Umset­zung von EU-Recht und die deut­sche Nor­men­kon­trol­le

Mit der Fra­ge der Zuläs­sig­keit einer kon­kre­ten Nor­men­kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bei einem Gesetz, das Recht der Euro­päi­schen Uni­on umsetzt, hat­ten sich jetzt die Karls­ru­her Ver­fas­sungs­rich­ter anhand einer Bestim­mung des Inves­ti­ti­ons­zu­la­ge­ge­set­zes zu befas­sen. Und beton­te in sol­chen Fäl­len den Vor­rang eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen zum Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on vor einer Rich­ter­vor­la­ge zum Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt:

Umset­zung von EU-Recht und die deut­sche Nor­men­kon­trol­le

Die Vor­la­ge eines Geset­zes, das Recht der Euro­päi­schen Uni­on umsetzt, nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist unzu­läs­sig, wenn das vor­le­gen­de Gericht nicht geklärt hat, ob das von ihm als ver­fas­sungs­wid­rig beur­teil­te Gesetz in Umset­zung eines dem natio­na­len Gesetz­ge­ber durch das Uni­ons­recht ver­blei­ben­den Gestal­tungs­spiel­raums ergan­gen ist.

Das vor­le­gen­de Gericht muss hier­für gege­be­nen­falls ein Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren zum Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV ein­lei­ten, unab­hän­gig davon, ob es ein letzt­in­stanz­li­ches Gericht ist.

Der Aus­gangs­fall[↑]

Hin­ter­grund der Ent­schei­dung war ein Streit aus dem Inves­ti­ti­ons­zu­la­gen­recht: Das Inves­ti­ti­ons­zu­la­gen­ge­setz (InvZulG) regelt die Zah­lung einer staat­li­chen Sub­ven­ti­on (Inves­ti­ti­ons­zu­la­ge) für bestimm­te betrieb­li­che Inves­ti­tio­nen in Ber­lin und den neu­en Bun­des­län­dern. Im Mai 1998 ent­schied die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, dass natio­na­le Bei­hil­fe­re­ge­lun­gen mit dem Gemein­sa­men Markt unver­ein­bar sei­en, die dem von der Kom­mis­si­on zuvor bestimm­ten Gemein­schafts­rah­men und den zugleich fest­ge­leg­ten zweck­dien­li­chen Maß­nah­men zur Ver­ar­bei­tung und Ver­mark­tung land­wirt­schaft­li­cher Erzeug­nis­se zuwi­der­lie­fen. Danach sind bestimm­te Inves­ti­tio­nen in land­wirt­schaft­li­che Betrie­be, unter ande­rem in Mül­le­rei­be­trie­be, von der För­de­rung aus­ge­schlos­sen. Deutsch­land wur­de in der am 2. Juli 1998 zuge­stell­ten Ent­schei­dung auf­ge­ge­ben, sei­ne Bei­hil­fe­re­ge­lun­gen bin­nen zwei Mona­ten ent­spre­chend zu ändern oder auf­zu­he­ben. Die Vor­ga­be wur­de durch die am 24. Dezem­ber 1998 in Kraft getre­te­ne Neu­re­ge­lung in § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG umge­setzt. Nicht begüns­tigt waren danach bestimm­te Wirt­schafts­gü­ter im Bereich der Ver­ar­bei­tung und Ver­mark­tung land­wirt­schaft­li­cher Erzeug­nis­se, die nach dem 2. Sep­tem­ber 1998 ange­schafft oder her­ge­stellt wor­den waren. Die Klä­ge­rin des Aus­gangs­ver­fah­rens unter­hält einen Müh­len­be­trieb in den neu­en Bun­des­län­dern. Auf der Grund­la­ge der Neu­re­ge­lung ver­sag­te ihr das Finanz­amt die Gewäh­rung einer Inves­ti­ti­ons­zu­la­ge für Inves­ti­tio­nen in Höhe von 3,9 Mil­lio­nen DM mit der Begrün­dung, die­se sei­en erst nach dem 2. Sep­tem­ber 1998 durch­ge­führt wor­den. Mit ihrer hier­ge­gen erho­be­nen Kla­ge macht die Klä­ge­rin im Wesent­li­chen einen Ver­stoß gegen das ver­fas­sungs­recht­li­che Rück­wir­kungs­ver­bot gel­tend. Die betref­fen­den Inves­ti­ti­ons­ent­schei­dun­gen sei­en bereits vor dem 3. Sep­tem­ber 1998 und damit auch vor Ver­kün­dung der Neu­re­ge­lung getrof­fen wor­den.

