Unterstützungseinsätze der Bundespolizei – und die Informationsrechte einer Bundestagsfraktion

Das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG folgende Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages, seiner Abgeordneten und Fraktionen gegenüber der Bundesregierung bezieht sich hinsichtlich der Unterstützungseinsätze der Bundespolizei nach Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG nur auf Umstände, die nach der im Grundgesetz angelegten und im Gesetz über die Bundespolizei näher geregelten Verteilung der Zuständigkeiten in den Verantwortungsbereich des Bundes fallen.

Die Bundesregierung hat daher auf parlamentarische Fragen zu der Entscheidung über das Ersuchen eines Landes um Unterstützung durch die Bundespolizei zu antworten sowie auf Fragen, die sich auf Begleitumstände eines Unterstützungseinsatzes beziehen, für die eine Behörde des Bundes aufgrund ihrer Eigenschaft als Dienstherr der eingesetzten Beamten die Verantwortung trägt.

Damit hat das Bundesverfassungsgericht die verfassungsrechtlichen Maßstäbe konkretisiert, nach denen die Bundesregierung zur Beantwortung von parlamentarischen Anfragen über Unterstützungseinsätze der Bundespolizei verpflichtet ist:

Das Informationsrecht erstreckt sich nur auf Umstände, die in den Verantwortungsbereich des Bundes fallen. Hierzu rechnet insbesondere die Entscheidung, inwieweit die Bundespolizei dem Unterstützungsersuchen eines Landes folgt. Die Bundesregierung ist hingegen nicht verpflichtet, sich zum Einsatzkonzept der Landespolizei und zu dessen Durchführung zu äußern.
Parlamentarische Anfragen zu disziplinarrechtlich relevantem Verhalten von einzelnen Bundespolizisten sind jedoch zu beantworten, soweit sie die Tatsachen, aufgrund derer hierfür ein begründeter Verdacht besteht, hinreichend klar erkennen lassen.

Nach diesen Maßstäben war daher der von der Fraktion DIE LINKE gestellte Antrag im Organstreitverfahren teilweise erfolgreich.

Inhaltsübersicht

Der Ausgangssachverhalt
Die Organklage der Bundestagsfraktion DIE LINKE
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
Zulässigkeit der Organklage
Rechtsschutzbedürfnis

Frage- und Informationsrecht des Bundestags
Auskunftspflichten und bundesstaatliche Verwaltungszuständigkeiten
Auskunftspflichten bei Unterstützungseinsätzen der Bundespolizei
Keine Auskunftspflichten im Verantwortungsbereich der Landespolizeien
Begründungspflicht bei Auskunftsverweigerung

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Gegenstand des Organstreitverfahrens sind Antworten der Bundesregierung auf Kleine Anfragen der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag zu Unterstützungseinsätzen der Bundespolizei für mehrere Länder, namentlich am 19.02.2011 in Dresden sowie am 1.05.2011 in Berlin, Heilbronn und an anderen Orten.

Die Bundespolizei kann nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Bundespolizei (BPolG) zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in Fällen von besonderer Bedeutung nach Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG zur Unterstützung eines Landes verwendet werden, soweit das Land ohne diese Unterstützung eine Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen kann. Die Bundespolizei unterliegt bei solchen Unterstützungseinsätzen grundsätzlich den fachlichen Weisungen des Landes (§ 11 Abs. 2 Satz 2 BPolG).

Am 19.02.2011 sollte in Dresden anlässlich des Jahrestags der Bombardierung der Stadt im Zweiten Weltkrieg ein Aufmarsch von Anhängern des rechtsradikalen Spektrums stattfinden. Gegen diesen Aufmarsch fand eine Gegendemonstration mit nach Veranstalterangaben etwa 20.000 Teilnehmern statt. An dem Polizeieinsatz nahmen – neben der Landespolizei des Freistaates Sachsen – Polizeibeamte anderer Länder und der Bundespolizei teil. Am 1.05.2011 wurde die Bundespolizei in Berlin, Heilbronn und an anderen Orten zur Wahrnehmung eigener Aufgaben und zur Unterstützung der Polizei der jeweiligen Länder eingesetzt.

Hinsichtlich dieser Polizeieinsätze richteten die Bundestagsfraktion DIE LINKE und verschiedene Mitglieder des Bundestages mehrere Kleine Anfragen an die Bundesregierung. Die Anfragen bezogen sich zum einen auf den Bereich der originären Aufgabenwahrnehmung durch die Bundespolizei, dabei vor allem auf die bahnpolizeilichen Aufgaben, und zum anderen auf die Unterstützung der jeweiligen Landespolizei durch Beamte der Bundespolizei. Die Bundesregierung verweigerte die Antwort auf diese Anfragen teilweise – soweit sie sich auf Unterstützungseinsätze nach § 11 BPolG bezogen – mit der Begründung, die Durchführung solcher Einsätze falle in den Verantwortungsbereich der Länder.

