Luft­rein­hal­te­plan für Stutt­gart

Vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart war erst­in­stanz­lich eine Kla­ge der Deut­schen Umwelt­hil­fe e.V. gegen das Land Baden-Würt­tem­berg wegen Fort­schrei­bung des "Luftreinhalteplanes/​Teilplan Lan­des­haupt­stadt Stutt­gart" erfolg­reich.

Luft­rein­hal­te­plan für Stutt­gart

Die Deut­sche Umwelt­hil­fe hat, so das Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart, einen Anspruch auf Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­pla­nes Stutt­gart um Maß­nah­men, die zu einer schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te für NO2 in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart füh­ren.

Wegen der grund­sätz­li­chen Bedeu­tung der Sache hat das­Ver­wal­tungs­ge­richt die Beru­fung zum Ver­wal­tungs­ge­richts­hof Baden-Würt­tem­berg in Mann­heim und die Sprung­re­vi­si­on zum Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in Leip­zig zuge­las­sen.

Die Deut­sche Umwelt­hil­fe e.V. hat nach Ansicht des Ver­wal­tungs­ge­richts Stutt­gart einen Anspruch auf Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­pla­nes Stutt­gart um Maß­nah­men, die zu einer schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der seit min­des­tens 2010 über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te für Stick­stoff­di­oxid in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart füh­ren.

Dies folgt aus § 47 Abs. 1 Sät­ze 1 und 3 BIm­SchG, wonach die für die Auf­stel­lung von Luft­rein­hal­te­plä­nen zustän­di­ge Plan­be­hör­de (hier: Regie­rungs­prä­si­di­um Stutt­gart) einen Luft­rein­hal­te­plan auf­zu­stel­len oder fort­zu­schrei­ben hat, wenn die nach euro­pa- und bun­des­recht­li­chen Vor­schrif­ten ein­zu­hal­ten­den Immis­si­ons­grenz­wer­te für Luft­schad­stof­fe nicht ein­ge­hal­ten wer­den.

1. Das ist hier der Fall, weil in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart die Immis­si­ons­grenz­wer­te für Stick­stoff­di­oxid seit 2010 bis zum heu­ti­gen Tage nicht ein­ge­hal­ten wer­den.

2. Die­ser Ver­pflich­tung, den Luft­rein­hal­tungs­plan Stutt­gart um die zur Ein­hal­tung die­ser Immis­si­ons­grenz­wer­te erfor­der­li­chen Maß­nah­men zu ergän­zen, ist die Plan­be­hör­de mit dem vor­ge­leg­ten Plan­ent­wurf der „3. Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­tungs­pla­nes zur Min­de­rung der Fein­staub- und Stick­stoff­di­oxid-Belas­tun­gen“ nicht im gebo­te­nen Umfang nach­ge­kom­men.

Von den in M1, M2a, M2b und M2c gere­gel­ten Ver­kehrs­ver­bo­ten kann kei­nes als aus­rei­chen­de und geeig­ne­te Luft­rein­hal­te­plan­maß­nah­me zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te ein­ge­stuft wer­den.

Für das Ver­kehrs­ver­bot M1 folgt dies dar­aus, dass die­ses frü­hes­tens zum 01.01.2020 umge­setzt wer­den soll und des­halb bereits wegen die­ses spä­ten Umset­zungs­zeit­punk­tes zu einer schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te nichts bei­tra­gen kann.

Für die Ver­kehrs­ver­bo­te M2a, M2b und M2c gilt dies des­halb, weil die Umset­zung die­ser Ver­kehrs­ver­bo­te aus­nahms­los an wei­te­re Bedin­gun­gen geknüpft ist, deren Ein­tritt bereits zum heu­ti­gen Zeit­punkt aus­ge­schlos­sen wer­den kann (M2a und M2b), unge­wiss ist (M2c) oder die­ses Ver­kehrs­ver­bot aber jeden­falls von sei­nem Wir­kungs­grad offen­sicht­lich unge­eig­net ist, die Über­schrei­tung der Immis­si­ons­grenz­wer­te nen­nens­wert zu redu­zie­ren (M2c).

