Eine Initiative, deren Bürgerbegehren – nicht bestandskräftig – für unzulässig erklärt worden ist, hat in Hamburg keinen Anspruch und Prüfung auf Auszählung und Prüfung der schon abgegebenen Unterschriften, § 3 Abs. 2 und 4, § 5 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz, um dadurch leichter einschätzen zu können, wie viel Aufwand noch in die Beschaffung weiterer Unterschriften gelegt werden muss.
Ob die bisher – allerdings nicht bestandskräftig – festgestellte Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens zwangsläufig auch die Unzulässigkeit des geltend gemachten Anspruchs auf unverzügliche Auszählung der Unterschriften zur Folge hat, konnte das Verwaltungsgericht Hamburg dabei im vorliegenden Fall offen lassen, da die Antragsteller nach der im Eilverfahren lediglich möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage auch in der Sache keinen Anspruch auf unverzügliche Auszählung der bereits eingereichten Unterschriften haben. Allein gewisse faktische Nachteile, die auf der bisherigen Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens beruhen, sind von den Antragstellern hinzunehmen und bedürfen keiner Regelung im Wege einstweiligen Rechtsschutzes. Insoweit mangelt es an einem Anordnungsgrund.
Auf § 5 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz können sich die Antragsteller voraussichtlich nicht berufen. Die dortigen Verfahrensregeln betreffen allein, wie die Überschrift schon sagt, die Sperrwirkung nach § 32 Abs. 5 BezVwG. Diese tritt ein, wenn 1/3 der geforderten Unterschriften – schon amtlich geprüft und gültig1 – beim Bezirksamt vorliegt und dazu das Bürgerbegehren zulässig ist. Sie hindert die Bezirksorgane am Vollzug solcher Entscheidungen, die dem Bürgerbegehren entgegenstehen würden, gibt dem Bürgerbegehren somit einen Suspensiveffekt bis zur Durchführung des nachfolgenden Bürgerentscheids.
Damit jener für das Anliegen einer Initiative besonders wichtige Suspensiveffekt so schnell wie möglich greifen kann, trifft das Bezirksamt nach § 5 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz unverzüglich, längstens innerhalb von 10 Werktagen nach Einreichen der Unterschriften die Feststellung über das Erreichen des Drittelquorums und hat diese unverzüglich der Initiative zuzustellen und der Bezirksversammlung mitzuteilen. Naturgemäß setzt die Feststellung über das Erreichen des Drittelquorums die Prüfung der Gültigkeit der dazu nötigen Unterschriften und ihre Auszählung voraus.
Diese Vorschrift dürfte indes – auch bei einem zulässigen Bürgerbegehren – keinen Anspruch auf Prüfung und Auszählung aller eingereichten Unterschriften unmittelbar vor Ablauf der Sechsmonatsfrist des § 32 Abs. 3 S. 1 BezVwG geben, wie sie hier beantragt ist. § 5 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz geht es allein um die Feststellung des für die Sperrwirkung nötigen Drittelquorums, nicht aber um die fortlaufende Ermittlung des jeweils aktuellen Bestandes an gültigen Unterschriften bis zum Erreichen des Quorums oder andernfalls bis zum Fristablauf. Dies folgt schon daraus, dass dann, wenn das Drittelquorum aufgrund einer Auszählung schon frühzeitig erreicht wurde, nach § 5 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz bis zum Ablauf der Frist keine weitere Auszählung erfolgen muss. Das hier von den Antragstellern geltend gemachte Problem, dass es einer Initiative möglicherweise schwer fällt, kurz vor Fristablauf zu erkennen, ob das Quorum bereits erreicht ist, oder ob intensiv weiter Unterschriften beschafft werden müssen, stellt sich in einem solchem Fall in gleicher Weise.
Auch von einer nachträglichen Feststellung des bisher nicht geprüften Erreichens des Drittelquorums hätten die Antragsteller nicht den gewünschten Vorteil. Sie wüssten dann zwar, dass sie 1/3 der nötigen gültigen Unterschriften vorgelegt haben. Wie viele sie jetzt aber noch brauchen, sagt ihnen dieses nicht, schon weil die Behörde nach § 5 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz lediglich verpflichtet sein dürfte, so lange gültige Unterschriften zu zählen, bis das für die Sperrwirkung benötigte Drittelquorum festgestellt werden kann. Weitere Unterschriften interessieren an dieser Stelle nicht.
