Flug­ver­fah­rens­fest­le­gung, Lärm­ak­ti­ons­plä­ne – und die Kla­ge­be­fug­nis von Umwelt­ver­bän­den

Aner­kann­te Umwelt­ver­bän­de sind nicht berech­tigt, die feh­ler­haf­te Behand­lung von in Lärm­ak­ti­ons­plä­nen dar­ge­stell­ten ruhi­gen Gebie­ten durch eine Flug­ver­fah­rens­fest­le­gung zu rügen.

Flug­ver­fah­rens­fest­le­gung, Lärm­ak­ti­ons­plä­ne – und die Kla­ge­be­fug­nis von Umwelt­ver­bän­den

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG kann eine aner­kann­te inlän­di­sche oder aus­län­di­sche Ver­ei­ni­gung, ohne eine Ver­let­zung in eige­nen Rech­ten gel­tend machen zu müs­sen, Rechts­be­hel­fe nach Maß­ga­be der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung gegen eine Ent­schei­dung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also eine Ent­schei­dung über die Zuläs­sig­keit von Vor­ha­ben, für die nach dem Gesetz über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bestehen kann, oder deren Unter­las­sen ein­le­gen, wenn sie gel­tend macht, dass die Ent­schei­dung oder deren Unter­las­sen Rechts­vor­schrif­ten wider­spricht, die dem Umwelt­schutz die­nen und für die Ent­schei­dung von Bedeu­tung sein kön­nen. Die Kla­ge­be­fug­nis lässt sich nicht mit der Erwä­gung beja­hen, es sei nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen, dass für die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bestehen kön­ne. Die­se der soge­nann­ten Mög­lich­keits­theo­rie zur Kla­ge­be­fug­nis ent­lehn­te For­mu­lie­rung ver­fehlt den recht­li­chen Maß­stab 1. Das Gesetz for­dert für einen Rechts­be­helf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen taug­li­chen Gegen­stand, allein die Mög­lich­keit des­sen Vor­lie­gens reicht schon nach dem Wort­laut der Vor­schrift nicht aus. Für die Mög­lich­keits­theo­rie ist im Rah­men des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine "Gel­tend­ma­chung" durch den Klä­ger for­dert und aus­rei­chen lässt. Dies bestä­tigt der Ver­gleich mit § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vor­schrift lässt es genü­gen, wenn ein Klä­ger "gel­tend macht", in eige­nen Rech­ten ver­letzt zu sein. An die­se For­mu­lie­rung knüpft die Mög­lich­keits­theo­rie zur Kla­ge­be­fug­nis an.

Die Kla­ge ist, soweit sie auf § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG gestützt wird, man­gels taug­li­chen Gegen­stands bereits unstatt­haft. Denn die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren gehört nicht zu den Ent­schei­dun­gen, für die nach dem Gesetz über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung – UVPG – eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bestehen kann 2.

Eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung folgt nament­lich nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Fest­le­gung eines Flug­ver­fah­rens ist kei­ne Ent­schei­dung über den Bau eines Flug­plat­zes im Sin­ne der Begriffs­be­stim­mun­gen des Abkom­mens von Chi­ca­go von 1944 zur Errich­tung der Inter­na­tio­na­len Zivil­luft­fahrt-Orga­ni­sa­ti­on (Anhang 14) (Anla­ge 1 Num­mer 14.12 zum UVPG).