Die Rich­ter­vor­la­ge[↑]

Das Finanz­ge­richt des Lan­des Sach­sen-Anhalt 1 hat dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Fra­ge zur Prü­fung vor­ge­legt, ob die Rege­lung in § 2 Satz 2 Nr. 4 InvZulG inso­weit mit dem rechts­staat­li­chen Rück­wir­kungs­ver­bot ver­ein­bar ist, als sie auch Inves­ti­tio­nen umfas­se, bezüg­lich derer der Inves­tor eine bin­den­de Inves­ti­ti­ons­ent­schei­dung schon vor dem 28. Sep­tem­ber 1998 – dem Tag der Ver­öf­fent­li­chung des Schrei­bens, mit dem die Bun­des­re­gie­rung die Ände­rung des Inves­ti­ti­ons­zu­la­gen­ge­set­zes ange­kün­digt hat­te – getrof­fen hat. Ein Inves­tor genie­ße von dem Zeit­punkt sei­ner bin­den­den Dis­po­si­ti­ons­ent­schei­dung an Ver­trau­ens­schutz gegen­über Geset­zen, die die steu­er­li­che För­de­rung der Inves­ti­ti­on nach­träg­lich ein­schränk­ten oder auf­hö­ben; die­ses schutz­wür­di­ge Ver­trau­en sei erst mit der Ver­öf­fent­li­chung des Schrei­bens der Bun­des­re­gie­rung ent­fal­len. Die mit der Neu­re­ge­lung ver­bun­de­ne Rück­wir­kung sei ver­fas­sungs­recht­lich nicht gerecht­fer­tigt und auch nach der Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on nicht gebo­ten. Danach bestehe eine Ver­pflich­tung nur mit Wir­kung für die Zukunft, nicht aber zur Ver­sa­gung von Bei­hil­fen für Inves­ti­tio­nen, die in Gestalt bin­den­der Inves­ti­ti­ons­ent­schei­dun­gen bereits begon­nen wor­den sei­en. Da der Rechts­ver­stoß im natio­na­len Recht begrün­det sei, kom­me eine Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nicht in Betracht.

Der Ers­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ent­schied, dass die Vor­la­ge unzu­läs­sig ist, weil das vor­le­gen­de Finanz­ge­richt nicht aus­rei­chend geklärt hat, ob die von ihm als ver­fas­sungs­wid­rig beur­teil­te Geset­zes­vor­schrift auf einer den deut­schen Gesetz­ge­ber bin­den­den Vor­ga­be des euro­päi­schen Gemein­schafts­rechts beruht oder ihm ein Gestal­tungs­spiel­raums ver­blie­ben ist. Damit ist die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der Vor­la­ge nicht hin­rei­chend dar­ge­legt.

Hin­ter­grund: Die "Solange"-Rechtsprechung[↑]

Ein Gesetz, das Uni­ons­recht umsetzt, kann nur dann dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zur Ent­schei­dung über sei­ne Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit vor­ge­legt wer­den, wenn es der Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter­liegt. Solan­ge die Euro­päi­sche Uni­on einen wirk­sa­men Schutz der Grund­rech­te gegen­über der Hoheits­ge­walt der Uni­on gene­rell gewähr­leis­tet, der dem Grund­rechts­schutz des Grund­ge­set­zes im Wesent­li­chen gleich zu ach­ten ist, übt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ne Gerichts­bar­keit über die Anwend­bar­keit von Uni­ons­recht in Deutsch­land , das als Rechts­grund­la­ge für ein Ver­hal­ten deut­scher Gerich­te und Behör­den in Anspruch genom­men wird, jedoch nicht mehr aus und über­prüft die­ses Recht mit­hin nicht am Maß­stab der Grund­rech­te. Auch eine inner­staat­li­che Rechts­vor­schrift, die eine Richt­li­nie oder einen Beschluss in deut­sches Recht umsetzt, wird nicht an den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes gemes­sen, wenn das Uni­ons­recht dem deut­schen Gesetz­ge­ber kei­nen Umset­zungs­spiel­raum belässt, son­dern zwin­gen­de Vor­ga­ben macht. In die­sem Fall ist die Vor­la­ge eines Uni­ons­recht umset­zen­den Geset­zes an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unzu­läs­sig, weil die Fra­ge sei­ner Ver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich ist.

