Reak­ti­vie­rung bela­de­ner Aktiv­koh­le – oder: ein Ofen ist kei­ne Ver­bren­nungs­an­la­ge

Ver­bren­nungs­an­la­gen im Sin­ne des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind nur sol­che An­la­gen, deren Haupt­zweck dar­in be­steht, die Sub­stanz des Ein­satz­stof­fes gemäß § 1 Abs. 1 bzw. des­sen brenn­ba­re Be­stand­tei­le mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on oder einer Kom­bi­na­ti­on aus an­de­ren ther­mi­schen Ver­fah­ren und an­schlie­ßen­der Ver­bren­nung mög­lichst voll­stän­dig zu zer­stö­ren.

Reak­ti­vie­rung bela­de­ner Aktiv­koh­le – oder: ein Ofen ist kei­ne Ver­bren­nungs­an­la­ge

Nach der Legal­de­fi­ni­ti­on in § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind Ver­bren­nungs­an­la­gen sol­che Anla­gen, die dazu bestimmt sind, ther­mi­sche Ver­fah­ren zur Behand­lung von Abfäl­len oder Stof­fen gemäß § 1 Abs. 1 zu ver­wen­den (Satz 1). Die­se Ver­fah­ren umfas­sen die Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on der oben genann­ten Stof­fe und ande­re ver­gleich­ba­re ther­mi­sche Ver­fah­ren wie Pyro­ly­se, Ver­ga­sung oder Plas­ma­ver­fah­ren, soweit die bei den vor­ge­nann­ten ther­mi­schen Ver­fah­ren aus Abfäl­len ent­ste­hen­den fes­ten, flüs­si­gen oder gas­för­mi­gen Stof­fe ver­brannt wer­den (Satz 2).

Damit erfüllt eine Anla­ge zur Reak­ti­vie­rung schad­stoff­be­la­de­ner Aktiv­koh­le (AKRA) die­se Vor­aus­set­zun­gen nicht. Ver­bren­nungs­an­la­gen im Sin­ne des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV sind nur sol­che Anla­gen, deren Haupt­zweck dar­in besteht, die Sub­stanz des Ein­satz­stof­fes gemäß § 1 Abs. 1 bzw. des­sen brenn­ba­re Bestand­tei­le mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on oder einer Kom­bi­na­ti­on aus ther­mi­schen Ver­fah­ren und anschlie­ßen­der Ver­bren­nung mög­lichst voll­stän­dig zu zer­stö­ren. Das ist bei der streit­ge­gen­ständ­li­chen Anla­ge nicht der Fall. Die bela­de­ne Aktiv­koh­le wird in der AKRA weder ener­ge­tisch ver­wer­tet noch besei­tigt, son­dern unter weit­ge­hen­der Erhal­tung ihrer Sub­stanz einem ther­mi­schen Ver­fah­ren zur Ablö­sung der Schad­stoff­be­la­dung und Rück­ge­win­nung unbe­las­te­ter Aktiv­koh­le unter­zo­gen.