Das Uni­ons­recht teilt die­se Sicht­wei­se. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richt­li­nie 85/​337/​EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei bestimm­ten öffent­li­chen und pri­va­ten Pro­jek­ten 3, neu kodi­fi­ziert durch die Richt­li­nie 2011/​92/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 13.12 2011 über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei bestimm­ten öffent­li­chen und pri­va­ten Pro­jek­ten 4, wer­den Pro­jek­te des Anhangs I grund­sätz­lich einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung unter­zo­gen; bei Pro­jek­ten des Anhangs II bestim­men die Mit­glied­staa­ten anhand einer Ein­zel­fall­un­ter­su­chung oder von ihnen fest­ge­leg­ter Schwel­len­wer­te bzw. Kri­te­ri­en, ob das Pro­jekt einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung unter­zo­gen wer­den muss. Der Begriff des Pro­jekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL defi­niert als die Errich­tung von bau­li­chen oder sons­ti­gen Anla­gen und sons­ti­ge Ein­grif­fe in Natur und Land­schaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschrän­kung auf die Errich­tung bau­li­cher Anla­gen, weil ledig­lich der Bau eines Flug­ha­fens der Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung unter­wor­fen ist oder sein kann. Die­sem Pro­jekt­be­griff ent­spricht eine Tätig­keit nur, wenn sie mit Arbei­ten oder Ein­grif­fen zur Anle­gung oder Ände­rung des mate­ri­el­len Zustands des Flug­ha­fens ein­her­geht 5. Flug­kor­ri­do­re und ihre Zuord­nung zu bestehen­den Start- und Lan­de­bah­nen sind nicht erfasst 6. De lege lata bestä­tigt sieht sich das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt durch den Umstand, dass der Aus­schuss für Umwelt­fra­gen, öffent­li­che Gesund­heit und Lebens­mit­tel­si­cher­heit des Euro­päi­schen Par­la­ments in sei­nem Bericht vom 22.07.2013 zur Neu­fas­sung der Richt­li­nie 85/​337/​EWG – erfolg­los – gefor­dert hat, die "Fest­le­gung der An- und Abflug­stre­cken von Flug­plät­zen ab der bzw. bis zur Stre­cken­netz­an­bin­dung" in die Lis­te der obli­ga­to­risch UVP-pflich­ti­gen Pro­jek­te auf­zu­neh­men.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat zur Kennt­nis genom­men, dass die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on im Mai 2013 ein Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren nach Art. 258 Abs. 1 AEUV ein­ge­lei­tet hat, weil die bun­des­deut­sche Rechts­la­ge, nach der die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren kei­ner vor­he­ri­gen Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bedarf, mit der Richt­li­nie 85/​337/​EWG nicht ver­ein­bar sei, und der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land Gele­gen­heit zur Äuße­rung gege­ben hat. Wel­chen Ver­lauf das Ver­fah­ren neh­men wird, ist offen. In der Sache ist die inner­staat­li­che Rechts­la­ge uni­ons­rechts­kon­form. Das ergibt sich aus dem Urteil des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 17.03.2011 7. Einer Vor­la­ge an den Euro­päi­schen Gerichts­hof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV bedarf es des­halb nicht 8.

Von der Defi­ni­ti­on des Begriffs "Bau eines Flug­plat­zes" zu tren­nen ist die Fra­ge, inwie­weit die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei der Plan­fest­stel­lung eines Flug­ha­fens Flug­ver­fah­ren ein­be­zie­hen muss. Sie ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts in dem Sin­ne geklärt, dass eine detail­lier­te Ermitt­lung und Beschrei­bung der betriebs­be­ding­ten Aus­wir­kun­gen des Vor­ha­bens in der Regel nur für die der Plan­fest­stel­lung zugrun­de geleg­te, mit dem BAF oder der Deut­schen Flug­si­che­rung GmbH (DFS) abge­stimm­te Grob­pla­nung der Flug­rou­ten erfor­der­lich ist und dass es dar­über hin­aus not­wen­dig, regel­mä­ßig aber auch aus­rei­chend ist, dass die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung die im Rah­men der Abwä­gung zu tref­fen­de Ent­schei­dung vor­be­rei­tet, ob sich die Zulas­sung des Vor­ha­bens nur recht­fer­ti­gen lässt, wenn bestimm­te Gebie­te von erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen durch Flug­ver­kehr ver­schont blei­ben 9. Geklärt ist fer­ner, dass es von einer Rege­lung im Plan­fest­stel­lungs­be­schluss abhängt oder im Fal­le des Schwei­gens des regeln­den Teils eine Fra­ge der Aus­le­gung des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses ist, ob ein­zel­ne Flug­ver­fah­ren aus­ge­schlos­sen sind. Ergibt die Aus­le­gung des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses, dass er das ange­grif­fe­ne Flug­ver­fah­ren zulässt, und rich­tet sich die Rüge des Klä­gers dage­gen, dass die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung vor dem Erlass des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses bestimm­te Umwelt­aus­wir­kun­gen nicht aus­rei­chend in den Blick genom­men hat, muss sich der Klä­ger ent­ge­gen­hal­ten las­sen, dass es ihm offen gestan­den hät­te, inso­weit den Plan­fest­stel­lungs­be­schluss mit der Begrün­dung anzu­grei­fen, des­sen Maß­nah­men reich­ten nicht aus, um die Aus­ge­wo­gen­heit der Stand­ort­ent­schei­dung für den Fall von der Grob­pla­nung abwei­chen­der Flug­ver­fah­ren sicher­zu­stel­len 10. Mit Bestands­kraft des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses kann der Klä­ger eine sol­che Kor­rek­tur nicht mehr for­dern 11.

