Unter­schrif­ten­aus­zäh­lung bei einem unzu­läs­si­gen Bür­ger­be­geh­ren

Eine Initia­ti­ve, deren Bür­ger­be­geh­ren – nicht bestands­kräf­tig – für unzu­läs­sig erklärt wor­den ist, hat in Ham­burg kei­nen Anspruch und Prü­fung auf Aus­zäh­lung und Prü­fung der schon abge­ge­be­nen Unter­schrif­ten, § 3 Abs. 2 und 4, § 5 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz, um dadurch leich­ter ein­schät­zen zu kön­nen, wie viel Auf­wand noch in die Beschaf­fung wei­te­rer Unter­schrif­ten gelegt wer­den muss.

Unter­schrif­ten­aus­zäh­lung bei einem unzu­läs­si­gen Bür­ger­be­geh­ren

Ob die bis­her – aller­dings nicht bestands­kräf­tig – fest­ge­stell­te Unzu­läs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens zwangs­läu­fig auch die Unzu­läs­sig­keit des gel­tend gemach­ten Anspruchs auf unver­züg­li­che Aus­zäh­lung der Unter­schrif­ten zur Fol­ge hat, konn­te das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg dabei im vor­lie­gen­den Fall offen las­sen, da die Antrag­stel­ler nach der im Eil­ver­fah­ren ledig­lich mög­li­chen sum­ma­ri­schen Prü­fung der Sach- und Rechts­la­ge auch in der Sache kei­nen Anspruch auf unver­züg­li­che Aus­zäh­lung der bereits ein­ge­reich­ten Unter­schrif­ten haben. Allein gewis­se fak­ti­sche Nach­tei­le, die auf der bis­he­ri­gen Fest­stel­lung der Unzu­läs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens beru­hen, sind von den Antrag­stel­lern hin­zu­neh­men und bedür­fen kei­ner Rege­lung im Wege einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes. Inso­weit man­gelt es an einem Anord­nungs­grund.

Auf § 5 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz kön­nen sich die Antrag­stel­ler vor­aus­sicht­lich nicht beru­fen. Die dor­ti­gen Ver­fah­rens­re­geln betref­fen allein, wie die Über­schrift schon sagt, die Sperr­wir­kung nach § 32 Abs. 5 BezVwG. Die­se tritt ein, wenn 1/​3 der gefor­der­ten Unter­schrif­ten – schon amt­lich geprüft und gül­tig 1 – beim Bezirks­amt vor­liegt und dazu das Bür­ger­be­geh­ren zuläs­sig ist. Sie hin­dert die Bezirks­or­ga­ne am Voll­zug sol­cher Ent­schei­dun­gen, die dem Bür­ger­be­geh­ren ent­ge­gen­ste­hen wür­den, gibt dem Bür­ger­be­geh­ren somit einen Sus­pen­siv­ef­fekt bis zur Durch­füh­rung des nach­fol­gen­den Bür­ger­ent­scheids.

Damit jener für das Anlie­gen einer Initia­ti­ve beson­ders wich­ti­ge Sus­pen­siv­ef­fekt so schnell wie mög­lich grei­fen kann, trifft das Bezirks­amt nach § 5 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz unver­züg­lich, längs­tens inner­halb von 10 Werk­ta­gen nach Ein­rei­chen der Unter­schrif­ten die Fest­stel­lung über das Errei­chen des Drit­tel­quo­rums und hat die­se unver­züg­lich der Initia­ti­ve zuzu­stel­len und der Bezirks­ver­samm­lung mit­zu­tei­len. Natur­ge­mäß setzt die Fest­stel­lung über das Errei­chen des Drit­tel­quo­rums die Prü­fung der Gül­tig­keit der dazu nöti­gen Unter­schrif­ten und ihre Aus­zäh­lung vor­aus.

