Prämienansprüche für männliche Rinder

Fehler und Versäumnisse bei der Führung des Bestandsregisters führten als solche im Antragsjahr 1995 nicht zum Verlust von Prämienansprüchen für männliche Rinder.

Prämienansprüche für männliche Rinder

Die Pflicht des Landwirts, ein Bestandsregister zu führen, war im Jahre 1995 im europäischen Recht lediglich durch eine Richtlinie vorgesehen. Nachdem der Rat im Jahr 1990 aus tierseuchenrechtlichen Gründen die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren für den innergemeinschaftlichen Handel und 1991 für die Einfuhr von Tieren aus Drittländern durch Richtlinien vorgeschrieben hatte, erließ er am 27. November 1992 die allgemeine Richtlinie 92/102/EWG über Mindestanforderungen für die Kennzeichnung und Registrierung von Tieren1. Geregelt war neben einem von der zuständigen Behörde zu führenden Betriebsverzeichnis (Art. 3) und der Kennzeichnung jedes Rindes durch eine Ohrmarke mit einem alphanumerischen Code (Art. 5 Abs. 2) auch ein von jedem Tierhalter zu führendes Bestandsregister (Art. 4). In Ansehung von Rindern wurde das Richtlinienrecht erst mit Wirkung vom 1. Juli 1997 durch gemeinschaftliches Verordnungsrecht, nämlich durch die Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates vom 21. April 1997 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern2 ersetzt.

Die Richtlinie 92/102/EWG wurde freilich nicht mehr nur zu tierseuchenrechtlichen Zwecken, sondern auch zu Zwecken bestimmter gemeinschaftlicher Beihilferegelungen erlassen3. Dementsprechend bestimmte Art. 5 der am selben Tage erlassenen sektorenübergreifenden Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen4, dass das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren, die für die Gewährung einer Beihilfe – auch etwa einer Sonderprämie – berücksichtigt werden, gemäß den einschlägigen Artikeln dieser Richtlinie einzurichten ist. Die grundlegende Sektorenverordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch5, die für 1995 in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 2066/92 des Rates vom 30. Juni 19926 galt, erwähnt das Bestandsregister zwar nur in Art. 4g Abs. 4 und damit im Zusammenhang mit der Begrenzung der Sonderprämie durch einen Besatzdichtefaktor. Jedoch knüpft Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission vom 23. Dezember 19927, die für das Kalenderjahr 1995 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 3269/94 der Kommission vom 21. Dezember 19948 galt und die Durchführungsbestimmungen für die Sonderprämie für männliche Rinder enthält, generell an die Pflicht zur Führung eines Bestandsregisters an; nur für den Fall, dass ein Mitgliedstaat die Richtlinie 92/102/EWG noch nicht umgesetzt hat, sieht Art. 59 der Verordnung Übergangsbestimmungen vor.

Die Richtlinie 92/102/EWG wurde in Deutschland – teilweise schon vorzeitig – im Kontext der Viehverkehrsverordnung (VVVO), nämlich durch die Erste Verordnung zur Änderung der Viehverkehrsverordnung vom 19. Dezember 19869 umgesetzt. Weitere Regelungen wurden später in die Rinder- und Schafprämien-Verordnung (RSVO) vom 5. Februar 199310 aufgenommen, die zu Beginn des Kalenderjahres 1995 bis zum 27. Oktober 1995 in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung vom 17. Dezember 199411 galt. Die Gesamtregelung wurde dann durch die Änderungsverordnung vom 19. April 199512 neu auf die Viehverkehrsverordnung und die Rinder- und Schafprämien-Verordnung aufgeteilt.

Dass ein Bestandsregister geführt werden muss, ergab sich bis zu der Änderungsverordnung aus § 5 Abs. 4 RSVO und hernach aus § 5 Abs. 1 RSVO i.V.m. § 24c VVVO. Seinen Mindestinhalt legte § 5 RSVO fest. Hiernach musste das Bestandsregister für jedes männliche Rind die Ohrmarkennummer (bzw. Ersatzohrmarkennummer), das Geburtsdatum, die Angabe, ob es kastriert ist, sowie bei Bestandsveränderungen das Zukauf- oder Abgabedatum und den Verkäufer oder Abnehmer verzeichnen. Seit dem 28. Oktober 1995 musste der Verkäufer oder Abnehmer nicht nur mit dem Namen, sondern auch mit der Anschrift bezeichnet werden.