Ein Gericht hat daher vor einer Vor­la­ge des Geset­zes an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu klä­ren, ob dem deut­schen Gesetz­ge­ber bei der Umset­zung des Uni­ons­rechts ein Spiel­raum ver­blie­ben ist. Hier­für muss es, wenn Unklar­heit über die Bedeu­tung des Uni­ons­rechts besteht, ein Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren zum Euro­päi­schen Gerichts­hof ein­lei­ten, unab­hän­gig davon, ob es ein letzt­in­stanz­li­ches Gericht ist. Zwar besteht nach Uni­ons­recht eine Pflicht zur Vor­la­ge zum Euro­päi­schen Gerichts­hof aus­schließ­lich für letzt­in­stanz­li­che Gerich­te, deren Ent­schei­dun­gen selbst nicht mehr mit Rechts­mit­teln des natio­na­len Rechts ange­foch­ten wer­den kön­nen. Wenn jedoch unklar ist, ob und inwie­weit das Uni­ons­recht den Mit­glied­staa­ten einen Umset­zungs­spiel­raum belässt, sind auch Instanz­ge­rich­te vor einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zur Ein­lei­tung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens zum Euro­päi­schen Gerichts­hof ver­pflich­tet. Denn hier geht es um die Bestim­mung der Prü­fungs­be­fug­nis des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und damit um eine für die Zuläs­sig­keit der Nor­men­kon­trol­le zwin­gend zu klä­ren­de Vor­fra­ge.

Des Wei­te­ren hat das vor­le­gen­de Gericht sich in sei­ner Vor­la­ge­be­grün­dung mit der Fra­ge eines dem natio­na­len Gesetz­ge­ber belas­se­nen Umset­zungs­spiel­raums aus­ein­an­der­zu­set­zen und hin­rei­chend deut­lich die Grün­de für die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit sei­ner Vor­la­ge dar­zu­le­gen.

Vor­ab­ent­schei­dung durch den EuGH und die Fra­ge eines Umset­zungs­spiel­raums[↑]

Legt ein Gericht dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt eine Norm vor, die in Umset­zung von Rechts­ak­ten der Euro­päi­schen Uni­on ergan­gen ist, ist die­se Vor­la­ge wegen der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in sol­chen Fäl­len prak­ti­zier­ten Zurück­nah­me der Aus­übung sei­ner Gerichts­bar­keit ent­schei­dungs­er­heb­lich, wenn das Gesetz in Aus­fül­lung eines natio­na­len Umset­zungs­spiel­raums ergan­gen ist. Ob das Uni­ons­recht im jewei­li­gen Streit­fall einen der­ar­ti­gen Umset­zungs­spiel­raum lässt, hat das Fach­ge­richt zu klä­ren und sich mit den dabei auf­tre­ten­den Fra­gen hin­rei­chend sub­stan­ti­iert aus­ein­an­der­zu­set­zen.

Ein Gesetz, das Uni­ons­recht umsetzt, kann nur dann dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG zur Ent­schei­dung über sei­ne Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit vor­ge­legt wer­den, wenn es der Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter­liegt. Solan­ge und soweit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ne Prü­fung von Uni­ons­recht und von zwin­gen­des Uni­ons­recht umset­zen­dem natio­na­lem Recht am Maß­stab des Grund­ge­set­zes zurück­nimmt, ist die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit des Geset­zes mit dem Grund­ge­setz nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich, da sie weder vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt noch vom Vor­la­ge­ge­richt zu beant­wor­ten ist. Die Vor­la­ge eines Geset­zes an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist in einem sol­chen Fall unzu­läs­sig. Das Fach­ge­richt hat daher vor einer Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG zu klä­ren, ob das Uni­ons­recht dem natio­na­len Gesetz­ge­ber einen die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Prü­fung ermög­li­chen­den Spiel­raum belässt.

