Untersuchung von Schlachtgeflügel

Die in der nie­der­säch­si­schen Ge­büh­ren­ord­nung für die Ve­te­ri­när­ver­wal­tung (i.d.F. vom 14. Sep­tem­ber 2004) ge­trof­fe­ne Re­ge­lung, für die Un­ter­su­chung von Schlacht­ge­flü­gel „zur De­ckung hö­he­rer Kos­ten eine Ge­bühr zu er­he­ben, die die tat­säch­li­chen Kos­ten deckt“, ge­nügt nicht den An­for­de­run­gen des ver­fas­sungs­recht­li­chen Be­stimmt­heits­ge­bots. Dem Ge­büh­ren­tat­be­stand fehlt die not­wen­di­ge Re­ge­lungs­dich­te, weil er die Fest­le­gung des Ge­büh­ren­sat­zes den zu­stän­di­gen kom­mu­na­len Ve­te­ri­när­be­hör­den über­lässt, ohne einen aus­rei­chend be­stimm­ten Be­mes­sungs­maß­stab oder Ge­büh­ren­rah­men vor­zu­ge­ben.

Untersuchung von Schlachtgeflügel

Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 3 des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes (NVwKostG) i.V.m. der Gebührenordnung für die Veterinärverwaltung (GOVet) 1.

Die Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen zur Regelung der Gebühren für Amtshandlungen nach dem Geflügelfleischhygienegesetz hat das Oberverwaltungsgericht zutref­fend bejaht. Die Regelungsbefugnis ergibt sich aus § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes (GFlHG) 2. Das Geflügelfleischhygienegesetz ist zwar mit Wirkung vom 07.09.2005 auf­ge­ho­ben wor­den (Art. 7 Nr. 8 i.V.m. Art. 9 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und des Futtermittelrechts 3). Es fin­det aber noch Anwendung auf Amtshandlungen ein­schließ­lich gebüh­ren­recht­li­cher Sachverhalte, die wie hier vor dem 7.09.2005 lie­gen 4.

Der Erlass des Geflügelfleischhygienegesetzes beruht auf der kon­kur­rie­ren­den Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (Recht der Förderung der land­wirt­schaft­li­chen Erzeugung und der Sicherung der Ernährung), Art. 74 Abs. 1 Nr.20, a.F. GG (Schutz beim Verkehr mit Lebensmitteln). Für den Bereich der Gebührenerhebung hat der Bund von sei­ner Gesetzgebungsbefugnis aller­dings nur ein­ge­schränkt Gebrauch gemacht. § 26 Abs. 1 GFlHG sieht vor, dass für die Amtshandlungen nach die­sem Gesetz und den zur Durchführung die­ses Gesetzes erlas­se­nen Rechtsvorschriften kos­ten­de­cken­de Gebühren und Auslagen zu erhe­ben sind. Die Bestimmung der kos­ten­pflich­ti­gen Tatbestände und die Bemessung der Gebühren sind jedoch nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GFlHG dem Landesrecht über­las­sen wor­den, womit dem Landesgesetzgeber eine ori­gi­nä­re Gesetzgebungskompetenz zukommt (Art. 72 Abs. 1 GG) 5.

Die Gebührenordnung fin­de­te in § 3 NVwKostG eine hin­rei­chend bestimm­te Ermächtigungsgrundlage.

Nach den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die in revi­si­bler Weise die Auslegung des vom Berufungsgericht her­an­ge­zo­ge­nen lan­des­ver­fas­sungs­recht­li­chen Prüfungsmaßstabs – Art. 43 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung – vor­ge­ben 6, muss das zum Erlass der Verordnung ermäch­ti­gen­de Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteil­ten Ermächtigung bestim­men. Das ist hier – aus­ge­hend von der Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht – der Fall. § 3 Abs. 1, Abs. 4 Satz 2 NVwKostG ermäch­tigt den Verordnungsgeber, die gebüh­ren­pflich­ti­gen Amtshandlungen und die Gebührenhöhe fest­zu­le­gen. § 3 Abs. 3 NVwKostG bin­det ihn dabei an die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts. Danach sind, wenn ein Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft die Erhebung von Gebühren vor­sieht, die­se nach Maßgabe des Rechtsakts und, soweit die­ser es zulässt, ergän­zend nach Maßgabe des Absatzes 2 in der betref­fen­den Gebührenordnung fest­zu­set­zen. § 3 Abs. 2 NVwKostG ver­pflich­tet den Verordnungsgeber zur Wahrung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips. Dadurch ist die Ermächtigung hin­rei­chend kon­kre­ti­siert und umgrenzt. Insbesondere durf­te der Landesgesetzgeber dem Verordnungsgeber die Entscheidung dar­über über­las­sen, ob und gege­be­nen­falls wie von den gemein­schafts­recht­li­chen Pauschalgebühren im Sinne der Richtlinie 85/​73/​EWG vom 29.01.1985 in der hier maß­geb­li­chen Fassung der Richtlinie 96/​43/​EG vom 26.06.1996 7 abge­wi­chen wer­den soll 8.

