Verbandsklage gegen Verbindlichkeitserklärung eines Altlasten-Sanierungsplans

Die Verbindlichkeitserklärung eines Sanierungsplans nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG ist eine Entscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG. Sie kann nach § 35 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 UVPG eine einzelfallbezogene Vorprüfung voraussetzen, ob eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg¹ steht einer anerkannten Umweltvereinigung gegen die mit dem angefochtenen Bescheid nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG erfolgte Verbindlichkeitserklärung eines Sanierungsplans ein Klagerecht nach § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG zu.

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gehören zu diesen Entscheidungen Verwaltungsakte, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts zugelassen werden.

Nach seiner Konzeption stellt § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG einen Auffangtatbestand dar², der dem Ziel dient, Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25.06.1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention – AK)³ vollständig umzusetzen⁴.

Der Begriff des zugelassenen Vorhabens in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG knüpft an jenen der Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG an und erfasst damit beispielsweise auch Teilgenehmigungen und Vorbescheide⁵. Er ist aber nicht hierauf begrenzt, sondern erstreckt sich auch auf Entscheidungen, die – wie etwa eine Verlängerungsentscheidung nach § 18 Abs. 3 BImSchG – nur Elemente einer Zulassungsentscheidung enthalten⁶.

Die Verbindlichkeitserklärung des Sanierungsplans durch die Umweltbehörde nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG stellt nach diesen Maßgaben und im Einklang mit dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit, der es gebietet, die nationalen Gesetze im Rahmen geltender methodischer Grundsätze so auszulegen, dass ein Konflikt mit völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland nicht entsteht⁷, eine vorhabenbezogene Zulassungsentscheidung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG dar. Sie enthält jedenfalls Elemente einer Zulassungsentscheidung. Die Erklärung nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG ist zwar keine Voraussetzung dafür, Maßnahmen zur Umsetzung kraft Gesetzes bestehender Sanierungsverpflichtungen (vgl. § 4 Abs. 3 BBodSchG) zu ergreifen. Insoweit handelt es sich um keine Genehmigung im engeren Sinne, die ein bestehendes präventives Verbot für ein Tätigwerden rechtsgestaltend aufhebt. Jedoch bewirkt die Verbindlichkeitserklärung eines Sanierungsplans zum einen die Inpflichtnahme des sanierungspflichtigen Antragstellers, bei der Durchführung der Sanierung nicht hinter den nach dem Sanierungsplan vorgesehenen Maßnahmen zurückzubleiben. Zum anderen enthält sie die fachbehördliche Feststellung, dass die im Plan dargestellten Maßnahmen sachgerecht sind und es bezüglich der konkreten Altlast weitergehender Maßnahmen nicht bedarf⁸. In diesem Sinne macht sich die zuständige Behörde den Sanierungsplan zu eigen⁹. Dieser erzeugt durch den Akt der Verbindlichkeitserklärung über die bloße Darstellungsfunktion hinaus rechtliche Bindungen¹⁰.

Der für verbindlich erklärte Sanierungsplan ist auch eine auf ein Vorhaben gerichtete Zulassungsentscheidung. Der Begriff des Vorhabens im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG orientiert sich an der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 4 UVPG, allerdings ohne Bezugnahme auf die Anlage 1 zum UVPG¹¹. Vorhaben beziehen sich nach dieser Begriffsbestimmung auf die Errichtung und den Betrieb einer technischen Anlage, den Bau einer sonstigen Anlage oder die Durchführung einer sonstigen in Natur und Landschaft eingreifenden Maßnahme. Der nach dem Sanierungsplan zum Zwecke der Sanierung vorgesehene Bau einer Dichtwand, die Erstellung einer Oberflächenabdichtung und die hydraulische Sicherung durch Pumpen erfüllt den Tatbestand der Errichtung und des Betriebs einer technischen Anlage. Hilfsweise handelte es sich um eine sonstige in Natur und Landschaft eingreifende Maßnahme.

Die Anfechtungsklage ist auch zulässig, soweit sich die anerkannte Umweltvereinigung  gegen die mit dem angefochtenen Bescheid miterteilten wasserrechtlichen Erlaubnisse wendet. Insoweit gründet sich die Klagebefugnis auf § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, soweit – wie das hinsichtlich der erlaubten Entnahme von Grundwasser im Umfang einer maximalen Entnahmerate von 600 m³ pro Tag für die hydraulische Sicherung der Fall ist (vgl. Nr. 13.3.2 der Anlage 1 zum UVPG) – nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann, und auf § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG, soweit eine solche Verpflichtung nicht in Betracht kommt.

In verwaltungsverfahrensrechtlicher Hinsicht wird zu beachten sein, dass die Verbindlichkeitserklärung des Sanierungsplans nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 UVPG eine einzelfallbezogene Vorprüfung voraussetzt, ob eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen ist (SUP-Vorprüfung).