Auch die Rege­lun­gen M3 bis M20 ent­hal­ten kei­ne geeig­ne­ten Luft­rein­hal­te­plan­maß­nah­men im Sin­ne des § 47 Abs. 1 Sät­ze 1 und 3 BIm­SchG, weil die­se – selbst wenn man sie im wei­tes­ten Sin­ne als Luft­rein­hal­te­plan­maß­nah­men ein­stu­fen könn­te und sie auch tat­säch­lich alle (zeit­nah) umge­setzt wür­den – die vor­lie­gen­de Über­schrei­tung der Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te zusam­men um höchs­tens 15 % redu­zie­ren könn­ten.

3. Nach den Fest­stel­lun­gen im Gesamt­wir­kungs­gut­ach­ten des Lan­des Baden-Würt­tem­berg han­delt es sich bei dem in Maß­nah­me M1 beschrie­be­nen, in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart ganz­jäh­rig gel­ten­den Ver­kehrs­ver­bot für alle Kraft­fahr­zeu­ge mit ben­zin- oder gas­be­trie­be­nen Otto­mo­to­ren unter­halb der Schad­stoff­klas­se Euro 3 sowie für alle Kraft­fahr­zeu­ge mit Die­sel­mo­to­ren unter­halb der Schad­stoff­klas­se Euro 6/​VI um die effek­tivs­te und der­zeit ein­zi­ge Luft­rein­hal­te­plan­maß­nah­me zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te und zugleich auch zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung, wenn die­ses bereits zum 01.01.2018 in Kraft gesetzt wird.

4. Alle ande­ren von der Pla­nungs­be­hör­de in Betracht gezo­ge­nen Maß­nah­men (Geschwin­dig­keits­be­schrän­kun­gen, Ver­kehrs­ver­bo­te nach Kfz-Kenn­zei­chen, City-Maut, Nah­ver­kehrs­ab­ga­be und sog. „Nach­rüst­lö­sung“) sind von ihrem Wir­kungs­grad nicht gleich­wer­tig.

Dies gilt ins­be­son­de­re auch für die von der Lan­des­re­gie­rung und der zustän­di­gen Plan­be­hör­de zuletzt als vor­zugs­wür­dig erach­te­te sog. „Nach­rüst­lö­sung“, weil die­se – selbst bei einer ange­nom­me­nen frei­wil­li­gen Umrüst­quo­te von 100 % bis 2020 und einer aus­nahms­los ange­nom­me­nen Redu­zie­rung der rea­len Emis­sio­nen im Stra­ßen­ver­kehr durch die Nach­rüs­tung um min­des­tens 50 % – nach der eige­nen Ein­schät­zung der Gut­ach­ter des Lan­des Baden-Würt­tem­berg bis 2020 ledig­lich zu einer Redu­zie­rung der über­schrit­te­nen Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te um maxi­mal 9 % füh­ren kann.

5. Die Ein­füh­rung des vom Land Baden-Würt­tem­berg mit der Maß­nah­me M1 beab­sich­tig­ten Ver­kehrs­ver­bo­tes begeg­net auch im Hin­blick auf die gesetz­li­chen Vor­ga­ben des § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG kei­nen recht­li­chen Beden­ken.

Das Ver­kehrs­ver­bot ver­stößt ins­be­son­de­re unter kei­nem denk­ba­ren Gesichts­punkt gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit, weil – wovon auch die Plan­be­hör­de aus­geht und was zwi­schen den Betei­lig­ten des­halb unstrei­tig ist – der Schutz der Rechts­gü­ter Leben und Gesund­heit der von den Immis­sio­nen betrof­fe­nen Wohn­be­völ­ke­rung in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart höher zu gewich­ten ist, als die dage­gen abzu­wä­gen­den Rechts­gü­ter (Eigen­tum und all­ge­mei­ne Hand­lungs­frei­heit) der von dem Ver­kehrs­ver­bot betrof­fe­nen Kraft­fahr­zeug­ei­gen­tü­mer.

Eine Unver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ver­kehrs­ver­bo­tes lässt sich auch nicht aus dem zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te not­wen­di­gen Umset­zungs­zeit­punkt 01.01.2018 her­lei­ten.

Ins­be­son­de­re besteht kei­ne recht­li­che Not­wen­dig­keit, das Ver­kehrs­ver­bot so lan­ge zu ver­schie­ben, bis die Zahl der davon betrof­fe­nen Ver­kehrs­teil­neh­mer nur noch 20 % des Flot­ten­be­stan­des Stutt­gart betrifft. Hier­bei han­delt es sich um eine von der Plan­be­hör­de will­kür­lich vor­ge­nom­me­ne Begren­zung des vom Ver­kehrs­ver­bot betrof­fe­nen Adres­sa­ten­krei­ses, für die es kei­ne sach­li­che Recht­fer­ti­gung gibt.