Schon der Wort­laut der Legal­de­fi­ni­ti­on des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV weist deut­lich dar­auf hin, dass es für die Annah­me einer Ver­bren­nungs­an­la­ge nicht aus­reicht, wenn Abfäl­le oder Stof­fe nach § 1 Abs. 1 mit­tels eines ande­ren ther­mi­schen Ver­fah­rens als der Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on behan­delt wer­den und es dane­ben auch zu Ver­bren­nungs­vor­gän­gen kommt, son­dern dass das den Anla­gen­be­trieb bestim­men­de tech­ni­sche Ver­fah­ren gera­de dar­auf zie­len muss, den Ein­satz­stoff mög­lichst voll­stän­dig zu zer­stö­ren. Zwar hebt Satz 1 der Vor­schrift nur dar­auf ab, dass die betref­fen­de Anla­ge dazu bestimmt sein muss, ther­mi­sche Ver­fah­ren zur Behand­lung von Abfäl­len oder Stof­fen gemäß § 1 Abs. 1 zu ver­wen­den. Die­se all­ge­mein gehal­te­ne Zweck­be­stim­mung wird aber durch Satz 2 näher kon­kre­ti­siert, der zusätz­lich vor­aus­setzt, dass, sofern die Ein­satz­stof­fe nicht unmit­tel­bar durch Oxi­da­ti­on ver­brannt wer­den, "ande­re ver­gleich­ba­re" ther­mi­sche Ver­fah­ren zum Ein­satz kom­men und "die" bei die­sen Ver­fah­ren ent­ste­hen­den fes­ten, flüs­si­gen oder gas­för­mi­gen Stof­fe (sodann) ver­brannt wer­den. Dabei bezieht sich der Begriff "ver­gleich­ba­re" wegen der offen­kun­di­gen Unter­schie­de zwi­schen einer Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on und den sons­ti­gen in Satz 2 genann­ten ther­mi­schen Ver­fah­ren der Sache nach auf das Ergeb­nis und nicht das ther­mi­sche Ver­fah­ren als sol­ches. Zu einem mit der Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on ver­gleich­ba­ren Ergeb­nis füh­ren die sons­ti­gen ther­mi­schen Ver­fah­ren aber nur dann, wenn die dabei ent­ste­hen­den brenn­ba­ren Stof­fe anschlie­ßend ins­ge­samt ver­brannt wer­den, die Ver­fah­ren also eben­falls auf eine mög­lichst voll­stän­di­ge Zer­stö­rung des Ein­satz­stof­fes zie­len. Die "ande­ren" ther­mi­schen Ver­fah­ren unter­schei­den sich von der "klas­si­schen" Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on mit­hin nur dadurch, dass die Zer­stö­rung des Ein­satz­stof­fes bzw. des­sen brenn­ba­rer Bestand­tei­le in einem gestuf­ten Ver­fah­ren aus ther­mi­scher Behand­lung und anschlie­ßen­der Ver­bren­nung erfolgt.

Der euro­päi­sche Richt­li­ni­en­ge­ber hat die Defi­ni­tio­nen für Abfall­ver­bren­nungs­an­la­gen und Abfall­mit­ver­bren­nungs­an­la­gen in Art. 3 Nr. 40 und 41 der noch umzu­set­zen­den Richt­li­nie 2010/​75/​EU des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 24. Novem­ber 2010 über Indus­trie­emis­sio­nen 1 inzwi­schen in die­sem Sin­ne prä­zi­siert und den Begriff "soweit" durch "wenn" ersetzt. Das ent­spricht im Übri­gen auch der Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on, wonach eine Ein­heit, in der Abfäl­le ther­misch behan­delt wer­den, nur dann als "Ver­bren­nungs­an­la­ge" ein­ge­stuft wer­den kann, wenn die beim Ein­satz die­ses ther­mi­schen Ver­fah­rens ent­ste­hen­den Stof­fe anschlie­ßend ver­brannt wer­den 2.

Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te des § 2 Nr. 6 17. BIm­SchV und der Rege­lungs­zu­sam­men­hang mit der Defi­ni­ti­on der Mit­ver­bren­nungs­an­la­ge in § 2 Nr. 7 spre­chen eben­falls für die­ses Norm­ver­ständ­nis. Die Legal­de­fi­ni­tio­nen in § 2 Nr. 6 und 7 17. BIm­SchV die­nen der Umset­zung von Art. 3 Nr. 4 und 5 der Richt­li­nie 2000/​76/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 4. Dezem­ber 2000 über die Ver­bren­nung von Abfäl­len 3 und sind Grund­la­ge für die Abgren­zung zu Anla­gen mit ande­ren Ver­bren­nungs­pro­zes­sen außer­halb des Anwen­dungs­be­reichs der Ver­ord­nung, z.B. den Abluft­rei­ni­gungs­an­la­gen 4. Der Ent­wurf der Ver­ord­nung zur Ände­rung der 17. BIm­SchV ent­hielt in § 2 Nr. 6 Satz 2 ursprüng­lich die For­mu­lie­rung: "Die­se Ver­fah­ren umfas­sen die Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on …und ande­re ver­gleich­ba­re ther­mi­sche Ver­fah­ren wie Pyro­ly­se, …sowie die aus­schließ­li­che Ver­bren­nung der bei den vor­ge­nann­ten Ver­fah­ren aus Abfäl­len entstehenden…Stoffe" 5. Die­se For­mu­lie­rung wur­de auf Vor­schlag des Aus­schus­ses für Umwelt, Natur­schutz und Reak­tor­si­cher­heit und des Wirt­schafts­aus­schus­ses in die gel­ten­de Fas­sung geän­dert, weil eine Erwei­te­rung des Anwen­dungs­be­reichs der Ver­ord­nung auf gene­rell alle ther­mi­schen Ver­fah­ren wegen der gerin­gen Emis­si­ons­re­le­vanz die­ser Anla­gen als nicht sach­ge­recht ange­se­hen wur­de. Viel­mehr soll­ten nur sol­che Anla­gen erfasst wer­den, in denen die bei den ther­mi­schen Ver­fah­ren ent­ste­hen­den Stof­fe ver­brannt wer­den (BR-Drucks. 5/​03 S. 5)).