Dass das Bestandsregister chronologisch geführt werden müsse, ist – entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts – nicht vorgeschrieben. Allerdings schreibt Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 vor, dass jedes im Betrieb gehaltene männliche Rind mit seiner Identifizierungsnummer spätestens am dritten Tag nach seinem Eintreffen im Betrieb in das Bestandsregister eingetragen werden muss; wird dies beachtet, so ergibt sich hieraus eine gewisse Chronologie der Eintragungen. Das „Eintreffen im Betrieb“ erfasst jedenfalls einen Zugang durch Zukauf. Bei Zugängen durch Geburt im Betrieb hingegen dürfte die Dreitagesregel kaum einzuhalten sein; denn eine Eintragung ist erst möglich, nachdem die Behörde eine Identifizierungsnummer zugeteilt hat. Dabei ist zu bedenken, dass der Betriebsinhaber das in seinem Betrieb geborene Tier gemäß § 4 RSVO, § 19b VVVO regelmäßig binnen dreißig Tagen mit einer Ohrmarke kennzeichnen muss. Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 ist deshalb wohl dahin zu verstehen, dass im Betrieb geborene Tiere binnen drei Tagen nach Zuteilung einer Identifizierungsnummer in das Bestandsregister eingetragen werden müssen.

Fehler und Versäumnisse bei der Führung des Bestandsregisters führten im Antragsjahr 1995 nach dem europäischen Gemeinschaftsrecht nicht zum vollständigen Prämienverlust. Welche Rechtsfolgen Fehler und Versäumnisse bei der Führung des Bestandsregisters nach sich ziehen, regelt die Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 199213, die für das Antragsjahr 1995 in der Fassung der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 199514 galt. Diese Verordnung sieht lediglich bestimmte Prämienkürzungen vor, wenn bei antragsunabhängigen Vor-Ort-Kontrollen festgestellt wurde, dass nicht alle Tiere, die im Betrieb gehalten wurden, im Bestandsverzeichnis mit ihrer Kennzeichnung aufgeführt waren.

Nach Art. 6 Abs. 6 der Verordnung erstreckt sich eine behördliche Kontrolle vor Ort (Betriebskontrolle) bei einem Betrieb, dessen Inhaber auch Sonderprämie für männliche Rinder gewährt wird, unter anderem darauf, ob alle im Betrieb vorhandenen männlichen Rinder mit einem Alter von über 30 Tagen ordnungsgemäß identifiziert – also mit einer Ohrmarke versehen – und im Bestandsregister geführt sind. Diese Kontrolle steht nicht in zeitlichem oder sachlichem Zusammenhang mit einem bestimmten Prämienantrag; das Bestandsregister wird nicht nur mit Blick auf Antragstiere, sondern mit Blick auf alle Tiere kontrolliert, die für eine Prämie in Betracht kommen. Verstöße führen dementsprechend auch nicht bei einem einzelnen Prämienantrag zu Sanktionen, sondern bei den Prämien, die in dem betreffenden Kalenderjahr insgesamt beansprucht werden.

In diesem Sinne prämienschädlich sind aber nicht sämtliche Fehler und Versäumnisse; prämienschädlich ist nur, wenn einzelne Tiere überhaupt nicht im Bestandsregister aufgeführt waren. Ferner führen nicht alle hiernach potentiell prämienschädlichen Fehler sogleich zum vollständigen Prämienverlust; vielmehr sieht das Gemeinschaftsrecht ein System abgestufter Sanktionen vor. So bestimmte Art. 10 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in ihrer ursprünglichen Fassung, dass, wenn bei einer Kontrolle festgestellt wurde, dass die Zahl der im Betrieb vorhandenen und für eine Prämienbeantragung in Betracht kommenden Tiere nicht der Zahl der im Bestandsregister geführten Tiere entspricht, der Gesamtbetrag der Sonderprämien, die dem Betriebsinhaber für das betreffende Kalenderjahr zu gewähren sind, außer im Falle höherer Gewalt entsprechend gekürzt wird; nur bei erheblichen Abweichungen und bei wiederholter Abweichung bei zwei Kontrollen in demselben Kalenderjahr wird für dieses Kalenderjahr keinerlei Prämie gewährt. Art. 10 Abs. 4 der Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1678/98 vom 29. Juli 199815 und Art. 10c der Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 2801/199916 modifizieren diese Bestimmung, ergänzen insbesondere die „Fehler“ des Bestandsregisters um „Versäumnisse“ bei seiner Führung, ohne jedoch am Grundsatz etwas zu ändern. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob für das Kalenderjahr 1995 anstelle der ursprünglichen Fassung in Anwendung des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften17 eine der späteren Fassungen als günstigere Sanktionsregelung rückwirkend anzuwenden ist18.

