Unter­sa­gung von Sport­wet­ten

Bei Sport­wet­ten han­delt es sich um Glücks­spiel i.S.d. GlüStV 2012. Das allein for­ma­le Feh­len einer Kon­zes­si­on nach § 4a GlüStV 2012 oder Erlaub­nis nach § 4 GlüStV 2012 recht­fer­tigt eine umfas­sen­de Unter­sa­gung noch nicht. Eine Dul­dung kann von der Vor­la­ge von Nach­wei­sen über die mate­ri­el­len Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen abhän­gig gemacht wer­den.

Unter­sa­gung von Sport­wet­ten

Eine all­ge­mei­ne Glücks­spiel­frei­heit gibt es in Deutsch­land nicht.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 hat die Glücks­spiel­auf­sicht, hier gem. § 6 Abs. 2 Nr. 3 AG GlüStV 2012 der Antrags­geg­ner, die Auf­ga­be, die Erfül­lung der öffent­lich-recht­li­chen Ver­pflich­tun­gen nach die­sem Staats­ver­trag zu über­wa­chen sowie dar­auf hin­zu­wir­ken, dass uner­laub­tes Glücks­spiel unter­bleibt. In Erfül­lung die­ser Auf­ga­ben kann sie gem. § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2012 die erfor­der­li­chen Anord­nun­gen im Ein­zel­fall erlas­sen. Gem. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2012 kann sie ins­be­son­de­re die Ver­an­stal­tung, Durch­füh­rung und Ver­mitt­lung uner­laub­ter Glücks­spie­le unter­sa­gen. Inso­weit ist indes klar­zu­stel­len, dass die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung nicht, wie das Ver­wal­tungs­ge­richt miss­ver­ständ­lich fest­ge­stellt hat, als sog. „Minus­maß­nah­me” auf die­se Vor­schrift zu stüt­zen ist, son­dern eine der regu­lä­ren Maß­nah­men dar­stellt, wie sie in nicht abschlie­ßen­der Wei­se in § 9 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2012 benannt wer­den.

Die Vor­aus­set­zun­gen des § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 lie­gen bei Sport­wet­ten vor. Es han­delt sich zunächst bei den von der Antrag­stel­le­rin beab­sich­tig­ten Sport­wet­ten um ein Glücks­spiel i.S.d. GlüStV 2012. Letz­te­res ist in § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 legal defi­niert als Spiel, bei wel­chem für den Erwerb einer Gewinn­chan­ce ein Ent­gelt ver­langt wird und die Ent­schei­dung über den Gewinn ganz oder über­wie­gend vom Zufall abhängt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2012 sind Wet­ten gegen Ent­gelt auf den Ein­tritt oder Aus­gang eines zukünf­ti­gen Ereig­nis­ses Glücks­spie­le, wobei nach Satz 4 Sport­wet­ten Wet­ten zu fes­ten Quo­ten auf den Aus­gang von Sport­er­eig­nis­sen oder Abschnit­ten von Sport­er­eig­nis­sen sind. Da ein in Bezug auf die jewei­li­ge Sport­art durch­schnitt­lich Kun­di­ger kaum die Fähig­keit hat, vor Beginn des sport­li­chen Wett­kamp­fes mit dem Anspruch auf objek­ti­ve Rich­tig­keit des­sen Ergeb­nis vor­her­zu­sa­gen, solan­ge kei­ne unzu­läs­si­ge Mani­pu­la­ti­on vor­liegt, hängt der Aus­gang der Wet­te jeden­falls nur zu einem gerin­gen Anteil von den durch die Wet­ten­den zu beein­flus­sen­den Umstän­den und ganz über­wie­gend vom Zufall ab. Das Zufalls­prin­zip wird erst recht deut­lich, wenn nicht auf bestimm­te Sport­er­eig­nis­se abge­stellt wird, son­dern auf meh­re­re aus einer Viel­zahl von Ereig­nis­sen. Auch wenn nicht in Abre­de zu stel­len ist, dass Kennt­nis­se und Erfah­run­gen auf dem Gebiet des Sport­we­sens die Chan­ce, ein­zel­ne Ergeb­nis­se rich­tig vor­her­zu­sa­gen, ver­bes­sern kön­nen, schließt dies die Zufäl­lig­keit des Erfolgs nicht aus. Das Sport­ge­sche­hen, soweit es wett­kampf­ori­en­tiert ist, gewinnt sei­nen Reiz für Drit­te gera­de durch die Ergeb­nis­of­fen­heit. Außer­dem darf das Wett­an­ge­bot gera­de nicht aus­schließ­lich aus der Sicht ein­zel­ner, mit den jewei­li­gen Ver­hält­nis­sen beson­ders ver­trau­ter Spie­ler bewer­tet wer­den. Es rich­tet sich nicht an spe­zi­fi­sche Inter­es­sen­ten­krei­se, son­dern an einen unbe­stimm­ten Per­so­nen­kreis mit unter­schied­li­chen Kennt­nis­sen und Erfah­run­gen1. Sofern Schwie­rig­kei­ten in Fol­ge eines unein­heit­li­chen Ver­ständ­nis­ses zwi­schen dem straf­recht­li­chen Glücks­spiel­be­griff i.S.d. § 284 StGB und dem ord­nungs­recht­li­chen Glücks­spiel­be­griff i.S.d. § 3 Abs. 1 GlüStV 2012 pro­gnos­ti­ziert wer­den und daher eine ein­heit­li­che Aus­le­gung bei­der Begriff­lich­kei­ten gefor­dert wird2, so bezieht sich die­se Aus­ein­an­der­set­zung ledig­lich auf die Fra­ge der Höhe des zu leis­ten­den Ent­gel­tes, nicht aber auf die Inten­si­tät des Zufalls­mo­men­tes3.

Es han­delt sich im vor­lie­gen­den Fall wei­ter auch um uner­laub­tes Glücks­spiel. Gem. § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2012 dür­fen öffent­li­che Glücks­spie­le nur mit Erlaub­nis der zustän­di­gen Behör­de des jewei­li­gen Lan­des ver­an­stal­tet oder ver­mit­telt wer­den. Das Ver­an­stal­ten und Ver­mit­teln ohne die­se Erlaub­nis stellt uner­laub­tes Glücks­spiel dar und ist ver­bo­ten. Nach § 4a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2012 ist § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2012 ent­spre­chend anzu­wen­den, soweit § 10 Abs. 6 GlüStV 2012, ins­be­son­de­re im Rah­men einer zeit­lich befris­te­ten Expe­ri­men­tier­klau­sel für Sport­wet­ten, nicht anwend­bar ist und die dort den Ver­an­stal­tern nach §10 Abs. 2 und 3 vor­be­hal­te­nen Glücks­spie­le nur mit einer Kon­zes­si­on ver­an­stal­tet wer­den dür­fen. Auch gem. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV 2012 bedarf die Ver­mitt­lung von Sport­wet­ten in Sport­ver­mitt­lungs­stel­len der Erlaub­nis gem. § 4 Abs. 1 Satz 1. Die Vor­aus­set­zun­gen die­ser for­mel­len Ille­ga­li­tät lie­gen hier vor. Die Antrag­stel­le­rin ist – bis­her erfolg­los – Betei­lig­te eines lau­fen­den Kon­zes­si­ons­ver­fah­rens im Rah­men der Expe­ri­men­tier­klau­sel i.S.d. § 10a GlüStV und kei­ne Erlaub­nis­in­ha­be­rin i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012.