Wür­de man es für die Qua­li­fi­zie­rung einer Anla­ge als Ver­bren­nungs­an­la­ge dage­gen aus­rei­chen las­sen, dass es im Anschluss an die ther­mi­sche Behand­lung zu unter­ge­ord­ne­ten Ver­bren­nungs­vor­gän­gen kommt, wäre die Rege­lung zu den Mit­ver­bren­nungs­an­la­gen in § 2 Nr. 7 17. BIm­SchV weit­ge­hend obso­let. Zudem wäre eine – ange­sichts der teil­wei­se unter­schied­li­chen Anfor­de­run­gen der 17. BIm­SchV an Ver­bren­nungs- und Mit­ver­bren­nungs­an­la­gen erfor­der­li­che – Abgren­zung der bei­den Anla­gen­ty­pen kaum mehr mög­lich.

Sinn und Zweck der Rege­lung gebie­ten kei­ne abwei­chen­de Aus­le­gung. Die 17. BIm­SchV und die Richt­li­nie 2000/​76/​EG zie­len zwar dar­auf ab, Umwelt­be­las­tun­gen und Gesund­heits­ge­fah­ren durch die Ver­bren­nung und Mit­ver­bren­nung von Abfäl­len zu ver­mei­den oder – soweit prak­ti­ka­bel – zu begren­zen, und legen zu die­sem Zweck stren­ge Betriebs­be­din­gun­gen, tech­ni­sche Anfor­de­run­gen und Emis­si­ons­grenz­wer­te fest, um das beson­de­re Gefah­ren­po­ten­ti­al bei der Ver­bren­nung von Abfäl­len zu bewäl­ti­gen (vgl. Art. 1 RL 2000/​76/​EG). Ein beson­de­res, mit dem Regel­werk und dem Instru­men­ta­ri­um der TA Luft nicht aus­rei­chend beherrsch­ba­res Gefah­ren­po­ten­ti­al in die­sem Sin­ne hat der Ver­ord­nungs­ge­ber aber im Wege typi­sie­ren­der Betrach­tung nur bei sol­chen Anla­gen ange­nom­men, in denen Abfäl­le oder Stof­fe gemäß § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV ent­we­der mit­tels Ver­bren­nung durch Oxi­da­ti­on besei­tigt oder ener­ge­tisch ver­wer­tet wer­den oder einem Ver­fah­ren unter­zo­gen wer­den, das mit einem ver­gleich­ba­ren Gefah­ren­po­ten­ti­al für Umwelt und Gesund­heit ver­bun­den ist. Die Emis­si­ons­re­le­vanz der ther­mi­schen Ver­fah­ren Pyro­ly­se, Ver­ga­sung und Plas­ma­ver­fah­ren hat der Ver­ord­nungs­ge­ber dage­gen – wie sich aus den vor­ste­hend unter b) zitier­ten Mate­ria­li­en ergibt – als zu gering erach­tet, um sol­che Anla­gen eben­falls dem Anwen­dungs­be­reich der 17. BIm­SchV zu unter­wer­fen.