Eine über die Grenzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hin­aus­ge­hen­de Verpflichtung zur Normierung der Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen durch den par­la­men­ta­ri­schen Landesgesetzgeber ergibt sich weder mit Blick auf den ver­fas­sungs­recht­li­chen Parlamentsvorbehalt 9 noch aus § 26 GFlHG. Vielmehr dür­fen aus Sicht des Bundesrechts die Einzelheiten der gebüh­ren­recht­li­chen Festlegungen in die Zuständigkeit des Verordnungsgebers gege­ben wer­den 10.

Demgegenüber genü­gen die Regelungen der Gebührenordnung mit dem Inhalt, den ihnen die Vorinstanz bei­gemes­sen hat, nicht den Anforderungen des im Rechtsstaatsprinzip (Art.20 Abs. 3 GG) wur­zeln­den Bestimmtheitsgebots.

Der Grad der von Verfassungs wegen gefor­der­ten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des gere­gel­ten Sachverhalts und den jewei­li­gen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zuge­las­se­nen behörd­li­chen Eingriffs ab. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts for­dert das Bestimmtheitsgebot eine dem jewei­li­gen Zusammenhang ange­mes­se­ne Regelungsdichte, die eine will­kür­li­che Handhabung durch die Behörden aus­schließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwar­ten­den Gebührenlast anhand der nor­ma­ti­ven Festlegungen im Wesentlichen abschät­zen kön­nen. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmit­tel­ba­ren Zweck einer Kostendeckung han­delt, bedarf es nicht zwin­gend der tat­be­stand­li­chen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann viel­mehr auch her­ge­stellt wer­den, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tra­gen­den Kosten nor­miert wer­den 11.

Hiernach fehlt der Regelung zur Erhebung höhe­rer Gebühren als den gemein­schafts­recht­li­chen Pauschalgebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Geflügel die erfor­der­li­che Bestimmtheit. Der Gebührentatbestand in Abschnitt VII.D. Nr. 4 i.V.m. Abschnitt VI.D. Nr.02.1 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet sieht ledig­lich vor, dass die zustän­di­gen Behörden zur Deckung höhe­rer Kosten eine Gebühr zu erhe­ben haben, die die tat­säch­li­chen Kosten deckt (ent­spre­chend Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchst. b der Richtlinie 85/​73/​EWG). Weitergehende Vorgaben dazu, wie die­se Gebühr zu bemes­sen ist, trifft die Gebührenordnung nicht. Weder las­sen sich Bemessungsfaktoren ent­neh­men, die die Gebührenlast für den Gebührenschuldner zumin­dest annä­hernd bere­chen­bar machen, noch ist aus der GOVet ein Gebührenrahmen ableit­bar, der die Höhe der Gebühr abschätz­bar wer­den lässt. Zu Recht führt das ange­foch­te­ne Urteil aus, dass das Tatbestandsmerkmal der tat­säch­lich anfal­len­den Kosten der Gebührenregelung kei­ne hin­rei­chen­de Bestimmtheit ver­leiht; denn für sich allein genom­men ist es nicht geeig­net, die Gebührenhöhe aus­rei­chend deut­lich zu umrei­ßen. Es bedarf der Ausfüllung und Konkretisierung durch einen Maßstab für die Verteilung der Kosten, also der Bestimmung eines Bezugspunkts für den Gebührensatz, wie etwa die Anknüpfung an Schlachtgewicht, Tierkategorie, Schlachtzahl u.a. oder – bei Verzicht auf eine Unterscheidung – an eine ein­heit­li­che Untersuchungsgebühr. Das zeigt nicht zuletzt das vom Beklagten erstell­te Gebührenverzeichnis, das bei der Festlegung der kon­kre­ten Gebührensätze nach Geflügelkategorien (Enten, Gänse, Puten, Masthähnchen, Elterntier, Legehennen) dif­fe­ren­ziert.

