Stra­ßen­pla­nung durch fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te

Das stren­ge Schutz­re­gime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL für fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te ent­fällt nicht "im Nach­hin­ein" dadurch, dass das Land nach Inkraft­set­zung eines Bebau­ungs­plans, der in dem betref­fen­den Gebiet eine Stra­ßen­tras­se fest­setzt, ein Vogel­schutz­ge­biet an die EU-Kom­mis­si­on nach­mel­det, das an die Stra­ßen­tras­se her­an­reicht, die­se aber nicht in das Schutz­ge­biet ein­be­zieht. Das stren­ge Schutz­re­gime für fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te bezweckt auch, eine an orni­tho­lo­gisch-fach­li­chen Kri­te­ri­en aus­ge­rich­te­te Gebiets­aus­wei­sung und ‑abgren­zung offen zu hal­ten und nicht durch vor­an­ge­hen­de beein­träch­ti­gen­de Pla­nun­gen unrea­lis­tisch wer­den zu las­sen.

Stra­ßen­pla­nung durch fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te

Abs. 1 Satz 1 der Richt­li­nie 2009/​147/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 30.11.2009 über die Erhal­tung der wild­le­ben­den Vogel­ar­ten – Vogel­schutz­richt­li­nie – V‑RL 1, die an die Stel­le der Richt­li­nie 79/​409/​EWG des Rates vom 02.04.1979 getre­ten ist, legt fest, dass hin­sicht­lich der in Anhang I der Richt­li­nie auf­ge­führ­ten Arten beson­de­re Schutz­maß­nah­men hin­sicht­lich ihrer Lebens­räu­me anzu­wen­den sind, um ihr Über­le­ben und ihre Ver­meh­rung in ihrem Ver­brei­tungs­ge­biet sicher­zu­stel­len. Die Mit­glied­staa­ten sind ins­be­son­de­re ver­pflich­tet, die für die Erhal­tung die­ser Vogel­ar­ten zah­len- und flä­chen­mä­ßig geeig­nets­ten Gebie­te zu beson­de­ren Schutz­ge­bie­ten zu erklä­ren. Gemäß Art. 4 Abs. 2 der V‑RL haben die Mit­glied­staa­ten ent­spre­chen­de Maß­nah­men für die in Anhang I der Richt­li­nie auf­ge­führ­ten, regel­mä­ßig auf­tre­ten­den Zug­vo­gel­ar­ten hin­sicht­lich ihrer Ver­meh­rungs, Mau­ser- und Über­win­te­rungs­ge­bie­te sowie der Rast­plät­ze in ihren Wan­de­rungs­ge­bie­ten zu tref­fen. Nach Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL tref­fen die Mit­glied­staa­ten geeig­ne­te Maß­nah­men, um die Ver­schmut­zung oder Beein­träch­ti­gung der Lebens­räu­me sowie die Beläs­ti­gung der Vögel (unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen) in den Schutz­ge­bie­ten zu ver­mei­den. Nur über­ra­gen­de Gemein­wohl­be­lan­ge wie etwa der Schutz des Lebens und der Gesund­heit von Men­schen oder der Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit sind geeig­net, das Beein­träch­ti­gungs- und Stö­rungs­ver­bot des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL zu über­win­den 2.

Die Mit­glied­staa­ten haben das Beein­träch­ti­gungs- und Stö­rungs­ver­bot auch dann zu beach­ten, wenn sie das betref­fen­de Gebiet nicht zum Vogel­schutz­ge­biet erklärt haben, obwohl dies hät­te gesche­hen müs­sen 3. Denn andern­falls könn­ten die Schutz­zie­le nicht erreicht wer­den 4. Kommt ein Mit­glied­staat sei­ner Ver­pflich­tung zur Aus­wei­sung von Vogel­schutz­ge­bie­ten nicht nach, erfah­ren sol­che Gebie­te als sog. fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te bis zu ihrer ord­nungs­ge­mä­ßen Unter­schutz­stel­lung den stren­gen Schutz des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der V‑RL 5.

Fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te umfas­sen Lebens­räu­me und Habi­ta­te, die für sich betrach­tet in signi­fi­kan­ter Wei­se zur Art­erhal­tung in dem betref­fen­den Mit­glied­staat bei­tra­gen und damit zum Kreis der im Sin­ne des Art. 4 der V‑RL geeig­nets­ten Gebie­te gehö­ren 6. Über die Abgren­zung die­ser Gebie­te gibt u.a. das aktua­li­sier­te IBA-Ver­zeich­nis Auf­schluss. Die­ses Ver­zeich­nis ist nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs 7 und des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 8 ein bedeut­sa­mes Erkennt­nis­mit­tel. Es hat zwar kei­nen Rechts­norm­cha­rak­ter, spielt aber als gewich­ti­ges Indiz für die Zuge­hö­rig­keit eines Gebiets zu den im Sin­ne des Art. 4 der V‑RL geeig­nets­ten Gebie­ten eine maß­geb­li­che Rol­le. Sei­ne Indi­zwir­kung kann nur ent­kräf­tet wer­den, wenn der Mit­glied­staat wis­sen­schaft­li­che Bewei­se dafür vor­legt, dass die Ver­pflich­tun­gen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der V‑RL durch ande­re als die in die­sem Ver­zeich­nis auf­ge­führ­ten Gebie­te erfüllt wer­den kön­nen 9.

Die gericht­li­che Aner­ken­nung eines fak­ti­schen Vogel­schutz­ge­biets kommt im Fal­le eines abge­schlos­se­nen Gebiets­aus­wahl- und ‑mel­de­ver­fah­rens nur noch unter engen Vor­aus­set­zun­gen in Betracht, näm­lich dann, wenn der Nach­weis geführt wer­den kann, dass die vor­ge­nom­me­ne Gebiets­ab­gren­zung auf sach­wid­ri­gen Erwä­gun­gen beruht. Die­ser deut­lich erhöh­te Maß­stab für die Aner­ken­nung eines fak­ti­schen Vogel­schutz­ge­biets kann indes nicht einer Pla­nung zugu­te kom­men, die zu einem Zeit­punkt auf­ge­stellt wur­de, als das Gebiets­aus­wahl- und ‑mel­de­ver­fah­ren des Lan­des noch defi­zi­tär war. Das gilt bereits aus Rechts­grün­den.

Der Umstand, dass ein Land die Aus­wahl sei­ner "Natu­ra 2000"-Gebiete abge­schlos­sen hat, steht der recht­li­chen Exis­tenz "fak­ti­scher" Vogel­schutz­ge­bie­te grund­sätz­lich nicht ent­ge­gen 10. Die Mit­glied­staa­ten sind ver­pflich­tet, alle Land­schafts­räu­me zu beson­de­ren Schutz­ge­bie­ten zu erklä­ren, die für die Erhal­tung der betref­fen­den Vogel­ar­ten am geeig­nets­ten erschei­nen 11. Die Iden­ti­fi­zie­rung Euro­päi­scher Vogel­schutz­ge­bie­te hat sich aus­schließ­lich an orni­tho­lo­gi­schen Kri­te­ri­en zu ori­en­tie­ren; eine Abwä­gung mit ande­ren Belan­gen fin­det nicht statt 12. Ob die Aus­wei­sungs- und Mel­de­pflich­ten erfüllt wor­den sind, unter­liegt grund­sätz­lich der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung. Ein Land kann die Dis­kus­si­on um die Exis­tenz "fak­ti­scher" Vogel­schutz­ge­bie­te folg­lich nicht dadurch been­den, dass es sein Gebiets­aus­wahl­ver­fah­ren für abge­schlos­sen erklärt 13.

Abs. 1 Satz 4 der V‑RL eröff­net jedoch den Mit­glied­staa­ten einen fach­li­chen Beur­tei­lungs­spiel­raum in der Fra­ge, wel­che Gebie­te nach orni­tho­lo­gi­schen Kri­te­ri­en für die Erhal­tung der zu schüt­zen­den Vogel­ar­ten "zah­len- und flä­chen­mä­ßig" am geeig­nets­ten sind 14. Die Eig­nungs­fak­to­ren meh­re­rer Gebie­te sind ver­glei­chend zu bewer­ten. Gehört ein Gebiet hier­nach zu den für den Vogel­schutz "geeig­nets­ten" Gebie­ten, ist es zum Vogel­schutz­ge­biet zu erklä­ren. Unter­schied­li­che fach­li­che Wer­tun­gen sind aller­dings mög­lich. Die Nicht­mel­dung eines Gebiets ist nicht zu bean­stan­den, wenn sie fach­wis­sen­schaft­lich ver­tret­bar ist.

