Kla­ge­be­fug­nis eines Umwelt­ver­ban­des bei einem Luft­rein­hal­te­plan

Nach einem an uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben ori­en­tier­ten Ver­ständ­nis ge­währt § 47 Abs. 1 BIm­SchG einem an­er­kann­ten Um­welt­ver­band ei­ge­ne Rech­te im Sin­ne von § 42 Abs. 2 VwGO 1.

Kla­ge­be­fug­nis eines Umwelt­ver­ban­des bei einem Luft­rein­hal­te­plan

Der gel­tend gemach­te Anspruch auf Erlass eines Luft­rein­hal­te­plans, der sei­ner Rechts­na­tur nach einer Ver­wal­tungs­vor­schrift ähn­lich ist 2, ist im Wege der all­ge­mei­nen Leis­tungs­kla­ge zu ver­fol­gen. Im Ein­klang mit der stän­di­gen Recht­spre­chung 3 hat das Ver­wal­tungs­ge­richt die in § 42 Abs. 2 VwGO nor­mier­te Sachur­teils­vor­aus­set­zung der Kla­ge­be­fug­nis ent­spre­chend auch auf die all­ge­mei­ne Leis­tungs­kla­ge ange­wen­det. An die­ser Recht­spre­chung ist fest­zu­hal­ten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein all­ge­mei­nes Struk­tur­prin­zip des Ver­wal­tungs­rechts­schut­zes zum Aus­druck. Vor dem Hin­ter­grund von Art.19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht aus­schließ­lich (sie­he § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in ers­ter Linie, auf den Indi­vi­du­al­rechts­schutz aus­ge­rich­tet 4. Woll­te man die all­ge­mei­ne Leis­tungs­kla­ge – im Gegen­satz zur Ver­pflich­tungs­kla­ge als einer beson­de­ren Leis­tungs­kla­ge – von die­ser Grund­ent­schei­dung aus­neh­men, käme es zu Wer­tungs­wi­der­sprü­chen, die in der Sache nicht gerecht­fer­tigt wer­den könn­ten. Das im Ver­fah­ren auf­ge­wor­fe­ne Sach­pro­blem der Zuläs­sig­keit einer Ver­bands­kla­ge ist dem­nach unge­ach­tet der Rechts­na­tur des erstreb­ten behörd­li­chen Han­delns und folg­lich der pro­zes­sua­len Ein­ord­nung des Rechts­schutz­be­geh­rens zu bewäl­ti­gen.

Bei der Prü­fung, ob dem aner­kann­ten Umwelt­ver­band die Mög­lich­keit einer Ver­bands­kla­ge eröff­net ist, hat das Ver­wal­tungs­ge­richt sich zu Recht an der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs ori­en­tiert.

Im Urteil vom 08.03.2011 hat sich der Euro­päi­sche Gerichts­hof zu den Rechts­wir­kun­gen des Art. 9 Abs. 3 des Über­ein­kom­mens vom 25.06.1998 über den Zugang zu Infor­ma­tio­nen, die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung an Ent­schei­dungs­ver­fah­ren und den Zugang zu Gerich­ten in Umwelt­an­ge­le­gen­hei­ten (Aar­hus-Über­ein­kom­men, Aar­hus-Kon­ven­ti­on – AK) 5 ver­hal­ten. Die Aar­hus-Kon­ven­ti­on ist nicht nur von allen Mit­glied­staa­ten der EU, son­dern auch von der EU selbst rati­fi­ziert wor­den 6. Als soge­nann­tes gemisch­tes Abkom­men ist sie Teil des Uni­ons­rechts und als sol­cher war sie Gegen­stand der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 08.03.2011 im Ver­fah­ren C‑240/​09.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof hat zunächst fest­ge­stellt, dass die EU und damit der Gerichts­hof jeden­falls dann für die Umset­zung und Aus­le­gung von Art. 9 Abs. 3 AK zustän­dig sind, wenn es um Fra­gen der Betei­li­gung und des Rechts­schut­zes in Ver­fah­ren geht, die inhalt­lich die Durch­set­zung des EU-Umwelt­rechts zum Gegen­stand haben. Sodann hat er aus­ge­führt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des dar­in ent­hal­te­nen Aus­ge­stal­tungs­vor­be­halts der­zeit kei­ne unmit­tel­ba­re Wir­kung zukommt. Die natio­na­len Gerich­te sind aber gleich­wohl ver­pflich­tet, ihr natio­na­les Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­recht und Ver­wal­tungs­pro­zess­recht soweit wie mög­lich im Ein­klang sowohl mit den Zie­len von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effek­ti­ven gericht­li­chen Rechts­schut­zes für die durch das Uni­ons­recht ver­lie­he­nen Rech­te aus­zu­le­gen, um es einer Umwelt­schutz­ver­ei­ni­gung zu ermög­li­chen, eine Ent­schei­dung, die am Ende eines Ver­wal­tungs­ver­fah­rens ergan­gen ist, das mög­li­cher­wei­se in Wider­spruch zum Umwelt­recht der Uni­on steht, vor einem Gericht anzu­fech­ten.