Bei der Wahl des Verteilungsmaßstabs han­delt es sich um einen für die Höhe der zu ent­rich­ten­den Gebühr bedeut­sa­men Parameter. Die Entscheidung dar­über ist des­halb durch Rechtssatz zu tref­fen. Die Vorgabe eines Verteilungsmaßstabs lässt sich der Gebührenordnung weder aus­drück­lich noch sinn­ge­mäß ent­neh­men. Es bleibt viel­mehr der zustän­di­gen Verwaltungsbehörde über­las­sen, ob sie inso­weit an der Struktur der gemein­schafts­recht­li­chen Pauschalgebühr anknüpft oder aber wie der Beklagte einen ande­ren Maßstab zugrun­de legt.

Gegen die Annahme man­geln­der Bestimmtheit lässt sich nicht anfüh­ren, dass der Verordnungsgeber in § 1a Abs. 3 GOVet unter Übernahme der ent­spre­chen­den Vorschrift der Richtlinie 85/​73/​EWG (Art. 5 Abs. 1) gere­gelt hat, wel­che Art von Kosten bei der Gebührenbemessung berück­sich­ti­gungs­fä­hig sind. Richtig ist, dass damit die Bemessungsgrundlage für die tat­säch­li­chen Kosten im Sinne von Abschnitt VII. des Gebührenverzeichnisses zur GOVet vor­ge­ge­ben ist. Das ver­schafft dem Gebührentatbestand jedoch nicht die gebo­te­ne Regelungsdichte, weil damit die feh­len­de Vorgabe des anzu­wen­den­den Verteilungsmaßstabs nicht kom­pen­siert wird.

Der Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot erstreckt sich auch auf die Erhebung der Rückstandsuntersuchungsgebühr und der Gebühr für Untersuchungen außer­halb der nor­ma­len Arbeitszeit; denn die Bemessung die­ser Gebühren basiert auf der Gebühr für die gewöhn­li­che Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach Abschnitt VII.D. Nr. 4 (vgl. Abschnitt VII.D. Nr. 6 des Gebührenverzeichnisses zur GOVet sowie § 1a Abs. 4 GOVet).

Die Gebührenregelungen genü­gen dage­gen den Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes. Dieser ver­fas­sungs­recht­li­che Vorbehalt ver­langt, dass staat­li­ches Handeln in den grund­le­gen­den, nament­lich grund­rechts­re­le­van­ten Bereichen durch ein förm­li­ches Gesetz legi­ti­miert ist. Gemeint ist also ein Parlamentsvorbehalt 12. Danach ist die­ser Grundsatz kein Prüfungsmaßstab in Bezug auf die not­wen­di­ge Regelungsdichte der als Rechtsverordnung erlas­se­nen Gebührenordnung.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juni 2013 – 3 C 7.12

  1. vom 22.03.1995, Nds. GVBl S. 63, i.d.F. vom 14.09.2004, Nds. GVBl S. 322
  2. vom 17.07.1996, BGBl I S. 991, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 13.05.2004, BGBl I S. 934
  3. vom 01.09.2005, BGBl I S. 2618, 2666
  4. so bereits für die Parallelvorschrift des § 24 FlHG: BVerwG, Urteil vom 20.12.2007 – 3 C 50.06, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 Rn. 15
  5. vgl. BVerwG, Urteile vom 27.04.2000 – 1 C 7.99, BVerwGE 111, 143, 146 ff. = Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr.19 S. 10 f. und vom 20.12.2007 a.a.O. Rn. 14, jeweils zu § 24 FlHG
  6. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 – 3 C 17.11, NVwZ-RR 2013, 105 Rn. 32 m.w.N.
  7. ABl EG Nr. L 162 S. 1
  8. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 149 f.; zur Bedeutung des Kostendeckungsprinzips für die Bestimmtheit von Zweck und Ausmaß der Ermächtigungsnorm sie­he auch Urteil vom 03.03.1989 – 8 C 11.87, Buchholz 445.5 § 47 WaStrG Nr. 1 S. 3
  9. dazu z.B. BVerfG, Urteil vom 06.07.1999 – 2 BvF 3/​90, BVerfGE 101, 1, 33 f. m.w.N.
  10. BVerwG, Urteil vom 27.04.2000 a.a.O. S. 148
  11. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 – 2 BvL 1/​99 u.a., BVerfGE 108, 186, 234 ff.; BVerwG, Urteile vom 02.07.1969 – 4 C 68.67, Buchholz 11 Art.20 GG Nr. 6 S. 4 und vom 09.03.1990 – 8 C 20.88, Buchholz 11 Art.20 GG Nr. 117 S. 13 f.; Beschlüsse vom 20.08.1997 – 8 B 170.97, BVerwGE 105, 144, 147 f. = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 5 S. 15 f. und vom 25.09.1989 – 8 B 95.89, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23 S. 7 f.
  12. vgl. z.B. BVerfG, Urteil vom 14.07.1998 – 1 BvR 1640/​97, BVerfGE 98, 218, 251