Unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung im Tier­schutz­recht

§ 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG er­mäch­tigt die Be­hör­de nur zum Er­lass von Ver­wal­tungs­ak­ten und nicht zum Han­deln im Wege der un­mit­tel­ba­ren Aus­füh­rung; ob ein Tier ohne vor­aus­ge­hen­den Ver­wal­tungs­akt fort­ge­nom­men und ver­äu­ßert wer­den darf, be­stimmt sich nach dem Ver­wal­tungs­voll­stre­ckungs­recht der Län­der.

Unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung im Tier­schutz­recht

Nach § 16a Satz 1 TierSchG trifft die zustän­di­ge Behör­de die zur Besei­ti­gung fest­ge­stell­ter Ver­stö­ße und die zur Ver­hü­tung künf­ti­ger Ver­stö­ße not­wen­di­gen Anord­nun­gen. Nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG kann sie ins­be­son­de­re ein Tier, das nach dem Gut­ach­ten des beam­te­ten Tier­arz­tes man­gels Erfül­lung der Anfor­de­run­gen des § 2 TierSchG erheb­lich ver­nach­läs­sigt ist oder schwer­wie­gen­de Ver­hal­tens­stö­run­gen auf­weist, dem Hal­ter fort­neh­men und so lan­ge auf des­sen Kos­ten ander­wei­tig pfleg­lich unter­brin­gen, bis eine den Anfor­de­run­gen des § 2 TierSchG ent­spre­chen­de Hal­tung des Tie­res durch den Hal­ter sicher­ge­stellt ist. Ist eine ander­wei­ti­ge Unter­brin­gung des Tie­res nicht mög­lich oder ist nach Frist­set­zung durch die zustän­di­ge Behör­de eine den Anfor­de­run­gen des § 2 TierSchG ent­spre­chen­de Hal­tung durch den Hal­ter nicht sicher­zu­stel­len, kann die Behör­de das Tier ver­äu­ßern. Nach § 2 Nr. 1 TierSchG muss, wer ein Tier hält, betreut oder zu betreu­en hat, das Tier sei­ner Art und sei­nen Bedürf­nis­sen ent­spre­chend ange­mes­sen ernäh­ren, pfle­gen und ver­hal­tens­ge­recht unter­brin­gen.

Die­se Vor­aus­set­zun­gen für die Weg­nah­me und für die Ver­äu­ße­rung der Pfer­de lagen vor. Dabei kann dahin­ste­hen, ob der bei den Ver­wal­tungs­ak­ten befind­li­che Ver­merk des beam­te­ten Tier­arz­tes ein Gut­ach­ten im Sin­ne des § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG ist. Denn die Klä­ge­rin hat für die Zeit ihrer Abwe­sen­heit die Ver­sor­gung der Pfer­de – ins­be­son­de­re deren Ernäh­rung und Pfle­ge – in kei­ner Wei­se sicher­ge­stellt. Sinn des Gut­ach­tens ist es, Klar­heit dar­über zu erhal­ten, ob die Hal­tung art­ge­recht ist. Ein sol­ches Gut­ach­ten ist des­halb nach Sinn und Zweck der Vor­schrift ent­behr­lich, wenn Tie­re bei Abwe­sen­heit des Hal­ters über­haupt nicht ver­sorgt – ins­be­son­de­re über­haupt nicht ernährt – wer­den.

Die Ver­äu­ße­rung der Tie­re ist aber rechts­wid­rig, weil deren Fort­nah­me und Ver­äu­ße­rung nicht durch einen Ver­wal­tungs­akt gegen­über der Hal­te­rin ange­ord­net wor­den war. § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG ermäch­tigt grund­sätz­lich nur zum Erlass einer Fort­nah­me- und einer Ver­äu­ße­rungs­ver­fü­gung, die nach Lan­des­recht zu voll­stre­cken sind. Ohne vor­aus­ge­hen­den Ver­wal­tungs­akt kann ein Tier des­halb nur fort­ge­nom­men und ver­äu­ßert wer­den, wenn und soweit die Vor­aus­set­zun­gen der unmit­tel­ba­ren Aus­füh­rung oder des Sofort­voll­zugs nach Lan­des­recht vor­lie­gen. Dar­an fehlt es hier. Ist die Fort­nah­me von Tie­ren man­gels Ver­wal­tungs­akts rechts­wid­rig, ist schon aus die­sem Grund auch deren nach­fol­gen­de – im Übri­gen hier eben­falls ohne vor­he­ri­ge Grund­ver­fü­gung voll­zo­ge­ne – Ver­äu­ße­rung rechts­wid­rig.