Die natio­na­len Gerich­te sind gehal­ten, die Ent­schei­dung als Teil des Uni­ons­rechts bei ihren recht­li­chen Erwä­gun­gen zu beach­ten 7. Die Kri­tik, der sich die Argu­men­ta­ti­on des Urteils aus­ge­setzt sieht, ändert dar­an nichts. Denn die Gren­zen zum "aus­bre­chen­den Rechts­akt", etwa wegen eines ver­meint­li­chen Ver­sto­ßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, des­sen Annah­me im Übri­gen die Pflicht zur "Remons­tra­ti­on" in Gestalt eines neu­er­li­chen Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach sich zöge 8, sind ersicht­lich nicht über­schrit­ten 9.

Die vom Euro­päi­schen Gerichts­hof auf­ge­stell­te Aus­le­gungs­leit­li­nie erfasst auch die vor­lie­gen­de Fall­kon­stel­la­ti­on. Die Luft­rein­hal­te­pla­nung nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG 10 dient der Umset­zung der Richt­li­nie 2008/​50/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 21.05.2008 über Luft­qua­li­tät und sau­be­re Luft für Euro­pa 11. Ent­ge­gen der Rechts­auf­fas­sung des Beklag­ten kommt es allein dar­auf an.

Das zutref­fen­de Ver­ständ­nis einer im Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­ren ergan­ge­nen Ent­schei­dung (Aus­le­gungs­ur­teil) erschließt sich zwar vor dem Hin­ter­grund des Streit­ge­gen­stands des Aus­gangs­ver­fah­rens. Dar­in ging es um die ver­fah­rens­recht­li­che Stel­lung der kla­gen­den Ver­ei­ni­gung. Den Urteils­grün­den ist indes­sen nichts zu ent­neh­men, was dar­auf schlie­ßen las­sen könn­te, dass sich die Ver­pflich­tung der natio­na­len Gerich­te, Aus­le­gungs­spiel­räu­me zuguns­ten von Kla­ge­rech­ten der Umwelt­ver­bän­de zu nut­zen, allein auf Ver­fah­rens­recht bezieht und ledig­lich bereits ein­ge­räum­te Mit­wir­kungs­rech­te pro­zes­su­al ver­stärkt wer­den sol­len 12.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof gibt den Gerich­ten auf, nach Maß­ga­be inter­pre­ta­ti­ons­fä­hi­ger Vor­schrif­ten des natio­na­len Rechts auch Umwelt­ver­bän­den einen mög­lichst wei­ten Zugang zu den Gerich­ten zu ermög­li­chen, um so die Durch­set­zung des Umwelt­rechts der Uni­on zu gewähr­leis­ten. Zu Unrecht geht das Ver­wal­tungs­ge­richt davon aus, dass die­sem Anlie­gen über die Vor­schrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rech­nung getra­gen wer­den kann.

Die­se Rege­lungs­al­ter­na­ti­ve erlaubt Aus­nah­men vom Erfor­der­nis der Gel­tend­ma­chung einer Ver­let­zung in eige­nen Rech­ten. Sie ist jedoch als sol­che kei­ne im Sin­ne der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs inter­pre­ta­ti­ons­fä­hi­ge Norm, son­dern ledig­lich eine Vor­be­halts- bzw. Öff­nungs­klau­sel, die durch eine Ent­schei­dung des zustän­di­gen Norm­ge­bers umge­setzt wer­den muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selbst ist aller­dings der Aus­le­gung zugäng­lich, dass neben Bestim­mun­gen des Bun­des- und des Lan­des­rechts auch Vor­schrif­ten des Uni­ons­rechts als ande­re gesetz­li­che Rege­lung eigen­stän­di­ge, von mate­ri­el­len Berech­ti­gun­gen los­ge­lös­te Kla­ge­rech­te ver­mit­teln kön­nen. Erst auf der Grund­la­ge einer sol­chen nor­ma­ti­ven Ent­schei­dung stellt sich die Fra­ge nach uni­ons­recht­lich diri­gier­ten Aus­le­gungs­spiel­räu­men.

Eine die Vor­be­halts- bzw. Öff­nungs­klau­sel aus­fül­len­de Norm, die es vor dem Hin­ter­grund der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs erwei­ternd aus­legt, benennt das Ver­wal­tungs­ge­richt nicht. Eine einer sol­chen Aus­le­gung zugäng­li­che Vor­schrift ist auch nicht vor­han­den.

