Funk­ti­ons­grün, städ­te­bau­li­che Erhal­tungs­fe­set­zung – und die Pflicht zu Ersatz­pflan­zun­gen

Zu den Pflich­ten, die sich aus einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB gestütz­ten Erhal­tungs­fest­set­zung erge­ben, kön­nen im Fall des Ver­lusts des geschütz­ten Grüns auch Ersatz­pflan­zun­gen gehö­ren.

Funk­ti­ons­grün, städ­te­bau­li­che Erhal­tungs­fe­set­zung – und die Pflicht zu Ersatz­pflan­zun­gen

§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB kann auch als Rechts­grund­la­ge für Fest­set­zun­gen her­an­ge­zo­gen wer­den, die über eine blo­ße Bestands­si­che­rung vor­han­de­ner Bepflan­zun­gen hin­aus­ge­hen.

Bereits der Wort­laut des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB ("Bin­dun­gen für Bepflan­zun­gen und für die Erhal­tung") legt es nahe, dass mit Erhal­tungs­fest­set­zun­gen Pflich­ten ver­bun­den sein kön­nen, die über die Siche­rung des vor­han­de­nen Bestands hin­aus­ge­hen.

Die gesetz­li­che Sys­te­ma­tik spielt nicht gegen ein sol­ches Ergeb­nis. Die Annah­me, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB lau­fe leer, weil der pla­nungs­recht­lich vor­ge­schrie­be­ne Erhalt der Bäu­me nach der Fäl­lung unmög­lich gewor­den sei und der Ver­stoß ledig­lich als Ord­nungs­wid­rig­keit sank­tio­niert wer­den kön­ne, lässt sich nicht aus § 213 Bau­GB ablei­ten. Das Pla­nungs­recht ent­hält mit den Vor­schrif­ten des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB i.V.m. § 213 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Bau­GB kei­ne inso­weit abschlie­ßen­de Rege­lung. Mit der Ein­füh­rung der ver­schul­dens­ab­hän­gi­gen Sank­ti­ons­mög­lich­keit als Ord­nungs­wid­rig­keit bei einem Ver­stoß gegen eine Fest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB woll­te der Gesetz­ge­ber der Beach­tung des Erhal­tungs­ge­bots beson­de­ren Nach­druck ver­lei­hen, weil die Pra­xis gezeigt habe, dass die­se Sank­ti­ons­mög­lich­keit, ins­be­son­de­re im Inter­es­se der Erhal­tung des Grüns in Stadt­ge­bie­ten, not­wen­dig sei 1. Die Sank­ti­ons­mög­lich­keit ergänzt das Pla­nungs­recht, das an den objek­ti­ven Befund des Ver­lusts anknüpft und nicht nach dem Grund für den Ver­lust fragt. Eine Begren­zung des Rege­lungs­ge­halts von Erhal­tungs­fest­set­zun­gen i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB ist damit nicht ver­bun­den.

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB auf umfas­sen­den Schutz ange­legt ist, belegt die Rege­lung des § 41 Abs. 2 Nr. 1 Bau­GB. Die Vor­schrift bestimmt, dass dem Eigen­tü­mer eine ange­mes­se­ne Ent­schä­di­gung in Geld zu leis­ten ist, "wenn und soweit infol­ge die­ser Fest­set­zun­gen" beson­de­re Auf­wen­dun­gen not­wen­dig sind, die über das bei ord­nungs­ge­mä­ßer Bewirt­schaf­tung erfor­der­li­che Maß hin­aus­ge­hen. Dabei wird kein Unter­schied zwi­schen den Fest­set­zun­gen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a und b Bau­GB gemacht. § 41 Abs. 2 Nr. 1 Bau­GB ver­deut­licht, dass auch Fest­set­zun­gen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB mit Pflich­ten ver­bun­den wer­den kön­nen, die über Maß­nah­men ord­nungs­ge­mä­ßer Bewirt­schaf­tung hin­aus­ge­hen. Wie das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits ent­schie­den hat, kön­nen zu den Auf­wen­dun­gen, zu denen der Eigen­tü­mer ver­pflich­tet ist, auch Maß­nah­men der Erneue­rung gehö­ren 2. In die­ser Ent­schei­dung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zu erken­nen gege­ben, dass auch die Ver­pflich­tung zum Erset­zen eines älte­ren Obst­baums im Fal­le sei­nes Abster­bens von § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB gedeckt sein kann und damit den Weg zu einer wei­ten, Ersatz­maß­nah­men ein­schlie­ßen­den Aus­le­gung gewie­sen.