Nach Wort­laut, Sys­te­ma­tik, Ent­ste­hungs­ge­schich­te und Sinn und Zweck der Vor­schrift ermäch­tigt § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG die zustän­di­ge Behör­de grund­sätz­lich nur zum Erlass einer Fort­nah­me- und Ver­äu­ße­rungs­ver­fü­gung, die nach Lan­des­recht zu voll­stre­cken ist. Auch die ver­fas­sungs­recht­li­chen Schran­ken behörd­li­chen Ein­grei­fens spre­chen für die­ses Ergeb­nis.

Nach Wort­laut und Geset­zes­sys­te­ma­tik kon­kre­ti­siert § 16a Satz 2 TierSchG, wie die For­mu­lie­rung „ins­be­son­de­re“ zeigt, für die dort genann­ten Fall­grup­pen – ohne erkenn­ba­re Dif­fe­ren­zie­rung – die aus der Gene­ral­klau­sel des § 16a Satz 1 fol­gen­de Befug­nis, Anord­nun­gen zu tref­fen. Der Begriff der Anord­nung deckt sich nach dem Sprach­ge­brauch des Gesetz­ge­bers regel­mä­ßig mit dem der Rege­lung im Sin­ne des § 35 Abs. 1 Satz 1 VwVfG und ver­weist damit auf die Hand­lungs­form des Ver­wal­tungs­akts. Für Anord­nun­gen nach § 16a Satz 2 Nr. 1, 3 und 4 TierSchG folgt die­se Gleich­set­zung zudem zwin­gend aus § 18 Abs. 1 Nr. 2 TierSchG. Danach han­delt ord­nungs­wid­rig, wer vor­sätz­lich oder fahr­läs­sig einer „voll­zieh­ba­ren“ Anord­nung nach § 16a Satz 2 Nr. 1, 3 oder 4 zuwi­der­han­delt. Voll­zieh­bar sind nur Ver­wal­tungs­ak­te. Es spricht unter sys­te­ma­ti­schen Gesichts­punk­ten nichts dafür, dass aus dem Maß­nah­men­ka­ta­log des Sat­zes 2 nur die Num­mer 2 nicht als Befug­nis­norm aus­ge­stal­tet sein soll. Noch weni­ger leuch­tet ein, dass beson­ders grund­rechts­in­ten­si­ve Maß­nah­men wie die Ver­äu­ße­rung und die Tötung eines Tie­res gene­rell ohne vor­he­ri­ge behörd­li­che Anord­nung gestat­tet wer­den soll­ten.

Für eine ein­heit­li­che Aus­le­gung des Sat­zes 2 als Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für den Erlass von Ver­wal­tungs­ak­ten spricht – wor­auf der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses zu Recht hin­weist – auch die Ent­ste­hungs­ge­schich­te des § 16a TierSchG. Die Norm ist § 69 AMG nach­ge­bil­det 1. Danach tref­fen die zustän­di­gen Behör­den die zur Besei­ti­gung fest­ge­stell­ter Ver­stö­ße und die zur Ver­hü­tung künf­ti­ger Ver­stö­ße not­wen­di­gen Anord­nun­gen. Sie kön­nen ins­be­son­de­re das Inver­kehr­brin­gen von Arz­nei­mit­teln oder Wirk­stof­fen unter­sa­gen, deren Rück­ruf anord­nen und die­se unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen sicher­stel­len. Für die­se Vor­schrift ist aner­kannt, dass sie zum Erlass von Ver­wal­tungs­ak­ten ermäch­tigt 2. Jenes Ver­ständ­nis des § 69 AMG stand dem Gesetz­ge­ber des § 16a TierSchG vor Augen.

Auch bestand bereits bei Erlass des Geset­zes ein dif­fe­ren­zier­tes Sys­tem des Ver­wal­tungs­voll­stre­ckungs­rechts in den Bun­des­län­dern, nach dem grund­sätz­lich vor einem Ein­griff in Rech­te von Bür­gern ein Ver­wal­tungs­akt not­wen­dig ist und ein sol­cher nur aus­nahms­wei­se ent­behr­lich ist. Wenn der Bun­des­ge­setz­ge­ber von die­sem Sys­tem eine Aus­nah­me durch Bun­des­recht hät­te schaf­fen wol­len, hät­te dies deut­lich zum Aus­druck kom­men müs­sen.