Eine beson­de­re Kla­ge­be­fug­nis im Sin­ne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objek­ti­ve Rechts­kon­trol­le ermög­licht wird, ist im natio­na­len Recht nur in eng begrenz­ten Berei­chen nor­miert wor­den. Die vor­han­de­nen, der Durch­set­zung umwelt­recht­li­cher Belan­ge die­nen­den Bestim­mun­gen sind nicht ein­schlä­gig.

Der Anwen­dungs­be­reich der natur­schutz­recht­li­chen Ver­bands­kla­ge nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröff­net. Glei­ches gilt für § 1 UmwRG. Die ein­schrän­ken­den tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen von Absatz 1, der ver­mit­telt über Art. 10a der Richt­li­nie 85/​337/​EWG des Rates vom 27.06.1985 über die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung bei bestimm­ten öffent­li­chen und pri­va­ten Pro­jek­ten 13 i.d.F. der Richt­li­nie 2003/​35/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 26.05.2003 über die Betei­li­gung der Öffent­lich­keit bei der Aus­ar­bei­tung bestimm­ter umwelt­be­zo­ge­ner Plä­ne und Pro­gram­me und zur Ände­rung der Richt­li­ni­en 85/​337/​EWG und 96/​61/​EG des Rates in Bezug auf die Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung und den Zugang zu Gerich­ten 14 auch der Umset­zung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient 15, sind nicht gege­ben.

Der Anwen­dungs­be­reich des Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­set­zes kann nicht im Wege der Ana­lo­gie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt wer­den 16. Denn es fehlt an einer plan­wid­ri­gen Rege­lungs­lü­cke.

Das Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­setz dient, wie sich bereits aus sei­ner amt­li­chen Bezeich­nung (Gesetz über ergän­zen­de Vor­schrif­ten zu Rechts­be­hel­fen in Umwelt­an­ge­le­gen­hei­ten nach der EG-Richt­li­nie 2003/​35/​EG) sowie der amt­li­chen Anmer­kung zur Umset­zung uni­ons­recht­li­cher Vor­schrif­ten ergibt, der Umset­zung von Art. 9 Abs. 2 AK. Dem­ge­gen­über hat der Gesetz­ge­ber aus­weis­lich der Denk­schrift zur Rati­fi­zie­rung der Aar­hus-Kon­ven­ti­on hin­sicht­lich der Ver­pflich­tun­gen aus Art. 9 Abs. 3 AK kei­nen Ände­rungs­be­darf im inner­staat­li­chen Recht gese­hen 17. Inso­weit hat sich das Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­setz im Zeit­punkt sei­ner Ver­ab­schie­dung als sei­nen Anwen­dungs­be­reich abschlie­ßend umschrei­ben­de Rege­lung ver­stan­den. Dar­an hat sich auch mitt­ler­wei­le nichts geän­dert. Unge­ach­tet der Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs vom 08.03.2011 hat der Gesetz­ge­ber an der aus­drück­li­chen Beschrän­kung des Anwen­dungs­be­reichs auch im Gesetz zur Ände­rung des Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­set­zes und ande­rer umwelt­recht­li­cher Vor­schrif­ten vom 21.01.2013 18 fest­ge­hal­ten. Dar­in wer­den ledig­lich die durch die Ent­schei­dung des Uni­ons­ge­richts­hofs vom 12.05.2011 19 gefor­der­ten Ände­run­gen mit dem Ziel einer "lücken­lo­sen 1:1‑Umsetzung" von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK ein­ge­fügt 20; eine Aus­deh­nung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfass­ten Sach­ver­hal­te wird damit aus­ge­schlos­sen.

Eine plan­wid­ri­ge Rege­lungs­lü­cke kann auch nicht des­we­gen ange­nom­men wer­den, weil vie­les dafür spricht, dass die vom Gesetz­ge­ber bei der Rati­fi­zie­rung der Aar­hus-Kon­ven­ti­on ver­tre­te­ne Rechts­an­sicht zur feh­len­den Not­wen­dig­keit der Anpas­sung des inner­staat­li­chen Rechts unzu­tref­fend ist. Sie steht mit dem sich auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne her­aus­bil­den­den Ver­ständ­nis der Ver­trags­pflich­ten nicht in Ein­klang.

Mit dem Com­pli­an­ce Com­mit­tee haben die Ver­trags­par­tei­en auf der Grund­la­ge von Art. 15 AK ein Gre­mi­um errich­tet, das über die Ein­hal­tung des Abkom­mens wachen soll, ohne jedoch ein förm­li­ches Streit­schlich­tungs­ver­fah­ren nach Art. 16 AK zu prä­ju­di­zie­ren 21. Durch des­sen Spruch­pra­xis soll das Abkom­men für alle Ver­trags­par­tei­en kla­re Kon­tu­ren erhal­ten. Auch wenn sich das Com­pli­an­ce Com­mit­tee mit Emp­feh­lun­gen begnügt, kommt den dar­in geäu­ßer­ten Rechts­an­sich­ten gleich­wohl bedeu­ten­des Gewicht zu; das folgt nicht zuletzt dar­aus, dass bis­lang alle Fest­stel­lun­gen des Com­pli­an­ce Com­mit­tee über die Kon­ven­ti­ons­wid­rig­keit der Rechts­la­ge in einem Ver­trags­staat in den Zusam­men­künf­ten der Ver­trag­par­tei­en (Art. 10 AK) gebil­ligt wor­den sind 22.