Über die Anwend­bar­keit von Uni­ons­recht in der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, das als Rechts­grund­la­ge für ein Ver­hal­ten deut­scher Gerich­te und Behör­den in Anspruch genom­men wird, übt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – jen­seits des hier nicht in Rede ste­hen­den Ultra­vi­res- und Ver­fas­sungs­iden­ti­täts­vor­be­halts 2 – sei­ne Gerichts­bar­keit nicht mehr aus und über­prüft die­ses Recht mit­hin nicht am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes, solan­ge die Euro­päi­sche Uni­on einen wirk­sa­men Schutz der Grund­rech­te gegen­über der Hoheits­ge­walt der Uni­on gene­rell gewähr­leis­tet, der dem vom Grund­ge­setz jeweils als unab­ding­bar gebo­te­nen Grund­rechts­schutz im Wesent­li­chen gleich zu ach­ten ist, zumal den Wesens­ge­halt der Grund­rech­te gene­rell ver­bürgt 3. Dies gilt auf der Grund­la­ge von Art. 23 Abs. 1 GG nicht nur für Ver­ord­nun­gen, son­dern auch für Richt­li­ni­en nach Art. 288 Abs. 3 AEUV und an die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land gerich­te­te Beschlüs­se der Kom­mis­si­on nach Art. 288 Abs. 4 AEUV 4. Auch eine inner­staat­li­che Rechts­vor­schrift, die eine Richt­li­nie oder einen Beschluss in deut­sches Recht umsetzt, wird inso­weit nicht an den Grund­rech­ten des Grund­ge­set­zes gemes­sen, als das Uni­ons­recht kei­nen Umset­zungs­spiel­raum lässt, son­dern zwin­gen­de Vor­ga­ben macht 5.

Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen vor Rich­ter­vor­la­ge[↑]

Stellt sich einem Fach­ge­richt die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit eines für sein Ver­fah­ren ent­schei­dungs­er­heb­li­chen, aus dem Uni­ons­recht abge­lei­te­ten Geset­zes mit den Grund­rech­ten, ist es daher zunächst sei­ne Auf­ga­be – gege­be­nen­falls durch eine Vor­la­ge an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on 6 nach Art. 267 Abs. 1 AEUV – zu klä­ren, ob das Uni­ons­recht dem deut­schen Gesetz­ge­ber einen Umset­zungs­spiel­raum belässt. Erst wenn dies fest­steht, kann das den Umset­zungs­spiel­raum aus­fül­len­de Gesetz der Prü­fung sei­ner Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter­lie­gen und damit eine Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in Betracht kom­men.

Die Pflicht des vor­le­gen­den Gerichts zur Klä­rung der Ver­bind­lich­keit der uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben für den deut­schen Gesetz­ge­ber folgt aus dem Erfor­der­nis der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit. Eine Vor­la­ge gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ist nur zuläs­sig, wenn sie für die Ent­schei­dung des Aus­gangs­ver­fah­rens ent­schei­dungs­er­heb­lich ist. Inso­fern muss zum einen das vor­ge­leg­te Gesetz für das von dem vor­le­gen­den Gericht zu ent­schei­den­de Ver­fah­ren ent­schei­dungs­er­heb­lich sein. Da das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nur mit für das Aus­gangs­ver­fah­ren Ent­schei­dungs­er­heb­li­chem befasst wer­den soll, setzt die Vor­la­ge eines vom Gericht als ver­fas­sungs­wid­rig beur­teil­ten Geset­zes zum ande­ren vor­aus, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über die auf­ge­wor­fe­ne Ver­fas­sungs­rechts­fra­ge ent­schei­den kann. Letz­te­res ist nicht der Fall, wenn das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sich mit Rück­sicht auf der Euro­päi­schen Uni­on über­tra­ge­ne Hoheits­rech­te einer Prü­fung des deut­schen Umset­zungs­rechts am Maß­stab des Grund­ge­set­zes ent­hält. Dann ver­mag die Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nichts zur Lösung des Aus­gangs­falls bei­zu­tra­gen; das Ergeb­nis einer sol­chen Vor­la­ge ist nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich.

Im Ver­hält­nis zum Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist es vor­ran­gig Auf­ga­be der Fach­ge­rich­te, die Fra­ge eines uni­ons­recht­li­chen Umset­zungs­spiel­raums für den natio­na­len Gesetz­ge­ber zu klä­ren, gege­be­nen­falls durch Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV.