Die­se Ver­tret­bar­keits­kon­trol­le umfasst auch die Netz­bil­dung in den ein­zel­nen Län­dern, hat aber auch inso­weit den fach­li­chen Beur­tei­lungs­spiel­raum des Mit­glied­staa­tes zu beach­ten. In dem Maße, in dem sich die Gebiets­vor­schlä­ge eines Lan­des zu einem kohä­ren­ten Netz ver­dich­ten, ver­rin­gert sich die rich­ter­li­che Kon­troll­dich­te. Mit dem Fort­schrei­ten des mit­glied­staat­li­chen Aus­wahl- und Mel­de­ver­fah­rens stei­gen die pro­zes­sua­len Dar­le­gungs­an­for­de­run­gen für die Behaup­tung, es gebe ein (nicht erklär­tes) "fak­ti­sches" Vogel­schutz­ge­biet, das eine "Lücke im Netz" schlie­ßen soll 15. Ent­spre­chen­des gilt auch für die zutref­fen­de Gebiets­ab­gren­zung. Die gericht­li­che Aner­ken­nung eines fak­ti­schen Vogel­schutz­ge­biets kommt im Fal­le eines abge­schlos­se­nen Gebiets­aus­wahl- und ‑mel­de­ver­fah­rens des­halb nur in Betracht, wenn der Nach­weis geführt wer­den kann, dass die Nicht­ein­be­zie­hung bestimm­ter Gebie­te in ein gemel­de­tes Vogel­schutz­ge­biet auf sach­wid­ri­gen Erwä­gun­gen beruht. Das gilt selbst dann, wenn die betref­fen­den Gebie­te im IBA-Ver­zeich­nis auf­ge­führt sind 16.

Wäh­rend also im Fal­le einer unter­blie­be­nen Gebiets­mel­dung eine wider­leg­li­che Ver­mu­tung dafür spricht, dass die im IBA-Ver­zeich­nis auf­ge­führ­ten Gebie­te fak­ti­sche Vogel­schutz­ge­bie­te sind, greift im Sta­di­um eines abge­schlos­se­nen mit­glied­staat­li­chen Aus­wahl- und Mel­de­ver­fah­rens umge­kehrt eine Ver­mu­tung des Inhalts, dass ein fak­ti­sches Vogel­schutz­ge­biet außer­halb des gemel­de­ten Vogel­schutz­ge­biets nicht exis­tiert, die nur durch den Nach­weis sach­wid­ri­ger Erwä­gun­gen bei der Gebiets­ab­gren­zung wider­legt wer­den kann. Der vom Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für die nach­träg­li­che Bestä­ti­gung einer "von vorn­her­ein plau­si­blen" Pla­nung her­an­ge­zo­ge­ne Maß­stab der vom Land nach Abschluss der Pla­nung vor­ge­nom­me­nen Gebiets­ab­gren­zung ist mit­hin kein dem Erkennt­nis­mit­tel des IBA-Ver­zeich­nis­ses äqui­va­len­ter, son­dern ein für die Aner­ken­nung fak­ti­scher Vogel­schutz­ge­bie­te deut­lich stren­ge­rer Maß­stab.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 27. März 2014 – 4 CN 3.2013 -

  1. ABl. L 20/​7[]
  2. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 – 4 A 15.02, BVerw­GE 117, 149, 152 f.; EuGH, Urteil vom 28.02.1991 – C‑57/​89, Ley­bucht, Slg. 1991, I‑883 Rn. 22 f.[]
  3. EuGH, Urteil vom 18.03.1999 – C‑166/​97, Slg. 1999, I‑1719 Rn. 38[]
  4. EuGH, Urteil vom 02.08.1993 – C‑355/​90, San­to­na, Slg. 1993, I‑4221 Rn. 22[]
  5. EuGH, Urteil vom 07.12 2000 – C‑374/​98, Slg. 2000, I‑10799 Rn. 47[]
  6. BVerwG, Urteil vom 22.01.2004 – 4 A 32.02, BVerw­GE 120, 87, 101[]
  7. z.B. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 – C‑3/​96NuR 1998, 538 Rn. 68 ff.[]
  8. BVerwG, Urteil vom 22.01.2004 a.a.O. S. 102[]
  9. EuGH, Urteil vom 13.12 2007 – C‑418/​04, Slg. 2007, I‑10947 Rn. 51[]
  10. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 – 4 A 15.02, BVerw­GE 117, 149, 154[]
  11. EuGH, Urteil vom 19.05.1998 a.a.O. Rn. 62[]
  12. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 156[]
  13. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155[]
  14. EuGH, Urtei­le vom 28.02.1991 – C‑57/​89, Ley­bucht, Slg. 1991, I‑883; vom 02.08.1993 – C‑355/​90, San­to­na, Slg. 1993, I‑4221; und vom 11.07.1996 – C‑44/​95 – NuR 1997, 36[]
  15. BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 a.a.O. S. 155 f.[]
  16. Gel­ler­mann, in: Landmann/​Rohmer, BNatSchG, Stand 1.08.2013, Vor § 31 – 36 Rn. 15 a.E.[]