Nach einer gefes­tig­ten Spruch­pra­xis zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Ver­trags­par­tei­en nach dem Wort­laut der Bestim­mung zuge­bil­lig­te Gestal­tungs­frei­heit gerin­ger dar, als ins­be­son­de­re von Deutsch­land ange­nom­men. In einer gan­zen Rei­he von Emp­feh­lun­gen hat das Com­pli­an­ce Com­mit­tee sein Ver­ständ­nis der soge­nann­ten drit­ten Säu­le der Aar­hus-Kon­ven­ti­on über den Zugang zu Gerich­ten nach Art. 9 Abs. 3 AK dar­ge­legt 23 . Dabei betont es zwar – auch im Anschluss an die wäh­rend der Zusam­men­kunft der Ver­trags­par­tei­en vom 25. bis 27.05.2005 ange­nom­me­ne Ent­schei­dung II/​2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersicht­lich rechts­schutz­freund­li­ches Ver­ständ­nis des Art. 9 Abs. 3 AK anmahnt 24 – zunächst die Aus­ge­stal­tungs­frei­heit des natio­na­len Gesetz­ge­bers und die Erfor­der­lich­keit einer Gesamt­be­trach­tung des nor­ma­ti­ven Umfelds. Die fol­gen­den Aus­füh­run­gen las­sen aber kei­nen Zwei­fel dar­an, dass nach Auf­fas­sung des Com­pli­an­ce Com­mit­tee den Umwelt­ver­bän­den grund­sätz­lich eine Mög­lich­keit ein­ge­räumt wer­den muss, die Anwen­dung des Umwelt­rechts gericht­lich über­prü­fen zu las­sen. Die Ver­trags­par­tei­en müs­sen zwar kein Sys­tem der Popu­lark­la­ge ein­füh­ren, so dass jeder­mann jeg­li­che umwelt­be­zo­ge­ne Hand­lung anfech­ten kann. Die For­mu­lie­rung "sofern sie etwai­ge in ihrem inner­staat­li­chen Recht fest­ge­leg­te Kri­te­ri­en erfül­len" kann aber nach Auf­fas­sung des Com­pli­an­ce Com­mit­tee die Ein­füh­rung oder Bei­be­hal­tung sol­cher strik­ter Kri­te­ri­en nicht recht­fer­ti­gen, die im Ergeb­nis alle oder fast alle Umwelt­ver­bän­de an der Anfech­tung von Hand­lun­gen hin­dern, die im Wider­spruch zum natio­na­len Umwelt­recht ste­hen. Die For­mu­lie­rung deu­tet nach Ansicht des Com­pli­an­ce Com­mit­tee viel­mehr auf die Selbst­be­schrän­kung der Ver­trags­par­tei­en, kei­ne zu stren­gen Kri­te­ri­en auf­zu­stel­len. Für den Zugang zu dem Über­prü­fungs­ver­fah­ren soll eine Ver­mu­tung spre­chen; er darf nicht die Aus­nah­me sein. Als Kri­te­ri­en kom­men die Betrof­fen­heit oder ein Inter­es­se in Betracht. Aus­drück­lich als nicht aus­rei­chend hat es das Com­pli­an­ce Com­mit­tee im Ver­fah­ren gegen Öster­reich ange­se­hen, dass im Anwen­dungs­be­reich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Ver­bands­kla­ge vor­ge­se­hen ist 25.

Wenn danach das "Ob" einer umwelt­recht­li­chen Ver­bands­kla­ge durch das Abkom­men ent­schie­den ist, behal­ten die Ver­trags­staa­ten gleich­wohl einen Aus­ge­stal­tungs­spiel­raum hin­sicht­lich des "Wie". Die hier­nach aus­ste­hen­de Umset­zung einer völ­ker­ver­trags­recht­li­chen Ver­pflich­tung durch den natio­na­len Gesetz­ge­ber steht einer plan­wid­ri­gen Rege­lungs­lü­cke nicht gleich.

