Stutt­gar­ter Fein­staub

Für die Lan­des­haupt­stadt Stutt­gart besteht nach Über­zeu­gung des Ver­wal­tugns­ge­richts Stutt­gart nach wie vor kein aus­rei­chen­der Akti­ons­plan gegen die Fein­staub­be­las­tung. Das Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart hat daher dem durch das Regie­rungs­prä­si­di­um Stutt­gart ver­tre­te­nen Land Baden-Würt­tem­berg für den Fall, dass es sei­ner Ver­pflich­tung aus dem bereits drei Jah­re alten Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts 1 nicht bis zum 28.02.2010 nach­kommt, die Fest­set­zung eines Zwangs­gel­des in Höhe von 5.000 € ange­droht.

Stutt­gar­ter Fein­staub

Das Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart hat­te das Land Baden-Würt­tem­berg im Mai 2005 rechts­kräf­tig ver­ur­teilt, für das Gebiet der Lan­des­haupt­stadt Stutt­gart (Gefah­ren­ge­biet) einen Akti­ons­plan auf­zu­stel­len und damit der Kla­ge von zwei Stutt­gar­ter Ein­woh­nern statt­ge­ge­ben. Der Akti­ons­plan hat­te laut dem Tenor des dama­li­gen Urteils fest­zu­le­gen, wel­che geeig­ne­ten Maß­nah­men zum Schutz der mensch­li­chen Gesund­heit im Gefah­ren­ge­biet kurz­fris­tig zu ergrei­fen sind, um die Gefahr der Über­schrei­tung des in der 22. Bun­des­im­mis­si­ons­schutz­ver­ord­nung fest­ge­leg­ten Tages­mit­tel­wer­tes von 50 µ/​m³ für Fein­staub (Par­ti­kel PM 10) – bei zuge­las­se­nen 35 Über­schrei­tun­gen je Kalen­der­jahr – zu ver­rin­gern oder den Zeit­raum, wäh­rend­des­sen der erwähn­te Wert über­schrit­ten wird, zu ver­kür­zen. Zum 01.01.2006 setz­te das Regie­rungs­prä­si­di­um Stutt­gart den Teil­plan Stutt­gart in Kraft, in dem ins­ge­samt 36 Maß­nah­men fest­ge­legt wur­den.

Am 11.02.2009 haben die Klä­ger des dama­li­gen Ver­fah­rens beim Ver­wal­tungs­ge­richt bean­tragt, dem Land Baden-Würt­tem­berg zur Erfül­lung sei­ner Ver­pflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 eine Frist zu set­zen und ein Zwangs­geld für den Fall anzu­dro­hen, dass es sei­ner Ver­pflich­tung inner­halb der gesetz­ten Frist nicht nach­kommt. Sie machen in dem vor­lie­gen­den Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren gel­tend, dass der zum 01.01.2006 in Kraft gesetz­te Luft­rein­hal­te-/ und Akti­ons­plan die­se Bezeich­nung zu Unrecht tra­ge. Der Plan lege kei­ne Maß­nah­men fest, die als Maß­nah­men eines Akti­ons­pla­nes ein­ge­stuft wer­den könn­ten. Das Land sei daher sei­ner Ver­pflich­tung aus dem rechts­kräf­ti­gen Urteil nicht nach­ge­kom­men. Die­ser Rechts­auf­fas­sung ist das Gericht gefolgt. Bei den zwi­schen den Betei­lig­ten strei­ti­gen Maß­nah­men han­delt es sich nach Über­zeu­gung des Gerichts nicht um Akti­ons­plan­maß­nah­men.

