Umlegungsbeschluss – und die Förmlichkeiten des Anordnungsbeschlusses

Ein Umlegungsbeschluss ist rechtswidrig und deshalb aufzuheben, wenn der Anordnungsbeschluss die wesentlichen förmlichen Voraussetzungen nicht erfüllt (hier: Öffentlichkeit der Verhandlung des Gemeinderats).

Umlegungsbeschluss – und die Förmlichkeiten des Anordnungsbeschlusses

Der angegriffene Umlegungsbeschluss ist nur dann rechtmäßig, wenn die Voraussetzungen des § 46 BauGB für eine Umlegung vorliegen, denn er ist der erste Akt der Durchführung des Umlegungsverfahrens. Nach § 46 Abs. 1 BauGB hat die Gemeinde die Umlegung vor deren Durchführung anzuordnen, wenn und sobald sie zur Verwirklichung eines Bebauungsplans erforderlich ist. Die vom Gemeinderat zu treffende Anordnung ist kein Verwaltungsakt, da sie keine Regelung von Einzelfällen enthält, sondern diese nur vorbereitet. Die Entscheidungen über die Zulässigkeit der Umlegung, die in der Anordnung der Sache nach getroffen werden, können von den Beteiligten nur (zusammen) mit dem Rechtsbehelf gegen den Umlegungsbeschluss, der das Verfahren einleitet, zur Nachprüfung gestellt werden1. Im Rahmen der Überprüfung des Umlegungsbeschlusses ist inzident deshalb jedenfalls zu überprüfen, ob der Anordnungsbeschluss die wesentlichen förmlichen Voraussetzungen erfüllt. Nur ein unter Beachtung der wesentlichen Förmlichkeiten ergangener Anordnungsbeschluss kann eine tragfähige Grundlage für eine Umlegung nach den §§ 46 ff. BauGB sein.

Die Umlegungsanordnung wird vom Gemeinderat beschlossen.

Die Sitzungen des Gemeinderats sind grundsätzlich öffentlich (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO BW). Die Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeinderats gehört zu den wesentlichsten Grundsätzen der Gemeindeverwaltung. Sie hat die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des Gemeinderats vorzubeugen2. Der Grundsatz der Öffentlichkeit gilt auch für Sitzungen des Gemeinderates, in denen über die Anordnung einer Umlegung gemäß § 46 BauGB zu verhandeln und zu beschließen ist und in denen u.a. auch die Frage zu prüfen ist, ob die Umlegung durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.

Nichtöffentlich darf nämlich nur verhandelt werden, wenn es das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern; über Gegenstände, bei denen diese Voraussetzungen vorliegen, muss nichtöffentlich verhandelt werden (§ 35 Abs. 1 Satz 2 GemO BW). Berechtigte Interessen Einzelner im Sinne des § 35 Abs. 1 S. 2 GemO BW können rechtlich geschützte oder sonstige schutzwürdige Interessen sein. Sie erfordern den Ausschluss der Öffentlichkeit in der Gemeinderatssitzung, wenn im Verlauf der Sitzung persönliche oder wirtschaftliche Verhältnisse zur Sprache kommen können, an deren Kenntnisnahme schlechthin kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann und deren Bekanntgabe dem Einzelnen nachteilig sein könnte3. Da eine generelle Regelung für den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Verhandlung und Beschlussfassung über eine Umlegungsanordnung in Baden-Württemberg fehlt, ist nach den Umständen des Einzelfalls festzustellen, ob die Voraussetzungen des § 35 Abs. 1 S. 2 GemO BW vorliegen und eine Verhandlung teilweise in nichtöffentlicher Sitzung gerechtfertigt war4.

Nach § 38 GemO BW ist über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen des Gemeinderats eine Niederschrift zu fertigen. Aus der Niederschrift der Verhandlung des Gemeinderats über die Anordnung der Umlegung „Ma. “ ist zu entnehmen, dass der Bürgermeister die Nichtöffentlichkeit der Verhandlung des Gemeinderats von 20.45 Uhr bis 20.50 Uhr hergestellt hat, danach in öffentlicher Sitzung noch Stellungnahmen des Gemeinderats S. und des Bürgermeisters H. erfolgt sind und anschließend in öffentlicher Sitzung der Anordnungsbeschluss gefasst wurde. Der Anlass für das Herstellen der Nichtöffentlichkeit ist in der Niederschrift nicht festgehalten, obwohl dies angesichts des § 35 Abs. 1 GemO BW zumindest angezeigt gewesen wäre.