Die Organklage der Bundestagsfraktion DIE LINKE[↑]

Die LINKE-Fraktion begehrt die Feststellung, dass sie durch diese Antwortverweigerung in ihrem parlamentarischen Informationsrecht verletzt worden sei. Unterstützungseinsätze der Bundespolizei gehörten zum Verantwortungsbereich der Bundesregierung, denn es gehe um die Tätigkeit einer ihr nachgeordneten Behörde. Die Bundesregierung könne die Einsätze beeinflussen oder die Verwendung der Bundespolizei verweigern. Zudem verbleibe den Führern von Einsatzhundertschaften der Bundespolizei innerhalb des Einsatzkonzepts des Landes ein gewisser Entscheidungsspielraum. Die Bundesregierung sei verpflichtet, sich die für die Beantwortung der Anfragen erforderlichen Kenntnisse durch Befragung der eingesetzten Bundesbeamten oder durch Einsicht in deren Einsatzberichte zu verschaffen.

Die Bundesregierung ist der Ansicht, der Informationsanspruch des Bundestages umfasse wegen der Eigenstaatlichkeit der Länder nicht die Unterstützungseinsätze der Bundespolizei nach § 11 BPolG, weil insoweit die jeweils anfordernde Landesregierung verantwortlich sei. Vorhandene Kenntnisse über die Einsätze habe die Bundesregierung offengelegt, sich aber zu Recht nicht darum bemüht, an weitere Kenntnisse zu gelangen. Wissen, welches Beamte der Bundespolizei im Rahmen eines Unterstützungseinsatzes erwerben, sei Länderwissen und unterstehe nicht der Verantwortlichkeit der Bundesregierung. Der erhöhte Grundrechtsbezug ändere hieran ebenso wenig etwas wie die Möglichkeit legislativer Konsequenzen auf Bundesebene. Der den Bundespolizisten im Einsatz verbleibende Spielraum sei stets nach dem für das Land geltenden Recht auszufüllen; auch insoweit bestehe daher keine Verantwortung der Bundesregierung.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundestagsfraktion weitgehend Recht gegeben und festgestellt, dass die Bundesregierung durch ihre Antworten ² auf die Fragen 10. e und g der Kleinen Anfrage vom 16.05.2011 ³ die Bundestagsfraktion DIE LINKE in ihren Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 des Grundgesetzes verletzt hat. Im übrigen hat das Bundesverfassungsgericht den Antrag der Bundestagsfraktion zurückgewiesen.

Zulässigkeit der Organklage[↑]

Die Bundestagsfraktion ist als Fraktion, die bei Antragstellung im 17. Deutschen Bundestag vertreten war und auch im derzeitigen 18. Deutschen Bundestag vertreten ist, nach § 63 BVerfGG in Organstreitigkeiten parteifähig (§ 13 Nr. 5, § 63 BVerfGG) und berechtigt, sowohl eigene Rechte als auch Rechte des Deutschen Bundestages im Wege der Prozessstandschaft geltend zu machen ⁴. Dies ist Ausdruck der Kontrollfunktion des Parlaments und zugleich ein Instrument des Minderheitenschutzes ⁵. Die Bundesregierung ist nach § 63 BVerfGG taugliche Bundesregierung.

Die Bundestagsfraktion hat die Maßnahmen beziehungsweise Unterlassungen im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG hinreichend konkret bezeichnet, durch die die Bundesregierung sie und den Deutschen Bundestag in ihrem Frage- und Informationsrecht verletzt haben soll. Bei der Bestimmung des prozessualen Begehrens ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die wörtliche Fassung des Antrages gebunden, insbesondere kann es bei dessen Auslegung die Antragsbegründung berücksichtigen ⁶. Die Bundestagsfraktion hat in der Antragsbegründung die Fragen und Antworten im Wortlaut aufgeführt und das gerügte Antwortverhalten spezifiziert. Angegriffen wird danach die teilweise Nichtbeantwortung der Fragen zu Unterstützungseinsätzen der Bundespolizei nach § 11 BPolG unter Verweis auf die Verantwortlichkeit des jeweiligen Landes. Der Gegenstand des Organstreitverfahrens wird damit hinreichend deutlich. Die Bundestagsfraktion hat zudem gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bestimmungen des Grundgesetzes bezeichnet, gegen die die beanstandeten Maßnahmen ihrer Ansicht nach verstoßen.