Daneben können Fehler im Bestandsregister, die einzelne Tiere betreffen, den Prämienanspruch für diese Tiere ausschließen sowie ggf. Anlass für weitere Prämienkürzungen bieten, wenn sie nämlich verhindern, dass diese Tiere im Sinne des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 als prämienberechtigt „festgestellt“ werden können.

Das Gemeinschaftsrecht sah dies für das Kalenderjahr 1995 indes noch nicht vor. Erst seit der Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 durch die Verordnung (EG) Nr. 1678/98, die nur für Prämienanträge für das Jahr 1999 gilt, ordnet Art. 10 Abs. 5 Unterabs. 1 Buchstabe b an, dass ein Rind nur dann als festgestellt gilt, wenn es ordnungsgemäß im Bestandsregister geführt ist19. Dasselbe bestimmt Art. 10d Unterabs. 1 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in der ab dem Jahr 2000 geltenden Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr. 2801/1999. Für die Jahre vor 1999 fehlt eine vergleichbare Bestimmung; Art. 10 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 in der 1995 anzuwendenden Fassung setzt für die Prämienfähigkeit eines Tieres in formeller Hinsicht lediglich voraus, dass es im Beihilfeantrag identifiziert wurde (Abs. 4 Unterabs. 1), knüpft die „Feststellung“ der Prämienfähigkeit aber an keine darüber hinausgehenden formellen Voraussetzungen.

Für die Jahre vor 1999 verbleibt es damit bei den Rechtsfolgen des bereits erwähnten Art. 10 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, dass prämienschädlich nur sein kann, wenn im Bestandsregister nicht alle Tiere des Betriebes verzeichnet sind, und wenn dies bei einer (oder bei mehreren) Vor-Ort-Kontrollen festgestellt wird. Dass dies die einzige Rechtsfolge war, wird auch dadurch bestätigt, dass Art. 10 Abs. 3 nicht zwischen Antragstieren und Nichtantragstieren unterscheidet. Erst die erwähnten Änderungsverordnungen haben diese Unterscheidung eingeführt; nunmehr sind nicht ordnungsgemäße Eintragungen von Antragstieren unmittelbar prämienschädlich (Art. 10 Abs. 2 und 5 der Verordnung i.d.F. der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1678/98), während der Anwendungsbereich der Nachfolgeregelung zu Art. 10 Abs. 3 – offenbar um Doppelsanktionen zu vermeiden – auf Nichtantragstiere beschränkt wurde (vgl. Art. 10 Abs. 4 der Verordnung i.d.F. der Änderungsverordnung (EG) Nr. 1678/98: „Bei anderen als den unter die Absätze 2 und 3 fallenden Rindern …“).

Dass eine Verletzung der Pflicht zur ordnungsgemäßen Führung des Bestandsregisters allein eine Versagung der Sonderprämien für männliche Rinder rechtfertigt, ergibt sich auch nicht aus dem nationalen Recht.

§ 3 Abs. 1, § 5 und § 13 RSVO regeln die Anforderungen für den Prämienantrag und die Schlachtbescheinigung, teilweise in Wiederholung, teilweise in Ergänzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben. Nach § 5 Abs. 5 RSVO – seit 28. Oktober 1995 nach § 5 Abs. 4 RSVO – muss der Erzeuger mit jedem Antrag auf Sonderprämie auch eine Abschrift oder Kopie des aktuellen Bestandsregisters vorlegen. Dies stellt ersichtlich eine bloße Ordnungsvorschrift dar. Ihr Zweck ist es, der Behörde die Prüfung zu erleichtern, ob die „beantragten Tiere“ die Prämienvoraussetzungen erfüllen, also als prämienberechtigt „festgestellt“ werden können; ferner dient es ggf. der Berechnung des Besatzdichtefaktors.

Die zuständige Behörde ist bei der Antragsprüfung nicht an die eigenen Angaben des Erzeugers im Beihilfeantrag gebunden, sondern gehalten, die Richtigkeit dieser Angaben von Amts wegen zu überprüfen (vgl. § 24 VwVfG). Dabei ist sie in der Wahl ihrer Erkenntnisquellen frei, kann also neben dem Bestandsregister auch etwa auf das Zuchtbuch oder bei zugekauften Rindern auf den Kaufvertrag und das Bestandsregister des Verkäufers zurückgreifen. Auch die eigene Versicherung des Antragstellers kommt in Betracht. Aus Art. 59 Buchstabe b der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 lässt sich lediglich entnehmen, dass sie sich zur Frage des Alters eines Tieres nicht allein auf die eigenen Angaben des Erzeugers verlassen darf; lässt sich dieses nicht belegen, so ist der Altersnachweis nicht geführt.