Eine sol­che Recht­fer­ti­gung lässt sich ins­be­son­de­re nicht aus den vom Land Baden-Würt­tem­berg zuletzt noch vor­ge­tra­ge­nen „unzu­läs­si­gen Aus­weich­ver­keh­ren“ her­lei­ten, zu denen es angeb­lich kom­men soll, wenn die Zahl der vom Ver­kehrs­ver­bot betrof­fe­nen Ver­kehrs­teil­neh­mer über 20 % liegt. Denn die­se wur­den bis­lang nicht hin­rei­chend belegt. Doch selbst wenn es durch eine Ein­füh­rung des Ver­kehrs­ver­bo­tes bereits zum 01.01.2018 zu sol­chen unzu­läs­si­gen Aus­weich­ver­keh­ren kom­men soll­te, berech­tigt dies die Plan­be­hör­de nicht dazu, die Fest­le­gung des Ver­kehrs­ver­bo­tes zu unter­las­sen oder des­sen Umset­zungs­zeit­punkt zu ver­schie­ben. In die­sem Fal­le wäre die Plan­be­hör­de viel­mehr ver­pflich­tet, die­se unzu­läs­si­gen Aus­weich­ver­keh­re durch geeig­ne­te wei­te­re Plan­maß­nah­men eben­falls zu unter­bin­den.

Die Plan­be­hör­de ist auch nicht befugt, das zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te sofort (01.01.2018) erfor­der­li­che Ver­kehrs­ver­bot wegen der von ihr zuletzt bevor­zug­ten sog. „Nach­rüst­lö­sung“ auf einen erheb­lich spä­te­ren Zeit­punkt (hier 01.01.2020) zu ver­schie­ben.

Dem ste­hen bereits recht­li­che Grün­de ent­ge­gen, weil die „Nach­rüst­lö­sung“ – wovon die Plan­be­hör­de auch selbst aus­geht – nicht als ver­bind­li­che Maß­nah­me in den Luft­rein­hal­te­plan auf­ge­nom­men wer­den kann. Die „Nach­rüst­lö­sung“ stellt des­halb bereits kei­ne recht­lich gleich­wer­ti­ge Hand­lungs­al­ter­na­ti­ve dar, für die sich die Plan­be­hör­de im Rah­men ihres pla­ne­ri­schen Ent­schei­dungs­spiel­raums nach § 47 Abs. 4 Satz 1 BIm­SchG anstel­le des Ver­kehrs­ver­bo­tes ent­schei­den könn­te.

Soweit die Plan­be­hör­de die­ser „Nach­rüst­lö­sung“ trotz­dem den Vor­zug geben will, wür­de sie damit zudem einen Hand­lungs­spiel­raum zu Las­ten des zur Ein­hal­tung der über­schrit­te­nen Immis­si­ons­grenz­wer­te sofort gebo­te­nen Ver­kehrs­ver­bots in Anspruch neh­men, der ihr gemäß § 47 Abs. 1 BIm­SchG eben­falls nicht zusteht, wenn die Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te bereits seit so lan­ger Zeit wie in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart über­schrit­ten sind.

Dar­über hin­aus kann die Plan­be­hör­de der „Nach­rüst­lö­sung“ auch aus tat­säch­li­chen Grün­den nicht den Vor­zug vor dem sofort gebo­te­nen Ver­kehrs­ver­bot ein­räu­men, weil die­se „Nach­rüst­lö­sung“ selbst bei einem maxi­mal erfolg­rei­chen Ver­lauf ledig­lich ein Immis­si­ons­min­de­rungs­po­ten­zi­al von ca. 9 % besitzt. Dies bedeu­tet, dass die „Nach­rüst­lö­sung“ selbst dann nicht zur Ein­hal­tung der zuläs­si­gen Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart füh­ren könn­te, wenn bis zum Jahr 2020 aus­nahms­los alle nach­rüst­ba­ren Die­sel-Kraft­fahr­zeu­ge auch tat­säch­lich nach­ge­rüs­tet und hier­durch bei jedem nach­ge­rüs­te­ten Kraft­fahr­zeug die schäd­li­chen Abgas­emis­sio­nen hal­biert wür­den.