Die­se Vor­schrift dürf­te indes – auch bei einem zuläs­si­gen Bür­ger­be­geh­ren – kei­nen Anspruch auf Prü­fung und Aus­zäh­lung aller ein­ge­reich­ten Unter­schrif­ten unmit­tel­bar vor Ablauf der Sechs­mo­nats­frist des § 32 Abs. 3 S. 1 BezVwG geben, wie sie hier bean­tragt ist. § 5 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz geht es allein um die Fest­stel­lung des für die Sperr­wir­kung nöti­gen Drit­tel­quo­rums, nicht aber um die fort­lau­fen­de Ermitt­lung des jeweils aktu­el­len Bestan­des an gül­ti­gen Unter­schrif­ten bis zum Errei­chen des Quo­rums oder andern­falls bis zum Frist­ab­lauf. Dies folgt schon dar­aus, dass dann, wenn das Drit­tel­quo­rum auf­grund einer Aus­zäh­lung schon früh­zei­tig erreicht wur­de, nach § 5 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz bis zum Ablauf der Frist kei­ne wei­te­re Aus­zäh­lung erfol­gen muss. Das hier von den Antrag­stel­lern gel­tend gemach­te Pro­blem, dass es einer Initia­ti­ve mög­li­cher­wei­se schwer fällt, kurz vor Frist­ab­lauf zu erken­nen, ob das Quo­rum bereits erreicht ist, oder ob inten­siv wei­ter Unter­schrif­ten beschafft wer­den müs­sen, stellt sich in einem sol­chem Fall in glei­cher Wei­se.

Auch von einer nach­träg­li­chen Fest­stel­lung des bis­her nicht geprüf­ten Errei­chens des Drit­tel­quo­rums hät­ten die Antrag­stel­ler nicht den gewünsch­ten Vor­teil. Sie wüss­ten dann zwar, dass sie 1/​3 der nöti­gen gül­ti­gen Unter­schrif­ten vor­ge­legt haben. Wie vie­le sie jetzt aber noch brau­chen, sagt ihnen die­ses nicht, schon weil die Behör­de nach § 5 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz ledig­lich ver­pflich­tet sein dürf­te, so lan­ge gül­ti­ge Unter­schrif­ten zu zäh­len, bis das für die Sperr­wir­kung benö­tig­te Drit­tel­quo­rum fest­ge­stellt wer­den kann. Wei­te­re Unter­schrif­ten inter­es­sie­ren an die­ser Stel­le nicht.

Im Übri­gen ist davon aus­zu­ge­hen, dass in jenen Fäl­len, in denen zuvor die Unzu­läs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens fest­ge­stellt wur­de, das Drit­tel­quo­rum schon des­halb nicht mehr ermit­telt wer­den muss, weil die Sperr­wir­kung man­gels fest­ge­stell­ter Zuläs­sig­keit ohne­hin bis auf Wei­te­res nicht ein­tre­ten kann. Allein eine Ver­pflich­tungs­kla­ge auf Fest­stel­lung der Zuläs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens ersetzt die Fest­stel­lung noch nicht. Dazu bedarf es eines statt­ge­ben­den Urteils.

Den gel­tend gemach­ten Anspruch auf unver­züg­li­che Aus­zäh­lung der Unter­schrif­ten kön­nen die Antrag­stel­ler vor­aus­sicht­lich auch nicht mit § 3 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz begrün­den. Hier­nach trifft das Bezirks­amt die Fest­stel­lung über das Zustan­de­kom­men eines Bür­ger­be­geh­rens. Die­se Fest­stel­lung erfolgt unver­züg­lich, längs­tens inner­halb eines Monats nach Ein­rei­chen der Unter­schrif­ten und spä­tes­tens nach Ablauf der Sechs­mo­nats­frist.