Der Antrag des Klä­gers, dem Euro­päi­schen Gerichts­hof die Fra­ge zur Vor­ab­ent­schei­dung vor­zu­le­gen, ob der Begriff "Bau von Flug­plät­zen" in Anhang I Nr. 7a UVP-RL so aus­zu­le­gen ist, dass eine Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung auch für die Fest­set­zung der für die Inbe­trieb­nah­me nöti­gen Flug­rou­te erfor­der­lich ist, wenn deren Aus­wir­kun­gen auf vor­an­ge­gan­ge­nen Ver­fah­rens­stu­fen nicht geprüft wur­den, wird abge­lehnt. Es besteht kein uni­ons­recht­li­cher Klä­rungs­be­darf. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof hat zwar wie­der­holt fest­ge­stellt, dass die UVP-Richt­li­nie einen aus­ge­dehn­ten Anwen­dungs­be­reich sowie einen sehr weit rei­chen­den Zweck hat 12 und an eine Gesamt­be­wer­tung der Aus­wir­kun­gen von Pro­jek­ten oder deren Ände­rung auf die Umwelt anknüpft. Es stell­te eine Ver­ein­fa­chung dar und lie­fe die­sem Ansatz zuwi­der, wenn im Rah­men der Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung eines Pro­jekts oder sei­ner Ände­rung nur die unmit­tel­ba­ren Wir­kun­gen der geplan­ten Arbei­ten selbst berück­sich­tigt wür­den, nicht aber die Aus­wir­kun­gen auf die Umwelt, die durch die Benut­zung und den Betrieb der aus die­sen Arbei­ten her­vor­ge­gan­ge­nen Anla­gen her­vor­ge­ru­fen wer­den kön­nen 13. Art. 2 Abs. 1 UVP-RL ver­langt indes, dass ein Pro­jekt "vor Ertei­lung der Geneh­mi­gung" einer Prü­fung unter­zo­gen wer­den muss. Die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren gehört nach inner­staat­li­chem Recht nicht zur Geneh­mi­gung des Pro­jekts "Bau von Flug­plät­zen". Sie ist auch nicht Teil eines gestuf­ten Geneh­mi­gungs­ver­fah­rens in dem Sin­ne, dass zunächst eine Grund­satz­ent­schei­dung (über den Bau des Flug­ha­fens) und dann eine oder meh­re­re Durch­füh­rungs­ent­schei­dun­gen getrof­fen wer­den, und in dem die Aus­wir­kun­gen, die ein Pro­jekt mög­li­cher­wei­se auf die Umwelt hat, im Ver­fah­ren des Erlas­ses der Grund­satz­ent­schei­dung zu ermit­teln und zu prü­fen sind 14. An- und Abflug­ver­fah­ren sind nicht Bestand­teil der Zulas­sungs­ent­schei­dung, son­dern Ver­kehrs­re­geln zur siche­ren Abwick­lung des Flug­ver­kehrs von und zu einem Flug­ha­fen 15.

Eben­falls ohne Erfolg bleibt der Antrag, dem Euro­päi­schen Gerichts­hof die Fra­ge vor­zu­le­gen, ob Art. 3 UVP-RL und der dar­in ent­hal­te­ne Begriff der "unmit­tel­ba­ren und mit­tel­ba­ren Aus­wir­kun­gen eines Pro­jekts" so aus­zu­le­gen ist, dass dar­un­ter auch die Risi­ken eines durch das Pro­jekt aus­ge­lös­ten nuklea­ren Unfalls zu ver­ste­hen sind. Die Fra­ge ist nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich, weil die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren nicht der Pflicht zur Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung unter­liegt und ein mög­li­ches Defi­zit der Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung im Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren der Flug­rou­ten­be­stim­mung wegen der Bestands­kraft des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses für den Aus­bau des Ver­kehrs­flug­ha­fens Ber­lin-Schö­ne­feld nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den kann.

