Immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung – und die unter­las­se­ne FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung

Es ver­stößt nicht gegen Uni­ons­recht, wenn das Gericht eine immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung man­gels durch­ge­führ­ter FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung (nur) für rechts­wid­rig und nicht voll­zieh­bar erklärt, um so die Nach­ho­lung der Ver­träg­lich­keits­prü­fung zu ermög­li­chen.

Immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung – und die unter­las­se­ne FFH-Ver­träg­lich­keits­prü­fung

Nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG i.d.F. des Geset­zes zur Anpas­sung des Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­set­zes und ande­rer Vor­schrif­ten an euro­pa- und völ­ker­recht­li­che Vor­ga­ben vom 29.05.2017 1, der nach der Über­lei­tungs­vor­schrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 UmwRG n.F. auch auf die revi­si­ons­ge­richt­li­che Über­prü­fung des ange­grif­fe­nen Urteils Anwen­dung fin­det, führt die Ver­let­zung mate­ri­el­ler Rechts­vor­schrif­ten nur dann zur Auf­he­bung einer behörd­li­chen Ent­schei­dung u.a. nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG n.F., wenn sie nicht durch Ent­schei­dungs­er­gän­zung oder ein ergän­zen­des Ver­fah­ren beho­ben wer­den kann.

Die­se Vor­schrift ist in Anleh­nung an die den Grund­satz der Pla­ner­hal­tung im Plan­fest­stel­lungs­recht aus­for­men­de Bestim­mung des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG ins Gesetz ein­ge­fügt wor­den 2. Sie regelt die Rechts­fol­gen eines fest­ge­stell­ten Rechts­ver­sto­ßes abwei­chend von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Kann ein Rechts­feh­ler dadurch beho­ben wer­den, dass der ansons­ten unver­än­der­te Bescheid um wei­te­re Rege­lun­gen ergänzt wird, ergeht ein Ver­pflich­tungs­ur­teil, gerich­tet auf die erfor­der­li­che Ergän­zung, die vor allem Schutz­auf­la­gen betrifft. Steht hin­ge­gen – wie hier – auf­grund des Feh­lers der Fort­be­stand der Erlaub­nis als sol­cher in Fra­ge, kann ein ergän­zen­des – wie­der­auf­grei­fen­des – Ver­fah­ren dazu die­nen, den Feh­ler zu besei­ti­gen; in die­sem Fall stellt das Gericht die Rechts­wid­rig­keit und Nicht­voll­zieh­bar­keit der Erlaub­nis fest und weist die Kla­ge im Übri­gen – bezo­gen auf das in ers­ter Linie ver­folg­te Auf­he­bungs­be­geh­ren – ab. Wegen der Rechts­kraft­wir­kung des Urteils sind die der Erlaub­nis anhaf­ten­den Feh­ler auf der Grund­la­ge einer umfas­sen­den recht­li­chen Prü­fung abschlie­ßend zu benen­nen 3.