Dass die zustän­di­gen Behör­den grund­sätz­lich nur in Voll­zie­hung eines Ver­wal­tungs­akts Zwang anwen­den dür­fen, folgt aus dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit sowie aus dem Recht auf effek­ti­ven Rechts­schutz (Art. 19 Abs. 4 GG):

Der aus dem Rechts­staats­ge­bot (Art. 20 Abs. 1 und 3 GG) abge­lei­te­te Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ver­langt, dass ein Grund­rechts­ein­griff einem legi­ti­men Zweck dient und als Mit­tel zu die­sem Zweck geeig­net, erfor­der­lich und ange­mes­sen ist 3. Ein Ein­griff ist nur dann erfor­der­lich, wenn er zur Errei­chung des mit der Maß­nah­me ange­streb­ten Erfol­ges das mil­des­te Mit­tel glei­cher Wirk­sam­keit ist. Die zwangs­wei­se Durch­set­zung ver­wal­tungs­recht­li­cher Pflich­ten im Wege der Ver­wal­tungs­voll­stre­ckung setzt des­halb grund­sätz­lich den vor­he­ri­gen Erlass eines Ver­wal­tungs­akts vor­aus. Der Ver­wal­tungs­zwang schließt sich an ein Ver­wal­tungs­ver­fah­ren an, das mit dem Erlass eines Ver­wal­tungs­akts endet. Die­sem kommt zunächst die Auf­ga­be zu, die abs­trakt­ge­ne­rel­le Ver­pflich­tung des Geset­zes für den Ein­zel­fall zu kon­kre­ti­sie­ren. Zugleich soll der Ver­wal­tungs­akt dem Bür­ger Rechts­si­cher­heit gewäh­ren und als Voll­stre­ckungs­ti­tel eine mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­che Grund­la­ge für die Zwangs­an­wen­dung bil­den 4. Die­ses gestuf­te Ver­fah­ren belas­tet den Adres­sa­ten der Maß­nah­me weni­ger als die unver­mit­tel­te Zwangs­an­wen­dung, die den Pflich­ti­gen ungleich här­ter trifft als die auf einer Grund­ver­fü­gung auf­bau­en­de Ver­wal­tungs­voll­stre­ckung. Sie nimmt ihm die Mög­lich­keit, den Voll­stre­ckungs­zwang abzu­wen­den 5. Bevor die Behör­de zur Tat schrei­tet, muss sie zunächst ver­su­chen, den Betrof­fe­nen zur Erfül­lung sei­ner Ver­pflich­tung anzu­hal­ten. Vor die Tat setzt der Rechts­staat das Wort 6. Die unmit­tel­ba­re Zwangs­an­wen­dung ist daher auf Fäl­le begrenzt, in denen der Zweck der Maß­nah­me nicht durch den Erlass eines Ver­wal­tungs­akts und die Anord­nung von des­sen sofor­ti­ger Voll­zie­hung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO erreicht wer­den kann.

Dies trägt auch dem Gebot effek­ti­ven Rechts­schut­zes (Art. 19 Abs. 4 GG) Rech­nung. Art.19 Abs. 4 GG garan­tiert nicht nur das for­mel­le Recht und die theo­re­ti­sche Mög­lich­keit, die Gerich­te anzu­ru­fen, son­dern auch die Effek­ti­vi­tät des Rechts­schut­zes; der Bür­ger hat einen sub­stan­ti­el­len Anspruch auf eine mög­lichst wirk­sa­me gericht­li­che Kon­trol­le 7. Das vor­ge­nann­te Regel­Aus­nah­me­Ver­hält­nis zwingt die Behör­de grund­sätz­lich, sich eine Voll­stre­ckungs­grund­la­ge in Form eines voll­zieh­ba­ren Ver­wal­tungs­akts zu ver­schaf­fen. Wehrt sich der Bür­ger mit Wider­spruch und Anfech­tungs­kla­ge gegen einen Ver­wal­tungs­akt, kann die­ser auf­grund des durch Art.19 Abs. 4 GG abge­si­cher­ten Sus­pen­siv­ef­fekts (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO)
grund­sätz­lich erst voll­zo­gen wer­den, nach­dem die Gerich­te sei­ne Recht­mä­ßig­keit geprüft haben 8. Ord­net die Behör­de nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO aus einem beson­de­ren öffent­li­chen oder pri­va­ten Inter­es­se den Sofort­voll­zug an, bedarf dies der Recht­fer­ti­gung 9 und unter­liegt gericht­li­cher Prü­fung (vgl. § 80 Abs. 5 VwGO). Greift die Ver­wal­tung hin­ge­gen ohne Grund­ver­fü­gung zum Zwang, kann der Bür­ger zwar nach § 123 VwGO um vor­beu­gen­den Rechts­schutz im Wege der einst­wei­li­gen Anord­nung nach­su­chen. Die Las­ten­ver­tei­lung zwi­schen Behör­de und Bür­ger kehrt sich dabei aber um.