In der Rechts­fol­ge sieht § 9 Abs. 1 Sät­ze 2, 3 Nr. 3 GlüStV 2012 eine Ermes­sens­ent­schei­dung vor, was auch der Antrags­geg­ner zutref­fend ange­nom­men hat. Ermes­sens­feh­ler i.S.d. § 114 Satz 1 VwGO, die Gegen­stand der rich­ter­li­chen Nach­prü­fung sind, sind vor­lie­gend nicht ersicht­lich.

Aller­dings ver­mag das allein for­ma­le Feh­len einer Kon­zes­si­on des Ver­mitt­lers i.S.d. § 4a GlüStV 2012 bzw. das allein for­ma­le Feh­len der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 erfor­der­li­chen Erlaub­nis zum Ent­schei­dungs­zeit­punkt eine umfas­sen­de glücks­spiel­recht­li­che Unter­sa­gung, wie sie hier Gegen­stand der Unter­su­chung ist, noch nicht zu recht­fer­ti­gen. Das maß­geb­li­che Kon­zes­si­ons­ver­fah­ren ist bis­her nicht abge­schlos­sen und eine Beschleu­ni­gung liegt nicht in den Hän­den der Antrag­stel­le­rin. Erst nach Abschluss des Kon­zes­si­ons­ver­fah­rens kann sie um eine Erlaub­nis i.S.d. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 nach­su­chen. Vor­her blie­be ein ent­spre­chen­der Antrag ohne Erfolgs­aus­sich­ten. Solan­ge die­ser Schwe­be­zu­stand ohne ein Zutun der Antrag­stel­le­rin andau­ert, kann ihr das Feh­len einer Erlaub­nis nicht ange­las­tet wer­den4. Woll­te man das Feh­len der Erlaub­nis unab­hän­gig von der rea­lis­ti­schen Mög­lich­keit, eine sol­che zu erlan­gen, doch zum maß­geb­li­chen Ent­schei­dungs­kri­te­ri­um machen, so lie­fe dies dar­auf hin­aus, in unzu­läs­si­ger Wei­se auf ein staat­li­ches Mono­pol im Bereich der Sport­wet­ten abzu­stel­len5.

Von einer Unzu­läs­sig­keit des staat­li­chen Mono­pols in die­sem Bereich ist aller­dings die Zuläs­sig­keit des Erlaub­nis­vor­be­halts gem. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 als sol­che unab­hän­gig. Der Erlaub­nis­vor­be­halt soll gewähr­leis­ten, dass Sport­wet­ten nur durch zuver­läs­si­ge Per­so­nen ver­mit­telt wer­den, die einen ord­nungs­ge­mä­ßen, den gesetz­li­chen Vor­ga­ben genü­gen­den Ver­trieb der Wett­an­ge­bo­te sicher­stel­len6. Inso­fern stellt es eine zuläs­si­ge Vor­ge­hens­wei­se dar, im Kern der Ermes­sens­ent­schei­dung auf die mate­ri­el­le Erlaub­nis­fä­hig­keit des in den Blick genom­me­nen Vor­ha­bens abzu­stel­len7. Dies ent­spricht letzt­lich auch der Vor­ge­hens­wei­se des Ver­wal­tungs­ge­richts Ham­burg8, die die Antrag­stel­le­rin zur Unter­maue­rung ihrer Argu­men­ta­ti­on her­an­ge­zo­gen hat. Vor­lie­gend hat der Antrags­geg­ner eine sol­che mate­ri­ell-recht­li­che Über­le­gung auch von vorn­her­ein zum Gegen­stand sei­ner Unter­sa­gungs­ver­fü­gung gemacht. Er hat sie nicht erst im Lau­fe des gericht­li­chen Ver­fah­rens „nach­ge­scho­ben” mit der Fol­ge, dass sich die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung ihrem Wesen nach ändern wür­de, was einer zuläs­si­gen Ermes­sens­er­gän­zung i.S.d. §114 Satz 2 VwGO ent­ge­gen­ste­hen wür­de9.

Bereits aus der Rege­lung des § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV mit ihrem Ver­weis auf den Erlaub­nis­vor­be­halt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2012 ergibt sich fer­ner, dass die Län­der im Rah­men des sta­tio­nä­ren Ver­triebs von Sport­wet­ten über die­ses Erlaub­nis­ver­fah­ren auch eine Zustän­dig­keit bzw. Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz hin­sicht­lich der mate­ri­el­len Geneh­mi­gungs­fä­hig­keit nach ihrem Lan­des­recht inne­ha­ben10.

Im Zuge der Über­le­gun­gen zur mate­ri­el­len Lega­li­tät bzw. zur mate­ri­el­len Erlaub­nis­fä­hig­keit hat der Antrags­geg­ner der Antrag­stel­le­rin aus Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­er­wä­gun­gen vor Erlass der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung eine an die mate­ri­el­len Vor­aus­set­zun­gen der Lan­des­ver­ord­nung über den sta­tio­nä­ren Ver­trieb von Sport­wet­ten (Sport­wett­ver­triebs­ver­ord­nung – SVVO)11 gebun­de­ne Dul­dung in Aus­sicht gestellt. Soweit die Antrag­stel­le­rin vor­trägt, die SVVO ver­mö­ge schon man­gels Eröff­nung ihres Anwen­dungs­be­reichs nicht als taug­li­che Rechts­grund­la­ge hier­für zu die­nen, folgt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die­sem Vor­brin­gen nicht. Unge­ach­tet der Gel­tungs­er­stre­ckung der SVVO auf den kon­kre­ten Fall kann das Erfor­der­nis des Nach­wei­ses der mate­ri­el­len Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen als Minus­maß­nah­me auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2012 gestützt wer­den. Gegen­über der voll­stän­di­gen Unter­sa­gung, die gem. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2012 grund­sätz­lich ein zuläs­si­ges Vor­ge­hen der Auf­sichts­be­hör­de dar­stel­len kann, stellt die Dul­dung des Wett­ver­triebs bis zum Abschluss des Kon­zes­si­ons­ver­fah­rens unter Wah­rung der mate­ri­el­len Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen für die­sen Zeit­raum eine weni­ger ein­schnei­den­de Belas­tung der Antrag­stel­le­rin dar. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt12 hat eine sol­che Über­le­gung mit Blick auf eine ver­gleich­ba­re Pra­xis in Rhein­land-Pfalz wie folgt gebil­ligt: „Es ist nicht nach­voll­zieh­bar, wes­halb die eben genann­te [d.h. an die mate­ri­el­le Erlaub­nis­fä­hig­keit anknüp­fen­de] Dul­dungs­pra­xis die Berufs- und Dienst­leis­tungs­frei­heit ver­let­zen soll­te. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschwer­de wer­den die Sport­wet­ten­ver­mitt­ler dadurch kei­ner Dul­dungs­pflicht unter­wor­fen, viel­mehr wer­den die nach­tei­li­gen Fol­gen der gesetz­li­chen Erlaub­nis­pflicht für die Dau­er des Kon­zes­si­ons­ver­fah­rens ver­min­dert.”