Eine Aus­le­gung con­tra legem – im Sin­ne einer metho­disch unzu­läs­si­gen rich­ter­li­chen Rechts­fin­dung – for­dert das Uni­ons­recht nicht 26. Zu Unrecht beruft sich der Umwelt­ver­band auf das Urteil des Bun­des­ge­richts­hofs vom 26. Novem­ber 2008 27. Eine Pflicht zur richt­li­ni­en­kon­for­men Rechts­fort­bil­dung im Wege teleo­lo­gi­scher Reduk­ti­on oder Exten­si­on einer Vor­schrift des natio­na­len Rechts setzt jeden­falls eine hin­rei­chend bestimm­te, näm­lich kla­re, genaue und unbe­ding­te, im Grund­satz unmit­tel­bar anwend­ba­re uni­ons­recht­li­che Vor­schrift vor­aus, an der es hier nach Schei­tern des Vor­schlags der Kom­mis­si­on für eine Richt­li­nie über den Zugang zu Gerich­ten in Umwelt­an­ge­le­gen­hei­ten 28 man­gels uni­ons­recht­li­cher Umset­zung von Art. 9 Abs. 3 AK (noc)) fehlt.

Hier­aus ergibt sich zugleich, dass auch im Uni­ons­recht eine sol­che aus­le­gungs­fä­hi­ge Norm nicht aus­zu­ma­chen ist. Das folgt bereits zwin­gend aus der Tat­sa­che, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmit­tel­bar anwend­bar ist. Eine nicht unmit­tel­bar anwend­ba­re Bestim­mung kann aber nicht Anknüp­fungs­punkt einer Aus­le­gung sein, die die­se Norm der Sache nach anwend­bar macht. Eine sol­che Argu­men­ta­ti­on wäre zir­ku­lär 29.

Der fest­ge­stell­te Rechts­ver­stoß ist indes­sen im vor­lie­gen­den Fall nicht erheb­lich. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat die Kla­ge­be­fug­nis des Umwelt­ver­bands im Ergeb­nis zu Recht bejaht. Sie folgt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Umwelt­ver­band kann gel­tend machen, durch die Ableh­nung der Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans, der den Anfor­de­run­gen des § 47 Abs. 1 BIm­SchG i.V.m. § 27 39. BIm­SchV 30 genügt, in sei­nen Rech­ten ver­letzt zu sein. § 47 Abs. 1 BIm­SchG räumt nicht nur unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­li­chen Per­so­nen, son­dern auch nach § 3 UmwRG aner­kann­ten Umwelt­ver­bän­den das Recht ein, die Auf­stel­lung eines den zwin­gen­den Vor­schrif­ten des Luft­qua­li­täts­rechts ent­spre­chen­den Luft­rein­hal­te­plans zu ver­lan­gen.

Nach § 47 Abs. 1 BIm­SchG hat die zustän­di­ge Behör­de, wenn die durch eine Rechts­ver­ord­nung fest­ge­leg­ten Immis­si­ons­grenz­wer­te ein­schließ­lich fest­ge­leg­ter Tole­ranz­mar­gen über­schrit­ten wer­den, einen Luft­rein­hal­te­plan auf­zu­stel­len, wel­cher die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur dau­er­haf­ten Ver­min­de­rung von Luft­ver­un­rei­ni­gun­gen fest­legt und den Anfor­de­run­gen der Rechts­ver­ord­nung ent­spricht. Ent­spre­chen­des gilt, soweit eine Rechts­ver­ord­nung die Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans zur Ein­hal­tung von Ziel­wer­ten regelt. Die Maß­nah­men eines Luft­rein­hal­te­plans müs­sen geeig­net sein, den Zeit­raum einer Über­schrei­tung von bereits ein­zu­hal­ten­den Immis­si­ons­grenz­wer­ten so kurz wie mög­lich zu hal­ten.

Mit die­ser Vor­schrift ver­folgt das Luft­qua­li­täts­recht zwei sich über­schnei­den­de Schutz­zwe­cke: Mit der Umset­zung der fest­ge­leg­ten Luft­qua­li­täts­zie­le sol­len schäd­li­che Aus­wir­kun­gen sowohl auf die mensch­li­che Gesund­heit als auch auf die Umwelt ins­ge­samt ver­mie­den, ver­hü­tet oder ver­rin­gert wer­den (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/​50/​EG).

Aus dem vom Gesetz bezweck­ten Schutz der mensch­li­chen Gesund­heit folgt ein Kla­ge­recht für die von den Immis­si­ons­grenz­wert­über­schrei­tun­gen unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­li­chen Per­so­nen. Das ist durch den Euro­päi­schen Gerichts­hof geklärt. Sei­ne zu den Akti­ons­plä­nen nach Art. 7 Abs. 3 der Richt­li­nie 96/​62/​EG des Rates vom 27.09.1996 über die Beur­tei­lung und die Kon­trol­le der Luft­qua­li­tät 31 i.d.F. der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1882/​2003 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 29.09.2003 32, § 47 Abs. 2 BIm­SchG a.F. ergan­ge­ne Recht­spre­chung 33 ist in die­ser Hin­sicht ohne Wei­te­res auch auf die Luft­rein­hal­te­plä­ne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/​50/​EG, § 47 Abs. 1 BIm­SchG n.F. zu über­tra­gen 34.