Besteht Unklar­heit über die Bedeu­tung von Uni­ons­recht, kommt eine Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV in Betracht, anläss­lich derer der Euro­päi­sche Gerichts­hof im Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren über die Gül­tig­keit und die Aus­le­gung von Uni­ons­recht, aber auch über die Hand­lung eines Uni­ons­or­gans, wie etwa über die Fra­ge der Bin­dung eines Mit­glied­staats an einen Beschluss der Kom­mis­si­on nach Art. 288 Abs. 4 AEUV, befin­den kann.

Eine Pflicht zur Vor­la­ge zum Euro­päi­schen Gerichts­hof besteht nach Uni­ons­recht aus­schließ­lich für letzt­in­stanz­li­che Gerich­te, deren Ent­schei­dun­gen selbst nicht mehr mit Rechts­mit­teln des natio­na­len Rechts ange­foch­ten wer­den kön­nen (Art. 267 Abs. 3 AEUV). Auch letzt­in­stanz­li­che Gerich­te eines Mit­glied­staa­tes sind nicht zur Durch­füh­rung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens ver­pflich­tet, wenn die betref­fen­de uni­ons­recht­li­che Fra­ge bereits Gegen­stand einer Aus­le­gung durch den Euro­päi­schen Gerichts­hof war oder die rich­ti­ge Anwen­dung des Uni­ons­rechts der­art offen­kun­dig ist, dass für ver­nünf­ti­ge Zwei­fel kein Raum bleibt. Ein letzt­in­stanz­li­ches natio­na­les Gericht darf einen ver­nünf­ti­gen Zwei­fel an der Ent­schei­dung der gestell­ten Fra­ge nur ver­nei­nen, wenn es über­zeugt ist, dass auch für die Gerich­te der übri­gen Mit­glied­staa­ten und den Euro­päi­schen Gerichts­hof die glei­che Gewiss­heit bestün­de. Nur wenn die­se Vor­aus­set­zun­gen erfüllt sind, darf das letzt­in­stanz­li­che inner­staat­li­che Gericht davon abse­hen, die­se Fra­ge dem Euro­päi­schen Gerichts­hof vor­zu­le­gen und sie statt­des­sen in eige­ner Ver­ant­wor­tung beant­wor­ten (acte-clair-Dok­trin 7).

Auch Instanz­ge­rich­te sind aller­dings zu einer Klä­rung uni­ons­recht­li­cher Fra­gen durch eine Vor­ab­ent­schei­dung beim Euro­päi­schen Gerichts­hof ver­pflich­tet, wenn unklar ist, ob und inwie­weit das Uni­ons­recht den Mit­glied­staa­ten einen Umset­zungs­spiel­raum belässt, sofern Anlass zur Vor­la­ge des natio­na­len Umset­zungs­rechts wegen Unver­ein­bar­keit mit dem Grund­ge­setz nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG besteht.

Dass Art. 267 Abs. 2 AEUV den nicht letzt­in­stanz­li­chen natio­na­len Gerich­ten aus uni­ons­recht­li­cher Sicht inso­fern einen grö­ße­ren Ent­schei­dungs­spiel­raum ein­räumt, wider­spricht dem nicht, weil die hier in Rede ste­hen­de Vor­la­ge­pflicht ihre Grund­la­ge im Vor­be­halt der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG 8 und damit im natio­na­len Ver­fas­sungs­pro­zess­recht fin­det.