Die Behör­de hat vor­lie­gend jedoch schließ­lich zu Recht von einer sol­chen Dul­dung Abstand genom­men, weil die Antrag­stel­le­rin die ent­spre­chen­den Nach­wei­se nicht erbracht hat. So ent­spricht etwa das von der Antrag­stel­le­rin mit Schrei­ben vom 07.09.2014 vor­ge­leg­te Ver­triebs­kon­zept nicht den Anfor­de­run­gen an die Dar­stel­lung des beab­sich­tig­ten Vor­ha­bens hin­sicht­lich der Vor­aus­set­zun­gen der §§ 3 bis 12 SVVO, weil es über all­ge­mei­ne Anga­ben hin­aus kei­ner­lei Aus­sa­gen zu den Betriebs­stät­ten in Schles­wig-Hol­stein ent­hält. Wei­ter wird etwa aus den von der Antrag­stel­le­rin vor­ge­leg­ten Unter­la­gen nicht ein­deu­tig ersicht­lich, ob in den Räum­lich­kei­ten wei­te­re Unter­hal­tungs­spiel­ge­rä­te zu fin­den sein sol­len, deren Vor­han­den­sein ggf. einen Ver­stoß gegen das Tren­nungs­ge­bot des § 5 Abs. 3 Nr. 4 SVVO nach sich zie­hen könn­te. Inso­fern han­delt es sich, anders als von der Antrag­stel­le­rin vor­ge­tra­gen, auch nicht um unter­ge­ord­ne­te, unbe­deu­ten­de Detail­fra­gen, so dass die Fra­ge einer Unver­hält­nis­mä­ßig­keit der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung ange­sichts die­ser Gering­fü­gig­keit dahin­ste­hen kann.

Soweit grund­sätz­lich als mil­de­res Mit­tel gegen­über einer voll­stän­di­gen Unter­sa­gungs­ver­fü­gung der Erlass von Neben­be­stim­mun­gen in Betracht kommt13, hat der Antrags­geg­ner von die­ser Mög­lich­keit ermes­sens­feh­ler­frei Abstand genom­men. Der Erlass von Neben­be­stim­mun­gen bie­tet sich als mil­de­res Mit­tel grund­sätz­lich dort an, wo die Sicher­stel­lung der mate­ri­el­len Erlaub­nis­vor­schrif­ten unsi­cher scheint und für die Zukunft sicher­ge­stellt wer­den soll. Dies trifft jeden­falls auf den Bereich des all­ge­mei­nen Gewer­be­rechts zu, in wel­chem per defi­ni­tio­nem die Aus­füh­rung nicht sozi­al unwer­ti­ger, auf Gewinn­erzie­lung gerich­te­ter und auf Dau­er ange­leg­ter selbst­stän­di­ger Tätig­kei­ten regle­men­tiert wird14. Hier herrscht der Grund­satz der Gewer­be­frei­heit (vgl. § 1 Abs. 1 GewO), von dem zuguns­ten einer beson­de­ren Kon­troll­be­dürf­tig­keit in bestimm­ten Berei­chen Aus­nah­men zu machen sind, die eine Erlaub­nis­be­dürf­tig­keit der jewei­li­gen Tätig­kei­ten zur Fol­ge haben. Um in die­sen Aus­nah­me­fäl­len die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Erlaub­nis­vor­be­halts zu wah­ren, sind regel­mä­ßig besag­te Neben­be­stim­mun­gen zur Sicher­stel­lung der mate­ri­el­len Erlaub­nis­fä­hig­keit vor­ran­gig vor der Ver­sa­gung der begehr­ten Erlaub­nis in Betracht zu zie­hen.

Auf den Bereich des Glücks­spiel­we­sens lässt sich die­se Betrach­tungs­wei­se jedoch nicht ohne wei­te­res über­tra­gen. Durch § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2012 hat der inter­fö­de­ra­le Gesetz­ge­ber zum Aus­druck gebracht, dass er zum Zwe­cke der prä­ven­ti­ven Abwehr von Gefah­ren für die in § 1 GlüStV 2012 genann­ten Belan­ge grund­sätz­lich ein unbe­ding­tes Ver­bot uner­laub­ten Glücks­spiels, wel­ches als poten­ti­ell sozi­al­schäd­lich ein­ge­ord­net wird, ver­an­kert wis­sen will. Eine all­ge­mei­ne Glücks­spiel­frei­heit besteht hier nicht. Zwar lässt sich aus die­sem Unter­schied zum all­ge­mei­nen Gewer­be­recht nicht ablei­ten, dass die mate­ri­el­le Erlaub­nis­fä­hig­keit der in den Blick genom­me­nen Tätig­keit bei der Ent­schei­dung über die Unter­sa­gungs­ver­fü­gung gänz­lich außer Acht zu las­sen ist15. Jedoch erscheint es zuguns­ten einer effek­ti­ven Gefah­ren­ab­wehr gerecht­fer­tigt, dass es grund­sätz­lich in die Risi­ko­sphä­re des­je­ni­gen, der eine erlaub­nis­pflich­ti­ge Tätig­keit auf­nimmt oder die­se ohne die erfor­der­li­che Erlaub­nis in sei­nen Räu­men dul­det, fällt, dass die­se als sol­che mate­ri­ell erlaub­nis­fä­hig ist. Ist dies nicht frei von Zwei­feln oder sogar ernst­lich zwei­fel­haft, recht­fer­tigt dies, den Antrag­stel­ler im Ergeb­nis an der for­mel­len Ille­ga­li­tät sei­nes Tuns fest­zu­hal­ten und ihm die Fort­set­zung der Tätig­keit bzw. deren Dul­dung ins­ge­samt zu unter­sa­gen16. Unter Zugrun­de­le­gung die­ser Maß­stä­be erscheint es vor­lie­gend gerecht­fer­tigt, die Antrag­stel­le­rin mit jenem Risi­ko zu belas­ten. Sie hat auch nach mehr­fa­cher Auf­for­de­rung die erfor­der­li­chen Nach­wei­se über die Gewähr­leis­tung der mate­ri­el­len Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen nicht erbracht, so dass erheb­li­che Zwei­fel an der Erfül­lung der­sel­ben bestehen blei­ben. Dem­entspre­chend war vom Antrags­geg­ner nicht (mehr) zu ver­lan­gen, die­se Unsi­cher­heit über die Erwä­gung ent­spre­chen­der Neben­be­stim­mun­gen auf­zu­fan­gen, son­dern er konn­te im Sin­ne einer effek­ti­ven Gefah­ren­ab­wehr eine umfas­sen­de Unter­sa­gungs­ver­fü­gung erlas­sen. Auch die Über­le­gung des Antrags­geg­ners, eine lan­des­wei­te Unter­sa­gung sei erfor­der­lich, weil ein iso­lier­tes Vor­ge­hen nur gegen die bei­den Stand­or­te in Lübeck und Nor­der­stedt nicht gleich geeig­net sei, den uner­laub­ten Wett­ver­trieb auch an ande­ren als den bekann­ten Stand­or­ten zu unter­bin­den, begeg­net unter dem Gesichts­punkt der effek­ti­ven Gefah­ren­ab­wehr kei­nen Beden­ken17.

Soweit der Antrags­geg­ner sich mit die­sem Vor­ge­hen in der Sache an den mate­ri­ell­recht­li­chen Vor­schrif­ten der SVVO ori­en­tiert, bestehen hier­ge­gen auch kei­ne durch­grei­fen­den ver­fas­sungs- oder uni­ons­recht­li­chen Ein­wen­dun­gen. Soweit die Antrag­stel­le­rin rügt, das „Dul­dungs­re­gime” des Antrags­geg­ners bewe­ge sich in einem Raum gänz­lich frei von ermes­sens­re­gu­lie­ren­den Maß­ga­ben, erweist sich dies als nicht zutref­fend. Gera­de durch die Zugrun­de­le­gung der Rege­lun­gen in der SVVO macht der Antrags­geg­ner nach­voll­zieh- und vor­her­seh­bar deut­lich, wel­ches sei­ne Maß­stä­be für die Annah­me der mate­ri­el­len Erlaub­nis­fä­hig­keit sind.