Die­se Erwä­gun­gen gel­ten – wie der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses zutref­fend aus­führt – unein­ge­schränkt auch für die Fort­nah­me und Ver­äu­ße­rung nach § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG. Wes­halb die Inan­spruch­nah­me des Ver­pflich­te­ten durch Ver­wal­tungs­akt – wie der Beklag­te meint – gene­rell unzweck­mä­ßig sein soll­te, ist nicht erkenn­bar. Inhalt der Fort­nah­me­ver­fü­gung ist allein die Anord­nung an den Hal­ter, das Tier her­aus­zu­ge­ben. Belan­ge des Tier­schut­zes (Art. 20a GG) ste­hen dem nicht ent­ge­gen. Unter Beach­tung der gesetz­li­chen Vor­aus­set­zun­gen kann die Behör­de nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofor­ti­ge Voll­zie­hung der Fort­nah­me­ver­fü­gung anord­nen oder – falls auch das kei­ne zeit­na­he effek­ti­ve Gefah­ren­be­sei­ti­gung ermög­licht – zu dem im Lan­des­voll­stre­ckungs­recht gere­gel­ten Instru­ment der unmit­tel­ba­ren Aus­füh­rung oder des Sofort­voll­zugs grei­fen. In die­sem Rah­men kann und muss die Behör­de dann ihrer ver­fas­sungs­recht­li­chen Pflicht, die Tie­re im Rah­men der ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Ord­nung nach Maß­ga­be von Gesetz und Recht zu schüt­zen (Art. 20a GG), nach­kom­men. Ist ein Tier erheb­lich ver­nach­läs­sigt oder zeigt es schwer­wie­gen­de Ver­hal­tens­stö­run­gen auf, wird die Behör­de des­halb ein Tier so schnell wie es Recht und Gesetz erlau­ben dem Hal­ter fort­neh­men dür­fen und müs­sen.

Von dem dar­ge­stell­ten Ver­ständ­nis von § 16a Satz 2 Nr. 2 TierSchG geht auch das Urteil vom 7. August 2008 10 aus. In dem dort ent­schie­de­nen Fall war die Fort­nah­me von Tie­ren durch Ver­wal­tungs­akt ange­ord­net wor­den. Dar­auf hat der Senat abge­stellt und in der nach Erlass des Ver­wal­tungs­akts erfolg­ten tat­säch­li­chen Fort­nah­me eine Voll­stre­ckung die­ses Ver­wal­tungs­akts gese­hen.

Ob und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die zustän­di­ge Behör­de aus­nahms­wei­se ein Tier ohne vor­her­ge­hen­den Ver­wal­tungs­akt dem Hal­ter fort­neh­men und es ver­äu­ßern kann, rich­tet sich nach Lan­des­recht.

Somit kommt es dar­auf an, ob die Fort­nah­me und Ver­äu­ße­rung der Pfer­de durch den Beklag­ten von § 8 PolG BW (Poli­zei­ge­setz für Baden-Würt­tem­berg) gedeckt sind. Danach ist die unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung einer Maß­nah­me durch die Poli­zei (der Begriff umfasst nach baden-würt­tem­ber­gi­schem Recht auch die Ver­wal­tungs­be­hör­den als Sicher­heits­be­hör­den 11) nur zuläs­sig, wenn der poli­zei­li­che Zweck durch Maß­nah­men gegen die in den §§ 6 und 7 PolG BW genann­ten Per­so­nen, also den Ver­hal­tens- und den Zustands­stö­rer, nicht recht­zei­tig erreicht wer­den kann.