Nach § 35 Abs. 2 Satz 1 UVPG ist bei – wie hier – nicht unter Absatz 1 fallenden Plänen und Programmen eine Strategische Umweltprüfung nur dann durchzuführen, wenn sie für die Entscheidung über die Zulässigkeit von in der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung aufgeführten oder anderen Vorhaben einen Rahmen setzen und nach einer Vorprüfung im Einzelfall im Sinne von Absatz 4 voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben. Die Voraussetzungen dieser Regelung, die der Umsetzung von Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme¹² – SUP-RL – in das nationale Recht dient, sind vorliegend erfüllt.

Zu den Plänen und Programmen in diesem Sinne gehören auch solche bundes-rechtlich vorgesehenen Pläne und Programme, die von einem Dritten zur Annahme durch eine Behörde ausgearbeitet werden (§ 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 UVPG). Der Begriff des Plans ist weit auszulegen¹³ und umfasst eine große Bandbreite von Entscheidungen mit Steuerungswirkung für nachgelagerte behördliche Entscheidungen, bei denen der Plan zu beachten oder zu berücksichtigen ist¹⁴. Das trifft auf einen vom Sanierungspflichtigen ausgearbeiteten und von der zuständigen Behörde durch eine Verbindlichkeitserklärung nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG angenommenen bodenrechtlichen Sanierungsplan zu. Er ist infolge der Feststellungswirkung der Verbindlichkeitserklärung insbesondere bei der behördlichen Überwachung der Sanierung und dem Erlass behördlicher Sanierungsanordnungen zu beachten.

Durch den vorgelegten Sanierungsplan wird auch ein Rahmen für die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben gesetzt. Das ist gemäß § 35 Abs. 3 UVPG der Fall, wenn Pläne und Programme Festlegungen mit Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen, insbesondere zum Bedarf, zur Größe, zum Standort, zur Beschaffenheit, zu Betriebsbedingungen von Vorhaben oder zur Inanspruchnahme von Ressourcen, enthalten¹⁵.

Das Fehlen einer gebotenen SUP-Vorprüfung stellt einen absoluten Verfahrensfehler dar, der unabhängig davon, ob er sich auf die Entscheidung in der Sache ausgewirkt hat, zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung – hier der Verbindlichkeitserklärung – führt. Das ergibt sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 4 Satz 1 UmwRG, die entsprechende Anwendung finden.

Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung über die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG verlangt werden, wenn eine erforderliche UVP-Vorprüfung weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist. Diese Vorschrift ist vorliegend nicht unmittelbar einschlägig. Die Verbindlichkeitserklärung nach § 13 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG zählt nicht zu den in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 2b UmwRG genannten Entscheidungen, sondern unterfällt – wie dargelegt – als Verwaltungsakt zur Zulassung eines anderen, nicht in den Nummern 1 bis 2b genannten Vorhabens der (Auffang-)Regelung der Nummer 5 des § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG. Für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gelten bei Verfahrensfehlern, wie § 4 Abs. 5 UmwRG ausdrücklich klarstellt, die jeweiligen fachrechtlichen Regelungen sowie die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes und somit nicht die speziellen Fehlerfolgenregelungen des § 4 UmwRG. Damit käme es hier nach Maßgabe des § 46 VwVfG BW auf die Ergebnisrelevanz des Verfahrensfehlers an.

