Die Untä­tig­keit der baye­ri­schen Staats­re­gie­rung – und die Fra­ge der Zwangs­haft

Zwangs­haft kann ein natio­na­les Gericht nur dann gegen die Ver­ant­wort­li­chen einer natio­na­len Behör­de, die sich beharr­lich wei­gern, Maß­nah­men zur Luft­ver­bes­se­rung zu tref­fen, ver­hän­gen, wenn es dafür im natio­na­len Recht eine hin­rei­chend zugäng­li­che, prä­zi­se und in ihrer Anwen­dung vor­her­seh­ba­re Rechts­grund­la­ge gibt. Außer­dem muss die Zwangs­maß­nah­me ver­hält­nis­mä­ßig sein.

Die Untä­tig­keit der baye­ri­schen Staats­re­gie­rung – und die Fra­ge der Zwangs­haft

Mit die­ser Begrün­dung hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in dem hier vor­lie­gen­den Fall eines Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chens des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs ent­schie­den und ist damit dem Antrag sei­nes Gene­ral­an­walts gefolgt. Ob die natio­na­len Gerich­te befugt oder sogar ver­pflich­tet sind, Zwangs­haft gegen die Ver­ant­wort­li­chen natio­na­ler Behör­den zu ver­hän­gen, die sich beharr­lich wei­gern, einer gericht­li­chen Ent­schei­dung nach­zu­kom­men, mit der ihnen auf­ge­ge­ben wird, ihre uni­ons­recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen zu erfül­len, hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof davon abhän­gig gemacht, ob es im natio­na­len Recht eine pas­sen­de Rechts­grund­la­ge gibt.

Der Anfra­ge vor­aus­ge­gan­gen ist ein Rechts­streit, den die Deut­sche Umwelt­hil­fe, eine deut­sche Umwelt­schutz­or­ga­ni­sa­ti­on, gegen den Frei­staat Bay­ern wegen des­sen beharr­li­cher Wei­ge­rung führt, zur Umset­zung der Richt­li­nie 2008/​50 über Luft­qua­li­tät 1 die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu tref­fen, damit in der Stadt Mün­chen der Grenz­wert für Stick­stoff­di­oxid ein­ge­hal­ten wird. Der Frei­staat Bay­ern wur­de im Jahr 2012 dazu ver­ur­teilt, sei­nen für die­se Stadt gel­ten­den Luft­rein­hal­te­plan zu ändern. Im Jahr 2016 wur­de er unter Andro­hung von Zwangs­geld auf­ge­for­dert, sei­nen Ver­pflich­tun­gen nach­zu­kom­men, u.a.durch Ver­kehrs­ver­bo­te für bestimm­te Fahr­zeu­ge mit Die­sel­mo­tor in Tei­len des Stadt­ge­biets. Da der Frei­staat sich jedoch wei­ger­te, die­se Anord­nun­gen zu befol­gen, wur­de im Jahr 2017 ein Zwangs­geld in Höhe von 4000 Euro gegen ihn fest­ge­setzt, das er beglich. Er wei­gert sich wei­ter­hin, die Anord­nun­gen zu befol­gen, und sei­ne Ver­tre­ter haben öffent­lich erklärt, dass er sei­nen Ver­pflich­tun­gen nicht nach­kom­men wer­de. Des­halb bean­trag­te die Deut­sche Umwelt­hil­fe zum einen, gegen ihn ein wei­te­res Zwangs­geld in Höhe von 4000 Euro fest­zu­set­zen. Die­sem Antrag wur­de mit Beschluss vom 28. Janu­ar 2018 statt­ge­ge­ben. Zum ande­ren bean­trag­te sie, gegen die Ver­ant­wort­li­chen des Frei­staats (die Staats­mi­nis­te­rin für Umwelt und Ver­brau­cher­schutz oder, hilfs­wei­se, den Minis­ter­prä­si­den­ten) Zwangs­haft zu ver­hän­gen. Dies wur­de mit Beschluss glei­chen Datums abge­lehnt.

Der vom Frei­staat ange­ru­fe­ne Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat die Fest­set­zung des Zwangs­gelds bestä­tigt und den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on um Vor­ab­ent­schei­dung dar­über ersucht, ob Zwangs­haft ver­hängt wer­den kann. Er hat aus­ge­führt, die Auf­er­le­gung von Zwangs­gel­dern sei nicht geeig­net, an dem Ver­hal­ten des Frei­staats etwas zu ändern, da sie ihm wie­der zuflös­sen und nicht mit einer Ver­mö­gens­ein­bu­ße ein­her­gin­gen. Über­dies sei die Ver­hän­gung von Zwangs­haft aus inner­staat­li­chen ver­fas­sungs­recht­li­chen Grün­den aus­ge­schlos­sen. Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat dem Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on daher die Fra­ge vor­ge­legt, ob das Uni­ons­recht, ins­be­son­de­re das durch Art.47 Abs.1 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on garan­tier­te Recht auf einen wirk­sa­men Rechts­be­helf, dahin aus­zu­le­gen ist, dass es die natio­na­len Gerich­te zum Erlass einer sol­chen Maß­nah­me ermäch­tigt oder sogar ver­pflich­tet.