Beim Pflanz­ge­bot nach § 178 Bau­GB wird eben­falls kein Unter­schied zwi­schen der Anpflanz­fest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a Bau­GB und der Erhal­tungs­fest­set­zung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB gemacht. Aus der nicht dif­fe­ren­zier­ten Ver­wei­sung folgt, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB die Fest­set­zung von Erhal­tungs­pflich­ten zulässt, die über die Bestands­si­che­rung hin­aus­ge­hen und im Wege des Pflanz­ge­bo­tes nach § 178 Bau­GB durch­ge­setzt wer­den kön­nen 3.

Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB die Auf­er­le­gung von Ersatz­pflan­zungs­pflich­ten ermög­licht, ergibt sich vor allem aus der Ziel­rich­tung der Rege­lung. Die Erhal­tungs­fest­set­zung ist aus­ge­rich­tet auf die städ­te­bau­li­che Funk­ti­on des zu erhal­ten­den Grüns. Wie jede pla­ne­ri­sche Fest­set­zung muss sie gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 Bau­GB städ­te­bau­lich erfor­der­lich sein und nach § 9 Abs. 1 Bau­GB städ­te­bau­li­chen Grün­den die­nen. Wel­che städ­te­bau­li­chen Grün­de grei­fen, ent­schei­det sich nach dem Pla­nungs­kon­zept der Gemein­de. Sei­ne Fest­stel­lung ist Auf­ga­be des Tat­sa­chen­ge­richts. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB bewirkt daher kei­nen Auto­ma­tis­mus von Erhalt und Ersatz. Im Regel­fall, wenn kei­ne beson­de­ren Anhalts­punk­te zu erken­nen sind, wird aber die Aus­le­gung des Bebau­ungs­plans erge­ben, dass die Fest­set­zung nicht dem Schutz indi­vi­du­el­ler Pflan­zen dient, son­dern der vor­han­de­ne Bestand als "Funk­ti­ons­grün" erhal­ten wer­den soll. Die Erhal­tungs­fest­set­zung schützt in die­sem Fall nicht die ein­zel­nen Pflan­zen, son­dern will die wei­te­re Erfül­lung ihrer städ­te­bau­li­chen, indi­vi­du­en­un­ab­hän­gi­gen Funk­ti­on sichern und schließt daher auch Ersatz­pflan­zun­gen ein. Denn die städ­te­bau­li­chen Grün­de wer­den hier durch den Ver­lust des Grüns nicht gegen­stands­los. Uner­heb­lich ist, ob der Ver­lust durch mut­wil­li­ge Zer­stö­rung, Ein­wir­kung durch Natur­ge­walt oder natür­li­chen Abgang ein­ge­tre­ten ist. Das Pla­nungs­recht dient nicht der Sank­ti­on, son­dern knüpft an den objek­ti­ven Befund des Ver­lusts an. Maß­geb­lich ist der im Bebau­ungs­plan aus­ge­wie­se­ne Bestand. Der Schutz hängt nicht davon ab, ob das Grün ursprüng­lich gezielt gepflanzt wor­den oder ob es auf natür­li­chem Wege ent­stan­den ist.

Die Aus­le­gung des Bebau­ungs­plans kann aller­dings auch erge­ben, dass nur die vor­han­de­nen indi­vi­du­el­len Pflan­zen durch die Erhal­tungs­fest­set­zung geschützt wer­den sol­len. Das wird bei­spiels­wei­se anzu­neh­men sein, wenn es sich um ein aus his­to­ri­schen oder Denk­mal­schutz­grün­den ein­zig­ar­ti­ges Gewächs han­delt. In die­sem Fall wird mit dem Ver­lust des indi­vi­du­el­len Grüns dann auch die Fest­set­zung funk­ti­ons­los. Eine sol­che Fall­kon­stel­la­ti­on dürf­te aber die Aus­nah­me bil­den.

Für all­ge­mei­ne Pfle­ge­maß­nah­men schei­det § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB zwar als Rechts­grund­la­ge in der Regel aus, weil § 9 Abs. 1 Nr.20 Bau­GB inso­weit spe­zi­el­le­re Rege­lun­gen trifft. Aller­dings umfasst § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB als Annex zu Erhal­tungs­bin­dun­gen auch zeit­lich befris­te­te, für den Erfolg der Pflan­zung not­wen­di­ge Maß­nah­men der Fer­tig­stel­lungs- und Ent­wick­lungs­pfle­ge. Umfang und Dau­er sol­cher pfle­ge­ri­schen Begleit­maß­nah­men bestim­men sich nach den Umstän­den des Ein­zel­falls und müs­sen fach­lich nach­voll­zieh­bar mit Blick auf forst­wirt­schaft­lich-bota­ni­sche Erfah­rungs­sät­ze begrün­det sein.