Die zustän­di­ge Plan­be­hör­de habe, so das Ver­wal­tungs­ge­richt, im Maß­nah­men­ka­ta­log eines Akti­ons­pla­nes die­je­ni­gen Maß­nah­men fest­zu­le­gen, die bei einer bestehen­den Gefahr der Über­schrei­tung der fest­ge­leg­ten Immis­si­ons­grenz­wer­te kurz­fris­tig – und damit umge­hend – zu ergrei­fen sei­en, um die Gefahr der Über­schrei­tung der genann­ten Grenz­wer­te zu ver­rin­gern oder den Zeit­raum der Über­schrei­tung zu ver­kür­zen. Dabei müss­ten die Maß­nah­men eines Akti­ons­pla­nes mit sofor­ti­ger Wir­kung grei­fen, wenn sich die Gefahr der Über­schrei­tung im Zeit­punkt des Inkraft­tre­tens des Akti­ons­pla­nes bereits rea­li­siert habe und dies der Plan­be­hör­de auf Grund vor­lie­gen­der Mess­da­ten auch bekannt sei. Da dem Regie­rungs­prä­si­di­um auf Grund der vor­lie­gen­den Mess­ergeb­nis­se bereits vor der Auf­stel­lung des Akti­ons­pla­nes bekannt gewe­sen sei, dass die seit dem 01.01.2005 ver­bind­li­chen Grenz­wer­te an allen Mess­punk­ten im Plan­ge­biet schon im Kalen­der­jahr 2004 ganz erheb­lich über­schrit­ten gewe­sen sei­en und abseh­bar gewe­sen sei, dass sich dies auch in den Fol­ge­jah­ren wie­der­ho­len wür­de, habe es die Ver­pflich­tung getrof­fen, sicher­zu­stel­len, dass die Maß­nah­men so schnell wie mög­lich umge­setzt bzw. durch­ge­führt wer­den wür­den. Es könn­ten des­halb nur die­je­ni­gen Maß­nah­men des Teil­pla­nes Stutt­gart als Akti­ons­plan­maß­nah­men ein­ge­stuft wer­den, deren Umset­zung vom Regie­rungs­prä­si­di­um ent­we­der bereits zum 01.01.2006 (Inkraft­tre­ten des Pla­nes) ver­langt wor­den sei­en oder deren Durch­füh­rung zumin­dest noch im lau­fen­den Kalen­der­jahr 2006 erfolgt sei­en. Die Maß­nah­me M 2, die ein ganz­jäh­ri­ges Fahr­ver­bot im Stadt­ge­biet Stutt­gart – erst – ab dem 01.03.2008 für Kraft­fahr­zeu­ge der Schad­stoff­grup­pe 1 nach der Kenn­zeich­nungs­ver­ord­nung vor­se­he, kön­ne damit aber bereits des­halb nicht als Akti­ons­plan­maß­nah­me ein­ge­stuft wer­den. Die Maß­nah­me M 2 sei im Übri­gen im Zeit­punkt ihres tat­säch­li­chen Inkraft­tre­tens auch kei­ne geeig­ne­te Maß­nah­me mehr gewe­sen, weil von ihr in Stutt­gart zum 01.03.2008 nur noch ca. 3.300 Fahr­zeu­ge tat­säch­lich betrof­fen gewe­sen sei­en. Damit lie­ge ihr Wir­kungs­grad nur noch bei 0 bis maxi­mal 1 Ver­kür­zungs­tag pro betrof­fe­nem Stra­ßen­ab­schnitt bzw. 2 bis maxi­mal 4 rech­ne­risch beleg­ba­ren Ver­kür­zungs­ta­gen im gesam­ten Plan­ge­biet. Dies sei im Ver­hält­nis zum Gesamt­über­schrei­tungs­zeit­raum von durch­schnitt­lich 287 Über­schrei­tungs­ta­gen pro Jahr so ver­nach­läs­sig­bar gering, dass die Maß­nah­me nicht (mehr) geeig­net sei, eine nen­nens­wer­te Ver­bes­se­rung der Luft­qua­li­tät zu bewir­ken.