Der – fristgerecht eingereichte – Antrag bezieht sich auf taugliche Antragsgegenstände. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG kann Antragsgegenstand im Organstreitverfahren sowohl eine Maßnahme als auch ein Unterlassen sein. Es kommt somit nicht darauf an, ob es sich bei den gerügten Antworten der Bundesregierung jeweils um eine Maßnahme in Form der Verweigerung einer hinreichenden Antwort oder um ein Unterlassen in Form einer pflichtwidrigen Nichtbeantwortung oder einer nicht hinreichenden Beantwortung der jeweiligen Anfrage handelt. Die teilweise Verweigerung von Antworten auf Fragen der Bundestagsfraktion kann die Bundestagsfraktion und den Deutschen Bundestag in ihrem aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG abzuleitenden Auskunftsrecht ebenso verletzen wie die Nichtbeantwortung oder die nicht hinreichende Beantwortung der Anfragen. Somit sind die Maßnahmen oder Unterlassungen auch rechtserheblich ⁷.

Die Bundestagsfraktion ist antragsbefugt. Ein die Bundestagsfraktion und den Deutschen Bundestag einerseits und die Bundesregierung andererseits umschließendes Verfassungsrechtsverhältnis ⁸ liegt vor. Die Bundestagsfraktion beanstandet Antworten der Bundesregierung auf an diese gerichtete parlamentarische Anfragen. Der Organstreit betrifft damit die Reichweite des verfassungsrechtlich verankerten, in der Geschäftsordnung des Bundestags näher ausgestalteten Fragerechts sowie die grundsätzliche Verpflichtung der Bundesregierung, auf Fragen im Parlament Rede und Antwort zu stehen ⁹. Das betreffende Recht auf Information stellt sowohl ein eigenes Recht der Fraktionen aus dem innerparlamentarischen Raum ¹⁰ dar, das der Bundesregierung gegenüber geltend gemacht werden kann ¹¹, als auch ein Recht des Deutschen Bundestages aus Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG, auf welches die Bundestagsfraktion sich im Wege der Prozessstandschaft berufen kann ¹¹.

Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass das beanstandete Verhalten der Bundesregierung Rechte des Bundestages und eigene Rechte der Bundestagsfraktion, die aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, verletzt ¹². Vielmehr erscheint es möglich, dass die Bundesregierung durch ihre Antworten einen Informationsanspruch der Bundestagsfraktion und des Deutschen Bundestages aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG in unzulässiger Weise verkürzt hat. Die Bundestagsfraktion hat hinreichend dargelegt, dass sie und der Deutsche Bundestag durch das angegriffene Verhalten der Bundesregierung in Rechten verletzt sein können, die ihnen durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Sie macht die Möglichkeit einer Verletzung des parlamentarischen Fragerechts durch konkrete Antworten der Bundesregierung geltend. Aus der Antragsbegründung geht hervor, dass sie die Antworten auf die darin hervorgehobenen Fragen jeweils nur hinsichtlich der Unterstützungseinsätze der Bundespolizei, nicht aber hinsichtlich deren originärer Aufgabenerfüllung rügt. Bezüglich der Unterstützungseinsätze wurden Fragen teilweise nicht beantwortet, ohne dass offensichtlich wäre, dass ein Auskunftsrecht der Bundestagsfraktion und des Deutschen Bundestages nicht bestanden hätte.

Rechtsschutzbedürfnis[↑]

Dem Begehren der Bundestagsfraktion fehlt nicht deswegen das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie im Wege der Kooperation mit ihr politisch gleichgerichteten Fraktionen der Landesparlamente leichter an die begehrten Informationen gelangen könnte. Ungeachtet der Frage, ob die Bundestagsfraktion tatsächlich über geeignete Beziehungen zu Fraktionen in allen einschlägigen Landesparlamenten verfügt, muss sie sich auf diese Alternative nicht verweisen lassen. Denn sie stellt schon deshalb keinen gleichwertigen verfassungsrechtlichen Weg zur Verfolgung ihres Prozessziels dar, weil Informationen über Kenntnisse und Bewertungen gerade der Bundesregierung auf diese Weise nicht zu erlangen sind.

Der zwischenzeitliche Ablauf der Legislaturperiode lässt das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen. Die Bundestagsfraktion ist weiterhin als Fraktion im Deutschen Bundestag vertreten und die begehrte Entscheidung bezieht sich nicht auf eine Fallgestaltung, die maßgeblich durch die besonderen und deshalb nicht wiederholbaren Verhältnisse der abgelaufenen Wahlperiode geprägt wird.