Aus Reich­wei­te und Rege­lungs­ge­halt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB folgt, dass die Gemein­de nicht vor­sorg­lich eine zusätz­li­che, die Erhal­tungs­fest­set­zung ergän­zen­de Fest­set­zung beschlie­ßen muss, damit Ersatz­pflan­zun­gen bei Ver­lust des bestands­ge­schütz­ten Grüns ange­ord­net wer­den kön­nen. Eben­so wie die Anpflanz­fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a Bau­GB, die ergän­zend dahin aus­ge­legt wird, dass es kei­ner aus­drück­li­chen "Nach­pflanz­fest­set­zung" bedarf, zielt die Erhal­tungs­fest­set­zung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB grund­sätz­lich auf umfas­sen­den Schutz und kann Grund­la­ge für Ersatz­pflanz­pflich­ten sein 4.

Für die Bestimmt­heit der Norm genügt es, dass der Normadres­sat weiß, dass Erhal­tungs­schutz gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b Bau­GB in der Regel als Funk­ti­ons­schutz zu ver­ste­hen ist und er bei Ver­lust des geschütz­ten Grüns zu Ersatz­pflan­zun­gen ver­pflich­tet wer­den kann. Wel­che Maß­nah­men im Fall des Ver­lusts erfor­der­lich sind, kann dage­gen nur nach den Umstän­den des Ein­zel­falls bestimmt wer­den. Die in der Anord­nung zu prä­zi­sie­ren­de Ersatz­pflan­zung wird im Hin­blick auf Art, Umfang und Stand­ort durch den ursprüng­li­chen Bestand bestimmt und begrenzt. Maß­stab ist die Gleich­wer­tig­keit der Ersatz­pflan­zung. Die Ersatz­pflan­zung zielt nicht auf Natu­ral­re­sti­tu­ti­on oder Scha­dens­er­satz, son­dern auf die dau­er­haf­te Funk­ti­ons­si­che­rung des Grün­be­stands. In der Regel wird der städ­te­bau­li­che Funk­ti­ons­schutz einen Ersatz for­dern, der nach Art und Umfang dem ver­lo­ren­ge­gan­ge­nen Grün ent­spricht. Mit Blick auf die Grund­sät­ze der ord­nungs­ge­mä­ßen Bewirt­schaf­tung kann aber auch eine Berück­sich­ti­gung des Natur­zy­klus gebo­ten und ein Ersatz alt/​groß durch neu/​klein zuläs­sig sein. Art und Umfang des ange­ord­ne­ten Ersat­zes müs­sen jeden­falls in einem ange­mes­se­nen Ver­hält­nis zur städ­te­bau­li­chen Funk­ti­on des Grüns ste­hen 5 und ins­be­son­de­re unzu­mut­ba­re Belas­tun­gen des Pflich­ti­gen ver­mei­den. Hier­zu bedarf es einer fach­lich nach­voll­zieh­ba­ren und auf forst­wirt­schaft­lich-bota­ni­sche Erfah­rungs­sät­ze gestütz­ten Ein­schät­zung. Die Prü­fung, ob die Beklag­te die­se Grund­sät­ze beach­tet hat, ist eben­so wie die Aus­le­gung des Bebau­ungs­plans dem Ver­wal­tungs­ge­richts­hof vor­be­hal­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 8. Okto­ber 2014 – 4 C 30.2013 -

  1. BT-Drs. 8/​2451 S. 32 zu Nr. 23[]
  2. BVerwG, Beschluss vom 15.04.2003 – 4 BN 12.03 11[]
  3. Jarass/​Kment, Bau­GB, 2013, § 9 Rn. 86 und § 178 Rn. 1; Breu­er, in Schröd­ter, Bau­GB, 7. Aufl.2006, § 41 Rn. 21[]
  4. vgl. auch Run­kel, in: Ernst/​Zinkahn/​Bielenberg/​Krautzberger, Bau­GB, Stand April 2014, § 41 Rn. 50; a.A. Schwier, Hand­buch der Bebau­ungs­plan­fest­set­zun­gen, 2002, S. 1019 Nr. 29.77[]
  5. vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 18.07.2014 – 9 B 39.14 7 zu § 34 Abs. 3 FlurbG[]