Der Umwelt­ver­band kann als juris­ti­sche Per­son in sei­ner Gesund­heit nicht betrof­fen sein; die Ver­let­zung eines aus der Gewähr­leis­tung der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit fol­gen­den sub­jek­ti­ven Rechts auf Ein­hal­tung der Immis­si­ons­grenz­wer­te kann er nicht gel­tend machen. Nach dem her­ge­brach­ten Begriffs­ver­ständ­nis des sub­jek­ti­ven Rechts wür­de Ent­spre­chen­des gel­ten, soweit das Luft­qua­li­täts­recht dem Schutz der Umwelt als sol­cher und damit einem All­ge­mein­in­ter­es­se dient.

Das Uni­ons­recht gebie­tet indes­sen eine erwei­tern­de Aus­le­gung der aus dem Luft­qua­li­täts­recht fol­gen­den sub­jek­ti­ven Rechts­po­si­tio­nen.

Der Euro­päi­sche Gerichts­hof geht davon aus, dass unmit­tel­bar betrof­fe­nen juris­ti­schen Per­so­nen in glei­cher Wei­se wie natür­li­chen Per­so­nen ein Kla­ge­recht zusteht 35. Die Kri­te­ri­en für die Betrof­fen­heit als Anknüp­fungs­punkt für eine sub­jek­ti­ve, kla­ge­fä­hi­ge Rechts­po­si­ti­on hat er nicht näher erläu­tert. Die Erwei­te­rung der Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten über die Gel­tend­ma­chung indi­vi­du­el­ler Rechts­po­si­tio­nen hin­aus ist dar­in indes­sen ange­legt.

Wird die Betrof­fen­heit durch einen räum­li­chen Bezug zum Wir­kungs­be­reich der Immis­sio­nen bestimmt 36, so folgt aus die­ser Recht­spre­chung gleich­wohl, dass sich die juris­ti­sche Per­son – gemes­sen an der in Rn. 38 des Urteils beton­ten Schutz­rich­tung der Vor­schrift – ein frem­des Inter­es­se, so etwa als dort ansäs­si­ges Unter­neh­men die Gesund­heit sei­ner Mit­ar­bei­ter, zum eige­nen Anlie­gen machen darf.

Die in die­ser Wei­se vom Uni­ons­recht zuge­bil­lig­te Rechts­macht ist in uni­ons­rechts­kon­for­mer Aus­le­gung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Inter­es­se des aus Art. 4 Abs. 3 EUV fol­gen­den Effek­ti­vi­täts­ge­bots als sub­jek­ti­ves Recht anzu­er­ken­nen 37. Sie bestimmt zugleich das Ver­ständ­nis der zur Umset­zung des Uni­ons­rechts erlas­se­nen mit­glied­staat­li­chen Vor­schrif­ten und hat eine Aus­deh­nung des Begriffs des sub­jek­ti­ven Rechts zur Fol­ge. Allein ein sol­ches Ver­ständ­nis trägt der Ent­wick­lung des Uni­ons­rechts Rech­nung. Es ist von Anfang an von der Ten­denz geprägt gewe­sen, durch eine groß­zü­gi­ge Aner­ken­nung sub­jek­ti­ver Rech­te den Bür­ger auch für die dezen­tra­le Durch­set­zung des Uni­ons­rechts zu mobi­li­sie­ren. Der Bür­ger hat damit zugleich – bezo­gen auf das objek­ti­ve Inter­es­se an einer Siche­rung der prak­ti­schen Wirk­sam­keit und der Ein­heit des Uni­ons­rechts – eine "pro­ku­ra­to­ri­sche" Rechts­stel­lung inne. Die­se kann auch in den Vor­der­grund rücken 38.

Zu den unmit­tel­bar betrof­fe­nen juris­ti­schen Per­so­nen, denen durch § 47 Abs. 1 BIm­SchG ein Kla­ge­recht ein­ge­räumt ist, gehö­ren auch die nach § 3 UmwRG aner­kann­ten Umwelt­ver­bän­de.

Eine Aus­le­gung des § 47 Abs. 1 BIm­SchG dahin­ge­hend, dass neben unmit­tel­bar betrof­fe­nen natür­li­chen Per­so­nen auch Umwelt­ver­bän­de das Recht haben, die Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vor­schrif­ten des Luft­qua­li­täts­rechts zu ver­lan­gen, ist durch Art. 23 RL 2008/​50/​EG und Art. 9 Abs. 3 AK gebo­ten. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hat in sei­nem Urteil vom 08.03.2011 in Bezug auf Sach­ver­hal­te, die – wie hier die Auf­stel­lung von Luft­rein­hal­te­plä­nen – dem Uni­ons­recht unter­lie­gen, für Umwelt­ver­bän­de einen wei­ten Zugang zu Gericht gefor­dert; er hat dies damit begrün­det, dass der "Schutz der den Ein­zel­nen aus dem Uni­ons­recht erwach­sen­den Rech­te" gewähr­leis­tet wer­den müs­se 39. Aus­ge­hend hier­von müs­sen sich die Kla­ge­rech­te, die der Uni­ons­ge­richts­hof in sei­nem Urteil vom 25.07.2008 40 auf dem Gebiet der Luft­rein­hal­tung aner­kannt hat, auch auf Umwelt­ver­bän­de erstre­cken. Eine grund­sätz­li­che Ver­nei­nung der­ar­ti­ger Rech­te von Umwelt­ver­bän­den wäre zudem, wie oben dar­ge­legt, unver­ein­bar mit der Spruch­pra­xis des Com­pli­an­ce Com­mit­tee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