Die Akti­ons­plan­maß­nah­men müs­sen zudem, so das Ver­wal­tungs­ge­richt, auch dau­er­haft geeig­net sein, die Über­schrei­tungs­ge­fahr zu ver­rin­gern. Sie müss­ten hier­zu zeit­lich unbe­fris­tet wirk­sam blei­ben, wenn die bereits ein­ge­tre­te­nen Über­schrei­tun­gen – wie hier – erheb­lich sei­en und der pro­gnos­ti­zier­te Wir­kungs­grad der fest­ge­setz­ten Akti­ons­plan­maß­nah­men nicht erwar­ten las­se, dass die­se die Grenz­wert­über­schrei­tun­gen und Über­schrei­tungs­zeit­räu­me in abseh­ba­rer Zeit auf das zuläs­si­ge Maß redu­zie­ren wür­den. Aus die­sem Grund kön­ne die Maß­nah­me M 1, das ganz­jäh­ri­ge Lkw-Durch­fahrts­ver­bot, nicht als Akti­ons­plan­maß­nah­me ein­ge­stuft wer­den, da die­ses zeit­lich begrenzt gewe­sen sei (01.03.2008). Das Lkw-Duch­fahrts­ver­bot sei aber eine kurz­fris­tig ergrif­fe­ne Maß-nah­me gewe­sen, wel­che auch grund­sätz­lich geeig­net gewe­sen sei. Die Tat­sa-che, dass das Lkw-Durch­fahrts­ver­bot nach Ein­schät­zung der Sach­ver­stän­di­gen kei­ne flä­chen­de­cken­de Ver­bes­se­rung der Luft­qua­li­tät im Plan­ge­biet bewirkt habe, recht­fer­ti­ge im Hin­blick auf die Geeig­net­heit kei­ne ande­re Beur­tei­lung. Denn den gesetz­li­chen Rege­lun­gen kön­ne nicht ent­nom­men wer­den, dass Akti­ons­plan­maß­nah­men flä­chen­de­ckend wir­ken müss­ten. Gera­de in Plan­ge­bie­ten mit sehr unter­schied­li­chen Luft­schad­stoff­kon­zen­tra­tio­nen – wie hier – kön­ne es nicht nur aus­rei­chend, son­dern mit Rück­sicht auf den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit sogar gebo­ten sein, nur Akti­ons­plan­maß­nah­men fest­zu­le­gen, die ledig­lich auf eine Ver­bes­se­rung der Luft­qua­li­tät in beson­ders stark belas­te­ten Berei­chen des Plan­ge­bie­tes abziel­ten und daher nur räum­lich beschränkt wirk­ten (wie z.B. Fahr­ver­bo­te, die auf bestimm­te Fahr­zeug­grup­pen und beson­ders stark belas­te­te Stra­ßen­ab­schnit­te beschränkt sei­en).

Bei den Maß­nah­men M 5 (Ein­füh­rung einer Umwelt­fahr­kar­te im Gebiet des Ver­kehrs­ver­bun­des Stutt­gart – VVS) und M 10 (Umstel­lung der Bus­flot­te der Stutt­gar­ter Stra­ßen­bah­nen AG – SSB) han­de­le es sich bereits des­halb um kei­ne Akti­ons­plan­maß­nah­men, weil für ihre Durch­füh­rung pri­va­te Drit­te zustän­dig sei­en und das Regie­rungs­prä­si­di­um die kurz­fris­ti­ge Umset­zung der Maß­nah­men gegen­über die­sen nicht rechts­ver­bind­lich sicher­ge­stellt habe.

Gegen die Ein­stu­fung der Maß­nah­me M 21 (Opti­mie­rung des Ver­kehrs­flus­ses im Bereich Neckar­tor, Heil­mann­stra­ße) als Akti­ons­plan­maß­nah­me bestün­den erheb­li­che Beden­ken. Die­se sei­en von der Stadt Stutt­gart als Trä­ger der kom­mu­na­len Stra­ßen­bau­last durch­ge­führt wor­den und das Regie­rungs­prä­si­di­um habe bis­lang nicht aus­rei­chend dar­ge­legt, durch wel­che eige­nen Akti­vi­tä­ten es die in M 21 umschrie­be­ne „Opti­mie­rung“ tat­säch­lich selbst ver­an­lasst habe. Selbst wenn jedoch das Land noch den Nach­weis füh­ren könn­te, dass es sich bei der Maß­nah­me M 21 um eine geeig­ne­te Akti­ons­plan­maß­nah­me gehan­delt habe, wäre es mit die­ser sodann bis­lang ein­zi­gen Akti­ons­plan­maß­nah­me im Teil­plan Stutt­gart sei­ner Ver­pflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 nicht nach­ge­kom­men.