Der Anwen­dungs­be­reich des Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­set­zes kann nicht im Wege der Ana­lo­gie erwei­tert wer­den, um etwa (mög­li­chen) Vor­ga­ben des Art. 9 Abs. 3 des Über­ein­kom­mens über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung an Ent­schei­dungs­ver­fah­ren und den Zugang zu Gerich­ten in Umwelt­an­ge­le­gen­hei­ten (arhus-Kon­ven­ti­on – AK) vom 25.06.1998 16 zu genü­gen. Es fehlt an einer plan­wid­ri­gen Rege­lungs­lü­cke, weil sich das Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­setz zum Zeit­punkt sei­ner Ver­ab­schie­dung als sei­nen Anwen­dungs­be­reich abschlie­ßend umschrei­ben­de Rege­lung ver­stan­den hat 17.

Der Klä­ger ist auch nicht befugt, die ruhi­gen Gebie­te, die das Land Ber­lin sowie die Gemein­den Tel­tow und Klein­mach­now auf der Grund­la­ge des § 47d Abs. 2 Satz 2 Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­setz – BIm­SchG – in ihren Lärm­ak­ti­ons­plä­nen dar­ge­stellt haben, gegen die Flug­rou­ten­be­stim­mung in Schutz zu neh­men.

Die Mög­lich­keit einer Ver­bands­kla­ge ist für den Klä­ger inso­weit nicht eröff­net. Eine ande­re Bestim­mung im Sin­ne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objek­ti­ve Rechts­kon­trol­le ermög­licht wird, ist im natio­na­len Recht nur in eng begrenz­ten Berei­chen nor­miert wor­den. Die vor­han­de­nen, der Durch­set­zung umwelt­recht­li­cher Belan­ge die­nen­den Bestim­mun­gen sind nicht ein­schlä­gig. Wie bereits dar­ge­stellt, kann sich der Klä­ger auf § 2 Abs. 1 UmwRG nicht beru­fen. Auch § 64 Abs. 1 BNatSchG greift im hier inter­es­sie­ren­den Zusam­men­hang nicht ein.

Aus Art. 9 Abs. 3 AK lässt sich ein Kla­ge­recht eben­falls nicht her­lei­ten. Zwar ist § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO der Aus­le­gung zugäng­lich, dass neben Bestim­mun­gen des Bun­des- und des Lan­des­rechts auch Vor­schrif­ten des Uni­ons­rechts als ande­re gesetz­li­che Bestim­mun­gen eigen­stän­di­ge, von mate­ri­el­len Berech­ti­gun­gen los­ge­lös­te Kla­ge­rech­te ver­mit­teln kön­nen 18, und ist auch Uni­ons­recht berührt, näm­lich Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 der Richt­li­nie 2002/​49/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 25.06.2002 über die Bewer­tung und Bekämp­fung von Umge­bungs­lärm 19, der mit § 47d Abs. 2 Satz 2 BIm­SchG in inner­staat­li­ches Recht umge­setzt wor­den ist. Art. 9 Abs. 3 AK wirkt wegen des dar­in ent­hal­te­nen Aus­ge­stal­tungs­vor­be­halts der­zeit aber nicht unmit­tel­bar 20.

Eine Kla­ge­be­fug­nis folgt auch nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Klä­ger kann nicht gel­tend machen, durch die zu erwar­ten­de Lärm­zu­nah­me in ruhi­gen Gebie­ten in sei­nen Rech­ten ver­letzt zu sein. Der Sechs­te Teil des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes, zu dem § 47d BIm­SchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BIm­SchG für den Umge­bungs­lärm, dem Men­schen aus­ge­setzt sind. Als juris­ti­sche Per­son wird der Klä­ger nicht vom Anwen­dungs­be­reich der §§ 47a ff. BIm­SchG erfasst. Außer­dem erge­ben sich aus der Rege­lung der Lärm­min­de­rungs­pla­nung in den §§ 47a ff. BIm­SchG nur Pflich­ten der zustän­di­gen Behör­den zur Erar­bei­tung von Lärm­kar­ten und zur Auf­stel­lung von Lärm­ak­ti­ons­plä­nen, jedoch kei­ne Schutz­an­sprü­che ein­zel­ner Immis­si­ons­be­trof­fe­ner 21.

Uni­ons­recht gebie­tet es nicht, dem Klä­ger die Kla­ge­be­fug­nis zuzu­bil­li­gen. Zwar hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in einer Ent­schei­dung zum Luft­qua­li­täts­recht der Uni­on (Richt­li­nie 2008/​50/​EG) und der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land (§§ 44 ff. BIm­SchG) die Auf­fas­sung ver­tre­ten, dass ein Kla­ge­recht einer natür­li­chen Per­son zur Durch­set­zung des Umwelt­rechts der Uni­on auch Umwelt­ver­ei­ni­gun­gen zusteht, die nach § 3 UmwRG aner­kannt sind 22. Vor­lie­gend fehlt es jedoch an einem Kla­ge­recht einer natür­li­chen Per­son.

Nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs kön­nen sich Ein­zel­ne auf unbe­ding­te und hin­rei­chend genaue Bestim­mun­gen einer Richt­li­nie beru­fen und haben die zustän­di­gen natio­na­len Behör­den und Gerich­te die Bestim­mun­gen des natio­na­len Rechts so weit wie mög­lich so aus­zu­le­gen, dass sie mit dem Ziel der ent­spre­chen­den Richt­li­nie im Ein­klang ste­hen 23. Eine unbe­ding­te und hin­rei­chend genaue Bestim­mung stellt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 Umge­bungs­lärm-RL nicht dar. Die Vor­schrift ord­net an, dass Ziel der Akti­ons­plä­ne, die u.a. für Bal­lungs­räu­me mit mehr als 250 000 Ein­woh­nern auf­zu­stel­len sind, es auch sein soll, ruhi­ge Gebie­te gegen eine Zunah­me des Lärms zu schüt­zen. Die zustän­di­gen Behör­den sind weder ver­pflich­tet, in ihren Plä­nen ruhi­ge Gebie­te dar­zu­stel­len, noch ist es zwin­gend, den Schutz der Gebie­te zum Ziel zu erklä­ren. Die Umge­bungs­lärm-Richt­li­nie gibt auch kei­ne Lärm­wer­te vor, anhand derer ruhi­ge Gebie­te zu iden­ti­fi­zie­ren sind. Viel­mehr defi­niert sie als ruhi­ges Gebiet in einem Bal­lungs­raum ein von der zustän­di­gen Behör­de fest­ge­leg­tes Gebiet, in dem bei­spiels­wei­se der Lden-Index oder ein ande­rer geeig­ne­ter Lär­min­dex für sämt­li­che Schall­quel­len einen bestimm­ten, von dem Mit­glied­staat fest­ge­leg­ten Wert nicht über­steigt (Art. 3 Buchst. l Umge­bungs­lärm-RL). Schließ­lich stellt die Richt­li­nie die in den Plä­nen zu nen­nen­den Maß­nah­men in das Ermes­sen der zustän­di­gen Behör­den. Die zitier­te Recht­spre­chung zur feh­len­den dritt­schüt­zen­den Wir­kung der §§ 47a ff. BIm­SchG bedarf vor die­sem Hin­ter­grund kei­ner Kor­rek­tur.

Der Klä­ger kann eine Kla­ge­be­fug­nis fer­ner nicht dar­aus her­lei­ten, dass die Gemein­den, die in ihren Lärm­ak­ti­ons­plä­nen ruhi­ge Gebie­te dar­ge­stellt haben, mög­li­cher­wei­se kla­ge­be­fugt sind 24. Die Sub­jek­ti­vie­rung des Uni­ons­rechts als Anknüp­fungs­punkt für ein Kla­ge­recht von Umwelt­ver­bän­den ist auf die­je­ni­gen Per­so­nen beschränkt, denen das Uni­ons­recht Rech­te ein­räumt. Die Umge­bungs­lärm-Richt­li­nie nennt aber schon nicht die Gemein­den als die­je­ni­gen staat­li­chen Orga­ne, die zur Auf­stel­lung von Lärm­ak­ti­ons­plä­nen beru­fen sind und aus ihren Fest­set­zun­gen Rech­te her­lei­ten könn­ten, und beschränkt sich zudem dar­auf, den nach natio­na­lem Recht zustän­di­gen Behör­den Kom­pe­ten­zen zuzu­wei­sen und Hand­lungs­pflich­ten zu for­mu­lie­ren.

Eine Ein­schal­tung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs zur Beant­wor­tung der Fra­gen,