Sinn die­ser zeit­li­chen Vor­ga­ben ist es, mög­lichst schnell fest­zu­stel­len, dass ein Bür­ger­be­geh­ren zustan­de gekom­men ist 2. Vier Mona­te nach der Fest­stel­lung des Zustan­de­kom­mens ist gemäß § 32 Abs. 7 BezVG über den Gegen­stand des Bür­ger­be­geh­rens ein Bür­ger­ent­scheid durch­zu­füh­ren. Auch der Zeit­punkt des Bür­ger­ent­scheids hängt somit von die­ser Fest­stel­lung ab. Ange­sichts der bedeut­sa­men Stel­lung, die eine Initia­ti­ve in Bezug auf die Durch­füh­rung von Bür­ger­be­geh­ren und Bür­ger­ent­schei­den hat, spricht man­ches dafür, dass auf Ein­hal­tung die­ser gesetz­li­chen Zeit­vor­ga­ben ein sub­jek­ti­ves Recht der Initia­ti­ve besteht.

Für das Zustan­de­kom­men eines Bür­ger­be­geh­rens bedarf es zum einen des in § 3 Abs. 1Bezirksabstimmungsdurchführungsgesetz fest­ge­leg­ten Quo­rums, in die­sem Fall 6792 gül­ti­ger Unter­schrif­ten. Zum ande­ren setzt das Zustan­de­kom­men eines Bür­ger­be­geh­rens die Fest­stel­lung sei­ner Zuläs­sig­keit vor­aus (§ 4 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz). Über die­se muss, da sie spä­tes­tens nach Ein­rei­chen eines nur "phy­si­ka­li­schen" Drit­tels der gefor­der­ten Unter­schrif­ten beim Bezirks­amt zu prü­fen ist 3, bereits vor Errei­chen der ins­ge­samt nöti­gen Unter­schrif­ten vom Bezirks­amt ent­schie­den wor­den sein.

Da hier die Zuläs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens bis­her nicht fest­ge­stellt ist, kann auch das Zustan­de­kom­men des Bür­ger­be­geh­rens nicht fest­ge­stellt wer­den. Einer Aus­zäh­lung der Unter­schrif­ten zum Zweck der Prü­fung des Zustan­de­kom­mens des Bür­ger­be­geh­rens bedurf­te es somit bis­lang nicht. Die auf­zu­be­wah­ren­den Unter­schrif­ten­lis­ten kön­nen ohne Pro­ble­me auch spä­ter noch aus­ge­wer­tet wer­den.

§ 3 Abs. 2 S. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz erlaubt dem Bezirks­amt ohne­hin, die Ent­schei­dung über das Zustan­de­kom­men des Bür­ger­be­geh­rens erst einen Monat nach Ablauf der Sechs­mo­nats­frist zu tref­fen. Die­se Frist ist noch gar nicht abge­lau­fen. Grün­de dafür, die­se Ent­schei­dung vor­zu­zie­hen und die bis­her vor­ge­leg­ten Unter­schrif­ten schon vor Frist­ab­lauf zu prü­fen und zu zäh­len, kann es nur geben, wenn die Zuläs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens bereits fest­ge­stellt wur­de und schon eine vor­zei­ti­ge Aus­zäh­lung anhand der Zahl der ein­ge­reich­ten Unter­schrif­ten erwar­ten lässt, dass das Quo­rum vor der Zeit erreicht wird, so dass das Bür­ger­be­geh­ren dann vor­zei­tig zustan­de kom­men kann.

Ein sub­jek­ti­ves Recht auf vor­zei­ti­ge Aus­zäh­lung nicht zum Zweck der mög­lichst früh­zei­ti­gen Fest­stel­lung des für ein Zustan­de­kom­men nöti­gen Quo­rums, son­dern nur zur Erhe­bung eines Zwi­schen­stan­des folgt auch nicht aus § 3 Abs. 4 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz. Dort wird zwar in S. 1 die suk­zes­si­ve Abga­be der Unter­schrif­ten wie auch das Nach­rei­chen bis zum Frist­ab­lauf erlaubt. Nach S. 2 hat das Bezirks­amt bei Bedarf unver­züg­lich, längs­tens inner­halb eines Monats, zu prü­fen ob durch die nach­ge­reich­ten Unter­stüt­zungs­un­ter­schrif­ten das Bür­ger­be­geh­ren zustan­de gekom­men ist.