Soweit die Antrag­stel­le­rin rügt, eine Noti­fi­ka­ti­on der Vor­schrif­ten der SVVO i.S.d. Art. 8 der Richt­li­nie 98/​34 EG sei nicht erfolgt, so greift die­se Rüge man­gels Noti­fi­ka­ti­ons­er­for­der­nis in die­sem Fall nicht durch. Nach der Recht­spre­chung des EuGH ist Vor­aus­set­zung für die Noti­fi­ka­ti­ons­pflicht, dass es zu erheb­li­chen Ein­schrän­kun­gen bei der Ver­mark­tung durch die frag­li­che Vor­schrif­ten kommt18. Berück­sich­tigt man, dass die hier ange­wen­de­te SVVO in ihrer Fas­sung vom 15.07.2013 den GlüStV 2012 über die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung des § 10 Nr. 5 AG GlüStV 2012 S‑H in zuläs­si­ger Wei­se aus­ge­stal­tet und kei­ne ande­ren als die in § 1 GlüStV 2012 genann­ten Ziel­set­zun­gen ver­fol­gen will, sind Ein­schrän­kun­gen bei der Ver­mark­tung, die über die Inten­si­tät des GlüStV 2012 bzw. des ent­spre­chen­den Aus­füh­rungs­ge­set­zes hin­aus­ge­hen, nicht aus­rei­chend von der Antrag­stel­le­rin vor­ge­tra­gen oder aber im Rah­men der gebo­te­nen sum­ma­ri­schen Prü­fung ander­wei­tig ersicht­lich.

Die Anwen­dung der Vor­schrif­ten der SVVO auf die Antrag­stel­le­rin stellt auch kei­ne unver­hält­nis­mä­ßi­ge Beschrän­kung ihrer Berufs­frei­heit gem. Art. 12 Abs. 1 GG dar oder ver­stößt gegen den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz gem. Art. 3 Abs. 1 GG.

Die Vor­schrif­ten der SVVO ver­fol­gen mit der Sicher­stel­lung der in § 1 GlüStV 2012 genann­ten Ziel­set­zun­gen einen legi­ti­men Zweck. Die Fest­schrei­bung der gem. §§ 3 ff. SVVO zu erbrin­gen­den Nach­wei­se bestimm­ter mate­ri­ell-recht­li­cher Anfor­de­run­gen ver­mag die­se Ziel­set­zung auch zumin­dest zu för­dern. Mil­de­re Mit­tel sind in die­sem Zusam­men­hang nicht ersicht­lich. Auch hin­sicht­lich der Ange­mes­sen­heit des Rege­lungs­re­gimes der SVVO bestehen kei­ne Beden­ken. Die Vor­schrif­ten der SVVO stel­len ledig­lich Aus­übungs­mo­da­li­tä­ten, nicht aber Zugangs­schran­ken zur Aus­übung des Berufs­bil­des des Wett­un­ter­neh­mers dar. Ers­te­re sind wegen ihrer gerin­gen Ein­griffs­in­ten­si­tät bereits zuläs­sig, wenn sie auf­grund ver­nünf­ti­ger Erwä­gun­gen des Gemein­wohls zweck­mä­ßig erschei­nen. Dabei gilt der Grund­satz, dass die Inter­es­sen des Gemein­wohls, denen die Rege­lung zu die­nen bestimmt ist, umso stär­ker sein müs­sen, je emp­find­li­cher die Berufs­aus­üben­den in ihrer Berufs­frei­heit beein­träch­tigt wer­den19. Die­ser Grund­satz ist vor­lie­gend mit Blick auf die Belan­ge des § 1 GlüStV 2012 gewahrt. Es han­delt sich bei die­sen um Gemein­wohl­be­lan­ge von eini­gem Gewicht, denen nach­voll­zieh­ba­re und zumut­ba­re Anfor­de­run­gen an die Aus­ge­stal­tung der Wett­be­trie­be und an den Nach­weis über die Ver­läss­lich­keit der Betriebs­durch­füh­rung gegen­über ste­hen.

Auch ein Ermes­sens­feh­ler in Gestalt der Ver­let­zung der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzu­lei­ten­den Anfor­de­run­gen liegt nicht vor. Ermäch­tigt ein Gesetz, wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 GlüStV 2012, dazu, unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen bestimm­te Ver­hal­tens­wei­sen nach Ermes­sen zu unter­sa­gen, so erfor­dert das Gebot der Gleich­be­hand­lung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermes­sen in gleich­ge­la­ger­ten Fäl­len gleich­mä­ßig aus­zu­üben. Ergreift oder unter­lässt die Behör­de Maß­nah­men zur Bekämp­fung rechts­wid­ri­ger Zustän­de, so hat sie in ver­gleich­ba­ren Fäl­len in der glei­chen Art und Wei­se zu ver­fah­ren. Dies bedeu­tet bei einer Viel­zahl von Ver­stö­ßen zwar nicht, dass sie gleich­zei­tig tätig wer­den muss. Es ist ihr indes ver­wehrt, sys­tem­los oder will­kür­lich vor­zu­ge­hen. Behan­delt sie meh­re­re Fall­grup­pen unter­schied­lich, so bedarf es hier­für eines sach­li­chen Grun­des. Das­sel­be gilt, wenn sie sich dar­auf beschränkt, einen Ein­zel­fall her­aus­zu­grei­fen20.

Ernst­haf­te Anhalts­punk­te für ein will­kür­lich ungleich­mä­ßi­ges Vor­ge­hen des Antrags­geg­ners sind vor­lie­gend jedoch weder auf­grund des Vor­trags der Antrag­stel­le­rin noch ander­wei­tig ersicht­lich. Zwar hat der Antrags­geg­ner ein­ge­räumt, dass gegen­über Wett­be­wer­bern der Antrag­stel­le­rin teil­wei­se eine Dul­dung der for­mell ille­ga­len Tätig­keit erfolgt. Er hat jedoch gleich­zei­tig deut­lich gemacht, dass die­ser Unter­schied allein auf der mate­ri­el­len Erlaub­nis­fä­hig­keit der Tätig­keit beruht, so dass sich das Abwei­chen des Ergeb­nis­ses gegen­über der Antrag­stel­le­rin jeden­falls nicht als will­kür­lich dar­stellt. Das von der Antrag­stel­le­rin vor­ge­tra­ge­ne Unter­sa­gungs­re­gime bzw. des­sen kon­kre­ter Voll­zug durch die Behör­den ande­rer Bun­des­län­dern ver­mag einen Ver­stoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG schon des­we­gen nicht zu begrün­den, weil nur der jeweils zustän­di­ge Norm­ge­ber ver­pflich­tet ist, im Wesent­li­chen glei­che Sach­ver­hal­te gleich zu regeln21 bzw. es nur auf den behörd­li­chen Voll­zug des­sel­ben föde­ra­len Hoheits­trä­gers ankom­men kann22. Soweit die Antrag­stel­le­rin vor­trägt, die Län­der sei­en im Rah­men des GlüStV 2012 zu einer ein­heit­li­chen Ver­wal­tung zwin­gend ver­pflich­tet, folgt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die­ser Auf­fas­sung nicht. Aus § 9a GlüStV 2012 lässt sich ent­neh­men, dass ein län­der­ein­heit­li­ches Ver­fah­ren nur in den dort enu­me­ra­tiv auf­ge­zähl­ten Berei­chen vor­ge­se­hen ist, in den nicht genann­ten Kon­stel­la­tio­nen hin­ge­gen dem­entspre­chend nicht grei­fen soll. Ein wei­ter­ge­hen­des Ver­ständ­nis im Sin­ne einer Pflicht zur umfas­sen­den Län­der­ko­or­di­na­ti­on erscheint im Übri­gen auch im Hin­blick auf die ohne­dies zu wah­ren­de hori­zon­ta­le Gesamt­ko­hä­renz ent­behr­lich.