Frage- und Informationsrecht des Bundestags[↑]

Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG folgt ein Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages gegenüber der Bundesregierung, an dem die einzelnen Abgeordneten und die Fraktionen als Zusammenschlüsse von Abgeordneten nach Maßgabe der Ausgestaltung in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages teilhaben und dem grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bundesregierung korrespondiert ¹³. Aus dem Frage- und Interpellationsrecht des Parlaments folgt für die Mitglieder der Bundesregierung die verfassungsrechtliche Verpflichtung, auf Fragen Rede und Antwort zu stehen. Die Antworten der Bundesregierung auf schriftliche Anfragen und auf Fragen in der Fragestunde des Deutschen Bundestages sollen dazu dienen, dem Bundestag und den einzelnen Abgeordneten die für ihre Tätigkeit nötigen Informationen auf rasche und zuverlässige Weise zu verschaffen. Die Bundesregierung schafft so mit ihren Antworten auf parlamentarische Anfragen die Voraussetzungen für eine sachgerechte Arbeit innerhalb des Parlaments ¹⁴.

Das parlamentarische Regierungssystem wird auch durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt. Die parlamentarische Kontrolle von Regierung und Verwaltung verwirklicht den Grundsatz der Gewaltenteilung, der für das Grundgesetz ein tragendes Funktions- und Organisationsprinzip darstellt. Der Gewaltenteilungsgrundsatz zielt dabei nicht auf eine vollständige Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern auf die politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus resultierende gegenseitige Kontrolle und Begrenzung mit der Folge der Mäßigung der Staatsgewalt ¹⁵. Er gebietet gerade im Hinblick auf die starke Stellung der Regierung, zumal wegen mangelnder Eingriffsmöglichkeiten des Parlaments in den der Exekutive zukommenden Bereich unmittelbarer Handlungsinitiative und Gesetzesanwendung, eine Auslegung des Grundgesetzes dahin, dass parlamentarische Kontrolle auch tatsächlich wirksam werden kann. Ohne Beteiligung am Wissen der Regierung kann das Parlament sein Kontrollrecht gegenüber der Regierung nicht ausüben. Daher kommt dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zu, soweit es um die Aufdeckung möglicher Rechtsverstöße und vergleichbarer Missstände innerhalb von Regierung und Verwaltung geht ¹⁶.

Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausdruck der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden ¹⁷.

Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt. Das "Ausgehen der Staatsgewalt" vom Volk muss für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau ¹⁸. Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung ¹⁹. Hieraus folgt, dass sich der Informationsanspruch des Bundestages und der einzelnen Abgeordneten von vornherein nicht auf Angelegenheiten beziehen kann, die nicht in die Zuständigkeit der Bundesregierung fallen, da es insoweit an einer Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Deutschen Bundestag fehlt ²⁰.

Auskunftspflichten und bundesstaatliche Verwaltungszuständigkeiten[↑]

Im föderal verfassten Staat des Grundgesetzes kann demokratische Legitimation grundsätzlich nur durch das Bundes- oder Landesvolk für seinen jeweiligen Bereich vermittelt werden ²¹. Staatliche Aufgaben müssen daher durch Organe und Amtswalter unter Bedingungen wahrgenommen werden, die eine klare Verantwortungszuordnung ermöglichen. Der Bürger muss wissen können, wen er wofür verantwortlich machen kann ²¹. Die Kompetenzaufteilung nach Art. 30 und Art. 83 ff. GG ist somit zum einen wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips im Grundgesetz, die dazu dient, die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen. Zum anderen wird durch die organisatorische und funktionelle Trennung der Verwaltung des Bundes und der Verwaltung der Länder im Sinne von in sich geschlossenen Einheiten ²² die Zuordnung von Verantwortung ermöglicht, die Voraussetzung für eine effektive parlamentarische Kontrolle durch den Deutschen Bundestag und die Volksvertretungen der Länder ist und über die staatliches Handeln auf das Volk als Souverän des Bundes und des jeweiligen Landes rückgeführt werden kann ²³.

Die Verwaltungszuständigkeiten von Bund und Ländern sind in den Art. 83 ff. GG erschöpfend geregelt und grundsätzlich nicht abdingbares Recht ²⁴. Es gilt der allgemeine Verfassungssatz, dass weder der Bund noch die Länder über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen können ²⁵; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern sind selbst mit Zustimmung der Beteiligten nicht zulässig ²⁶. Aus dem Normgefüge der Art. 83 ff. GG folgt, dass Mitplanungs, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, wenn die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen nicht übertragen hat, durch das Grundgesetz ausgeschlossen sind ²⁷. Das Grundgesetz schließt, von begrenzten Ausnahmen abgesehen, auch eine sogenannte Mischverwaltung aus ²⁸.