Weder das Uni­ons­recht noch Art. 9 Abs. 3 AK ver­lan­gen jedoch, jedem Umwelt­ver­band ein Recht auf Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vor­schrif­ten bei Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans zu gewäh­ren. Umwelt­ver­bän­de kön­nen – nicht anders als natür­li­che Per­so­nen – Trä­ger von mate­ri­el­len sub­jek­ti­ven Rech­ten nur sein, wenn sie Teil nicht nur der all­ge­mei­nen Öffent­lich­keit, son­dern der "betrof­fe­nen Öffent­lich­keit" sind. Als "betrof­fe­ne Öffent­lich­keit" defi­nie­ren Art. 2 Nr. 5 AK und – für die Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung – inhalt­lich ent­spre­chend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/​35/​EG die von umwelt­be­zo­ge­nen Ent­schei­dungs­ver­fah­ren betrof­fe­ne oder wahr­schein­lich betrof­fe­ne Öffent­lich­keit oder die Öffent­lich­keit mit einem Inter­es­se dar­an; im Sin­ne die­ser Begriffs­be­stim­mung haben nicht­staat­li­che Orga­ni­sa­tio­nen, die sich für den Umwelt­schutz ein­set­zen und alle nach inner­staat­li­chem Recht gel­ten­den Vor­aus­set­zun­gen erfül­len, ein Inter­es­se (sie­he auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/​35/​EG). Die­se Ver­ei­ni­gun­gen sol­len sich die öffent­li­chen Belan­ge des Umwelt­schut­zes zum eige­nen Anlie­gen machen kön­nen.

Wel­che Vor­aus­set­zun­gen ein Umwelt­ver­band nach inner­staat­li­chem Recht erfül­len muss, um berech­tigt zu sein, sich die Belan­ge des Umwelt­schut­zes bei Auf­stel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans zum eige­nen Anlie­gen zu machen, ist nicht aus­drück­lich gere­gelt. § 3 UmwRG regelt ledig­lich, wel­che Umwelt­ver­bän­de Rechts­be­hel­fe nach dem Umwelt-Rechts­be­helfs­ge­setz ein­le­gen kön­nen. Die­ser Vor­schrift ist jedoch die Grund­ent­schei­dung zu ent­neh­men, dass nur die nach die­ser Vor­schrift aner­kann­ten Umwelt­ver­bän­de berech­tigt sein sol­len, vor Gericht gel­tend zu machen, dass dem Umwelt­schutz die­nen­de Rechts­vor­schrif­ten ver­letzt wor­den sei­en. Auch die Mit­wir­kungs­rech­te und Rechts­be­helfs­be­fug­nis­se nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Aner­ken­nung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein nor­ma­ti­ver Anhalts­punkt dafür, dass bei Auf­stel­lung von Luft­rein­hal­te­plä­nen das grund­sätz­lich auch Umwelt­ver­bän­den ein­ge­räum­te Recht, die Ein­hal­tung der zwin­gen­den Vor­schrif­ten des Luft­qua­li­täts­rechts zu ver­lan­gen, an wei­ter­ge­hen­de Vor­aus­set­zun­gen geknüpft sein könn­te, sind nicht ersicht­lich.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 5. Sep­tem­ber 2013 – 7 C 21.12