Die­se Pflicht der Instanz­ge­rich­te zur Ein­lei­tung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach Art. 267 AEUV kor­re­spon­diert mit der im Ver­hält­nis zum Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ran­gig den Fach­ge­rich­ten zukom­men­den Kom­pe­tenz und Auf­ga­be, das ein­fa­che inner­staat­li­che Recht aus­zu­le­gen 9 und gege­be­nen­falls die Aus­wir­kun­gen des Uni­ons­rechts auf eine ein­fach­recht­li­che inner­staat­li­che Rechts­vor­schrift zu beur­tei­len. Es liegt dabei in der Kom­pe­tenz der natio­na­len Fach­ge­rich­te, das Uni­ons­recht aus­zu­le­gen, soweit es für ihre Ent­schei­dung dar­auf ankommt. Eben­so wie die Aus­le­gung und Anwen­dung des ein­fa­chen Rechts in ers­ter Linie den Fach­ge­rich­ten obliegt, sind sie auch zur Aus­le­gung und Anwen­dung des Uni­ons­rechts beru­fen 10. In die­sem Rah­men haben sie auch die Ver­bind­lich­keit uni­ons­recht­li­cher Vor­ga­ben für den natio­na­len Gesetz­ge­ber zu klä­ren und erfor­der­li­chen­falls den Euro­päi­schen Gerichts­hof anzu­ru­fen. Die Beur­tei­lung der Aus­wir­kun­gen der vom Euro­päi­schen Gerichts­hof geklär­ten uni­ons­recht­li­chen Fra­gen auf das natio­na­le Recht ist sodann wie­der­um in ers­ter Linie Auf­ga­be der Fach­ge­rich­te und nicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Es ent­sprä­che hin­ge­gen nicht der im Grund­ge­setz ange­leg­ten Kom­pe­tenz­ver­tei­lung zwi­schen dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt und den Fach­ge­rich­ten, wenn sie im Ver­hält­nis zum Uni­ons­recht unge­klär­tes natio­na­les Umset­zungs­recht nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­le­gen dürf­ten und so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt sei­ner­seits zur Ein­lei­tung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach Art. 267 Abs. 3 AEUV ver­an­las­sen könn­ten, sofern es nur auf die­se Wei­se sei­nen ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fungs­um­fang bestim­men könn­te.

Die Pflicht der Fach­ge­rich­te, vor einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Inhalt und Ver­bind­lich­keit des Uni­ons­rechts, gege­be­nen­falls durch Ein­lei­tung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach Art. 267 Abs. 1 AEUV zu klä­ren, steht nicht in Wider­spruch zu der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bestä­tig­ten Mög­lich­keit der Fach­ge­rich­te, zwi­schen Nor­men­kon­trol­le nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG und Vor­la­ge zum Euro­päi­schen Gerichts­hof zu wäh­len, da dies ande­re Fall­kon­stel­la­tio­nen betrifft.

Steht in Streit, ob eine im Aus­gangs­ver­fah­ren ent­schei­dungs­er­heb­li­che Rechts­vor­schrift mit Uni­ons­recht und Ver­fas­sungs­recht ver­ein­bar ist, gibt es nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts aus der Sicht des deut­schen Ver­fas­sungs­rechts grund­sätz­lich kei­ne fes­te Rang­fol­ge unter den vom Fach­ge­richt gege­be­nen­falls ein­zu­lei­ten­den Zwi­schen­ver­fah­ren nach Art. 267 Abs. 2 oder 3 AEUV und der Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG. Ein Gericht, das sowohl uni­ons­recht­li­che als auch ver­fas­sungs­recht­li­che Zwei­fel hat, darf daher nach eige­nen Zweck­mä­ßig­keits­er­wä­gun­gen ent­schei­den, wel­ches Zwi­schen­ver­fah­ren es zunächst ein­lei­tet 11. Im Unter­schied dazu geht es bei der hier in Fra­ge ste­hen­den Bin­dung des natio­na­len Gesetz­ge­bers an vor­ran­gi­ges Uni­ons­recht um die Bestim­mung der Prü­fungs­be­fug­nis des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts und damit um eine für die Zuläs­sig­keit der Nor­men­kon­trol­le zwin­gend zu klä­ren­de Vor­fra­ge.

Für die Beur­tei­lung der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der Vor­la­ge­fra­ge im Rah­men einer kon­kre­ten Nor­men­kon­trol­le ist grund­sätz­lich die Rechts­auf­fas­sung des vor­le­gen­den Gerichts maß­ge­bend, sofern die­se nicht offen­sicht­lich unhalt­bar ist 12. Dies folgt aus der in ers­ter Linie den Fach­ge­rich­ten vor­be­hal­te­nen Auf­ga­be zur Aus­le­gung und Anwen­dung des ein­fa­chen Rechts wie auch des Uni­ons­rechts.