Vor diesem Hintergrund ist der Einsatz von Kräften der Bundespolizei zur Wahrnehmung von Aufgaben eines Landes nur aufgrund ausdrücklicher verfassungsrechtlicher Ermächtigung zulässig, wie sie das Grundgesetz in Art. 35 Abs. 2 Satz 1 für Fälle von besonderer Bedeutung unter engen Voraussetzungen vorsieht. Ein darüber hinausgehender regelmäßiger Einsatz von Kräften der Bundespolizei zur Wahrnehmung von Aufgaben der Länder wäre ebenso wenig zulässig wie der Ausbau der mit begrenzten Aufgaben betrauten Bundespolizei zu einer allgemeinen, mit der Polizei der Länder konkurrierenden Polizei des Bundes ²⁹. Zudem hat der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Verwaltungszuständigkeiten die rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit zu beachten, um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen und eine Aushöhlung des Grundsatzes des Art. 30 GG zu verhindern ³⁰. Die einfachrechtlichen Regelungen über die Zuständigkeiten bei Unterstützungseinsätzen der Bundespolizei für die Länder sind daher so auszugestalten, dass sie eine klare und widerspruchsfreie Zuordnung der Kompetenzen und der Verantwortung des Bundes und des jeweiligen Landes ermöglichen.

Auskunftspflichten bei Unterstützungseinsätzen der Bundespolizei[↑]

Das Frage- und Auskunftsrecht des Deutschen Bundestages, seiner Abgeordneten und Fraktionen gegenüber der Bundesregierung kann sich hinsichtlich der Unterstützungseinsätze nach Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG danach nur auf Umstände beziehen, die nach der im Grundgesetz angelegten und im Gesetz über die Bundespolizei näher geregelten Verteilung der Zuständigkeiten in den Verantwortungsbereich des Bundes fallen.

Die Bundesregierung hat daher zunächst auf parlamentarische Fragen zu der Entscheidung über das Ersuchen eines Landes um Unterstützung durch die Bundespolizei zu antworten. Dies gilt unabhängig davon, ob die Entscheidung wie üblich durch das Bundespolizeipräsidium getroffen wurde oder durch das Bundesministerium des Innern aufgrund seines Entscheidungsvorbehalts gemäß Ziffer 2 der Verwaltungsvorschrift "Einsätze der Bundespolizei zur Unterstützung der Länder – Übertragung der Entscheidungsbefugnis in bestimmten Fällen auf das Bundespolizeipräsidium" vom 22.02.2008 ³¹. Dabei sind gegebenenfalls auch Tatsachen mitzuteilen, die zwar aus dem Bereich des anfragenden Landes stammen, aber die Grundlage für die Entscheidung über das Ersuchen bildeten, also etwa die in der Anforderung angegebenen wesentlichen Merkmale des Einsatzauftrages (vgl. § 11 Abs. 4 Satz 2 BPolG), der Umfang der angefragten Kräfte oder spezielle Anforderungen an die Art der zu entsendenden Unterstützungskräfte oder deren Ausrüstung.

Weiter sind Fragen zu beantworten, die sich auf Begleitumstände eines Unterstützungseinsatzes beziehen, für die eine Behörde des Bundes aufgrund ihrer Eigenschaft als Dienstherr der eingesetzten Beamten die Verantwortung trägt. Dies ist etwa der Fall bei Fragen zur Ausbildung und Ausrüstung der eingesetzten Bundespolizistinnen und ‑polizisten oder zu Disziplinarverfahren, die nach einem Unterstützungseinsatz gegen einzelne Beamte aufgrund ihres Verhaltens während des Einsatzes eingeleitet wurden. Mitzuteilen wären dabei auch etwaige, dem Dienstherrn bekannt gewordene Strafverfahren, die die Justizbehörden der Länder aufgrund eines solchen Verhaltens gegen Bundesbeamte eingeleitet haben ³².

Entsprechendes gilt für sonstige Aspekte des Unterstützungseinsatzes, die in den Verantwortungsbereich des Bundes fallen, wie etwa Fragen zu den einsatzbedingten Mehrkosten. Auch wenn diese letztlich nach § 11 Abs. 4 Satz 3 BPolG vom Land zu tragen sind, ist die Berechnung der Kosten, die der Bund von dem unterstützten Land erstattet verlangt, ein Vorgang, der in die alleinige Zuständigkeit und Verantwortung des Bundes fällt.

