Umweltauswirkungen – und die Grenze zur Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung

Erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen, die nach § 3c Satz 1 UVPG zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung verpflichten, liegen nicht erst dann vor, wenn die nach dem jeweils einschlägigen materiellen Zulassungsrecht maßgebliche Schädlichkeitsgrenze voraussichtlich überschritten wird und damit die Umweltauswirkungen nach Einschätzung der Behörde so gewichtig sind, dass sie zu einer Versagung der Zulassung führen. Umweltauswirkungen sind vielmehr jedenfalls bereits dann erheblich, wenn sie an die Zumutbarkeitsschwelle – hier: an die Grenzwerte der 26. BImSchV – heranreichen und deshalb in der Abwägung so gewichtig sind, dass im Zeitpunkt der UVP-Vorprüfung ein Einfluss auf das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgeschlossen werden kann1.

Umweltauswirkungen - und die Grenze zur Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung

Gemäß § 3a Satz 4 UVPG unterliegt die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Feststellung, dass eine Umweltverträglichkeitsprüfung unterbleiben soll, eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Die behördliche Einschätzung ist im gerichtlichen Verfahren nur daraufhin zu überprüfen, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durchgeführt worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist. Die gerichtliche Prüfung erstreckt sich auf die Frage, ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit zutreffend ausgelegt hat2.

Anknüpfend an diese der zuständigen Behörde in § 3a Satz 4 UVP eingeräumte Beurteilungsermächtigung stellt § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG klar, dass die behördliche Entscheidung im gerichtlichen Verfahren unter anderem darauf zu überprüfen ist, ob das anzuwendende Recht verkannt wurde. Das Umweltrechtsbehelfsgesetz findet hier Anwendung, weil infolge der von § 3c Satz 1 UVPG i.V.m. Ziffer 19.01.3 der Anlage 1 zum UVPG angeordneten allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls für den in Rede stehenden Planfeststellungsbeschluss eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG bestehen kann3.

Der Anwendung von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG steht nicht entgegen, dass die Vorschrift nach Art. 13 Abs. 3 des Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21.01.20134 erst am 29.01.2013 und damit nach Klageerhebung in Kraft getreten ist. Die geänderten Vorschriften des Gesetzes gelten nach § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG auch für Rechtsbehelfsverfahren nach § 2, die am 12.05.2011 anhängig waren oder nach diesem Tag eingeleitet worden sind und die am 29.01.2013 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind. Zwar handelt es sich hier nicht um den Rechtsbehelf einer anerkannten Vereinigung nach § 2 Abs. 1 UmwRG, der Gesetzgeber knüpft in § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG aber an allgemeine Grundsätze des intertemporalen Prozessrechts an, die gleichfalls eine Anwendung des § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG fordern5.

Vorliegend hat der Beklagte die UVP-Vorprüfung nicht entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt und damit das anzuwendende Recht im Sinne von § 4a Abs. 2 Nr. 3 UmwRG verkannt. Die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls hätte zu der Annahme führen müssen, dass das Vorhaben unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 zum UVPG aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG haben kann, so dass es einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedurft hätte. Dies folgt aus der bei der Vorprüfung absehbaren Belastung der Wohnbevölkerung mit Immissionen durch elektromagnetische Felder.

Das im vorliegenden Fall vorgelegte Gutachten zur allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verneint erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen der Sache nach mit dem Hinweis, dass die Grenzwerte der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über elektromagnetische Felder – 26. BImSchV, 1996)6 nicht überschritten werden. Sie setzt damit die Schwelle der erheblichen Umweltauswirkungen im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG mit der Schwelle der schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 26. BImSchV gleich, die durch Abwägung nicht überwindbar ist7. Dieser Sichtweise entspricht es, dass der Gutachter der Beigeladenen die Umweltauswirkungen durch elektromagnetische Felder auf einer dreistufigen Skala als “gering” einschätzt, ohne der Frage nachzugehen, inwieweit sich die elektrische Feldstärke und die magnetische Flussdichte bereits dem maßgeblichen Grenzwert nähern.

Dies verkennt den rechtlichen Maßstab. Nach § 3c Satz 1 UVPG ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen nicht erst dann, wenn die Umweltauswirkungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer Versagung der Zulassung führen können8. Denn die Umweltverträglichkeitsprüfung soll die Umweltbelange so herausarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen9. Sie ist ein formalisierter Zwischenschritt mit dem Ziel einer zunächst auf die Umweltbelange beschränkten Bewertung der Auswirkungen des Vorhabens im Rahmen der Abwägung aller Belange und dient als wirkungsvolle Methode, die Umweltbelange in den Abwägungsprozess einzuführen10. Gerade die Abwägungsentscheidung lässt das Planfeststellungsrecht als besonders geeignetes Trägerverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung erscheinen11. Hiervon ausgehend muss die Umweltverträglichkeitsprüfung daher grundsätzlich auch die Abwägungsentscheidung vorbereiten, wenn Umweltauswirkungen in die Abwägung eingehen und damit bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach § 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zulassungsrecht12.

