Vereinsverbot ohne vorherige Anhörung

Die zuständige Behörde darf im Regelfall von einer Anhörung des Vereins vor Erlass der Verbotsverfügung absehen.

Zwar ist grundsätzlich dem von einem Eingriff in seinen Rechten Betroffenen vor Erlass eines Verwaltungsaktes Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern (§ 87 Abs. 1 LVwG). Hiervon kann jedoch unter anderem abgesehen werden, wenn eine Anhörung nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint (§ 87 Abs. 2 Nr. 1 LVwG). Diese Voraussetzungen lagen vor.

Mit dem Verbot des Vereins ist, entsprechend der in § 3 Abs. 1 S. 2 VereinsG vorgesehenen Regel, auch die Beschlagnahme und Einziehung des Vereinsvermögens sowie Sachen Dritter verfügt worden.

Der Innenminister hat sich in seiner Verfügung insoweit auf einen unerwünschten „Ankündigungseffekt“ einer behördlichen Anhörung bezogen, die es dem Verein ermöglicht hätte, Vermögen und Beweismittel dem behördlichen Zugriff zu entziehen und damit ein wirksames Vorgehen gegen den Verein beeinträchtigt oder unmöglich gemacht hätte. Dieser Aspekt stellt einen nachvollziehbaren Gesichtspunkt dar, unter dem gem. § 87 Abs. 2 Nr. 1 LVwG im öffentlichen Interesse auf eine Anhörung verzichtet werden durfte, selbst wenn ein mögliches Verbot des Vereins schon einige Zeit vorher in der öffentlichen Diskussion gefordert oder erwogen worden war¹.

Dieser Aspekt bliebt nachvollziehbar, auch wenn der Verein nicht über ein eigenes Vereinsheim verfügte. Hierdurch wurde die Möglichkeit keineswegs ausgeschlossen, dass – bei einer Ankündigung des Vereinsverbotes – Vereinsvermögen oder Sachen Dritter und Beweismittel beiseitegeschaffen würden. Der Umstand allein, dass sich die Mitglieder nach Vorbringen des Vereins nicht in einem eigenen Vereinsheim trafen, entzieht dieser Befürchtung nicht von vornherein die Grundlage. Ausreichend ist vielmehr, dass die Verbotsbehörde aufgrund ihr bekannt gewordener Tatsachen annehmen durfte, eine Anhörung könnte der betroffenen Vereinigung die Gelegenheit geben, ihr Vermögen, verbotsrelevante Unterlagen oder dergleichen dem behördlichen Zugriff zu entziehen. Dies ist in aller Regel bereits dann der Fall, wenn es tatsächliche Hinweise auf das Vorhandensein von nennenswerten Vermögensgegenständen oder Beweismaterialien gibt. Weitergehender Feststellungen und Erläuterungen bedarf es dann nicht².

So liegt es auch hier. Der Innenminister durfte von der Gefahr ausgehen, dass bei einer Ankündigung des Vereinsverbotes seine Infrastruktur, verbotsrelevante Unterlagen, Vereinsvermögen oder Sachen Dritter sowie für strafrechtliche Ermittlungsverfahren relevante Beweismittel beiseite geschafft würden. Letztere Gefahr lag wegen der teilweise im Stadium noch nicht abgeschlossener staatsanwaltschaftlicher Ermittlungsverfahren befindlichen Strafverfahren gegen einzelne Mitglieder des Vereins nahe. Angesichts der einer Anhörung entgegengehaltenen Gefahren war dem Verein auch kein Recht zuzugestehen, sich durch entsprechende Dispositionen wie eine allein durch den drohenden Erlass des Verbots veranlasste Distanzierung von Mitgliedern auf diese vereinsrechtliche Maßnahmen einzustellen.

Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht kann bei dieser Sachlage offenlassen, ob überhaupt bei unterbliebener Anhörung die Aufhebung des Vereinsverbotes wegen dieses Formfehlers beansprucht werden kann. Anzumerken ist nur, dass es sich bei dem hier streitgegenständlichen Vereinsverbot nicht um eine Ermessensentscheidung handelt, sondern um eine gebundene Entscheidung. Sie ist entweder rechtmäßig oder rechtswidrig. Ob das Vereinsverbot rechtlich zulässig ist, entscheidet sich nicht nach dem Willen der hiermit befassten Behörde, sondern nach der objektiven Sach- und Rechtslage. Es entspricht der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts, dass im Bereich der gebundenen Verwaltung gem. § 115 LVwG die Aufhebung eines Bescheides nicht allein wegen eines Formfehlers beansprucht werden kann, da es hier offensichtlich an einem wirklichen Kausalzusammenhang zwischen Verfahrensfehler und Entscheidung in der Sache fehlt³. Ob dies auch im Vereinsverbotsverfahren gilt, kann hier aber offenbleiben, da – wie oben dargelegt – die Anhörung ohnehin unterbleiben durfte.