Die Gemeinde hat den Ausschluss der Öffentlichkeit in der Gemeinderatssitzung damit begründet, dass die Namen der einzelnen Eigentümer der Bestandsgrundstücke im geplanten Umlegungsgebiet genannt werden sollten. Die Nennung der Namen der Eigentümer von Grundstücken innerhalb eines beabsichtigten Umlegungsgebiets verletzt jedoch noch keine rechtlich geschützten oder sonstigen schutzwürdigen Interessen dieser einzelnen Eigentümer. Es ist auch nicht ersichtlich, inwieweit die Bekanntgabe dieser Namen dem Einzelnen nachteilig sein könnte.

Gleiches gilt, wenn über die Folgen der Umlegung für die einzelnen Bestandsgebäude bzw. -grundstücke diskutiert werden sollte. Dabei kommen noch keine persönlichen oder wirtschaftlichen Verhältnisse zur Sprache, an deren Kenntnisnahme kein berechtigtes Interesse der Allgemeinheit bestehen kann. Die Auswirkungen einer Umlegung sind grundstücksbezogen und nicht personenbezogen.

Zuletzt hat der Bürgermeister der Gemeinde erklärt, Anlass für das Herstellen der Nichtöffentlichkeit seien die Fragen zweier Gemeinderatsmitglieder gewesen, ob die Umlegung den einen oder anderen Eigentümer von Bestandsgrundstücken „kaputt mache“. Wenn über die persönlichen wirtschaftlichen Verhältnisse einzelner Personen gesprochen werden soll, rechtfertigt dies die Nichtöffentlichkeit der Verhandlung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO BW, weil an den persönlichen wirtschaftlichen Verhältnissen einzelner Eigentümer kein berechtigtes Informationsinteresse der Allgemeinheit besteht.

Auf das substantiierte Bestreiten eines solchen Anlasses für das Herstellen der Nichtöffentlichkeit kann jedoch nicht mit einer hinreichenden Sicherheit (§ 286 ZPO) festgestellt werden, dass der Gemeinderat über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse einzelner Eigentümer des künftigen Umlegungsgebietes sprechen wollte. Der Sitzungsniederschrift ist lediglich eine Diskussion des Gemeinderats über die Folgen der Umlegung für die Bestandsgebäude bzw. Bestandsgrundstücke zu entnehmen. Der Wunsch des Gemeinderats oder einzelner Gemeinderäte, über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse einzelner Eigentümer zu debattieren, ist aus der Sitzungsniederschrift nicht ersichtlich.

Angesichts des beschränkten inhaltlichen Umfangs, den eine Sitzungsniederschrift nach § 38 Abs. 1 GemO BW haben kann, kommt dieser keine negative Beweiskraft zu, dass dort nicht aufgenommene Geschehnisse nicht stattgefunden hätten. Vielmehr kann der Anlass für das Herstellen der Nichtöffentlichkeit auch durch außerhalb der Sitzungsniederschrift liegende Umstände und andere Beweismittel festgestellt werden.

Im hier entschiedenen Fall haben die Grundstückseigentümer, die teilweise der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats persönlich beigewohnt haben, erklärt, vor der Herstellung der Nichtöffentlichkeit sei keine Frage zu den wirtschaftlichen Verhältnissen einzelner Beteiligter gestellt worden. Die Sitzungsniederschrift gebe den Ablauf der Verhandlungen zutreffend wieder. Es sei nur über die Folgen der Umlegung für die Bestandsgebäude gemäß der Nachfrage des Gemeinderats Steck diskutiert worden. Diese Schilderung der Grundstückseigentümer wird durch die Sitzungsniederschrift gestützt. Darüber hinaus ist es kaum nachvollziehbar, dass in den 5 Minuten, in denen die Nichtöffentlichkeit der Sitzung hergestellt war, über die wirtschaftlichen Verhältnisse einzelner Eigentümer mit Bestandsgrundstücken gesprochen worden wäre. Auf ein entsprechendes Gesprächsthema lassen die protokollierten Erklärungen nach der Wiederherstellung der Öffentlichkeit der Verhandlung und des Gemeinderats nicht ausreichend sicher rückschließen. Obwohl das Oberlandesgericht Stutgart ausdrücklich darauf hingewiesen hat, dass Gegenstand der Verhandlung die Frage eines Verstoßes gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO BW sein sollte, konnte die Gemeinde bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung die Namen derjenigen Gemeinderatsmitglieder nicht nennen, die Fragen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen einzelner Grundstückseigentümer gestellt haben sollen. Es kann danach nicht festgestellt werden, dass ein ausreichender Anlass für das Herstellen der Nichtöffentlichkeit der Verhandlung und des Gemeinderats zur Anordnung der Umlegung „Ma. “ vorgelegen hätte. Dies geht zu Lasten der Gemeinde, die darzulegen und auch zu beweisen hat, dass ein Ausnahmefall vom Grundsatz der Öffentlichkeit der Beratungen nach § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO BW vorliegt.