Im Übrigen ist davon auszugehen, dass in jenen Fällen, in denen zuvor die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, das Drittelquorum schon deshalb nicht mehr ermittelt werden muss, weil die Sperrwirkung mangels festgestellter Zulässigkeit ohnehin bis auf Weiteres nicht eintreten kann. Allein eine Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ersetzt die Feststellung noch nicht. Dazu bedarf es eines stattgebenden Urteils.
Den geltend gemachten Anspruch auf unverzügliche Auszählung der Unterschriften können die Antragsteller voraussichtlich auch nicht mit § 3 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz begründen. Hiernach trifft das Bezirksamt die Feststellung über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens. Diese Feststellung erfolgt unverzüglich, längstens innerhalb eines Monats nach Einreichen der Unterschriften und spätestens nach Ablauf der Sechsmonatsfrist.
Sinn dieser zeitlichen Vorgaben ist es, möglichst schnell festzustellen, dass ein Bürgerbegehren zustande gekommen ist2. Vier Monate nach der Feststellung des Zustandekommens ist gemäß § 32 Abs. 7 BezVG über den Gegenstand des Bürgerbegehrens ein Bürgerentscheid durchzuführen. Auch der Zeitpunkt des Bürgerentscheids hängt somit von dieser Feststellung ab. Angesichts der bedeutsamen Stellung, die eine Initiative in Bezug auf die Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden hat, spricht manches dafür, dass auf Einhaltung dieser gesetzlichen Zeitvorgaben ein subjektives Recht der Initiative besteht.
Für das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens bedarf es zum einen des in § 3 Abs. 1Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz festgelegten Quorums, in diesem Fall 6792 gültiger Unterschriften. Zum anderen setzt das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens die Feststellung seiner Zulässigkeit voraus (§ 4 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz). Über diese muss, da sie spätestens nach Einreichen eines nur „physikalischen“ Drittels der geforderten Unterschriften beim Bezirksamt zu prüfen ist3, bereits vor Erreichen der insgesamt nötigen Unterschriften vom Bezirksamt entschieden worden sein.
Da hier die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bisher nicht festgestellt ist, kann auch das Zustandekommen des Bürgerbegehrens nicht festgestellt werden. Einer Auszählung der Unterschriften zum Zweck der Prüfung des Zustandekommens des Bürgerbegehrens bedurfte es somit bislang nicht. Die aufzubewahrenden Unterschriftenlisten können ohne Probleme auch später noch ausgewertet werden.
§ 3 Abs. 2 S. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz erlaubt dem Bezirksamt ohnehin, die Entscheidung über das Zustandekommen des Bürgerbegehrens erst einen Monat nach Ablauf der Sechsmonatsfrist zu treffen. Diese Frist ist noch gar nicht abgelaufen. Gründe dafür, diese Entscheidung vorzuziehen und die bisher vorgelegten Unterschriften schon vor Fristablauf zu prüfen und zu zählen, kann es nur geben, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits festgestellt wurde und schon eine vorzeitige Auszählung anhand der Zahl der eingereichten Unterschriften erwarten lässt, dass das Quorum vor der Zeit erreicht wird, so dass das Bürgerbegehren dann vorzeitig zustande kommen kann.
Ein subjektives Recht auf vorzeitige Auszählung nicht zum Zweck der möglichst frühzeitigen Feststellung des für ein Zustandekommen nötigen Quorums, sondern nur zur Erhebung eines Zwischenstandes folgt auch nicht aus § 3 Abs. 4 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz. Dort wird zwar in S. 1 die sukzessive Abgabe der Unterschriften wie auch das Nachreichen bis zum Fristablauf erlaubt. Nach S. 2 hat das Bezirksamt bei Bedarf unverzüglich, längstens innerhalb eines Monats, zu prüfen ob durch die nachgereichten Unterstützungsunterschriften das Bürgerbegehren zustande gekommen ist.
Auch diese Vorschrift ist allein im Kontext der Prüfung des Zustandekommens des Bürgerbegehrens zu verstehen und ergänzt § 3 Abs. 2 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz. Die hier geregelten Pflichten des Bezirksamtes sollen die Feststellung des Zustandekommens des Bürgerbegehrens beschleunigen, ohne aber hierdurch die reguläre Sechsmonatsfrist zulasten einer Initiative zu verkürzen. Dass ein Bürgerbegehren mangels einer genügenden Zahl von Unterschriften nicht zustande gekommen ist, kann sich deshalb erst nach Ablauf der Sechsmonatsfrist erweisen4. Das Zustandekommen ist „bei Bedarf“ hingegen schon vorher zu prüfen. Da bislang nicht festgestellt wurde, dass das Bürgerbegehren zulässig ist, kann es trotz möglicherweise jetzt bereits ausreichender Unterschriften nicht zustande gekommen sein. Es besteht deshalb aktuell kein Bedarf an einer Prüfung der in verschiedenen Chargen eingereichten Unterschriften. Die Aufgabe, der Initiative vor Fristablauf zu vermitteln, wie viele Unterschriften noch für das Quorum beschafft werden müssen, hat die Vorschrift ohnehin nicht, auch nicht bei zulässigen Bürgerbegehren.