Für die Fra­ge nach der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit einer Vor­la­ge, die Uni­ons­recht umset­zen­des natio­na­les Recht zum Gegen­stand hat, ist eine so weit­ge­hen­de Zurück­nah­me der Kon­trol­le der Rechts­auf­fas­sung des vor­le­gen­den Gerichts jedoch nicht gerecht­fer­tigt. Denn mit der Ent­schei­dung über die Reich­wei­te der uni­ons­recht­li­chen Bin­dung des natio­na­len Gesetz­ge­bers wird zugleich über die Gren­zen der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung am Maß­stab des Grund­ge­set­zes befun­den. Die Bestim­mung der Vor­aus­set­zun­gen für die Aus­übung der eige­nen Gerichts­bar­keit und damit die Beant­wor­tung der Fra­ge, ob es das natio­na­le Recht am Maß­stab der Grund­rech­te des Grund­ge­set­zes misst oder dar­auf ver­zich­tet, muss im Ver­hält­nis zum vor­le­gen­den Gericht in der Hand des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ver­blei­ben. Die Ent­schei­dung eines Fach­ge­richts dar­über, ob und inwie­weit Uni­ons­recht im Sin­ne eines acte­c­lair dem Gesetz­ge­ber einen Umset­zungs­spiel­raum belässt, ist daher nicht nur einer Offen­sicht­lich­keits­kon­trol­le durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt unter­wor­fen. Die­sem steht inso­weit viel­mehr ein wei­ter­ge­hen­des Über­prü­fungs­recht zu 13. Andern­falls hät­te es das Fach­ge­richt in der Hand, auch mit einer nicht über­zeu­gend begrün­de­ten Annah­me eines dem natio­na­len Gesetz­ge­ber ver­blei­ben­den Umset­zungs­spiel­raums eine inhalt­li­che Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zu ver­an­las­sen, sofern sie sich nur nicht als offen­sicht­lich unhalt­bar erweist.

Dem steht nicht ent­ge­gen, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt das Unter­las­sen einer Vor­la­ge zum Euro­päi­schen Gerichts­hof durch ein letzt­in­stanz­li­ches Gericht im Rah­men einer auf einen Ver­stoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG gestütz­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de ledig­lich auf eine unhalt­ba­re Hand­ha­bung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV kon­trol­liert 14. Denn in jenen Fäl­len geht es nicht um die Ent­schei­dung über die Aus­übung der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Prü­fung bei einer Nor­men­kon­trol­le, son­dern um die auch sonst nur in wei­ten Gren­zen über­prüf­te Hand­ha­bung des Pro­zess­rechts durch die Gerich­te im Hin­blick auf die Wah­rung des gesetz­li­chen Rich­ters.

Mit der Pflicht des Gerichts, vor der Vor­la­ge eines Uni­ons­recht umset­zen­den Geset­zes an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Ver­bind­lich­keit der uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben zu klä­ren, kor­re­spon­diert eine ent­spre­chen­de Dar­le­gungs­pflicht im Rah­men der Vor­la­ge.

Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Ver­bin­dung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muss das vor­le­gen­de Gericht dar­le­gen, inwie­fern sei­ne Ent­schei­dung von der Vor­la­ge abhängt und dass das Gericht die gebo­te­ne Prü­fung der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit vor­ge­nom­men hat. Nach stän­di­ger Recht­spre­chung muss dem Beschluss mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit zu ent­neh­men sein, dass und aus wel­chen Grün­den das Gericht bei der Gül­tig­keit der Vor­schrift zu einem ande­ren Ergeb­nis kom­men wür­de als im Fall ihrer Ungül­tig­keit 15. Das vor­le­gen­de Gericht muss im Hin­blick auf die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der Vor­la­ge­fra­ge den ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fungs­maß­stab nen­nen und die für sei­ne Über­zeu­gung von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit maß­ge­ben­den Erwä­gun­gen nach­voll­zieh­bar und umfas­send dar­le­gen 16. Dabei muss das Gericht auf nahe­lie­gen­de tat­säch­li­che und recht­li­che Gesichts­punk­te ein­ge­hen. Ins­be­son­de­re kann es erfor­der­lich sein, die Grün­de zu erör­tern, die im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren als für die gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung maß­ge­bend genannt wor­den sind 17.

Die­se Maß­stä­be gel­ten ent­spre­chend für die Pflicht des Gerichts, sei­ne – womög­lich ohne Ein­lei­tung eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens gewon­ne­ne – Annah­me dar­zu­le­gen, dass das ein­schlä­gi­ge Uni­ons­recht dem natio­na­len Gesetz­ge­ber in der in Streit ste­hen­den Fra­ge einen Umset­zungs­spiel­raum belässt. Auch dies­be­züg­lich hat es mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit die Grün­de dafür auf­zu­zei­gen, dass die Vor­la­ge des Geset­zes ent­schei­dungs­er­heb­lich ist.