Schließ­lich stellt die auf den Rege­lun­gen der SVVO basie­ren­de Dul­dungs- bzw. Unter­sa­gungs­pra­xis des Antrags­geg­ners kei­ne Ver­let­zung der uni­ons­recht­lich gewähr­leis­te­ten Dienst­leis­tungs­frei­heit gem. Art. 56 AEUV dar.

Zwar stel­len der Erlaub­nis­vor­be­halt des § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV 2012 bzw. die Mög­lich­keit der Unter­sa­gung gem. § 9 Abs. 1 GlüStV 2012 eine recht­fer­ti­gungs­be­dürf­ti­ge Ein­schrän­kung die­ser Frei­heit dar. Die vom EuGH auf­ge­stell­ten; und vom BVerwG näher aus­ge­führ­ten Anfor­de­run­gen an die Recht­fer­ti­gung die­ser Beschrän­kung sind jedoch vor­lie­gend erfüllt. Der­ar­ti­ge staat­li­che Maß­nah­men müs­sen näm­lich mit dem uni­ons­recht­li­chen Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot ver­ein­bar sein, zwin­gen­de Grün­den des All­ge­mein­wohls ver­fol­gen, geeig­net sein, die Ver­wirk­li­chung des mit ihnen ver­folg­ten Zie­les zu gewähr­leis­ten und dür­fen nicht über das hin­aus­ge­hen, was zur Errei­chung die­ses Zie­les erfor­der­lich ist23.

Ein Ver­stoß gegen das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot i.S.d. Art. 57 Abs. 3 AEUV liegt nicht vor, weil die der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung des Antrags­geg­ners zugrun­de lie­gen­den Rechts­nor­men glei­cher­ma­ßen für in- wie aus­län­di­sche Betrei­ber gel­ten. Im Hin­blick auf das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot ist auch eine Aner­ken­nung der durch die … Behör­den erteil­ten Geneh­mi­gung der Tätig­kei­ten der Antrag­stel­le­rin nicht gebo­ten24.

Es ist außer­dem davon aus­zu­ge­hen, dass die bewirk­ten Ein­schrän­kun­gen der Dienst­leis­tungs­frei­heit im Bereich der Sport­wet­ten mit den aus­weis­lich § 1 GlüStV 2012 ver­folg­ten Zie­len uni­ons­recht­lich legi­ti­men Zwe­cken die­nen25.

Wei­ter ist zu berück­sich­ti­gen, dass es im Glücks­spiel­be­reich an einer uni­ons­recht­li­chen Kom­pe­tenz zur Har­mo­ni­sie­rung fehlt. Ange­sichts des­sen bleibt es, dem Grund­satz der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung gem. Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 EUV ent­spre­chend, jedem Mit­glied­staat über­las­sen, das ange­streb­te Schutz­ni­veau zu bestim­men und zu beur­tei­len, ob es erfor­der­lich ist, bestimm­te Tätig­kei­ten in die­sem Bereich voll­stän­dig oder teil­wei­se zu ver­bie­ten oder ob es genügt, sie zu beschrän­ken und zu kon­trol­lie­ren. Die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der erlas­se­nen Maß­nah­men ist dabei allein im Hin­blick auf das natio­nal ange­streb­te Schutz­ni­veau und die ver­folg­ten Zie­le zu beur­tei­len26. Soweit die Antrag­stel­le­rin mit ihrer Beschwer­de­be­grün­dung Zwei­fel an der Eig­nung der gesetz­li­chen Rege­lun­gen bzw. der Voll­zugs­pra­xis des Antrags­geg­ners auf­zu­zei­gen sucht, folgt das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die­sen Beden­ken nicht.

Nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des EuGH muss eine staat­li­che Rege­lung, die auf die Ver­fol­gung zwin­gen­der Grün­de des All­ge­mein­wohls gestützt wird, eben­so wie ihre Anwen­dung in der Pra­xis geeig­net sein, die Ver­wirk­li­chung die­ser Zie­le in dem Sin­ne zu gewähr­leis­ten, dass sie kohä­rent und sys­te­ma­tisch zu Begren­zung der Wett­tä­tig­kei­ten bei­trägt. Dies ist Gegen­stand der gericht­li­chen Über­prü­fung im jewei­li­gen Mit­glied­staat27. Unter dem Kohä­renz­erfor­der­nis ist dabei zwei­er­lei zu ver­ste­hen: Zum einen erfor­dert es, dass der Mit­glied­staat die Gemein­wohl­zie­le im Anwen­dungs­be­reich der Rege­lung auch tat­säch­lich befol­gen muss; er darf nicht in Wahr­heit ande­re Zie­le, nament­lich sol­che finan­zi­el­ler Art, anstre­ben, wel­che die Beschrän­kung nicht legi­ti­mie­ren könn­ten28. Zum ande­ren darf die in Rede ste­hen­de Rege­lung nicht durch die Poli­tik in ande­ren Glücks­spiel­sek­to­ren kon­ter­ka­riert wer­den. Das Kohä­renz­ge­bot stellt dabei kein Uni­for­mi­täts­ge­bot oder die Vor­ga­be einer Opti­mie­rung der Ziel­ver­wirk­li­chung dar. Jedoch dür­fen in ande­ren Glücks­spiel­sek­to­ren – auch, wenn für sie ande­re Hoheits­trä­ger des­sel­ben Mit­glied­staa­tes zustän­dig sind – kei­ne Umstän­de durch ent­spre­chen­de Vor­schrif­ten her­bei­ge­führt oder, wenn sie vor­schrifts­wid­rig bestehen, struk­tu­rell gedul­det wer­den, die – sek­to­ren­über­grei­fend – zur Fol­ge haben, dass die in Rede ste­hen­de Rege­lung zur Ver­wirk­li­chung der mit ihr ver­folg­ten Zie­le tat­säch­lich nicht bei­tra­gen kann, so dass ihre Eig­nung zur Ziel­er­rei­chung auf­ge­ho­ben wird29. Der EuGH hat mit der vor­ge­nann­ten Recht­spre­chung klar­ge­stellt, dass für die vor­zu­neh­men­de Kohä­renz­prü­fung auch Gege­ben­hei­ten aus einem oder meh­re­ren ande­ren Glücks­spiel­markt­seg­men­ten als dem kon­kret unter­such­ten von Bedeu­tung sein kön­nen, sodass die­ses Kri­te­ri­um nun­mehr als Anfor­de­rung einer Gesamt­ko­hä­renz zu ver­ste­hen ist30.