Bei die­ser Sach­la­ge wür­de die Plan­be­hör­de mit einem Fest­hal­ten an der „Nach­rüst­lö­sung“ und gleich­zei­ti­ger Ver­schie­bung des sofort gebo­te­nen Ver­kehrs­ver­bo­tes bis zum 01.01.2020 den bereits seit über 7,5 Jah­re andau­ern­den rechts­wid­ri­gen Zustand der erheb­li­chen Über­schrei­tung der Stick­stoff­di­oxid-Immis­si­ons­grenz­wer­te in der Umwelt­zo­ne Stutt­gart um min­des­tens wei­te­re 2,5 Jah­re ver­län­gern, anstatt die­sen rechts­wid­ri­gen Zustand so schnell wie mög­lich zu been­den. Mit einem Fest­hal­ten an der „Nach­rüst­lö­sung“ wür­de die Plan­be­hör­de also in ganz erheb­li­chem Maße gegen ihre gesetz­li­che Ver­pflich­tung zur schnellst­mög­li­chen Mini­mie­rung der gesund­heits­schäd­li­chen Luft­ver­un­rei­ni­gun­gen und – da der Plan­be­hör­de der völ­lig unzu­rei­chen­de Wir­kungs­grad der „Nach­rüst­lö­sung“ bekannt ist – auch in vol­ler Kennt­nis die­ser unstrei­ti­gen Sach­la­ge gegen ihre Hand­lungs­pflich­ten aus § 47 Abs. 1 BIm­SchG ver­sto­ßen.

6. Das Ver­kehrs­ver­bot ist mit dem Instru­men­ta­ri­um der Stra­ßen­ver­kehrs­ord­nung (StVO) durch­setz­bar. Zwar ist das bis­lang allein exis­tie­ren­de Zusatz­zei­chen für die Frei­stel­lung vom Ver­kehrs­ver­bot in einer bestehen­den Umwelt­zo­ne mit sei­nem der­zeit maxi­mal mög­li­chen Rege­lungs­in­halt (Grü­ne Pla­ket­te frei) nicht aus­rei­chend, um das vor­lie­gend umzu­set­zen­de Ver­kehrs­ver­bot bekannt zu machen. Auch ist die für Fäl­le der vor­lie­gen­den Art des­halb drin­gend gebo­te­ne Ergän­zung der ein­schlä­gi­gen Ver­ord­nun­gen durch den Bun­des­ver­ord­nungs­ge­ber bis­lang nicht erfolgt und der­zeit auch nicht abseh­bar.

In Anbe­tracht der Ver­pflich­tung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land zur Ein­hal­tung der uni­ons­recht­lich vor­ge­ge­be­nen Umwelt­schutz­stan­dards und des aus Art. 2 Abs. 2 GG resul­tie­ren­den Schutz­auf­trags für das Leben und die Gesund­heit von Men­schen kann die­ses vom Bun­des­ver­ord­nungs­ge­ber ohne sach­li­chen Grund bis­lang nicht beho­be­ne Rege­lungs­de­fi­zit jedoch nicht dazu füh­ren, dass das vor­lie­gend zum Schutz der mensch­li­chen Gesund­heit gebo­te­ne Ver­kehrs­ver­bot unter­bleibt.

Da die Auf­zäh­lung der Zusatz­zei­chen in der StVO zudem nicht abschlie­ßend ist, ist das Land Baden-Würt­tem­berg des­halb recht­lich befugt und ver­pflich­tet, das im vor­lie­gen­den Fall not­wen­di­ge Zusatz­zei­chen selbst zu gestal­ten. Auch in Bezug auf den hier not­wen­di­gen Text­um­fang, mit dem eine Frei­stel­lung vom Ver­kehrs­ver­bot für Die­sel­fahr­zeu­ge Euro 6 und sons­ti­ge Kraft­fahr­zeu­ge (Kraft­fahr­zeu­ge mit Otto­mo­to­ren) ab Euro 3 gere­gelt wer­den müss­te, bestehen kei­ne recht­li­chen Beden­ken.

Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart, Urteil vom 28. Juli 2017 – 13 K 5412/​15