Ein subjektives, nicht bereits der Prüfung des Zustandekommens des Bürgerbegehrens dienendes Recht der Initiative auf Informationen über Zwischenstände vor dem Hintergrund, hiernach besser über weitere Bemühungen zur Unterschriftenwerbung entscheiden zu können, vermitteln auch andere Vorschriften des Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetzes nicht. Die Beschaffung der nötigen Unterschriften innerhalb der Sechsmonatsfrist ist ureigenste Angelegenheit der Initiative. Zwar ist einzuräumen, dass es dieser nicht ohne weiteres möglich ist, die Gültigkeit der gesammelten Unterschriften festzustellen, da insbesondere der Wohnsitz der Unterstützer im betroffenen Bezirk nicht ohne weitere Hilfsmittel geprüft werden kann. Gleichwohl gibt es Erfahrungswerte, welcher Anteil der Unterschriften regelmäßig auch gültig ist und wie viele deshalb gesammelt werden müssen. Auch hängt der Anteil gültiger Unterschriften von der Initiative ab, die interessierte Unterstützter mehr oder minder genau darauf hinweisen kann, unter welchen Umständen sie eine gültige Unterschrift leisten können. Jedenfalls begründen diese Schwierigkeiten keine rechtliche Notwendigkeit, dass die Antragsgegnerin fortlaufend die eingereichten Unterschriften prüft, zählt und Zwischenstände mitteilt, allein um der Initiative die Gewinnung der noch fehlenden Unterschriften mit möglichst geringem Aufwand zu ermöglichen. Ein solcher Anspruch hätte im Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz einer ausdrücklichen Regelung bedurft.
Allerdings zeigt dieses Ergebnis, dass die Antragsteller von der derzeit fehlenden Feststellung der Zulässigkeit ihres Bürgerbegehrens mittelbar betroffen sind, da das Verfahren der Unterschriftensammlung für sie intransparenter verlaufen kann als bei jenen Initiativen, deren Begehren von Anbeginn an zulässig war. Denn jene Initiativen können Verfahrensteilhaberechte des § 3 Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz, die unmittelbar zwar einer möglichst schnellen Feststellung des Zustandekommens des Bürgerbegehrens dienen, mittelbar dafür nutzen, um Überblick über den aktuellen Stand der gültigen Unterschriften zu gewinnen, insbesondere wenn sie die Unterschriftslisten vorzeitig mit der Maßgabe einreichen, sie hätten das Quorum jetzt erreicht. Die Antragsteller können den Aufwand für ihre abschließende Unterschriftenwerbung hingegen nur an einer bloßen Schätzung der geworbenen Unterschriften ausrichten. Allein diese faktische Einschränkung der Antragsteller gibt dem Gericht jedoch keinen Anlass, um über die von ihnen ebenfalls angedachte Möglichkeit einer vorläufigen oder auch fingierten Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens – die nicht auf der Hand liegt und erheblichen rechtlichen Aufwand erfordert – zu entscheiden. Es gibt keinen hinreichenden Grund, sie in diesem Eilverfahren mit jenen Initiativen gleichzustellen, deren Begehren als zulässig festgestellt wurde. Auch die Antragsteller sind durch nichts gehindert, bis zum Fristablauf mit aller Kraft, die sie hierfür erübrigen wollen, um weitere Unterstützung für ihre Initiative zu werben, damit sie möglichst sicher das Quorum erreichen. Die von ihnen gesammelten Unterschriften werden spätestens dann ausgewertet, wenn sich die Zulässigkeit ihres Bürgerbegehrens erwiesen hat. Diese Benachteiligung der Antragsteller erscheint nicht als wesentlicher Nachteil, der angesichts eines mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ohnehin unzulässigen Bürgerbegehrens durch eine Eilentscheidung von ihnen abgewendet werden müsste. Insbesondere betrifft die dargestellte geringe Erschwernis im Ergebnis auch nicht den effektiven Rechtsschutz gegen die Feststellung der Unzulässigkeit.
Verwaltungsgericht Hamburg, Beschluss vom 2. August 2013 – 15 E 2950/13