  1. im An­schluss an EuGH, Ur­tei­le vom 25.07.2008 – C‑237/​07 [Ja­n­ecek], Slg. 2008, I‑6221; und vom 08.03.2011 – C‑240/​09 [Le­so­och­ranárske zu­sku­pe­nie VLK -"slo­wa­ki­scher Braun­bär"-], Slg. 2011, I‑1255[]
  2. BVerwG, Beschlüs­se vom 29.03.2007 – 7 C 9.06, BVerw­GE 128, 278 = Buch­holz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11.07.2012 – 3 B 78.11, Buch­holz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BIm­SchG, 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 47[]
  3. zuletzt etwa BVerwG, Urteil vom 15.06.2011 – 9 C 4.10, BVerw­GE 140, 34 = Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 161[]
  4. vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 29.04.1993 – 7 A 3.92, BVerw­GE 92, 263, 264 = Buch­holz 310 § 42 VwGO Nr.196 S. 46[]
  5. Gesetz vom 09.12.2006, BGBl II S. 1251[]
  6. Beschluss des Rates vom 17.02.2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1[]
  7. vgl. Kar­pen­stein, in: Grabitz/​Hilf/​Nettesheim, Das Recht der Euro­päi­schen Uni­on, AEUV Art. 267 Rn. 104[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 06.07.2010 – 2 BvR 2661/​06, BVerfGE 126, 286, 303 f.[]
  9. vgl. Ber­ke­mann, DVBl 2013, 1137, 1143 f.[]
  10. i.d.F. des Ach­ten Geset­zes zur Ände­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes vom 31.07.2010, BGBl I S. 1059[]
  11. ABl EU Nr. L 152 S. 1[]
  12. so auch Ber­ke­mann, a.a.O. S. 1145; Schla­cke, ZUR 2011, 312, 315[]
  13. ABl Nr. L 175 S. 40[]
  14. ABl EU Nr. L 156 S. 17[]
  15. vgl. BT-Drs. 16/​2497 S. 42[]
  16. so auch Schla­cke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667, 673[]
  17. BT-Drs. 16/​2497 S. 42, 46[]
  18. BGBl I S. 95[]
  19. EuGH, Urteil vom 12.05.2011 – C‑115/​09, Tria­nel, Slg. 2011, I‑3673[]
  20. BT-Drs. 17/​10957 S. 11[]
  21. sie­he zur Arbeits­wei­se des Com­pli­an­ce Com­mit­tee The Aar­hus Con­ven­ti­on: An Imple­men­ta­ti­on Gui­de, Second Edi­ti­on, 2013, S. 234 ff.[]
  22. sie­he Imple­men­ta­ti­on Gui­de, S. 238[]
  23. grund­le­gend ACCC/​C/​2005/​11, Bel­gi­en vom 16.06.2006, Rn. 35 ff.; ACCC/​C/​2006/​18, Däne­mark vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/​C/​2008/​32 Part I, EU vom 14.04.2011, Rn. 77 ff.; ACCC/​C/​2010/​48, Öster­reich vom 16.12.2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Imple­men­ta­ti­on Gui­de, S.197 ff., 207 f.[]
  24. ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 08.06.2005[]
  25. ACCC/​C/​2010/​48 Rn. 71 ff.[]
  26. vgl. EuGH, Urtei­le vom 04.07.2006 – C‑212/​04, Ade­neler – Slg. 2006, I‑6057 Rn. 110 und vom 16.06.2005 – C‑105/​03, Pupi­no – Slg. 2005, I‑5285 Rn. 44, 47[]
  27. BGH, Urteil vom 26.11.2008 – VIII ZR 200/​05, BGHZ 179, 27[]
  28. vom 24.10.2003 – KOM(2003) 624 – end­gül­tig[]
  29. vgl. Sei­bert, NVwZ 2013, 1040, 1042 f.; ein gesetz­ge­be­ri­sches Han­deln for­dert wohl auch Epi­ney, EurUP 2012, 88, 89; a.A. wohl Ber­ke­mann, a.a.O. S. 1147 f.[]
  30. Neun­und­drei­ßigs­te Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Bun­des-Immis­si­ons­schutz­ge­set­zes (Ver­ord­nung über Luft­qua­li­täts­stan­dards und Emis­si­ons­höchst­men­gen – 39. BIm­SchV) vom 02.08.2010, BGBl I S. 1065[]
  31. ABl EG Nr. L 296 S. 55[]
  32. ABl EU Nr. L 284 S. 1[]
  33. EuGH, Urteil vom 25.07.2008 – C‑237/​07, Jan­e­cek – Slg. 2008, I‑6221 Rn. 42[]
  34. vgl. Hansmann/​Röckinghausen, in: Landmann/​Rohmer, Umwelt­recht, BIm­SchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BIm­SchG, 9. Aufl.2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/​Lehmann, ZUR 2013, 67, 72[]
  35. BVerwG, Urteil vom 25.07.2008 a.a.O. Rn. 39[]
  36. so den EuGH ver­ste­hend Zie­kow, NVwZ 2010, 793, 794[]
  37. vgl. etwa Gär­ditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N.[]
  38. sie­he hier­zu – mit ver­schie­de­nen Akzen­tu­ie­run­gen – etwa Masing, in: Hoff­mann-Rie­m/­Schmidt-Aßman­n/­Voß­kuh­le, GVwR Bd. 1, 2. Aufl.2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßman­n/­Schenk, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Ein­lei­tung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächt­nis­schrift Brug­ger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380, 383 ff.; Gär­ditz, EurUP 2010, 210, 219 ff.[]
  39. EuGH, a.a.O. Rn. 48, 51[]
  40. EuGH, a.a.O.[]