Die Rege­lung begeg­net ins­be­son­de­re in Bezug auf die Feh­ler­hei­lung durch ein ergän­zen­des Ver­fah­ren kei­nen uni­ons­recht­li­chen Beden­ken. Die Mög­lich­keit der gericht­li­chen Kon­trol­le der ange­foch­te­nen Zulas­sungs­ent­schei­dun­gen wird nicht erschwert. Denn mit der Rechts­wid­rig­keits­fest­stel­lung wird effek­ti­ver Rechts­schutz in glei­cher Wei­se wie bei einer gericht­li­chen Auf­he­bung der Erlaub­nis gewährt; das Vor­ha­ben kann nach der gericht­li­chen Ent­schei­dung bis zur Hei­lung des Feh­lers nicht ver­wirk­licht bzw. – wie hier – in der bean­stan­de­ten Wei­se betrie­ben wer­den. Es ist unschäd­lich, dass die Vor­schrift kei­ne Vor­ga­ben für das Ver­fah­ren der Feh­ler­hei­lung ent­hält. Das ist ent­behr­lich, weil das ergän­zen­de Ver­fah­ren Teil des ursprüng­li­chen Ver­fah­rens ist und folg­lich die hier­für gel­ten­den fach­recht­li­chen Bestim­mun­gen ein­schlä­gig sind; nach deren Maß­ga­be rich­tet sich ins­be­son­de­re eine erneu­te Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung. Schließ­lich steht einer nach­träg­li­chen Hei­lung das Erfor­der­nis nicht ent­ge­gen, dass die Ver­träg­lich­keits­prü­fung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL vor der Geneh­mi­gung des Vor­ha­bens durch­zu­füh­ren ist; nach­fol­gen­de Prü­fun­gen sind danach grund­sätz­lich unbe­acht­lich 4. Wie bei Feh­lern einer vor­her durch­zu­füh­ren­den Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung, ist eine Behe­bung des Man­gels in einem nach Abschluss des Rechts­streits statt­fin­den­den ergän­zen­den Ver­fah­ren aber dann nicht aus­ge­schlos­sen, wenn dadurch nicht die Mög­lich­keit eröff­net wird, das Uni­ons­recht zu umge­hen oder nicht anzu­wen­den, und wenn die nach­träg­li­che Lega­li­sie­rung die Aus­nah­me bleibt 5. Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind hier gege­ben. Die Beach­tung des Uni­ons­rechts ist, wie bereits oben aus­ge­führt, durch die Rechts­wid­rig­keits­fest­stel­lung gewähr­leis­tet. Die Bestim­mun­gen des § 34 Abs. 2 und 3 BNatSchG über die Ver­träg­lich­keits­prü­fung als Teil der Zulas­sungs­ent­schei­dung stel­len sicher, dass die nach­träg­li­che Feh­ler­hei­lung auf Aus­nah­me­si­tua­tio­nen beschränkt bleibt 6.

Dies hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits mit Urteil vom 29.05.2018 7 ent­schie­den und hält auch wei­ter­hin dar­an fest.

Ins­be­son­de­re hängt die Beant­wor­tung die­ser Rechts­fra­ge nicht davon ab, ob sich das Gericht im Hin­blick auf das Urteil des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on vom 24.11.2011 8 zu Recht auf die Beson­der­hei­ten des Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­rens beru­fen konn­te. Denn das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt geht unab­hän­gig von der Ver­fah­rens­art davon aus, dass die­se Recht­spre­chung der Nach­ho­lung der Ver­träg­lich­keits­prü­fung im Rah­men des § 7 Abs. 5 UmwRG nicht ent­ge­gen­steht.

Auch aus der Ent­schei­dung des EuGH vom 07.11.2018 9 ergibt sich nichts Abwei­chen­des. Der EuGH wie­der­holt hier sei­ne bis­he­ri­ge Recht­spre­chung, wel­che das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 29.05.2018 10 in Bezug genom­men hat und wonach gemäß Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der FFH-RL kein Pro­jekt, das das betref­fen­de Gebiet erheb­lich beein­träch­ti­gen könn­te, ohne eine vor­he­ri­ge Ver­träg­lich­keits­prü­fung geneh­migt wer­den kann. Hier­in liegt kei­ne neue Erkennt­nis, die zu einem ande­ren Ver­ständ­nis des Uni­ons­rechts führ­te. Dies gilt auch für die nach der Recht­spre­chung des EuGH zuläs­si­gen Aus­nah­men.