Das Oberlandesgericht sieht keine Veranlassung, gemäß § 221 Abs. 2 BauGB von Amts wegen eine Beweisaufnahme durchzuführen.

§ 221 Abs. 2 BauGB, der früher überwiegend als „Kann“-Vorschrift verstanden wurde, die es dem Gericht nach seinem Ermessen freistelle; vom Verhandlungsgrundsatz zum Untersuchungsgrundsatz überzugehen, begründet nach dem heute vorherrschenden Verständnis eine gerichtliche „Befugnis“ im Sinne gegebenenfalls einer Verpflichtung des Gerichts zur Anwendung des Untersuchungsgrundsatzes, wenn nämlich sonst eine Verletzung der Wahrheitspflicht zu befürchten wäre und wenn wichtige öffentliche Interessen im Spiel sind5.

Die Sitzungsniederschrift wurde gewürdigt und die Beteiligten des Verfahrens umfassend angehört. Danach besteht eine größere Wahrscheinlichkeit für die Richtigkeit der Sachverhaltsdarstellung der Grundstückseigentümer. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Bürgermeister der Gemeinde erst auf mehrfache Nachfrage einen Anlass genannt hat, der geeignet war, berechtigt nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GemO BW die Öffentlichkeit auszuschließen. Die Einlassung des Bürgermeisters der Gemeinde beschränkte sich weitgehend auf die Wiedergabe der im den Beteiligten übermittelten Urteil des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 11.11.20136 dargestellten Grundsätze für die Öffentlichkeit und Nichtöffentlichkeit einer Gemeinderatsverhandlung.

Dem Oberlandesgericht sind die Namen der Gemeinderäte, die Fragen zu den persönlichen Verhältnissen der Bestandseigentümer gehabt haben sollen, nicht bekannt. Die anwaltlich vertretene Gemeinde, der mit der Ladung zum Termin am 16.05.2014 ausdrücklich mitgeteilt worden war, dass über die Frage der (Nicht-)Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzung über die Umlegungsanordnung verhandelt werden soll und die durch ausdrückliche Bezugnahme im Hinweisbeschluss des OLG auf das Urteil des Oberlandesgerichts vom 11.11.20136 über ihre Beweislast informiert wurde, hat auf das Bestreiten der Grundstückseigentümer keinen Beweis für die Einlassung ihres Bürgermeisters angeboten. Den Einlassungen des Bürgermeisters der Gemeinde sind keine konkreten Hinweise zu entnehmen, welcher der Gemeinderäte – besser als er selbst – zu einer weiteren Aufhellung des Sachverhalts beitragen könnte. Eine ganz bestimmte weitere Sachverhaltsaufklärung hat sich dem Oberlandesgericht daher nicht aufgedrängt.

Wichtige öffentliche Interessen veranlassen hier eine Untersuchung von Amts wegen nicht. Die Gemeinde kann bei einem entsprechenden politischen Willen des Gemeinderats ohne gravierende Nachteile durch einen damit einhergehenden Zeitablauf einen verfahrensfehlerfreien Anordnungsbeschluss neu herbeiführen. In der Folge müsste dann der Umlegungsausschuss einen neuen Umlegungsbeschluss fassen. Darüber hinaus ist bislang im bisherigen Verfahren nichts geschehen, was durch die Aufhebung des Umlegungsbeschlusses beeinträchtigt wäre. Die Bebauung des Gebiets wird von der Gemeinde unabhängig vom Umlegungsverfahren betrieben.

Eine vom Gemeinderat gegebenenfalls neu zu beschließende Umlegungsanordnung und ein neuer Umlegungsbeschluss des Umlegungsausschusses geben der Gemeinde im Übrigen die Möglichkeit, den Bebauungsplan im Bereich der Einmündung B-Straße/D. Straße und den Gehweg auf der dem Baugebiet „Ma. “ gegenüberliegenden Seite der D. Straße an die in der mündlichen Verhandlung vom 24.02.2014 behaupteten heutigen Vorstellungen anzupassen und damit ein künftiges Umlegungsgebiet von den Bereichen anderer Bebauungspläne eindeutig abzugrenzen.

Der Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen begründet regelmäßig auch dann, wenn die Öffentlichkeit – wie hier – nur zeitweise ausgeschlossen wurde, eine schwerwiegende Verfahrensrechtsverletzung7. Die sich aus dem Verstoß gegen § 35 Abs. 1 S. 1 GemO BW ergebende Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses über die Anordnung der Umlegung führt auch zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Umlegungsbeschlusses vom 30.04.2012. Dieser Beschluss stellt nämlich die Durchführung des Anordnungsbeschlusses des Gemeinderats dar.