Ob der Ver­ord­nungs­ge­ber dabei Fall­ge­stal­tun­gen wie die vor­lie­gen­de in sei­ne Über­le­gun­gen mit ein­be­zo­gen hat, erscheint zwei­fel­haft; das Gefah­ren­po­ten­ti­al der AKRA mag im Hin­blick dar­auf, dass durch die Pyro­ly­se und die Ver­ga­sung gera­de die (agglo­me­rier­ten) Schad­stof­fe abge­löst und ver­brannt wer­den, die die Eigen­schaft der bela­de­nen Aktiv­koh­le als (gefähr­li­cher) Abfall begrün­den, nicht wesent­lich gerin­ger sein, als dies bei einer voll­stän­di­gen Ver­bren­nung der Fall wäre. Der Ver­ord­nungs­ge­ber muss aber nicht jedem Ein­zel­fall Rech­nung tra­gen, son­dern darf einen typi­schen Fall als Leit­bild wäh­len und von unty­pi­schen Aus­nah­me­fäl­len abse­hen 6. Der Schutz vor den Gefah­ren, die von sol­chen, dem Leit­bild des Ver­ord­nungs­ge­bers nicht ent­spre­chen­den Anla­gen für die Umwelt und die Gesund­heit aus­ge­hen, wird durch die TA Luft, deren Anfor­de­rungs­pro­fil sich hin­sicht­lich der Emis­si­ons­be­gren­zung von dem­je­ni­gen der 17. BIm­SchV nur teil­wei­se unter­schei­det, aus­rei­chend gewähr­leis­tet.

Gestützt wird die­ses Norm­ver­ständ­nis auch durch die Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs. Danach ist die Ein­stu­fung einer Anla­ge als "Ver­bren­nungs­an­la­ge" oder als "Mit­ver­bren­nungs­an­la­ge" im Sin­ne von Art. 3 Nr. 4 und 5 der Richt­li­nie 2000/​76/​EG nach ihrem Haupt­zweck vor­zu­neh­men. Der Haupt­zweck ist von den zustän­di­gen Behör­den auf­grund einer Beur­tei­lung der zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt vor­lie­gen­den tat­säch­li­chen Umstän­de fest­zu­stel­len. Dabei sind ins­be­son­de­re die Men­ge der von der betref­fen­den Anla­ge erzeug­ten Ener­gie oder pro­du­zier­ten stoff­li­chen Erzeug­nis­se im Ver­gleich zur Men­ge der in die­ser Anla­ge ver­brann­ten Abfäl­le sowie die Gesichts­punk­te der Sta­bi­li­tät oder der Kon­ti­nui­tät die­ser Pro­duk­ti­on zu berück­sich­ti­gen 7. Legt man die­se Abgren­zungs­kri­te­ri­en zugrun­de, han­delt es sich bei der AKRA ange­sichts der im Ver­gleich zur Men­ge der reak­ti­vier­ten Aktiv­koh­le gerin­gen Men­ge an ver­brann­ter Aktiv­koh­le von 3 bis 5 Gew.-% (so die Klä­ge­rin) bzw. 5 bis 15 Gew.-% (so der Beklag­te) offen­sicht­lich nicht um eine Anla­ge, deren Haupt­zweck dar­in besteht, Abfäl­le und Stof­fe nach § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV zu ver­bren­nen.

Die AKRA unter­fällt dem Anwen­dungs­be­reich der 17. BIm­SchV auch nicht als Mit­ver­bren­nungs­an­la­ge im Sin­ne von § 2 Nr. 7 17. BIm­SchV. Nach die­ser Vor­schrift sind Mit­ver­bren­nungs­an­la­gen sol­che Anla­gen, deren Haupt­zweck in der Ener­gie­be­reit­stel­lung oder der Pro­duk­ti­on stoff­li­cher Erzeug­nis­se besteht und- in denen Abfäl­le und Stof­fe gemäß § 1 Abs. 1 als regel­mä­ßi­ger oder zusätz­li­cher Brenn­stoff ver­wen­det wer­den oder- in denen Abfäl­le und Stof­fe gemäß § 1 Abs. 1 mit dem Ziel der Besei­ti­gung ther­misch behan­delt wer­den.