Aus § 5 Abs. 5 RSVO a.F., § 5 Abs. 4 RSVO n.F. ist aber immerhin zu schließen, dass dem Bestandsregister besondere Bedeutung zukommt. Dabei hat die Behörde durchaus zu berücksichtigen, ob das Bestandsregister zeitnah geführt wurde und ob es vollständig ist. Bei gegebenem Anlass hat sie auch zu prüfen, ob es inhaltlich richtig ist. Je nachdem kommt einer Eintragung in das Bestandsregister nur eine geringe oder gar keine Beweiskraft zu.

Das nationale Recht sieht aber nirgends vor, dass die Vorlage eines aktuellen Bestandsregisters – vollends eines einwandfrei geführten und inhaltlich vollständigen und richtigen Registers – in dem Sinne (formelle) Prämienvoraussetzung wäre, dass ein Prämienantrag andernfalls ohne Weiteres, d.h. also ohne Sachprüfung abgelehnt werden könnte.

Zu einer derart weitreichenden Sanktionierung der Pflicht zur Führung des Bestandsregisters wäre Deutschland auch gar nicht berechtigt20. Art. 55 der Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 ermächtigt die Mitgliedstaaten zwar zum Erlass von geeigneten Vorschriften, um die ordnungsgemäße Durchführung dieser Verordnung zu gewährleisten. Sie sind mithin zur Konkretisierung ermächtigt, nicht jedoch zur Veränderung. Die Bestimmung, dass der Erfolg eines jeden Prämienantrags generell von der Vorlage eines in jedweder Hinsicht einwandfreien Bestandsregisters abhängen soll, stellte aber eine – und zwar erhebliche – Verschärfung der formellen Prämienvoraussetzungen dar. Das Gemeinschaftsrecht selbst sieht das nicht vor; es enthält auch keinen Ansatzpunkt, der in diese Richtung weist. Vielmehr knüpft es an Fehler des Bestandsregisters – wie gezeigt – ganz andere, und zwar abgestufte Rechtsfolgen.

Daraus ergibt sich zugleich, dass das Gemeinschaftsrecht die vom Berufungsgericht vertretene einschneidende Rechtsfolge umgekehrt auch nicht gebietet. Vielmehr genügt die dargestellte nationale Rechtslage ersichtlich auch der allgemeinen Anforderung des europäischen Gemeinschaftsrechts, dass die Umsetzung des gemeinschaftsrechtlichen Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems durch das nationale Recht die finanziellen Interessen der Gemeinschaft effektiv zu wahren geeignet sein muss, um Unregelmäßigkeiten vorzubeugen und diese zu ahnden21.

Nach allem durfte die Behörde die Prämienanträge für das Kalenderjahr 1995 nicht allein deshalb ablehnen, weil der Kläger sein Bestandsregister nicht ordnungsgemäß geführt hatte. Das führt zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Rücknahme- und Rückforderungsbescheides.

Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 27. Januar 2011 – 3 C 12.10 und 3 C 14.10

  1. ABl Nr. L 355 S. 32[]
  2. ABl Nr. L 117 S. 1[]
  3. vgl. deren dritten Erwägungsgrund[]
  4. ABl Nr. L 355 S. 1[]
  5. ABl Nr. L 148 S. 24[]
  6. ABl Nr. L 215 S. 49[]
  7. ABl Nr. L 391 S. 20[]
  8. ABl Nr. L 339 S. 46[]
  9. BGBl I S. 2651[]
  10. BGBl I S. 200[]
  11. BGBl I S. 3846[]
  12. BGBl I S. 528[]
  13. ABl Nr. L 391 S. 36[]
  14. ABl Nr. L 156 S. 27[]
  15. ABl Nr. L 212 S. 23[]
  16. ABl Nr. L 340 S. 29[]
  17. ABl Nr. L 312 S. 1[]
  18. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 14.12.2004 – 10 LC 67/02, AuR 2005, 157[]
  19. vgl. auch EuGH, Urteil vom 24.05.2007 – C-45/05 [Maatschap Schonewille-Prins], Slg. I-4025, Rn. 32, 40, 43, wo ebenfalls ein Registrierungsfehler den Beihilfeanspruch gerade für das betroffene Tier ausschloss[]
  20. vgl. auch EuGH, Urteil vom 24.05.2007, a.a.O., Rn. 65, 67 f.[]
  21. vgl. EuGH, Urteil vom 24.06.2010 – C-375/08 [Pontini u.a.][]