Keine Auskunftspflichten im Verantwortungsbereich der Landespolizeien[↑]

Die Bundesregierung ist hingegen grundsätzlich nicht verpflichtet, sich zu dem Konzept des in die Verantwortung der Landespolizei fallenden Gesamteinsatzes sowie zu dessen Vorbereitung, Planung und Durchführung zu äußern. Die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch polizeiliche Maßnahmen abzuwehren, liegt nach Art. 30, 70, 83 GG in der Zuständigkeit und Verantwortung der Länder ¹. Dies kommt auch dadurch zum Ausdruck, dass im Fall des Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG schon nach dem Wortlaut der Norm die Bundespolizei das jeweilige Land bei der Erfüllung einer diesem obliegenden Aufgabe unterstützt. Dadurch, dass der Bund dem Land Einheiten seiner Bereitschaftspolizei zur Verfügung stellt, übernimmt er weder faktisch noch rechtlich die Verantwortung für die Leitung des Gesamteinsatzes. Auf die Frage, ob die Unterstützungsleistung rechtlich als Organleihe oder als Amtshilfe zu qualifizieren ist, kommt es für die Bestimmung der Zuständigkeiten, der Verantwortlichkeiten und der demokratischen Legitimation des Handelns der am Einsatz beteiligten Beamten des Bundes nicht an ³³.

Nach § 11 Abs. 2 BPolG richtet sich die Unterstützung eines Landes durch die Bundespolizei in den hier relevanten Fällen nach dem für das Land geltenden Recht; die Bundespolizei unterliegt dabei den fachlichen Weisungen des Landes. Hieraus folgt, dass das Land für das auf Weisung seiner Beamten erfolgende Handeln der Beamten der Bundespolizei die Verantwortung trägt. Da sich die Landesregierung für dieses Handeln gegebenenfalls gegenüber der Volksvertretung des jeweiligen Landes rechtfertigen muss, entsteht auch keine Lücke im Bereich der demokratischen Legitimation und der parlamentarischen Kontrolle staatlichen Handelns. Dass die Partei DIE LINKE nicht in allen Landesparlamenten durch Fraktionen vertreten ist und eine Bundestagsfraktion vorhandene Fraktionen in den Landesparlamenten nicht zwingen kann, ein bestimmtes Verhalten von Beamten der Bundespolizei bei Unterstützungseinsätzen für Länder durch parlamentarische Anfragen gegenüber der jeweiligen Landesregierung zu überprüfen, stellt keine Legitimations- oder Kontrolllücke dar, sondern ist Folge des föderalen Staatsaufbaus. Dem staatlichen Handeln wird in diesen Fällen demokratische Legitimation durch die Verantwortlichkeit der Landesregierung gegenüber der Volksvertretung des Landes verliehen. Auf deren konkrete Zusammensetzung kommt es dabei nicht an. Ebenso wenig ist für das Maß demokratischer Legitimation relevant, ob die in den Landesparlamenten vertretenen Fraktionen und Abgeordneten das staatliche Handeln zum Gegenstand parlamentarischer Anfragen machen oder nicht. Die Legitimation wird dem Handeln durch die Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle verliehen, nicht durch ihre tatsächliche Ausübung.

Der Bund trägt allerdings – ungeachtet der Weisungsbefugnis des Landes – die dienstrechtliche Verantwortung für etwaiges rechtswidriges Verhalten seiner eingesetzten Beamten, denn diese sind gemäß Art.20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Parlamentarische Anfragen zu rechtswidrigem, disziplinarrechtlich relevantem Verhalten einzelner Bundespolizisten im Rahmen von Unterstützungseinsätzen sind daher zu beantworten. Die Fragen müssen aber hinreichend klar erkennen lassen, dass und aufgrund welcher Tatsachen der begründete Verdacht eines rechtswidrigen Verhaltens von Bundespolizisten besteht. In einem solchen Fall ist die Bundesregierung zur Mitteilung verpflichtet, welche Weisungslage bestand, ob sich die betreffenden Beamten der Bundespolizei an diese Weisungen gehalten haben und, für den Fall der Abweichung, welche Gründe für eine solche vorlagen sowie welche Konsequenzen nach Beendigung des Einsatzes gezogen wurden. Nur diese Angaben ermöglichen die Aufdeckung etwaiger Dienstpflichtverletzungen, bei denen dem parlamentarischen Informationsinteresse besonders hohes Gewicht zukommt ³⁴.