Die­se Vor­aus­set­zun­gen sind eben­falls nicht erfüllt. Dabei kann dahin­ste­hen, ob es sich bei der AKRA um eine Anla­ge han­delt, deren Haupt­zweck in der Pro­duk­ti­on stoff­li­cher Erzeug­nis­se aus Abfäl­len besteht, oder ob die­se Alter­na­ti­ve – wie der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor­ge­tra­gen hat – für sol­che Fäl­le, in denen der Ein­satz­stoff ledig­lich "rege­ne­riert" wird, von vorn­her­ein nicht ein­schlä­gig ist. Denn in der Anla­ge wer­den jeden­falls kei­ne Abfäl­le und Stof­fe gemäß § 1 Abs. 1 17. BIm­SchV – was allein näher in Betracht kommt – mit dem Ziel der Besei­ti­gung ther­misch behan­delt. Maß­geb­li­cher Ansatz­punkt für die Betrach­tung muss auch hier der Ein­satz­stoff, vor­lie­gend also die bela­de­ne Aktiv­koh­le sein. Das folgt schon dar­aus, dass Mit­ver­bren­nungs­an­la­gen eine beson­de­re Form der Ver­bren­nungs­an­la­ge sind 8 und eine Auf­spal­tung des Ver­fah­rens in die Behand­lung der bela­de­nen Aktiv­koh­le einer­seits und die Behand­lung der abge­lös­ten Schad­stof­fe ande­rer­seits daher aus­schei­det. Die bela­de­ne Aktiv­koh­le wird in der AKRA aber nicht im Hin­blick auf ihre Besei­ti­gung ther­misch behan­delt.

Unter­fällt die AKRA mit­hin nicht dem Anwen­dungs­be­reich der 17. BIm­SchV, ist der Kla­ge auf Ver­pflich­tung des Beklag­ten, die immis­si­ons­schutz­recht­li­che Geneh­mi­gung ohne Anwen­dung der 17. BIm­SchV nach Maß­ga­be der TA Luft zu ertei­len, statt­zu­ge­ben. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt hat die­ses Kla­ge­be­geh­ren in ent­spre­chen­der Anwen­dung der Recht­spre­chung zum "ste­cken­ge­blie­be­nen Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren" 9 zu Recht als zuläs­sig erach­tet, weil eine iso­lier­te Auf­he­bung der auf der Grund­la­ge der 17. BIm­SchV erteil­ten Neben­be­stim­mun­gen aus­schei­det 10. Einer wei­te­ren Prä­zi­sie­rung des Kla­ge­an­trags dahin­ge­hend, wel­che Neben­be­stim­mun­gen der immis­si­ons­schutz­recht­li­chen Geneh­mi­gung nach Maß­ga­be der TA Luft im Ein­zel­nen bei­zu­fü­gen wären, bedurf­te es daher nicht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 25. Okto­ber 2012 – 7 C 17.11

  1. ABl.EU Nr. L 334 S. 17[]
  2. EuGH, Urteil vom 04.12.2008 – C‑317/​07 [Lah­ti Ener­gia Oy], Slg. 2008, I‑9077 Rn. 20[]
  3. ABl.EG Nr. L 332 S. 91[]
  4. BR-Drucks. 5/​03 S. 22[]
  5. BR-Drucks. 5/​03 S. 2[]
  6. BVerwG, Urteil vom 23.10.2008 – 7 C 48.07, BVerw­GE 132, 224 Rn. 41; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 28.08.2007 – 2 BN 3.07[]
  7. EuGH, Urteil vom 11.09.2008 – C‑251/​07 [Gäv­le Kraft­vär­me AB], Slg. 2008 I‑7047 Rn. 46[]
  8. EuGH, Urteil vom 11. Sep­tem­ber 2008 a.a.O. Rn. 37[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 14.04.1989 – 4 C 52.87, Buch­holz 406.11 § 9 BBauG/​BauGB Nr. 36 S. 32, 36[]
  10. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – 11 C 2.00, BVerw­GE 112, 221, 224 = Buch­holz 316 § 74 VwVfG Nr. 55 S. 15, 17[]