Im Luftverkehrsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass nachteilige betriebsbedingte Auswirkungen bei einer Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im Sinne des § 3c Satz 1 UVPG erheblich sind, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind13. Jedenfalls bei Überschreiten der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle könne die Erheblichkeit allenfalls verneint werden, wenn bereits der Vorhabenträger Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen vorgesehen habe und diese die nachteiligen Umweltauswirkungen offensichtlich ausschlössen. Auch in der Anordnung von Betriebsbeschränkungen zugunsten von Anwohnern hat das Bundesverwaltungsgericht einen Anhaltspunkt für die Abwägungserheblichkeit gesehen14. Hiervon ausgehend musste der Beklagte vorliegend ebenfalls erhebliche Umweltauswirkungen annehmen. Denn bei der Planfeststellung einer Höchstspannungsfreileitung gehört zu den weiteren erheblichen Belangen in der Abwägung das Interesse an jeglicher Verschonung vor elektromagnetischen Feldern, auch wenn diese die Grenzwerte unterschreiten15.

Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist auf Vorbehalte gestoßen. Ihr mag entgegnet werden, dass nach ihren Maßstäben eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c Satz 1 UVPG im Widerspruch zur Konzeption des Gesetzgebers nahezu zwangsläufig zur Annahme erheblicher nachteiliger Umweltauswirkungen und damit zu einer Umweltverträglichkeitsprüfung führe. Denn es erscheint kaum ein der allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls unterliegendes Vorhaben der Fachplanung denkbar, das nicht jedenfalls abwägungserhebliche Umweltauswirkungen hat16. Diesen Vorbehalten braucht das Bundesverwaltungsgericht hier indes nicht nachzugehen. Zwar sind bei Höchstspannungsfreileitungen regelmäßig Immissionen elektromagnetischer Felder in der Abwägung zu bewältigen. Vorliegend war aber auf einem erheblichen Teilabschnitt eine Belastung der Wohnbevölkerung in einer Stärke zu erwarten, die so nah an einen Grenzwert heranreichte, dass im Zeitpunkt der Vorprüfung ein Einfluss auf das Ergebnis des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgeschlossen werden konnte. Denn die Abwägung des Schutzes vor elektromagnetischer Strahlung ist ausgehend von den Grenzwerten zu gewichten. Dieser Belang ist umso gewichtiger, je näher die Belastung an die Grenzwerte heranreicht, sein Gewicht ist umso geringer, je weiter sie hinter dieser Schwelle zurückbleibt. Insoweit orientiert sich das Bundesverwaltungsgericht an dem im Fluglärmschutzrecht entwickelten Ansatz17. Nach einer Berechnung der Beigeladenen aus dem Mai 2010 – und damit vor der erneuten Vorprüfung18 – war zwischen Mast 21 und 22 angrenzend an Wohngebiete in B. eine elektrische Feldstärke von 3, 8 kV/m und eine magnetische Flussdichte von 21, 0 µT zu erwarten. Die elektrische Feldstärke näherte sich damit deutlich dem Grenzwert von 5, 0 kV/m und betraf absehbar auf einer nicht unerheblichen Länge der Trasse Wohnbebauung. Die prognostizierte Belastung warf erkennbar die Frage auf, ob im Rahmen der Abwägung eine Senkung dieser Belastung in Betracht kam. Es wäre Aufgabe einer Umweltverträglichkeitsprüfung gewesen, diese Abwägung vorzubereiten.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Dezember 2013 – 4 A 1.2013 –

  1. Anschluss an Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., BVerwGE 142, 234 Rn.190 []
  2. BVerwG, Urteil vom 20.08.2008 – 4 C 11.07, BVerwGE 131, 352 Rn. 26 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2 []
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12 2011 – 9 A 31.10, BVerwGE 141, 282 Rn. 18 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3; Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: April 2013, § 1 UmwRG Rn. 29 []
  4. BGBl I S. 95 []
  5. vgl. BT-Drs. 17/10957 S. 18; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl.2010, § 194 Rn. 1 []
  6. i.d.F. vom 16.12 1996, BGBl I S.1966 []
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2010 – 7 VR 4.10, NVwZ 2010, 1486 Rn. 23 []
  8. BVerwG, Urteil vom 13.12 2007 – 4 C 9.06, BVerwGE 130, 83 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 30 []
  9. BVerwG, Urteil vom 18.11.2004 – 4 CN 11.03, BVerwGE 122, 207, 211 = Buchholz 406.251 § 17 UVPG Nr. 1 S. 6 []
  10. BVerwG, Urteil vom 25.01.1996 – 4 C 5.95, BVerwGE 100, 238, 247 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 62 f. []
  11. Beckmann, in: Hoppe/Beckmann, UVPG, 4. Aufl.2012, § 12 UVPG Rn. 83 []
  12. BVerwG, Urteile vom 13.12 2007 a.a.O.; vom 20.08.2008 – 4 C 11.07, BVerwGE 131, 352 Rn. 34 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 2; und vom 16.10.2008 – 4 C 5.07, BVerwGE 132, 123 Rn. 32 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 32; vgl. auch BT-Drs. 14/4599 S. 95 []
  13. BVerwG, Urteile vom 13.12 2007 a.a.O. Rn. 30; und vom 16.10.2008 a.a.O. Rn. 30 []
  14. BVerwG, Urteil vom 16.10.2008 a.a.O. Rn. 33 []
  15. BVerwG, Beschlüsse vom 22.07.2010 a.a.O. Rn. 35; und vom 26.09.2013 – 4 VR 1.13NuR 2013, 800 Rn. 59 []
  16. zweifelnd daher etwa OVG Hamburg, Beschluss vom 24.02.2010 – 5 Bs 24/10 – NordÖR 2010, 206 21 []
  17. BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., BVerwGE 142, 234 Rn.190 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 37 []
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 20.12 2011 – 9 A 31.10, BVerwGE 141, 282 Rn. 29 = Buchholz 406.251 § 3c UVPG Nr. 3 []