  • ob Art. 9 Abs. 3 AK unter Berück­sich­ti­gung des Urteils des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 08.03.2011 25 so aus­zu­le­gen ist, dass die Vor­schrift einer natio­na­len Recht­spre­chung ent­ge­gen­steht, die die Zuläs­sig­keit einer Kla­ge davon abhän­gig macht, dass der Klä­ger gel­tend macht, durch das staat­li­che Han­deln in sei­nen Rech­ten ver­letzt zu sein, wenn Gegen­stand des Rechts­streits die Kla­ge einer nach natio­na­lem Recht aner­kann­ten Umwelt­schutz­ver­ei­ni­gung ist, die den Schutz eines ruhi­gen Gebiets im Sin­ne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umge­bungs­lärm-RL begehrt;
  • ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umge­bungs­lärm-RL so aus­zu­le­gen ist, dass Bewoh­ner oder Nut­zer von ruhi­gen Gebie­ten oder die die­se Gebie­te aus­wei­sen­den Kom­mu­nen in der Lage sein müs­sen, sich dar­auf zu beru­fen, dass das Gebiet gegen eine Zunah­me des Lärms zu schüt­zen ist,

ist nicht not­wen­dig. Die rich­ti­ge Anwen­dung des Gemein­schafts­rechts, auf­grund des­sen die Fra­gen zu ver­nei­nen sind, ist der­art offen­kun­dig, dass für einen ver­nünf­ti­gen Zwei­fel kein Raum bleibt 26.

Da der Klä­ger nicht befugt ist, die Flug­rou­ten mit der Begrün­dung anzu­grei­fen, ihre Nut­zung füh­re zu einer unzu­läs­si­gen Ver­lär­mung ruhi­ger Gebie­te, brau­chen die Fra­gen,

  • ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umge­bungs­lärm-RL so aus­zu­le­gen ist, dass die Vor­schrift einer natio­na­len Rechts­vor­schrift nicht ent­ge­gen­steht, die den Schutz ruhi­ger Gebie­te unter einen blo­ßen Abwä­gungs­vor­be­halt stellt;

    beja­hen­den­falls,

  • ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umge­bungs­lärm-RL so aus­zu­le­gen ist, dass die Abwä­gung schon dann zu einer Zunah­me des Lärms füh­ren kann, wenn ein Grund für die Erfor­der­lich­keit der Lärm­zu­nah­me genannt wer­den kann, oder ob es sich bei der Ver­pflich­tung, ruhi­ge Gebie­te gegen die Zunah­me des Lärms zu schüt­zen, um eine Ver­pflich­tung han­delt, die nur unter Zugrun­de­le­gung wich­ti­ger Grün­de hin­ge­nom­men wer­den kann;
  • ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umge­bungs­lärm-RL so aus­zu­le­gen ist, dass die bestands­kräf­ti­ge Fest­set­zung eines ruhi­gen Gebiets bewirkt, dass die staat­li­chen Behör­den zu gewähr­leis­ten haben, dass sich das Lärm­schutz­ni­veau inner­halb des Gebiets nicht ver­schlech­tert;
  • ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umge­bungs­lärm-RL so aus­zu­le­gen ist, dass die Mit­glied­staa­ten zu gewähr­leis­ten haben, dass dem Ziel, eine Zunah­me des Lärms in ruhi­gen Gebie­ten zu ver­hin­dern, best­mög­lich Rech­nung zu tra­gen ist,

dem Euro­päi­schen Gerichts­hofs man­gels Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit nicht unter­brei­tet zu wer­den.

Zuläs­sig ist der Rechts­be­helf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG. Nach Nr. 1 die­ser Bestim­mung kann eine aner­kann­te Natur­schutz­ver­ei­ni­gung, ohne in eige­nen Rech­ten ver­letzt zu sein, Rechts­be­hel­fe nach Maß­ga­be der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung gegen Ent­schei­dun­gen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG ein­le­gen, wenn sie gel­tend macht, dass die Ent­schei­dung u.a. Vor­schrif­ten des Bun­des­na­tur­schutz­ge­set­zes wider­spricht. Ein­schlä­gig ist vor­lie­gend § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Hier­nach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land aner­kann­ten, lan­des­weit täti­gen Natur­schutz­ver­ei­ni­gung u.a. vor der Ertei­lung von Befrei­un­gen von Gebo­ten und Ver­bo­ten zum Schutz von Natu­ra 2000-Gebie­ten, auch wenn die­se durch eine ande­re Ent­schei­dung ein­ge­schlos­sen oder ersetzt wer­den, Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me zu geben. Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits geklärt hat, ist ein aner­kann­ter Ver­ein nicht nur zur Ein­le­gung von Rechts­be­hel­fen berech­tigt, wenn eine Befrei­ung erteilt wor­den ist, son­dern auch dann, wenn die zustän­di­ge Behör­de unter Ver­ken­nung der Rechts­la­ge eine Befrei­ungs­ent­schei­dung nicht für erfor­der­lich gehal­ten und ein Ver­fah­ren gewählt hat, in wel­chem dem Klä­ger kein Betei­li­gungs­recht zur Sei­te steht 27.