Zwar kann nach § 46 LVwVfG die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 LVwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. Auch wenn § 46 VwVfG auf die Umlegungsanordnung, die kein Verwaltungsakt ist, nur entsprechend angewendet wird, sind diese Voraussetzungen hier offensichtlich nicht erfüllt, denn die Entscheidung des Gemeinderats darüber, ob eine Umlegung angeordnet werden soll, stellte eine Entscheidung mit Beurteilungsspielraum dar und hätte auch in verneinendem Sinne ergehen können. Es ist daher nicht offensichtlich, dass die Verletzung des Prinzips der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (§ 46 LVwVfG). Es verbleibt daher dabei, dass der Umlegungsbeschluss auf der Grundlage einer rechtswidrigen Umlegungsanordnung ergangen und daher selbst rechtswidrig ist.

Der Grundstückseigentümer ist an der Geltendmachung der Rechtswidrigkeit des Anordnungsbeschlusses und ihm folgend des Umlegungsbeschlusses nicht durch die im Baulastenverzeichnis eingetragene Erklärung seine Rechtsvorgängers vom 15.03.1966 gehindert, der sich und seine Rechtsnachfolger gegenüber der Gemeinde verpflichtet hatte, keine Einwendungen gegen ein eventuelles späteres Bebauungsplan- und Umlegungsverfahren zu erheben.

Der Umfang dieser Verzichtserklärung ist durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist vorrangig auf den Wortlaut abzustellen. Ein Verzicht muss eindeutig und unmissverständlich erklärt werden8. Es ist eine anerkannte Auslegungsregel, dass an die Auslegung einer Willenserklärung, die zum Verlust einer Rechtsposition führt, als Verzicht auf diese Position strenge Anforderungen zu stellen sind und in der Regel eine insoweit eindeutige Willenserklärung erforderlich ist, weil ein Rechtsverzicht niemals zu vermuten ist9.

Nach dem Wortlaut betrifft der Einwendungsverzicht hier nur die Einleitung eines Bebauungsplan- oder Umlegungsverfahrens, nicht dessen Auswirkungen auf den Grundstückseigentümer. Es ist nicht erkennbar, dass der Verzichtende sich seiner Eigentumsrechte auch für damals nicht absehbare Eingriffe in sein Eigentum begeben wollte. Bei einer anderen Auslegung läge im Übrigen eine Nichtigkeit der Erklärung nach den §§ 134, 138 BGB nahe. Aus der Sicht eines vernünftigen Empfängers wollte der Erklärende sich nicht dagegen wehren, wenn sein Grundstück in ein Bebauungsplan- oder in ein Umlegungsverfahren einbezogen wird. Es ist weder aus dem Wortlaut der Erklärung nach aus ihrem Zusammenhang noch aus der der Gemeinde als Erklärungsempfängerin erkennbaren Interessenlage des Erklärenden ein weitergehender Wille zu entnehmen, auf darüber hinausgehende Rechte und Rügen zu verzichten. Damit ist die Rüge der Rechtswidrigkeit des Umlegungsbeschlusses und des Anordnungsbeschlusses von dem Verzicht nicht umfasst, weil diese sich nicht gegen die Einbeziehung des Grundstücks des Grundstückseigentümers, sondern gegen die Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes aus anderen Gründen richtet. Über den Hilfsantrag des Grundstückseigentümers 4, der sich gegen die Einbeziehung seines Grundstücks in die Umlegung wendet, musste schon deshalb nicht entschieden werden, weil der Hauptantrag erfolgreich war.

Oberlandesgericht Stuttgart, Urteil vom 3. Juni 2014 – 102 U 2/13

  1. BGHZ 100, 1489; Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr BauGB 12. Aufl. § 46 RN 11; Dieterich, Baulandumlegung 5. Aufl. RN 429[]
  2. OLG Stuttgart, Urteil vom 11.11.2013 – 102 U 1/1328; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.06.1980 – II 503/79 21 = Die Justiz 1981, 233[]
  3. OLG Stuttgart aaO30; VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 21 bis 24; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.08.1990, 3 S 132/90 27 ff. = NVwZ 1991, 284[]
  4. OLG Stuttgart aaO31[]
  5. BGHZ 161, 3824[]
  6. OLG Stuttgart, Urteil vom 11.11.2013 – 102 U 1/13[][]
  7. vgl. OLG Stuttgart, aaO; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.02.2013 – 1 S 2155/12, VBlBW 2013, 269 8[]
  8. Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 8. Aufl. § 53 RN 33 m.w.N.[]
  9. BGH, Urteil vom 30.09.2005 – V ZR 197/0418 m.w.N.[]

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