Vor­lie­gend bestehen nach der – im Rah­men der sum­ma­ri­schen Über­prü­fung gebil­de­ten – Über­zeu­gung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts kei­ne durch­grei­fen­den Beden­ken hin­sicht­lich der sek­to­ren­über­grei­fen­den Gesamt­ko­hä­renz der gerüg­ten Unter­sa­gungs­re­ge­lun­gen bzw. deren tat­säch­li­cher Umset­zung. Soweit das Ver­wal­tungs­ge­richt jedoch hier­zu ledig­lich aus­ge­führt hat, dass die Rege­lun­gen des Glücks­spiel­rechts den aus der EuGH-Recht­spre­chung fol­gen­den Kohä­renz­an­for­de­run­gen immer stär­ker nach­ge­kom­men sei­en, hält das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt auch im Rah­men der gebo­te­nen sum­ma­ri­schen Betrach­tung eine aus­führ­li­che­re Begrün­dung für ange­mes­sen:

Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt – noch zum GlüStV 2008 – mit dem EuGH das Kohä­renz­ge­bot im Sin­ne einer Gesamt­ko­hä­renz inter­pre­tiert hat, hat es – eben­so wie der EuGH selbst – kei­ne abschlie­ßen­de Aus­sa­ge zur Gesamt­ko­hä­renz des deut­schen Glück­spiel­rechts getrof­fen31. Eine ent­spre­chen­de Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­rich­tes mit Blick auf den GlüStV 2012 steht, soweit ersicht­lich, noch aus. Auch der EuGH hat im Rah­men sei­ner Digi­bet und Albers, Ent­schei­dung vom 12.06.201432 kei­ne abschlie­ßen­de uni­ons­recht­li­che Ein­schät­zung des GlüStV 2012 vor­ge­nom­men33.

Zunächst ist fest­zu­hal­ten, dass mit dem Ver­wal­tungs­ge­richt nicht davon aus­zu­ge­hen ist, dass sich das vom Antrags­geg­ner zugrun­de geleg­te Rege­lungs­re­gime bzw. des­sen Voll­zug in der Pra­xis in nur vor­ge­scho­be­ner Wei­se an den Zie­len des § 1 GlüStV 2012 ori­en­tiert. Die Tat­sa­che allein, dass ein etwai­ges fis­ka­li­sches Motiv im GlüStV 2012, z.B. in §10 Abs. 5, Nie­der­schlag fin­det, erlaubt nicht per se die Schluss­fol­ge­rung, die­ses Motiv sei in Wahr­heit nicht nur will­kom­me­ne Neben­fol­ge, son­dern viel­mehr – auch ohne Nen­nung in § 1 GlüStV 2012 – Haupt­mo­tiv der Rege­lung34. Über die all­ge­mei­ne Kri­tik am gel­ten­den Glücks­spiel­recht hin­aus­ge­hen­de Anhalts­punk­te dafür, dass der Antrags­geg­ner die legi­ti­men Zie­le des GlüStV 2012 nur schein­hei­lig ver­folgt, hat die Antrag­stel­le­rin nicht vor­brin­gen kön­nen.

Im Übri­gen hat­te der EuGH in sei­nem Urteil vom 08.09.2010 in der Rechts­sa­che … u.a. Zwei­fel am Bestehen einer Gesamt­ko­hä­renz ins­be­son­de­re im Hin­blick auf die staat­li­che Wer­be­tä­tig­keit im Lot­te­rie­be­reich, die abwei­chen­de Regu­lie­rung der Pfer­de­sport­wet­ten sowie die Aus­ge­stal­tung des Glücks­spiel­rechts im Bereich der Spiel­ban­ken und der gewerb­li­chen Auto­ma­ten­spie­le zum Aus­druck gebracht35. Die­sen Zwei­feln dürf­te mitt­ler­wei­le im Zuge der Eva­lua­ti­on und Wei­ter­ent­wick­lung durch den GlüStV 2012 in uni­ons­kon­for­mer Wei­se Rech­nung getra­gen wor­den sein. Im GlüStV 2012 wer­den nun­mehr neben den all­ge­mei­nen Sport­wet­ten, die gem. § 10a GlüStV 2012 – wenn auch in begrenz­tem Rah­men – einer Pri­va­ti­sie­rung zugäng­lich sind, gem. §§ 2 Abs. 5, 27 GlüStV 2012 auch die Pfer­de­sport­wet­ten erfasst. Inso­weit wird zwi­schen bei­den Glücks­spiel­seg­men­ten ein Gleich­lauf her­ge­stellt. Im Rah­men des § 5 Abs. 2 bis 4 GlüStV 2012 fin­det sich über­dies ein dif­fe­ren­zier­tes – am unter­schied­li­chen Gefähr­dungs­po­ten­ti­al der Glücks­spiel­ar­ten sowie am unter­schied­li­chen Wirk­po­ten­ti­al der Wer­bung in ver­schie­de­nen Ver­brei­tungs­me­di­en ori­en­tier­tes – Régime bezüg­lich der zuläs­si­gen Wer­bung für öffent­li­ches Glücks­spiel, wel­ches für staat­li­che und pri­va­te Anbie­ter glei­cher­ma­ßen gilt. Hin­sicht­lich der Spiel­ban­ken (vgl. §§ 2 Abs. 2, 20 GlüStV 2012) und Spiel­hal­len (vgl. §§ 2 Abs. 3, 24 ‑26 GlüStV 2012) liegt eben­falls eine gegen­über der frü­he­ren Rechts­la­ge inten­si­vier­te Rege­lung vor. Auch inso­weit ist davon aus­zu­ge­hen, dass sich Zwei­fel an der Rege­lungs­ko­hä­renz mit Blick auf die nun­mehr jeden­falls nicht mehr stär­ker regle­men­tier­ten Sport­wet­ten aus­räu­men las­sen36.

Eine Miss­ach­tung des Kohä­renz­ge­bo­tes zeigt die Beschwer­de­be­grün­dung bei der im Eil­ver­fah­ren gebo­te­nen sum­ma­ri­schen Prü­fung auch nicht inso­weit auf, als dar­in gel­tend gemacht wird, der Antrags­geg­ner wür­de mit sei­ner Unter­sa­gungs­pra­xis im Unter­schied zu den ande­ren Bun­des­län­dern ein wesent­lich restrik­ti­ve­res und um eini­ges inten­si­ver belas­ten­des Rege­lungs­re­gime voll­zie­hen. In die­ser Fra­ge ist der Antrag­stel­le­rin zwar dar­in Recht zu geben, dass sich ein Mit­glied­staat der Euro­päi­schen Uni­on nicht auf Umstän­de, die sich aus sei­ner inter­nen Rechts- und Ver­fas­sungs­ord­nung erge­ben, beru­fen kann, um die Nicht­ein­hal­tung uni­ons­recht­li­cher Ver­pflich­tun­gen zu recht­fer­ti­gen. Viel­mehr müs­sen im Rah­men eines föde­ra­len Staats­auf­baus Bund und Län­der gemein­sam dar­an arbei­ten, dass die Ver­pflich­tung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land, die Dienst­leis­tungs­frei­heit des Art. 56 AEUV zu wah­ren, nicht ver­letzt wird37. Die­ser Grund­satz gilt sinn­ge­mäß auch im Ver­hält­nis der Bun­des­län­der unter­ein­an­der. Aller­dings liegt nach der Recht­spre­chung des EuGH ein Ver­stoß gegen das Kohä­renz­ge­bot auch in hori­zon­ta­ler Hin­sicht, d.h. hin­sicht­lich der ver­schie­de­nen Rechts­trä­ger in der Bun­des­re­pu­blik, nur vor, wenn fest­steht, dass das mit einer ein­schrän­ken­den Rege­lung ver­folg­te Schutz­ziel mit die­ser Rege­lung nicht mehr wirk­sam ver­folgt wer­den kann. Auch hier ist eine Opti­mie­rung der Ziel­ver­wirk­li­chung uni­ons­recht­lich nicht gebo­ten. Ent­spre­chend der oben dar­ge­leg­ten Recht­spre­chung des EuGH in Anse­hung des Prin­zips der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung ist der demo­kra­tisch legi­ti­mier­te, mit­glied­staat­li­che Gesetz­ge­ber im nicht har­mo­ni­sier­ten Glücks­spiel­recht grund­sätz­lich frei, das ange­streb­te Schutz­ni­veau zu bestim­men, die mit der Glücks­spiel­po­li­tik ver­folg­ten Zie­le fest­zu­le­gen und ein­zel­ne Glücks­spiel­be­rei­che auf Grund sei­ner par­la­men­ta­ri­schen Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve ent­spre­chend aus­zu­ge­stal­ten. Im Rah­men einer föde­ra­len Kom­pe­tenz­ord­nung gilt dies für jeden im Mit­glied­staat täti­gen Gesetz­ge­ber38.