Auch die­se Vor­schrift ist allein im Kon­text der Prü­fung des Zustan­de­kom­mens des Bür­ger­be­geh­rens zu ver­ste­hen und ergänzt § 3 Abs. 2 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz. Die hier gere­gel­ten Pflich­ten des Bezirks­am­tes sol­len die Fest­stel­lung des Zustan­de­kom­mens des Bür­ger­be­geh­rens beschleu­ni­gen, ohne aber hier­durch die regu­lä­re Sechs­mo­nats­frist zulas­ten einer Initia­ti­ve zu ver­kür­zen. Dass ein Bür­ger­be­geh­ren man­gels einer genü­gen­den Zahl von Unter­schrif­ten nicht zustan­de gekom­men ist, kann sich des­halb erst nach Ablauf der Sechs­mo­nats­frist erwei­sen 4. Das Zustan­de­kom­men ist "bei Bedarf" hin­ge­gen schon vor­her zu prü­fen. Da bis­lang nicht fest­ge­stellt wur­de, dass das Bür­ger­be­geh­ren zuläs­sig ist, kann es trotz mög­li­cher­wei­se jetzt bereits aus­rei­chen­der Unter­schrif­ten nicht zustan­de gekom­men sein. Es besteht des­halb aktu­ell kein Bedarf an einer Prü­fung der in ver­schie­de­nen Char­gen ein­ge­reich­ten Unter­schrif­ten. Die Auf­ga­be, der Initia­ti­ve vor Frist­ab­lauf zu ver­mit­teln, wie vie­le Unter­schrif­ten noch für das Quo­rum beschafft wer­den müs­sen, hat die Vor­schrift ohne­hin nicht, auch nicht bei zuläs­si­gen Bür­ger­be­geh­ren.

Ein sub­jek­ti­ves, nicht bereits der Prü­fung des Zustan­de­kom­mens des Bür­ger­be­geh­rens die­nen­des Recht der Initia­ti­ve auf Infor­ma­tio­nen über Zwi­schen­stän­de vor dem Hin­ter­grund, hier­nach bes­ser über wei­te­re Bemü­hun­gen zur Unter­schrif­ten­wer­bung ent­schei­den zu kön­nen, ver­mit­teln auch ande­re Vor­schrif­ten des Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­set­zes nicht. Die Beschaf­fung der nöti­gen Unter­schrif­ten inner­halb der Sechs­mo­nats­frist ist urei­gens­te Ange­le­gen­heit der Initia­ti­ve. Zwar ist ein­zu­räu­men, dass es die­ser nicht ohne wei­te­res mög­lich ist, die Gül­tig­keit der gesam­mel­ten Unter­schrif­ten fest­zu­stel­len, da ins­be­son­de­re der Wohn­sitz der Unter­stüt­zer im betrof­fe­nen Bezirk nicht ohne wei­te­re Hilfs­mit­tel geprüft wer­den kann. Gleich­wohl gibt es Erfah­rungs­wer­te, wel­cher Anteil der Unter­schrif­ten regel­mä­ßig auch gül­tig ist und wie vie­le des­halb gesam­melt wer­den müs­sen. Auch hängt der Anteil gül­ti­ger Unter­schrif­ten von der Initia­ti­ve ab, die inter­es­sier­te Unter­stütz­ter mehr oder min­der genau dar­auf hin­wei­sen kann, unter wel­chen Umstän­den sie eine gül­ti­ge Unter­schrift leis­ten kön­nen. Jeden­falls begrün­den die­se Schwie­rig­kei­ten kei­ne recht­li­che Not­wen­dig­keit, dass die Antrags­geg­ne­rin fort­lau­fend die ein­ge­reich­ten Unter­schrif­ten prüft, zählt und Zwi­schen­stän­de mit­teilt, allein um der Initia­ti­ve die Gewin­nung der noch feh­len­den Unter­schrif­ten mit mög­lichst gerin­gem Auf­wand zu ermög­li­chen. Ein sol­cher Anspruch hät­te im Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz einer aus­drück­li­chen Rege­lung bedurft.