Im kon­kre­ten Fall…[↑]

Die­sen Anfor­de­run­gen genügt die Vor­la­ge des Finanz­ge­richts nicht. Es hat sich schon nicht mit der Mög­lich­keit einer ein­ge­schränk­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Prü­fung durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt befasst. Zudem fehlt es an hin­rei­chen­den Aus­füh­run­gen zum Umfang der Bin­dungs­wir­kung der Kom­mis­si­ons­ent­schei­dung. Die Fest­stel­lung, die Kom­mis­si­on habe nur eine Rege­lung für die Zukunft getrof­fen, zwingt nicht zu dem Schluss, dass nach Ablauf der zwei­mo­na­ti­gen Umset­zungs­frist eine Gewäh­rung von Inves­ti­ti­ons­zu­la­gen zuläs­sig blei­ben soll­te, wenn eine bin­den­de Inves­ti­ti­ons­ent­schei­dung bereits vor Frist­ab­lauf getrof­fen wor­den war. Nach ihrem Wort­laut gab die Ent­schei­dung der Kom­mis­si­on viel­mehr vor, dass nach Frist­ab­lauf kei­ne Inves­ti­ti­ons­zu­la­ge mehr gewährt wer­den durf­te, und zwar unab­hän­gig davon, ob ein Inves­tor bereits eine bin­den­de Inves­ti­ti­ons­ent­schei­dung getrof­fen hat­te oder nicht. In Anbe­tracht des­sen hat das Finanz­ge­richt die Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit der Vor­la­ge schon nicht aus­rei­chend dar­ge­tan.

Zudem hät­te es die hier maß­geb­li­che Aus­le­gungs­fra­ge für das Vor­lie­gen eines natio­na­len Umset­zungs­spiel­raums dem Euro­päi­schen Gerichts­hof im Rah­men eines Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens vor­le­gen müs­sen, weil die­se sich nicht zwei­fels­frei im Sin­ne der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts beant­wor­ten lässt.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 4. Okto­ber 2011 – 1 BvL 3/​08

  1. FG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 20.12.2007 – 1 K 290/​01[]
  2. vgl. dazu BVerfGE 123, 267, 353 f.; 126, 286, 302 f.[]
  3. vgl. BVerfGE 73, 339, 387; 102, 147, 162 ff.; 118, 79, 95[]
  4. frü­her: Ent­schei­dun­gen der Kom­mis­si­on nach Art. 249 Abs. 4 EGV[]
  5. vgl. BVerfGE 118, 79, 95 f.; 125, 260, 306 f.[]
  6. im Fol­gen­den: Euro­päi­scher Gerichts­hof[]
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982, Rs. C283/​81, C.I.L.F.I.T., Slg.1982, S. 3415; BVerfGE 82, 159, 193[]
  8. s.o. aa[]
  9. vgl. BVerfGE 79, 1, 24; 86, 382, 386 f.; 113, 88, 103[]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss des Ers­ten Senats vom 19.07.2011 – 1 BvR 1916/​09, Rn. 89; fer­ner BVerfGE 126, 286, 316[]
  11. vgl. BVerfGE 116, 202, 214[]
  12. vgl. BVerfGE 2, 181, 190 f., 193; 88, 187, 194; 105, 61, 67[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss des Ers­ten Senats vom 19.07.2011 – 1 BvR 1916/​09, juris, Rn. 90[]
  14. vgl. zuletzt BVerfGE 126, 286, 315 ff.; BVerfG, Beschlüs­se des Ers­ten Senats vom 25.01.2011 – 1 BvR 1741/​09, NJW 2011, S. 1427, 1431 [Tz. 104 f.] und vom 19.07.2011 – 1 BvR 1916/​09, juris, Rn. 98[]
  15. vgl. BVerfGE 86, 71, 77; 88, 187, 194; 105, 48, 56; 105, 61, 67[]
  16. vgl. BVerfGE 86, 71, 77 f.; 88, 70, 74; 88, 187, 194; BVerfGK 14, 429, 432[]
  17. vgl. BVerfGE 86, 71, 77 f.; BVerfGK 14, 429, 432[]