Der wei­te­re Ein­wand, die Ver­pflich­tung der Gerich­te, den ange­foch­te­nen Ver­wal­tungs­akt voll­um­fäng­lich zu prü­fen, ver­ur­sa­che zu hohe Kos­ten der Beweis­erhe­bung und ver­sto­ße damit gegen die Aar­hus-Kon­ven­ti­on, legt eben­falls nicht dar, inwie­weit sich hier­aus der für rechts­grund­sätz­lich erach­te­te Ver­stoß gegen Art. 6 Abs. 3 FFH-RL oder gegen § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG erge­ben soll. Soll­te der Ein­wand so zu ver­ste­hen sein, dass die Beschwer­de die Fra­ge auf­wirft, ob die Ver­pflich­tung der Gerich­te, den ange­foch­te­nen Ver­wal­tungs­akt voll­um­fäng­lich zu prü­fen, gegen Vor­ga­ben der Aar­hus-Kon­ven­ti­on ver­stößt, Ver­fah­ren nicht über­mä­ßig teu­er durch­zu­füh­ren, kommt die­ser kei­ne rechts­grund­sätz­li­che Bedeu­tung zu. Der EuGH hat inso­weit bereits ent­schie­den, dass die Kos­ten eines Rechts­streits in die­sem Zusam­men­hang nicht die finan­zi­el­len Mög­lich­kei­ten des Betrof­fe­nen über­stei­gen und in kei­nem Fall objek­tiv unan­ge­mes­sen sein dür­fen. Natio­na­le Pro­zess­kos­ten­hil­fe­sys­te­me, die Bedeu­tung des Rechts­streits für den Antrag­stel­ler sowie für den Umwelt­schutz und die Kom­ple­xi­tät des gel­ten­den Rechts und des anwend­ba­ren Ver­fah­rens dür­fen bei der Beur­tei­lung der Ange­mes­sen­heit der Kos­ten berück­sich­tigt wer­den 11.

Danach ist es bei der gege­be­nen Kom­ple­xi­tät immis­si­ons­schutz­recht­li­cher Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren auch unter pro­zess­öko­no­mi­schen Gesichts­punk­ten gebo­ten, das über den Streit­stoff in einem Ver­fah­ren kon­zen­triert ent­schie­den wird und nicht nach­ein­an­der meh­re­re Ver­fah­ren durch­ge­führt wer­den müs­sen 12. Hier­durch ent­ste­hen­de (Mehr-)Kosten sind nicht als unan­ge­mes­sen anzu­se­hen, weil sie gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG nur ent­ste­hen kön­nen, wenn die bean­stan­de­ten Män­gel durch eine Ent­schei­dungs­er­gän­zung oder ein ergän­zen­des Ver­fah­ren beho­ben wer­den kön­nen. Ist dies von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen, ist die Geneh­mi­gung in Anwen­dung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO auf­zu­he­ben.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 13. Juni 2019 – 7 B 23.18

  1. BGBl. I S. 1298
  2. BT-Drs. 18/​9526 S. 44 f.
  3. sie­he BVerwG, Beschlüs­se vom 20.03.2018 – 9 B 43.16 65; und vom 28.07.2014 – 7 B 22.13UPR 2015, 34 Rn. 5 f., 9 f., jeweils m.w.N.
  4. EuGH, Urteil vom 24.11.2011 – C‑404/​09 [ECLI:?EU:?C:?2011:?768], Kom­mis­si­on/​Spa­ni­en, Rn. 99, 104
  5. vgl. EuGH, Urtei­le vom 03.07.2008 – C‑215/​06 [ECLI:?EU:?C:?2008:?380], Kommission/​Irland, Rn. 57; und vom 28.02.2018 – C‑117/​17 [ECLI:?EU:?C:?2018:?129], Comu­ne di Cas­tel­bel­li­no, Rn. 30
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12 2011 – 9 A 31.10, BVerw­GE 141, 282 Rn. 36
  7. BVerwG, Urteil vom 29.05.2018 – 7 C 18.17, NVwZ 2018, 1734 Rn. 30 ff.
  8. EuGH, Urteil vom 24.11.2011 – C‑404/​09, Kommission/​Spanien
  9. EuGH, Urteil vom 07.11.2018 – C‑293/​17 [ECLI:?EU:?C:?2018:?882], Coöpe­ra­tie Mobi­li­sa­ti­on for the Envi­ron­ment und Vereni­ging Leef­mi­lieu
  10. BVerwG, Urteil vom 29.05.2018 – 7 C 18.17
  11. EuGH, Urteil vom 11.04.2013 – C‑260/​11 [ECLI:?EU:?C:?2013:?221], NVwZ 2013, 855 Rn. 38, 40, 42
  12. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.2018 – 9 A 12.17 – DVBl.2018, 1232 Rn. 7