Aller­dings zeigt die­ses Ergeb­nis, dass die Antrag­stel­ler von der der­zeit feh­len­den Fest­stel­lung der Zuläs­sig­keit ihres Bür­ger­be­geh­rens mit­tel­bar betrof­fen sind, da das Ver­fah­ren der Unter­schrif­ten­samm­lung für sie intrans­pa­ren­ter ver­lau­fen kann als bei jenen Initia­ti­ven, deren Begeh­ren von Anbe­ginn an zuläs­sig war. Denn jene Initia­ti­ven kön­nen Ver­fah­rens­teil­ha­be­rech­te des § 3 Bezirks­ab­stim­mungs­durch­füh­rungs­ge­setz, die unmit­tel­bar zwar einer mög­lichst schnel­len Fest­stel­lung des Zustan­de­kom­mens des Bür­ger­be­geh­rens die­nen, mit­tel­bar dafür nut­zen, um Über­blick über den aktu­el­len Stand der gül­ti­gen Unter­schrif­ten zu gewin­nen, ins­be­son­de­re wenn sie die Unter­schrifts­lis­ten vor­zei­tig mit der Maß­ga­be ein­rei­chen, sie hät­ten das Quo­rum jetzt erreicht. Die Antrag­stel­ler kön­nen den Auf­wand für ihre abschlie­ßen­de Unter­schrif­ten­wer­bung hin­ge­gen nur an einer blo­ßen Schät­zung der gewor­be­nen Unter­schrif­ten aus­rich­ten. Allein die­se fak­ti­sche Ein­schrän­kung der Antrag­stel­ler gibt dem Gericht jedoch kei­nen Anlass, um über die von ihnen eben­falls ange­dach­te Mög­lich­keit einer vor­läu­fi­gen oder auch fin­gier­ten Fest­stel­lung der Zuläs­sig­keit des Bür­ger­be­geh­rens – die nicht auf der Hand liegt und erheb­li­chen recht­li­chen Auf­wand erfor­dert – zu ent­schei­den. Es gibt kei­nen hin­rei­chen­den Grund, sie in die­sem Eil­ver­fah­ren mit jenen Initia­ti­ven gleich­zu­stel­len, deren Begeh­ren als zuläs­sig fest­ge­stellt wur­de. Auch die Antrag­stel­ler sind durch nichts gehin­dert, bis zum Frist­ab­lauf mit aller Kraft, die sie hier­für erüb­ri­gen wol­len, um wei­te­re Unter­stüt­zung für ihre Initia­ti­ve zu wer­ben, damit sie mög­lichst sicher das Quo­rum errei­chen. Die von ihnen gesam­mel­ten Unter­schrif­ten wer­den spä­tes­tens dann aus­ge­wer­tet, wenn sich die Zuläs­sig­keit ihres Bür­ger­be­geh­rens erwie­sen hat. Die­se Benach­tei­li­gung der Antrag­stel­ler erscheint nicht als wesent­li­cher Nach­teil, der ange­sichts eines mit einer gewis­sen Wahr­schein­lich­keit ohne­hin unzu­läs­si­gen Bür­ger­be­geh­rens durch eine Eil­ent­schei­dung von ihnen abge­wen­det wer­den müss­te. Ins­be­son­de­re betrifft die dar­ge­stell­te gerin­ge Erschwer­nis im Ergeb­nis auch nicht den effek­ti­ven Rechts­schutz gegen die Fest­stel­lung der Unzu­läs­sig­keit.

Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg, Beschluss vom 2. August 2013 – 15 E 2950/​13

  1. Bürgerschafts-Drs.20/2903 S. 13[]
  2. vgl. Bürgerschafts-Drs.20/2903 S. 12: "gilt der Ver­fah­rens­straf­fung"[]
  3. vgl. Bürgerschafts-Drs.20/2903 S. 13[]
  4. vgl. Bürgerschafts-Drs.20/2903 S. 12[]