Im Hin­blick auf die vom Antrags­geg­ner vor­ge­tra­ge­ne Unter­sa­gungs­pra­xis in ande­ren Bun­des­län­dern, etwa in Rhein­land-Pfalz, und ange­sichts der durch die Recht­spre­chung beleg­ten und für erfor­der­lich gehal­te­nen Pra­xis, eine Unter­sa­gung des Sport­wet­ten­ver­trie­bes von der Ein­hal­tung mate­ri­el­ler Erlaub­nis­vor­aus­set­zun­gen abhän­gig zu machen – was letzt­lich dem von der Antrag­stel­le­rin gerüg­ten „Dul­dungs­mo­dell” ent­spricht, ist nicht aus­rei­chend vor­ge­tra­gen oder bei der gebo­te­nen sum­ma­ri­schen Prü­fung ander­wei­tig ersicht­lich, dass die Ver­fol­gung der glücks­spiel­recht­li­chen Ziel­set­zun­gen unter ande­ren Hoheits­trä­gern als dem Antrags­geg­ner tat­säch­lich kon­ter­ka­riert wür­de. Im Hin­blick auf die­se Fra­ge ver­dient im Übri­gen auch der Gedan­ke, ob über­haupt ein über­re­gio­na­ler – mög­li­cher­wei­se zu Kon­ter­ka­rie­rung füh­ren­der – Wett­be­werb besteht, Beach­tung: Anders als z.B. bei über das Inter­net zugäng­li­chen Glücks­spie­len, ist es nicht ohne wei­te­res vor­stell­bar, dass die in Schles­wig-Hol­stein gel­ten­den Rah­men­be­din­gun­gen zur Begren­zung des Sport­wet­ten-Glücks­spiels den ihnen zuge­dach­ten Zweck nicht mehr erfül­len kön­nen, wenn ande­re Bun­des­län­der mög­li­cher­wei­se weni­ger stren­ge Anfor­de­run­gen stel­len. Denn anders als z.B. im Inter­net­ver­trieb ist die Wahr­schein­lich­keit als eher gering ein­zu­schät­zen, dass Glücks­spie­ler oder zum Glücks­spiel geneig­te Per­so­nen, die die­ses Ver­lan­gen wegen der stren­ge­ren Anfor­de­run­gen in Schles­wig-Hol­stein nicht in dem von ihnen gewünsch­ten Maß befrie­di­gen kön­nen, ohne wei­te­res auf ter­res­tri­sche Wett­ver­trie­be in den weni­ger stren­gen Bun­des­län­dern aus­wei­chen39.

Unab­hän­gig von der Fra­ge, ob sich die ange­foch­te­ne Ver­fü­gung vor­aus­sicht­lich als recht­mä­ßig erwei­sen wird und des­halb die Anord­nung der auf­schie­ben­den Wir­kung nach den ein­gangs genann­ten Maß­stä­ben aus­schei­det, führ­te auch eine Inter­es­sen­ab­wä­gung im Übri­gen nicht zu einem ande­ren Ergeb­nis. In die Inter­es­sen­ab­wä­gung ein­zu­stel­len­de Gesichts­punk­te sind u.a. die Mög­lich­keit des Ein­tritts nicht wie­der rück­gän­gig zu machen­der Fol­gen durch den sofor­ti­gen Voll­zug, das Gewicht der dem Betrof­fe­nen auf­er­leg­ten Belas­tung sowie die Dring­lich­keit der bal­di­gen Voll­zie­hung und das Gewicht der damit ver­folg­ten Schutz­in­ter­es­sen40. Führt man die­se Gesichts­punk­te im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren einer umfas­sen­den Abwä­gungs­ent­schei­dung zu, über­wie­gen die zuguns­ten des Antrags­geg­ners zu berück­sich­ti­gen­den Aspek­te. Zwar ist die Antrag­stel­le­rin belas­tet durch die ihr dro­hen­den Voll­stre­ckungs­maß­nah­men des Antrags­geg­ners in Form der Ver­hän­gung eines Zwangs­gel­des i.H.v. 25.000 €, wel­ches letzt­lich auch ein­her­geht mit dem Stig­ma der feh­len­den Recht­streue der Antrag­stel­le­rin. Dar­über hin­aus hat die Antrag­stel­le­rin aller­dings – von der Dar­le­gung des ihrer Ansicht nach gel­ten­den all­ge­mei­nen Grund­sat­zes der glücks­spiel­recht­li­chen Betä­ti­gungs­frei­heit abge­se­hen – nicht dar­ge­legt, wel­che kon­kre­ten wirt­schaft­li­chen Kon­se­quen­zen ihr aus der vor­läu­fi­gen Befol­gung der Unter­sa­gungs­ver­fü­gung dro­hen, ins­be­son­de­re in wel­cher Höhe ihr Aus­fäl­le in Umsatz und Gewinn dro­hen und in wel­chem Ver­hält­nis die­se zu den ander­wei­ti­gen Ein­nah­men aus den u.a. im Ver­triebs­kon­zept zahl­reich benann­ten Ver­triebs­stel­len in ande­ren Bun­des­län­dern ste­hen. Unab­än­der­li­che Kon­se­quen­zen infol­ge der sofor­ti­gen Voll­zieh­bar­keit sind damit eben­so wenig ersicht­lich wie eine ernst­haft exis­ten­ti­el­le Bedro­hung der Antrag­stel­le­rin. Zuguns­ten der sofor­ti­gen Voll­zieh­bar­keit strei­ten wei­ter die bereits genann­ten glücks­spiel­recht­li­chen Ziel­set­zun­gen, die als All­ge­mein­wohl­be­lan­ge von eini­gem Gewicht ein­zu­ord­nen sind. Die­se über­wie­gen die für das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ersicht­li­chen Belas­tun­gen der Antrag­stel­le­rin41.

Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für das Land Schles­wig ‑Hol­stein, Beschluss vom 4. Mai 2015 – 2 MB 1/​15

  1. st. Rspr., BVerwG, Urteil vom 23.08.1994 – 1 C 18.91, NVwZ 1995, 475, 476; Urteil vom 28.03.2001 – 6 C 2.01, NJW2001, 2648, 2648; Urteil vom 21.06.2006 – 6 C 19.06, NVwZ 2006, 1175, 1177. Mit ver­gleich­ba­rer Begrün­dung auch zum Bei­spiel des Poker-Spiels BVerwG, Urteil vom 22.01.2014 – 8 C 26.12, NJW 2012, 2299, 2300; BayVGH, Beschluss vom 07.03.2012 – 10 CS 10.1347
  2. Kru­is, Ver­wal­tungs­ak­zess­orie­tät und Ein­heit der Rechts­ord­nung – Plä­doy­er für eine ein­heit­li­che Aus­le­gung des Glücks­spiel­be­griffs in § 284 StGB, § 33 h GewO und § 3 I GlüStV, NVwZ 2012, 797
  3. so auch BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 – 8 C 21.12, NVwZ 2014, 889, 890 f.; Urteil vom 09.07.2014 – 8 C 7.13, NJW2014, 3175, 3175
  4. so auch OVG des Saar­lan­des, Beschluss vom 06.12.2012 – 3 B 268/​12
  5. vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.06.2012 – 10 B 10.2959; VGH BW, Beschluss vom 30.08.2012-6 S 1083/​12
  6. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09, NVwZ 2011, 549, 552; vgl. im Anschluss OVG Schles­wig-Hol­stein, Beschluss vom 11.04.2011 – 4 MB 14/​11
  7. so auch VGH BW, Beschluss vom 22.04.2014 – 6 S 215/​14, NVwZ-RR 2014, 640, 640
  8. VG Ham­burg, Beschluss vom 29.04.2013 – 4 E 331/​12, S. 18 ff.
  9. mit die­ser Kon­se­quenz auch VGH BW, Beschluss vom 30.08.2012 – 6 S 1083/​12
  10. vgl. Geb­hardt, in: Dietlein/​Hecker/​Ruttig, Glücks­spiel­recht, 2. Auf­la­ge, 2013, § 10a, Rn. 26
  11. vom 15.07.2013, GVOBl.2013, S. 319
  12. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2014 – 8 B 86/​13
  13. vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.06.2012 – 10 B 10.2959
  14. statt vie­ler nur Pie­low, in: Pie­low, Gewer­be­recht, Stand: 01.07.2014, § 1 GewO, Rn. 142 ff.
  15. so wohl ent­ge­gen BVerwG Pagen­kopf, Der neue Glücks­spiel­staats­ver­trag – Neue Ufer, alte Gewäs­ser, NJW 2012, 2918, 2920
  16. so auch OVG Ber­lin, Beschluss vom 04.07.2012 – OVG 1 S 150.11
  17. vgl. auch OVG des Saar­lan­des, Beschluss vom 06.12.2012 – 3 B 268/​12
  18. EuGH, Urteil vom 19.07.2012 – C‑213/​11, – C‑214/​11 und – C‑217/​11, For­tu­na sp.z. o. o., NVwZ-RR 2012, 717, 718; vgl. mit die­sem Kri­te­ri­um auch VGH BW, Beschluss vom 22.04.2014 – 6 S 215/​14, NVwZ-RR 2014, 640, 643
  19. st. Rspr. seit BVerfG, Urteil vom 11.06.1958 – 1 BvR 596/​56, NJW 1958, 1035, 1038; Hof­mann, in: Schmidt- Bleibtreu/​Hormann/​Henneke, Grund­ge­setz, Kom­men­tar, 13 Auf­la­ge, 2014, Art. 12, Rn. 52 m.w.N.
  20. st. Rspr., vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 09.07.2014 – 8 C 36/​12
  21. vgl. BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 – 8 C 12/​10
  22. Krie­ger, in: Schmidt-Bleib­treu/Hor­man­n/Hen­ne­ke, Grund­ge­setz, Kom­men­tar, 13 Auf­la­ge, 2014, Art. 3, Rn. 27
  23. BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 – 8C 12/​10
  24. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1423
  25. vgl. noch zum GlüStV 2008 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14.09, NVwZ 2011, 554, 560; EuGH, Urteil vom 12.06.2014 – C‑156/​13, Digi­bet und Albers, NVwZ 2014, 1001, 1001
  26. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑316/​07 u.a., Mar­kus Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409, 1413; Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1423; BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 – 8 C 12.10
  27. EuGH, Urteil vom 6.11.2003 – C‑243/​01, Gam­bel­li u.a., NJW 2004, 139, 140 f.; Urteil vom 03.06.2010 – C‑258/​08, Lad­bro­kes, NVwZ 2010, 1081, 1082; Urteil vom 08.09.2010 – C‑316/​07 u.a., Mar­kus Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409, 1414; Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1424
  28. vgl. nur EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1425; BVerwG, Urteil vom 11.07.2011 – 8 C 12/​10; BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14.09, NVwZ 2011, 554, 561 f.
  29. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑316/​07 u.a., Mar­kus Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409, 1416 und Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1425; vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/​09, NVwZ 2011, 554, 562
  30. Hese­ler, Der Ein­fluss des Euro­pa­rechts auf die mit­glied­staat­li­che Glücks­spiel­re­ge­lung, Frank­reich und Deutsch­land im Ver­gleich, 2013, S. 434
  31. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/​09, NVwZ 2011, 549, 552
  32. EuGH, Urteil vom 12.06.2014 – C‑156/​13, Digi­bet und Albers, NVwZ 2014, 1001, 1002
  33. mit die­ser Ein­schät­zung auch Ham­bach, Aktu­el­le Ent­wick­lun­gen im Online-Glücks­spiel­recht: Kei­ne Ruhe für den GlüStV, Kom­mu­ni­ka­ti­on&Recht 2014, 570, 573
  34. Hese­ler, Der Ein­fluss des Euro­pa­rechts auf die mit­glied­staat­li­che Glücks­spiel­re­ge­lung, Frank­reich und Deutsch­land im Ver­gleich, 2013, S.412
  35. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C- 316/​07 u.a., Mar­kus Stoß u.a., NVwZ 2010, 1409, 1415 f.
  36. vgl. zum Gan­zen Hese­ler, Der Ein­fluss des Euro­pa­rechts auf die mit­glied­staat­li­che Glücks­spiel­re­ge­lung, Frank­reich und Deutsch­land im Ver­gleich, 2013, S. 436 ff.
  37. EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1425; BayVGH, Beschluss vom 09.05.2014 – 22 CS 14.568
  38. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 10/​12, NVwZ 2014, 181, 188; VGH BW, Beschluss vom 22.04.2014 – 6 S 215/​14, NVwZ-RR 2014, 640, 642; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 09.05.2014 – 22 CS 14.568 – in Anleh­nung an EuGH, Urteil vom 08.09.2010 – C‑46/​08, Car­men Media, NVwZ 2010, 1422, 1425
  39. mit einem ver­gleich­ba­ren Gedan­ken­gang hin­sicht­lich Spiel­ban­ken BayVGH, Beschluss vom 09.05.2014 – 22 CS 14.568
  40. vgl. Külp­mann, in: Finkelnburg/​Dombert/​Külpmann, Vor­läu­fi­ger Rechts­schutz im Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren, 6. Auf­la­ge, 2011, Rn. 984 ff.
  41. vgl. auch VGH BW, Beschluss vom 22.04.2014-6 S 215/​14, NVwZ-RR 2014, 640, 643