um so die richtige Zusammensetzung des Bundestages zu gewährleisten²¹, sondern bezweckt auch den subjektiv-rechtlichen Wahlrechtsschutz²². Dieser ist durch das Gesetz zur Verbesserung des Rechtsschutzes in Wahlsachen vom 12.07.2012²³ weiter gestärkt worden²⁴. So sieht § 48 Abs. 3 BVerfGG nunmehr auch die Feststellung einer Verletzung der Rechte des Beschwerdeführers ausdrücklich vor. Am Vorrang der objektiv-rechtlichen Prüfung soll jedoch festgehalten werden²⁵. Allgemein gebietet die subjektiv-rechtliche Bedeutung des Wahlprüfungsverfahrens keinen besonderen Vorrang dieser Verfahren gegenüber anderen verfassungsgerichtlichen Verfahren. Dass im konkreten Fall dem subjektiv-rechtlichen Rechtsschutzaspekt besonderes Gewicht zugekommen wäre, ist nicht ersichtlich.

Eine kürzere Verfahrensdauer war auch nicht, wie der Beschwerdeführer meint, mangels besonderen Umfangs und besonderer Schwierigkeit des Falles geboten. Dieser Gesichtspunkt vermag einen Anspruch auf beschleunigte Bearbeitung von vornherein nicht zu begründen. Umgekehrt kann lediglich die besondere Schwierigkeit oder Komplexität einer Sache im Einzelfall eine längere Bearbeitungsdauer rechtfertigen. Im Übrigen war die Beschwerde, ungeachtet des überschaubaren Umfangs der Begründung, darauf gerichtet, die grundsätzliche Frage der Verfassungsmäßigkeit der wahlrechtlichen Regelungen der Fünf-Prozent-Sperrklausel und der Grundmandatsklausel gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 BWahlG im Hinblick auf die Entscheidungen zum Effekt des negativen Stimmgewichts und zu den Sperrklauseln im Europawahlrecht erneut aufzuwerfen. Auch daraus, dass die Beschwerde letztlich gemäß § 24 BVerfGG durch einstimmigen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts verworfen wurde, ergibt sich nicht, dass diese keiner substanziellen inhaltlichen Prüfung bedurft hätte. Lediglich das Ergebnis dieser Prüfung ist in dem Hinweisschreiben des Berichterstatters zum Ausdruck gekommen, auf das in dem Beschluss vom 03.02.2016 Bezug genommen wurde.

Angesichts dieser Umstände des konkreten Falles war der Spielraum, der der Verfassungsrechtsprechung bei der Entscheidung über die Reihenfolge der Bearbeitung anhängiger Verfahren zusteht, nicht überschritten.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 30. August 2016 – Vz 1/16