Der Anwen­dungs­be­reich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist eröff­net. Zu den Befrei­un­gen im Sin­ne der Vor­schrift gehört auch die hier vom Klä­ger ver­miss­te Abwei­chungs­ent­schei­dung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG 28. Der Anwend­bar­keit von § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG steht nicht ent­ge­gen, dass die Fest­le­gung von Flug­ver­fah­ren kein Pro­jekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor sei­ner Zulas­sung oder Durch­füh­rung auf sei­ne Ver­träg­lich­keit mit den Erhal­tungs­zie­len eines Natu­ra 2000-Gebiets zu über­prü­fen wäre. Der Pro­jekt­be­griff des § 34 BNatSchG unter­liegt nicht ver­gleich­ba­ren Ein­schrän­kun­gen, wie sie der Pro­jekt­be­griff im Recht der Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL in Ver­bin­dung mit den Anhän­gen I und II erfährt, son­dern ist gene­rell bei sons­ti­gen Ein­grif­fen in Natur und Land­schaft erfüllt, d.h. auch bei der Aus­übung schutz­ge­biets­ge­fähr­den­der Tätig­kei­ten, die nicht zwin­gend mit bau­li­chen Ver­än­de­run­gen ein­her­ge­hen. Er ist wir­kungs­be­zo­gen 29, nicht vor­ha­ben­be­zo­gen. Ein Pro­jekt im Sin­ne des § 34 BNatSchG ist danach jeden­falls die Fest­le­gung von Flug­kor­ri­do­ren, in denen Über­flü­ge über Schutz­ge­bie­te in bestimm­ter Regel­mä­ßig­keit und Inten­si­tät statt­fin­den 30. Zu sol­chen Über­flü­gen gehö­ren An- und Abflü­ge zu einem Flug­ha­fen, deren Ver­fah­ren in der Rechts­form der Ver­ord­nung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 Luft­VO anti­zi­piert und stan­dar­di­siert sind. Dass die Fest­le­gung der Flug­ver­fah­ren nach § 27a Abs. 1 Luft­VO nicht ver­bind­lich ist, wenn im Ein­zel­fall eine Flug­ver­kehrs­kon­troll­frei­ga­be nach § 26 Abs. 2 Satz 2 Luft­VO erfolgt ist, ändert dar­an nichts.

Einer Abwei­chungs­ent­schei­dung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedarf es, wenn Ver­an­las­sung für eine Prü­fung der Ver­träg­lich­keit des Pro­jekts mit den Erhal­tungs­zie­len eines Natu­ra 2000-Gebiets besteht – das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der Fall, wenn das Pro­jekt ein­zeln oder im Zusam­men­wir­ken mit ande­ren Pro­jek­ten oder Plä­nen geeig­net ist, das Gebiet erheb­lich zu beein­träch­ti­gen – und die Ver­träg­lich­keits­prü­fung ergibt, dass das Pro­jekt zu erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen des Gebiets in sei­nen für die Erhal­tungs­zie­le oder den Schutz­zweck maß­geb­li­chen Bestand­tei­len füh­ren kann und des­halb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzu­läs­sig ist.

Macht ein Klä­ger gel­tend, dass ein Pro­jekt nur auf­grund einer Abwei­chungs­ent­schei­dung hät­te zuge­las­sen wer­den dür­fen, muss er Tat­sa­chen vor­tra­gen, die es mög­lich erschei­nen las­sen, dass das Pro­jekt ein­zeln oder im Zusam­men­wir­ken mit ande­ren Pro­jek­ten oder Plä­nen geeig­net ist, ein Natu­ra 2000-Gebiet erheb­lich zu beein­träch­ti­gen. Ist die Eig­nung von Pro­jek­ten zur erheb­li­chen Beein­träch­ti­gung von Natu­ra 2000-Gebie­ten nach dem Vor­brin­gen des Klä­gers nicht von vorn­her­ein und nach jeder recht­li­chen Betrach­tungs­wei­se aus­ge­schlos­sen, braucht der Klä­ger zu dem mög­li­chen Aus­gang einer etwa erfor­der­li­chen Ver­träg­lich­keits­prü­fung nicht vor­zu­tra­gen. Es ist gera­de Auf­ga­be der Ver­träg­lich­keits­prü­fung zu ermit­teln, ob das Pro­jekt zu erheb­li­chen Beein­träch­ti­gun­gen des Gebiets in sei­nen für die Erhal­tungs­zie­le oder den Schutz­zweck maß­geb­li­chen Bestand­tei­len füh­ren kann. Mehr als Spe­ku­la­tio­nen, wie die Ver­träg­lich­keits­prü­fung aus­ge­hen könn­te, wäre einem Klä­ger nicht mög­lich.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 12. Novem­ber 2014 – 4 C 34.2013 -