Die Bundesregierung ist nicht verpflichtet, sich zu Vorgängen aus dem Verantwortungsbereich eines Landes eine Meinung zu bilden und diese auf eine parlamentarische Anfrage hin mitzuteilen. Hat allerdings innerhalb der Bundesregierung eine derartige Meinungsbildung tatsächlich stattgefunden, so ist deren Ergebnis auf Verlangen offenzulegen. Dies gilt auch für die Bewertung eines Einsatzes durch das Bundesministerium des Innern oder das ihm nachgeordnete Bundespolizeipräsidium.

Die Verantwortlichkeit der Bundesregierung gegenüber dem Parlament besteht auch dann, wenn Abgeordnete und Fraktionen Fragen zu Vorgängen an die Bundesregierung richten, die in die Zuständigkeit eines Ressorts fallen und durch dieses ohne Befassung des Kabinetts abschließend behandelt werden. Die Bundesregierung darf in diesem Fall eine Antwort nicht durch Verweis auf das Ressortprinzip verweigern ³⁵. Bereitet ein Ressort hingegen durch eine interne Stellungnahme die Meinungsbildung im Kabinett lediglich vor und ist diese noch nicht abgeschlossen, so darf die Bundesregierung unter Umständen mit entsprechender Begründung die Antwort auf die Anfrage unter Berufung auf den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung als Ausprägung des Gewaltenteilungsgrundsatzes verweigern ³⁶.

Nehmen der Bund und das den Einsatz leitende Land oder die an dem Einsatz beteiligten Länder eine gemeinsame Auswertung des Einsatzes vor, so ist diese – etwa in Form eines gemeinsamen Abschlussberichts – auf Anfrage zu übermitteln, wenn nicht Geheimhaltungsgründe vorliegen. Nehmen Beamte des Bundes hingegen lediglich an einem durch das Land eingerichteten Gremium teil, das eine solche Aus- und Bewertung für das Land in dessen alleiniger Federführung vornimmt, so ist der Verantwortungsbereich der Bundesregierung und der ihr nachgeordneten Verwaltung des Bundes nicht betroffen und es besteht keine Antwortpflicht.

Begründungspflicht bei Auskunftsverweigerung[↑]

Aus der verfassungsrechtlichen Pflicht der Bundesregierung, Informationsansprüche des Deutschen Bundestages grundsätzlich zu erfüllen, folgt, dass sie im Falle einer Weigerung der Auskunfterteilung die Gründe darlegen muss, aus denen sie die erbetenen Auskünfte verweigert. Denn der Bundestag kann seine Aufgabe der parlamentarischen Kontrolle des Regierungshandelns nur dann effektiv wahrnehmen, wenn er anhand einer der jeweiligen Problemlage angemessen ausführlichen Begründung beurteilen und entscheiden kann, ob er die Verweigerung der Antwort akzeptiert oder welche weiteren Schritte er unternimmt, sein Auskunftsverlangen ganz oder zumindest teilweise durchzusetzen. Hierzu muss er Abwägungen betroffener Belange, die zur Versagung von Auskünften geführt haben, auf ihre Plausibilität und Nachvollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist daher nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist ³⁷.

Verweigert die Bundesregierung die Antwort auf eine parlamentarische Anfrage zu einem Unterstützungseinsatz der Bundespolizei für die Polizei eines Landes aufgrund fehlender eigener Verantwortlichkeit, so genügt zur Begründung der Verweis auf die Zuständigkeit des Landes. Diese Angabe versetzt den Fragesteller in die Lage, für die jeweilige Frage zu prüfen, ob die Umstände in den Verantwortlichkeitsbereich des Landes oder des Bundes fallen.

Einer ausführlicheren Begründung bedarf es, wenn die Bundesregierung Auskünfte zu Umständen aus ihrem Verantwortungsbereich verweigern will, etwa weil es sich um einen Vorgang aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung handelt oder weil in seltenen Ausnahmefällen Gründe des Staatswohls der Auskunfterteilung entgegenstehen ³⁸. In diesen Fällen bedarf der Fragesteller näherer Angaben, um die Abwägung zwischen dem parlamentarischen Informationsrecht einerseits und den betroffenen Belangen, die zur Versagung der Auskünfte geführt haben, andererseits auf ihre Plausibilität hin überprüfen zu können.