Zu berücksichtigen ist allerdings auch § 4 Abs. 4 Satz 1 UmwRG, wonach auf Rechtsbehelfe anerkannter Umweltvereinigungen gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG die Absätze 1 bis 2 des § 4 UmwRG entsprechend anzuwenden sind. Zwar ist auch diese Vorschrift in der vorliegenden Konstellation nicht unmittelbar anwendbar, weil die bodenschutzrechtliche Verbindlichkeitserklärung nicht zu den von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG erfassten Plänen und Programmen gehört, für die nach Anlage 5 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder – so das Ergebnis der Prüfung durch den zur abschließenden Auslegung des baden-württembergischen Landesrechts berufenen Verwaltungsgerichtshof – nach landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann. Im vorliegenden Zusammenhang ist aber nicht entscheidend, welchem der in § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG genannten Tatbestände sich die angefochtene Entscheidung zuordnen lässt, sondern vielmehr die Art des in Rede stehenden Verfahrensfehlers. Der Gesetzgeber hat sich in Reaktion auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union dafür entschieden, in § 4 Abs. 1 UmwRG unter anderem die Nichtdurchführung einer erforderlichen UVP-Vorprüfung als absoluten Verfahrensfehler einzuordnen¹⁶. Mit der Einbeziehung der in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG genannten Pläne und Programme in den Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes hat er sich in § 4 Abs. 4 UmwRG ferner dafür entschieden, bei Klagen von Umweltverbänden die Nichtdurchführung einer erforderlichen SUP-Vorprüfung ebenfalls als absoluten Verfahrensfehler einzustufen¹⁷ und somit beide Arten der Umweltprüfungen (vgl. § 2 Abs. 10 UVPG) insoweit gleich zu behandeln. Dabei ging der Gesetzgeber erkennbar davon aus, dass die Ebene der Vorhabenzulassung mit Umweltverträglichkeitsprüfung und die vor- bzw. übergeordnete Plan- bzw. Programmebene mit Strategischer Umweltprüfung voneinander geschieden sind und die genannten Fehlerfolgenregelungen alle Konstellationen unterlassener Umweltprüfungen erfassen. Einen Fall wie den vorliegenden, in dem eine – mit Rücksicht auf Art. 9 Abs. 3 AK in einem weiten Sinne verstandene – Vorhabenzulassung mit der Annahme eines SUP-vorprüfungspflichtigen Plans zur Rahmensetzung für weitere Vorhaben zusammenfällt, hatte er nicht vor Augen. Insoweit besteht bei vergleichbarer Interessenlage eine planwidrige Regelungslücke, die durch eine entsprechende Anwendung der Fehlerfolgenregelungen in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b, Abs. 4 Satz 1 UmwRG zu schließen ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 22. Juni 2023 – 10 C 4.23

1. VGH Baden-Württembert, Urteil vom 14.07.2021 – 10 S 141/20[↩]
2. vgl. BVerwG, Urteile vom 26.09.2019 – 7 C 5.18, BVerwGE 166, 321 Rn. 25; und vom 08.11.2022 – 7 C 7.21, NVwZ 2023, 745 Rn.19 und 24[↩]
3. BGBl.2006 II S. 1251[↩]
4. vgl. BT-Drs. 18/9526 S. 31 f. sowie BVerwG, Urteile vom 02.11.2017 – 7 C 25.15, Buchholz 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 Rn.19; vom 19.12.2019 – 7 C 28.18, BVerwGE 167, 250 Rn. 25; und vom 08.11.2022 – 7 C 7.21, NVwZ 2023, 745 Rn.19[↩]
5. vgl. BT-Drs. 18/9526 S. 36; BVerwG, Urteile vom 02.11.2017 – 7 C 25.15, Buchholz 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 Rn.19; und vom 08.11.2022 – 7 C 7.21, NVwZ 2023, 745 Rn.19[↩]
6. BVerwG, Urteile vom 19.12.2019 – 7 C 28.18, BVerwGE 167, 250 Rn. 25; vom 21.01.2021 – 7 C 9.19, Buchholz 406.25 § 18 BImSchG Nr. 8 Rn. 13; und vom 08.11.2022 – 7 C 7.21, NVwZ 2023, 745 Rn.19[↩]
7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.12.2015 – 2 BvL 1/12, BVerfGE 141, 1 Rn. 71 m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.12.2019 – 7 C 28.18, BVerwGE 167, 250 Rn. 25[↩]
8. vgl. Spieth, in: BeckOK Umweltrecht, Stand 1.04.2023, BBodSchG § 13 Rn. 45 m. w. N.[↩]
9. vgl. Frenz, BBodSchG, § 13 Rn. 66[↩]
10. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075.04, BVerwGE 125, 116 Rn. 466[↩]
11. vgl. BVerwG, Urteile vom 02.11.2017 – 7 C 25.15, Buchholz 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 Rn.19; und vom 08.11.2022 – 7 C 7.21, NVwZ 2023, 745 Rn. 18[↩]
12. ABl. L 197 S. 30[↩]
13. vgl. EuGH, Urteil vom 12.06.2019 – C-43/18 [ECLI:?EU:?C:?2019:?483], Rn. 36[↩]
14. vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.05.2022 – 4 BN 3.22 – ZfBR 2022, 684 Rn. 4[↩]
15. vgl. auch EuGH, Urteil vom 22.02.2022 – C-300/20 [ECLI:?EU:?C:?2022:?102], Rn. 60 ff.[↩]
16. vgl. zur ursprünglichen Fassung des § 4 UmwRG BT-Drs. 16/2495 S. 13 f. unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 07.01.2004 – C-201/02 [ECLI:?EU:?C:?2004:?12]; zur Neufassung des § 4 UmwRG im Jahr 2015 vgl. BT-Drs. 18/5927 S. 9 f. unter Verweis auf EuGH, Urteil vom 07.11.2013 – C-72/12 [ECLI:?EU:?C:?2013:?712][↩]
17. vgl. dazu BT-Drs. 18/9526 S. 40[↩]