In Fäl­len der vor­lie­gen­den Art, in denen nicht mehr nur die Gefahr der Über­schrei­tung von Immis­si­ons­grenz­wer­ten bestehe, son­dern sol­che Über­schrei­tun­gen bereits ein­ge­tre­ten sei­en, bestehe das Ziel des Akti­ons­pla­nes und der dar­in fest­ge­leg­ten Maß­nah­men regel­mä­ßig dar­in, die Über­schrei­tungs­zeit­räu­me mög­lichst auf das zuläs­si­ge Maß (hier: 35 Über­schrei­tungs­ta­ge) zu ver­kür­zen. Die­ses Ziel des Akti­ons­pla­nes dürf­te nur in sel­te­nen Aus­nah­me­fäl­len mit einer ein­zi­gen Akti­ons­plan­maß­nah­me, in Fäl­len der vor­lie­gen­den Art mit zum Teil hohen Grenz­wert­über­schrei­tun­gen und lan­gen Über­schrei­tungs­zeit­räu­men in der Regel jedoch nur mit einer Mehr­zahl von Maß­nah­men zu errei­chen sein.

Dem Voll­stre­ckungs­an­trag sei des­halb statt­zu­ge­ben und dem Land unter Andro­hung eines Zwangs­gel­des eine Frist zur Erfül­lung sei­ner Ver­pflich­tung aus dem Urteil zu set­zen. Bei der Bemes­sung der Frist sei berück­sich­tigt wor­den, dass das Land für den Fall, dass es die feh­len­den Nach­wei­se in Bezug auf die Maß­nah­me M 21 nicht erbrin­gen kön­ne, min­des­tens zwei Akti­ons­plan­maß­nah­men fest­le­gen müs­se, um sei­ner Ver­pflich­tung aus dem Urteil nach­zu­kom­men. Soll­te sich das Land dabei für eine Wie­der­ein­füh­rung des Lkw-Durch­fahrts­ver­bots (entspr. Maß­nah­me M 1) ent­schei­den, wer­de zu berück­sich­ti­gen sein, dass die­se Maß­nah­me nach bis­he­ri­ger Ein­schät­zung der Sach­ver­stän­di­gen im Bereich der Mess­punk­te Stutt­gart-Mit­te-Stra­ße, Neckar­tor, Hohen­hei­mer Stra­ße und Waib­lin­ger Stra­ße zu kei­ner Ver­kür­zung der Über­schrei­tungs­zeit­räu­me füh­re und der Maß­nah­me nur wegen ihrer Wirk­sam­keit im Bereich des Mess­punk­tes Sie­mens­stra­ße eine Eig­nung als Akti­ons­plan­maß­nah­me habe beschei­nigt wer­den kön­nen. Mit der Wie­der­ein­füh­rung des Lkw-Durch­fahrts­ver­bo­tes könn­te das Land daher zwar sei­ner Ver­pflich­tung aus dem genann­ten Urteil teil­wei­se nach­kom­men, die anschlie­ßen­de Gel­tend­ma­chung eines Pla­ner­gän­zungs­an­spru­ches von unmit­tel­bar betrof­fe­nen Bewoh­nern im Bereich Neckar­tor jedoch nicht ver­hin­dern. Denn bei der gesetz­li­chen Ver­pflich­tung zur Auf­stel­lung eines Akti­ons­pla­nes han­de­le es sich im Gegen­satz zu der (ein­ma­li­gen) Ver­pflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 um eine dyna­mi­sche Schutz­ver­pflich­tung der Plan­be­hör­de. Dies bedeu­te, dass die­se zwar nicht ver­pflich­tet sei, Maß­nah­men