  1. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 – 4 C 14.12, BVerw­GE 149, 17 Rn. 8[]
  2. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 a.a.O. Rn. 11 ff., Urteil vom 26.06.2014 – 4 C 3.13LKV 2014, 460 Rn. 32[]
  3. ABl EG Nr. L 175 S. 40[]
  4. ABl EU Nr. L 26 S. 1 – UVP-Richt­li­nie, UVP-RL[]
  5. EuGH, Urteil vom 17.03.2011 – C‑275/​09, Slg. 2011, I‑1753 Rn. 24 und 30[]
  6. vgl. die Ant­wort der Kom­mis­si­on vom 02.08.2002 auf die schrift­li­chen Anfra­gen E‑2022/​02 und E‑2023/​02 – ABl EU Nr. C 52 E S. 122[]
  7. EuGH, a.a.O.[]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/​81, Slg. 1982, I‑3415 Rn. 14[]
  9. vgl. BVerwG, Urtei­le vom 31.07.2012 – 4 A 7001.11 u.a., BVerw­GE 144, 44 Rn. 66; und vom 19.12 2013 – 4 C 14.12, BVerw­GE 149, 17 Rn. 12[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 31.07.2012 – 4 A 5000.10 u.a., BVerw­GE 144, 1 Rn. 51 a.E.[]
  11. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 a.a.O. Rn. 17[]
  12. EuGH, Urtei­le vom 24.10.1996 – C‑72/​95, Slg. 1996, I‑5403 Rn. 31; vom 16.09.1999 – C‑435/​97, Slg. 1999, I‑5613 Rn. 40; und vom 28.02.2008 – C‑2/​07, Slg. 2008, I‑1197 Rn. 32[]
  13. EuGH, Urteil vom 28.02.2008 a.a.O. Rn. 43[]
  14. vgl. zur Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung in einem gestuf­ten Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren EuGH, Urteil vom 04.05.2006 – C‑508/​03, Slg. 2006, I‑3969 Rn. 104[]
  15. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 a.a.O. Rn. 22[]
  16. Zustim­mungs­ge­setz vom 09.12 2006, BGBl II S. 1251[]
  17. BVerwG, Urtei­le vom 05.09.2013 – 7 C 21.12, BVerw­GE 147, 312 Rn. 30 f.; und vom 19.12 2013 a.a.O. Rn.20[]
  18. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 a.a.O. Rn. 26[]
  19. ABl Nr. L 189 S. 12 – Umge­bungs­lärm-Richt­li­nie, Umge­bungs­lärm-RL[]
  20. EuGH, Urteil vom 08.03.2011 – C‑240/​09, Slg. 2011, I‑1255 Rn. 52[]
  21. BVerwG, Urtei­le vom 14.04.2010 – 9 A 43.08, Buch­holz 406.25 § 41 BIm­SchG Nr. 56 Rn. 46; und vom 10.10.2012 – 9 A 20.11, Buch­holz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30[]
  22. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 a.a.O Rn. 38 ff.[]
  23. EuGH, Urteil vom 25.07.2008 – C‑237/​07, Slg. I‑6221 Rn. 36[]
  24. die Kla­ge­be­fug­nis nicht erör­ternd: BVerwG, rteil vom 26.06.2014 – 4 C 2.13; die Kla­ge­be­fug­nis bezwei­felnd: Ber­ke­mann, NuR 2012, 517, 529 f.[]
  25. EuGH, Urteil vom 08.03.2011, a.a.O.[]
  26. vgl. EuGH, Urteil vom 06.10.1982 – C-283/​81, Slg. 1982, I‑3415 Rn. 16[]
  27. BVerwG, Urteil vom 19.12 2013 – 4 C 14.12, BVerw­GE 149, 17 Rn. 26[]
  28. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.2013 – 4 C 3.12, BVerw­GE 146, 176 = Buch­holz 406.403 § 63 BNatSchG 2010 Nr. 3, jeweils Rn. 22[]
  29. BVerwG, Urteil vom 10.04.2013 a.a.O. Rn. 29[]
  30. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.2013 a.a.O. Rn. 30[]