Die­se Vor­aus­set­zun­gen lie­gen im hier ent­schie­de­nen Fall nicht vor: Fort­ge­nom­men wur­den die Pfer­de am 10.06.2006. Dies und ihre Ver­äu­ße­rung zeich­ne­ten sich jeden­falls ab April 2006 ab. In dem dazwi­schen lie­gen­den Zeit­raum hät­te ohne Wei­te­res eine Fort­nah­me- und Ver­äu­ße­rungs­ver­fü­gung erlas­sen und deren sofor­ti­ge Voll­zie­hung ange­ord­net wer­den kön­nen. Der Zweck der Maß­nah­me hät­te somit auch bei Inan­spruch­nah­me der Klä­ge­rin erreicht wer­den kön­nen. Wie das Ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil zutref­fend aus­ge­führt hat, ist eine unmit­tel­ba­re Aus­füh­rung gera­de zum Zwe­cke der Ver­mei­dung eines Rechts­schutz­ver­fah­rens nach § 80 Abs. 5 VwGO rechts­wid­rig und ver­kennt die dem Bür­ger von Ver­fas­sungs wegen (vgl. Art.19 Abs. 4 GG) ein­ge­räum­ten Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten.

Die Rechts­wid­rig­keit der Fort­nah­me führt ohne Wei­te­res auch zur Rechts­wid­rig­keit der – über­dies eben­falls ohne die erfor­der­li­che vor­he­ri­ge Grund­ver­fü­gung voll­zo­ge­nen – Ver­äu­ße­rung. Letz­te­re baut gemäß § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 2 TierSchG auf der Fort­nah­me nach § 16a Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG auf. Ein Feh­ler der Fort­nah­me setzt sich damit in der Ver­äu­ße­rung fort und kann jeden­falls so lan­ge gel­tend gemacht wer­den, wie eine erlas­se­ne Fort­nah­me­ver­fü­gung nicht bestands­kräf­tig ist. Dies schließt nicht aus, dass Fort­nah­me­ver­fü­gung und Ver­äu­ße­rungs­ver­fü­gung in einem Bescheid zusam­men­ge­fasst und bei­de Ver­wal­tungs­ak­te für sofort voll­zieh­bar erklärt sowie gleich­zei­tig voll­streckt wer­den.

Dahin­ste­hen kann des­halb, ob – wie die Klä­ge­rin gel­tend macht – auch die Art und Wei­se der Ver­stei­ge­rung rechts­wid­rig war. Wie das Ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat, wäre die­se Fra­ge – in Erman­ge­lung bun­des­recht­li­cher Vor­ga­ben – gege­be­nen­falls nach dem ein­schlä­gi­gen Lan­des­recht (hier § 34 PolG BW) zu beant­wor­ten.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 12. Janu­ar 2012 – 7 C 5.11

  1. vgl. BR-Drucks 195/​86 S. 6[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 19.10.1989 – 3 C 35.87, Buch­holz 418.32 AMG Nr.20 S. 2[]
  3. vgl. u.a. BVerfG, Urteil vom 03.03.2004 – 1 BvR 2378/​98 u.a., BVerfGE 109, 279, 335 ff.; Beschlüs­se vom 04.04.2006 – 1 BvR 218/​02, BVerfGE 115, 320, 345 und vom 13.06.2007 – 1 BvR 1550/​03 u.a. – NJW 2007, 2464, 2468; stRspr[]
  4. vgl. Pietz­ner, in: Ver­wal­tungs­ar­chiv 84, 1993, S. 261; Wald­hoff, in: Hoff­mann­Riem, Schmid­tAß­mann, Voß­kuh­le, Grund­la­gen des Ver­wal­tungs­rechts, Bd. III, S. 359, 369 ff.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 21.11.1980 – 4 C 60.77, Buch­holz 445.5 § 28 WaStrG Nr. 1 = NJW 1981, 1571[]
  6. Pietz­ner, a.a.O., S. 262[]
  7. BVerfG, Beschlüs­se vom 29.10.1975 – 2 BvR 630/​73, BVerfGE 40, 272, 275 und vom 02.12.1987 – 1 BvR 1291/​85, BVerfGE 77, 275, 284[]
  8. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 19.06.1973 – 1 BvL 39/​69, 14/​72, BVerfGE 35, 263, 274 und vom 18.07.1973 – 1 BvR 23/​73, 155/​73, BVerfGE 35, 382, 401 f.[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.1973 a.a.O. S. 402[]
  10. BVerwG, Urteil vom 07.08.2008 – 7 C 7.08, BVerw­GE 131, 346 Rn. 24 = Buch­holz 418.9 TierSchG Nr. 16[]
  11. vgl. Belz/​Mußmann, Poli­zei­ge­setz für Baden-Würt­tem­berg, 7. Aufl.2009, § 59 Rn. 1 ff.[]