dahin­ge­hend zu ergrei­fen, dass es zu kei­ner­lei Über­schrei­tun­gen der Immis­si­ons­grenz­wer­te mehr kom­me. Sie sei jedoch ver­pflich­tet, die Über­schrei­tun­gen schritt­wei­se auf ein Mini­mum zu redu­zie­ren. Mit die­ser dyna­mi­schen Ver­pflich­tung der Plan­be­hör­de kor­re­spon­die­re ein ent­spre­chen­der Rechts­an­spruch auf die Erstel­lung von Akti­ons­plä­nen bzw. Pla­ner­gän­zung von Bewoh­nern des Plan­ge­biets, die von Grenz­wert­über­schrei­tun­gen und den damit ein­her­ge­hen­den Gesund­heits­be­ein­träch­ti­gun­gen unmit­tel­bar betrof­fen sei­en. Soll­te das Land des­halb zur Erfül­lung sei­ner Ver­pflich­tung aus dem Urteil vom 31.05.2005 im Rah­men sei­nes Aus­wahler­mes­sens neben der mög­li­chen Wie­der­ein­füh­rung des Lkw-Durch­fahrts­ver­bots auch bereits Maß­nah­men in Betracht zie­hen wol­len, mit denen es zugleich poten­zi­el­len Pla­ner­gän­zungs­an­sprü­chen ent­ge­gen­wir­ken könn­te, wer­de es für die im Plan­ge­biet auch nach den aktu­el­len Mess­da­ten wei­ter­hin am stärks­ten belas­te­ten Stra­ßen­ab­schnit­te in ers­ter Linie wei­ter­ge­hen­de Fahr­ver­bo­te in Betracht zie­hen müs­sen, weil für die dor­ti­gen Grenz­wert­über­schrei­tun­gen der Stra­ßen­ver­kehr mit Antei­len zwi­schen 44 und 65 % die größ­ten Ver­ur­sa­chungs­bei­trä­ge leis­te. Dabei wäre auch eine räum­li­che Begren­zung der in Betracht kom­men­den Fahr­ver­bo­te auf die beson­ders belas­te­ten Berei­che recht­lich ohne wei­te­res zuläs­sig und die­se Mög­lich­keit folg­lich auch bei der im Rah­men der Aus­wahl­ent­schei­dung vor­zu­neh­men­den Gewich­tung der wider­strei­ten­den Inter­es­sen zu berück­sich­ti­gen. Das baden-würt­tem­ber­gi­sche Stra­ßen­recht schüt­ze ein Ver­trau­en des Bür­gers, eine öffent­li­che Stra­ße auf Dau­er und ohne Beschrän­kun­gen nut­zen zu dür­fen, grund­sätz­lich nicht. Dar­über hin­aus dürf­te ein sol­ches Ver­trau­en ein­zel­ner Bür­ger, mit einem nicht dem neu­es­ten Stand der Tech­nik ent­spre­chen­den Alt­fahr­zeug jeder­zeit und aus­nahms­los alle Stra­ßen im Gel­tungs­be­reich eines Luft­rein­hal­te- und Akti­ons­pla­nes unein­ge­schränkt benut-zen zu dür­fen, jeden­falls dann auch grund­sätz­lich nicht schütz­wür­dig sein, wenn hier­durch in beson­ders belas­te­ten Berei­chen des Plan­ge­biets die Gesund­heit unmit­tel­bar betrof­fe­ner Anwoh­ner beein­träch­tigt wer­de.

Ver­wal­tungs­ge­richt Stutt­gart, Beschluss vom 14. August 2009 – 13 K 511/​09

  1. VG Stutt­gart, Urteil vom 31.05.2005 – 16 K 1121/​05[]