1. vgl. BVerfGE 55, 349, 369; 60, 253, 269; 93, 1, 13[↩]
2. vgl. BVerfGE 55, 349, 369; BVerfG, Beschluss vom 20.09.2007 – 1 BvR 775/05, NJW 2008, S. 503; Beschluss vom 14.12 2010 – 1 BvR 404/10 11[↩]
3. vgl. BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14, NJW 2015, S. 3361, 3362 Rn. 29[↩]
4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.10.2003 – 1 BvR 901/03, NVwZ 2004, S. 334, 335; Beschluss vom 24.09.2009 – 1 BvR 1304/09, NZS 2010, S. 381, 382; Beschluss vom 14.12 2010 – 1 BvR 404/10 11[↩]
5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.07.2000 – 1 BvR 352/00, NJW 2001, S. 214, 215; Beschluss vom 24.09.2009 – 1 BvR 1304/09, NZS 2010, S. 381, 382; Beschluss vom 07.06.2011 – 1 BvR 194/11, NVwZ-RR 2011, S. 625, 626[↩]
6. EGMR, Urteil vom 27.07.2000, Nr. 33379/96, Klein ./. Deutschland, Z. 42, NJW 2001, S. 213[↩]
7. EGMR, Urteil vom 02.09.2010, Nr. 46344/06, Rumpf ./. Deutschland, Z. 41, NJW 2010, S. 3355, 3356; Urteil vom 21.10.2010, Nr. 43155/08, Grumann ./. Deutschland, Z. 26, NJW 2011, S. 1055, 1056[↩]
8. vgl. BVerfGK 20, 65, 71, 72 ff.; BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14, NJW 2015, S. 3361, 3363 Rn. 31; Beschluss vom 08.12 2015 – 1 BvR 99/11 – Vz 1/15 – DVBl 2016, S. 244, 245[↩]
9. vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 26[↩][↩][↩][↩]
10. vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 26; siehe auch BVerfGK 19, 110, 121; 20, 65, 73; BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14, NJW 2015, S. 3361, 3363 Rn. 31; EGMR, Urteil vom 25.02.2000, Nr. 29357/95, Gast und Popp ./. Deutschland, Z. 75, NJW 2001, S. 211, 212; Urteil vom 08.01.2004, Nr. 47169/99, Voggenreiter ./. Deutschland, Z. 49; Urteil vom 06.11.2008, Nr. 58911/00, Leela Förderkreis e.V. u.a. ./. Deutschland, Z. 63, NVwZ 2010, S. 177, 178; Urteil vom 04.09.2014, Nr. 68919/10, Peter ./. Deutschland, Z. 40, NJW 2015, S. 3359, 3360[↩]
11. vgl. BT-Drs. 17/3802, S. 27[↩]
12. vgl. BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14, NJW 2015, S. 3361, 3363 Rn. 35; Beschluss vom 08.12 2015 – 1 BvR 99/11 – Vz 1/15 – DVBl 2016, S. 244, 245[↩]
13. BGBl I S. 2302[↩]
14. vgl. BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14 – NJW 2015, S. 3361<3365; vgl. auch Beschluss vom 08.12 2015 – 1 BvR 99/11 – Vz 1/15 – DVBl 2016, S. 244, 247[↩]
15. EGMR, Urteil vom 25.02.2000, Nr. 29357/95, Gast und Popp ./. Deutschland, Z. 78, NJW 2001, S. 211, 212; Urteil vom 27.07.2000, Nr. 33379/96, Klein ./. Deutschland, Z. 29, 43, NJW 2001, S. 213, 213, 214[↩]
16. EGMR, Urteil vom 25.02.2000, Nr. 29357/95, Gast und Popp ./. Deutschland, Z. 75, NJW 2001, S. 211, 212; Urteil vom 08.01.2004, Nr. 47169/99, Voggenreiter ./. Deutschland, Z. 49, 52; Urteil vom 06.11.2008, Nr. 58911/00, Leela Förderkreis e.V. u.a. ./. Deutschland, Z. 63, NVwZ 2010, S. 177, 178; Urteil vom 22.01.2009, Nr. 45749/06 und 51115/06, Kaemena und Thöneböhn ./. Deutschland, Z. 64, StV 2009, S. 561, 562; Urteil vom 04.09.2014, Nr. 68919/10, Peter ./. Deutschland, Z. 43, NJW 2015, S. 3359, 3360[↩]
17. vgl. BVerfG, Beschwerdekammer, Beschluss vom 20.08.2015 – 1 BvR 2781/13 – Vz 11/14 – NJW 2015, S. 3361, 3365[↩]
18. Bechler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, Hrsg. BVerfGG § 48 Rn. 12 m.w.N., Rn. 16[↩]
19. BVerfGE 85, 148, 159 zu der Anforderung, den Wahleinspruch innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert zu begründen; BVerfG Beschluss vom 18.10.2011 – 2 BvC 11/10 7 zu der fehlenden Möglichkeit der Wiedereinsetzung in die Beschwerdefrist[↩]
20. O. Klein, in: Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl.2012, Rn. 1291[↩]
21. vgl. BVerfGE 122, 304, 306; Lechner/Zuck, BVerfGG, 7. Aufl.2015, vor § 48 Rn. 6[↩]
22. vgl. BVerfGE 34, 81, 95; zusammenfassend BVerfGK 16, 153, 156[↩]
23. BGBl I 2012 S. 1501[↩]
24. vgl. BT-Drs. 17/9391, S. 6 f., 11[↩]
25. vgl. BT-Drs. 17/9391 S. 6; Bechler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, § 48 Rn. 4[↩]