In sei­ner Urteils­be­grün­dung hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on aus­ge­führt, dass unter Umstän­den, die durch die beharr­li­che Wei­ge­rung einer natio­na­len Behör­de gekenn­zeich­net sind, einer gericht­li­chen Ent­schei­dung nach­zu­kom­men, mit der ihr auf­ge­ge­ben wird, eine kla­re, genaue und unbe­ding­te Ver­pflich­tung zu erfül­len, die sich aus dem Uni­ons­recht, etwa aus der Richt­li­nie 2008/​50, ergibt, das zustän­di­ge natio­na­le Gericht Zwangs­haft gegen die Ver­ant­wort­li­chen des Frei­staats Bay­ern zu ver­hän­gen hat, sofern zwei Vor­aus­set­zun­gen erfüllt sind. Zum einen muss es im inner­staat­li­chen Recht eine hin­rei­chend zugäng­li­che, prä­zi­se und in ihrer Anwen­dung vor­her­seh­ba­re Rechts­grund­la­ge für den Erlass einer sol­chen Maß­nah­me geben. Zum ande­ren muss der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit beach­tet wer­den.

Wei­ter­hin hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zunächst dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die Mit­glied­staa­ten bei der Umset­zung des Uni­ons­rechts zu gewähr­leis­ten haben, dass das sowohl in Art.47 der Char­ta als auch, für den Umwelt­be­reich, in Art.9 Abs.4 des Aar­hus-Über­ein­kom­mens 2 ver­an­ker­te Recht auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz gewahrt ist. Die­ses Recht ist umso bedeut­sa­mer, als das Unter­blei­ben der von der Richt­li­nie 2008/​50 vor­ge­ge­be­nen Maß­nah­men die Gesund­heit von Per­so­nen gefähr­den wür­de. Natio­na­le Rechts­vor­schrif­ten, die zu einer Situa­ti­on füh­ren, in der das Urteil eines Gerichts wir­kungs­los bleibt, ver­let­zen aber den Wesens­ge­halt die­ses Rechts und neh­men ihm jede prak­ti­sche Wirk­sam­keit. In einem sol­chen Fall muss das natio­na­le Gericht sein natio­na­les Recht so aus­le­gen, dass es so weit wie mög­lich im Ein­klang mit den Zie­len der genann­ten Bestim­mun­gen steht; ist es dazu außer­stan­de, muss es jede natio­na­le Bestim­mung unan­ge­wen­det las­sen, die dem unmit­tel­ba­re Wir­kung ent­fal­ten­den Uni­ons­recht ent­ge­gen­steht.

Dar­über hin­aus hat der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hin­zu­ge­fügt, dass die Beach­tung der letzt­ge­nann­ten Ver­pflich­tung nicht dazu füh­ren darf, dass ein ande­res Grund­recht ver­letzt wird, und zwar das durch Art.6 der Char­ta garan­tier­te und durch die Zwangs­haft ein­ge­schränk­te Recht auf Frei­heit. Da das Recht auf effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schutz kein abso­lu­tes Recht ist und nach Art.52 Abs.1 der Char­ta Ein­schrän­kun­gen unter­lie­gen kann, ist eine Abwä­gung der in Rede ste­hen­den Grund­rech­te vor­zu­neh­men. Um den Anfor­de­run­gen von Art.52 Abs.1 der Char­ta zu genü­gen, muss eine Rechts­vor­schrift, die es einem Gericht gestat­tet, einer Per­son ihre Frei­heit zu ent­zie­hen, zunächst hin­rei­chend zugäng­lich, prä­zi­se und in ihrer Anwen­dung vor­her­seh­bar sein, um jede Gefahr von Will­kür zu ver­mei­den; dies zu beur­tei­len ist Sache des vor­le­gen­den Gerichts. Über­dies darf auf die Ver­hän­gung von Zwangs­haft, da mit ihr ein Frei­heits­ent­zug ver­bun­den ist, auf­grund der Anfor­de­run­gen, die sich aus dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit erge­ben, nur zurück­ge­grif­fen wer­den, wenn es kei­ne weni­ger ein­schnei­den­de Maßnahme(wie z.B. meh­re­re hohe Geld­bu­ßen in kur­zen Zeit­ab­stän­den, die nicht letz­ten Endes dem Haus­halt zuflie­ßen, aus dem sie stam­men) gibt; auch dies hat das vor­le­gen­de Gericht zu prü­fen. Nur für den Fall, dass die mit der Ver­hän­gung von Zwangs­haft ver­bun­de­ne Ein­schrän­kung des Rechts auf Frei­heit die­sen Vor­aus­set­zun­gen genügt, wür­de das Uni­ons­recht den Rück­griff auf eine sol­che Maß­nah­me nicht nur gestat­ten, son­dern gebie­ten. Hin­zu kommt, dass ein Ver­stoß gegen die Richt­li­nie 2008/​50 vom Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on im Rah­men einer Ver­trags­ver­let­zungs­kla­ge fest­ge­stellt wer­den und zur Haf­tung des Staa­tes für die dar­aus resul­tie­ren­den Schä­den füh­ren kann.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 19. Dezem­ber 2019 – C ‑752/​18 , Deut­sche Umwelthilfe/​Freistaat Bay­ern

  1. Richt­li­nie 2008/​50/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luft­qua­li­tät und sau­be­re Luft für Euro­pa, ABl.2008, L152, S.1[]
  2. Über­ein­kom­men über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung an Ent­schei­dungs­ver­fah­ren und den Zugang zu Gerich­ten in Umwelt­an­ge­le­gen­hei­ten, unter­zeich­net in Aar­hus am 25. Juni 1998 und im Namen der Euro­päi­schen Gemein­schaft geneh­migt durch den Beschluss 2005/​370/​EG des Rates vom 17. Febru­ar 2005, ABl.2005, L124, S.1[]