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 2. Juni 2015 – 2 BvE 7/11

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Unterstützungseinsätze der Bundespolizei – und die… Das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG folgende Frage- und Informationsrecht des Deutschen Bundestages, seiner Abgeordneten und…

vgl. BVerfGE 97, 198, 214 ff.[↩][↩]
Bundestagsdrucksache 17/6022[↩]
Bundestagsdrucksache 17/5847[↩]
vgl. BVerfGE 2, 143, 165; 67, 100, 125; 131, 152, 190; stRspr[↩]
vgl. BVerfGE 45, 1, 29 f.; 60, 319, 325 f.; 68, 1, 77 f.; 121, 135, 151; 131, 152, 190[↩]
vgl. BVerfGE 1, 14, 39; 68, 1, 68; 103, 242, 257[↩]
vgl. BVerfGE 96, 264, 277; 103, 81, 86; 104, 310, 324; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 106[↩]
vgl. etwa BVerfGE 1, 208, 221; 84, 290, 297; 124, 161, 185[↩]
vgl. BVerfGE 124, 161, 185; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 108[↩]
vgl. BVerfGE 91, 246, 250 f.; 100, 266, 270[↩]
vgl. BVerfGE 124, 161, 187[↩][↩]
vgl. BVerfGE 94, 351, 362 f.; 112, 363, 365; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 108[↩]
vgl. BVerfGE 124, 161, 188; stRspr[↩]
vgl. zum Ganzen BVerfGE 13, 123, 125; 57, 1, 5; 105, 252, 270; 105, 279, 306; 124, 161, 187 ff.; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 130[↩]
vgl. BVerfGE 3, 225, 247; 7, 183, 188; 9, 268, 279; 22, 106, 111; 34, 52, 59; 95, 1, 15[↩]
vgl. BVerfGE 67, 100, 130; 110, 199, 219, 222; 124, 78, 121; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 131[↩]
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 66; 130, 76, 123; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 132[↩]
vgl. BVerfGE 83, 60, 72; 93, 37, 67; 107, 59, 87; 130, 76, 124; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 132[↩]
BVerfGE 93, 37, 67 f.; 107, 59, 87 f.; 130, 76, 124; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 132[↩]
vgl. BVerfGE 124, 161, 189, 196; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 135[↩]
BVerfGE 119, 331, 366[↩][↩]
vgl. hierzu BVerfGE 108, 169, 181 f.; 119, 331, 364[↩]
BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11 81[↩]
vgl. BVerfGE 32, 145, 156; 41, 291, 311; 63, 1, 39; 119, 331, 364[↩]
vgl. BVerfGE 4, 115, 139[↩]
vgl. BVerfGE 32, 145, 156[↩]
vgl. BVerfGE 32, 145, 156; 108, 169, 182; 119, 331, 365[↩]
vgl. BVerfGE 63, 1, 38 ff.; 108, 169, 182; 119, 331, 365; BVerfG, Urteil vom 07.10.2014 – 2 BvR 1641/11 80 ff.[↩]
vgl. BVerfGE 97, 198, 217 f.[↩]
vgl. BVerfGE 108, 169, 181 f.; 119, 331, 366[↩]
GMBl 2008, S. 267[↩]
zu den diesbezüglichen Mitteilungspflichten siehe Nr. 15 der "Anordnung über die Mitteilungen in Strafsachen" in der Fassung vom 19.05.2008, BAnz Nr. 126a vom 21.08.2008[↩]
zum Meinungsstreit vgl. Peilert, in: Heesen/Hönle/ders./Martens, Bundespolizeigesetz, 5. Aufl.2012, § 11 Rn. 4 ff.[↩]
vgl. BVerfGE 67, 100, 130; 110, 199, 219, 222; 124, 78, 123; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 131[↩]
BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 213[↩]
zu den Voraussetzungen siehe BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 136 ff.[↩]
vgl. zum Ganzen BVerfGE 124, 161, 193; BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 157[↩]
vgl. zu diesen Antwortverweigerungsgründen BVerfG, Urteil vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 134 ff.[↩]

Inhalts­über­sicht

Der Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Die Organ­kla­ge der Bun­des­tags­frak­ti­on DIE LINKE[↑]

Die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts[↑]

Zuläs­sig­keit der Organ­kla­ge[↑]

Rechts­schutz­be­dürf­nis[↑]

Fra­ge- und Infor­ma­ti­ons­recht des Bun­des­tags[↑]

Aus­kunfts­pflich­ten und bun­des­staat­li­che Ver­wal­tungs­zu­stän­dig­kei­ten[↑]

Aus­kunfts­pflich­ten bei Unter­stüt­zungs­ein­sät­zen der Bun­des­po­li­zei[↑]

Kei­ne Aus­kunfts­pflich­ten im Ver­ant­wor­tungs­be­reich der Lan­des­po­li­zei­en[↑]

Begrün­dungs­pflicht bei Aus­kunfts­ver­wei­ge­rung[↑]

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