Die Verbotsverfügung ist nicht deshalb verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil der Beklagte – wie der Verein geltend macht – keine eigenen ausreichenden Ermittlungen getätigt hat, sondern sich vom Landeskriminalamt und anderen Polizeibehörden hat „zuarbeiten lassen“. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VereinsG kann die Verbotsbehörde für ihre Ermittlungen die Hilfe der für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuständigen Behörden und Dienststellen in Anspruch nehmen. Sie darf im Rahmen ihrer Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts selbstverständlich auf Erkenntnisse zurückgreifen, die je nach dem in Rede stehenden Verbotsgrund bei anderen insoweit befassten Behörden angefallen sind. Die Einholung von Informationen bei anderen Behörden ist insoweit ein wesentliches Mittel der Sachverhaltsaufklärung und steht nicht in einem Gegensatz zu eigenständigen Ermittlungen der Behörde. An der gebotenen eigenständigen Würdigung des mit Hilfe anderer Behörden zusammengetragenen Informationsmaterials fehlt es nicht etwa allein deshalb, weil die Verbotsbehörde ihr überzeugend erscheinende Feststellungen anderer Behörden und Gerichte übernimmt⁴.

Bei der Entscheidung darüber, ob die Zwecke und die Tätigkeiten eines Vereins im Sinne des in § 3 Abs. 1 Satz 1, 1. Alternative VereinsG aufgenommenen Verbotsgrundes aus Art. 9 Abs. 2, 1. Alternative GG den Strafgesetzen zuwider laufen, da Mitglieder und Funktionsträger des verbotenen Vereins in einer diesem zuzurechnenden und ihn prägenden Weise gegen Straftatbestände verstoßen haben, handelt es sich nicht um eine Ermessensentscheidung. Die Zurechnung von Straftaten einzelner Mitglieder zum Verein auf einer unzureichenden oder falschen Tatsachengrundlage oder aufgrund einer Fehlgewichtung einzelner für die Zurechnungsentscheidung relevanter Aspekte führt für sich genommen nicht etwa zur Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügung. Ebenso wenig handelt es sich um eine einen Abwägungsvorgang voraussetzende Entscheidung, die den Anforderungen des etwa im Planfeststellungsrecht geltenden Abwägungsgebotes genügen müsste. Dort verlangt das Abwägungsgebot zum einen, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, zum anderen, dass in die Abwägung Belange eingestellt werden, die nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden müssen, und schließlich, dass weder die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt noch der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht⁵. Derartige Anforderungen in verfahrensrechtlicher Hinsicht gelten im vorliegenden Vereinsverbotsverfahren nicht. Ein rechtliches Gebot zu ausschließlich eigenständiger Ermittlung und Gewichtung der Tatsachengrundlagen für die hier in Rede stehende Feststellung der Strafrechtswidrigkeit besteht nicht. § 4 Abs. 1 Satz 1 VereinsG bietet die Grundlage dafür, dass die Verbotsbehörde für ihre Ermittlungen die Hilfe der für die Wahrung der öffentlichen Sicherheit zuständigen Behörden und Dienststellen in Anspruch nehmen kann, wie dies vorliegend etwa durch Einbindung der im Landeskriminalamt bestehenden, über besondere Sachkunde auf dem Gebiet der sog. Rockerkriminalität verfügenden Ermittlungsstäbe sowie durch Übermittlung von Informationen seitens der Staatsanwaltschaften geschehen ist⁶. Die Kriterien für eine Zurechnung einzelner Straftaten, welche durch Mitglieder des Vereins begangen wurden, sind – wie oben ausgeführt – in der höchstrichterlicher Rechtsprechung und in der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts geklärt. Ob unter Berücksichtigung dieser Kriterien einzelne Straftaten der Vereinsmitglieder den Verein prägen und deshalb seine Zwecke oder seine Tätigkeit den Strafgesetzen zuwider laufen, ist eine vom Gericht zu überprüfende Frage der Erfüllung des Tatbestandes des § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG.

Aus dem gleichen Grunde wird die Rechtmäßigkeit der Verbotsverfügung auch nicht dadurch berührt, dass der Verwaltungsvorgang – auch dies macht der Verein geltend – „abgemagert“ ist und insbesondere die der Entscheidung über die Verbotsverfügung zugrunde liegende Auswertung strafrechtlicher Ermittlungsakten in ihm nicht dokumentiert wurde. Zwar hat sich das Oberverwaltungsgericht im Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes⁷ zu der Anmerkung veranlasst gesehen, der übersandte Verwaltungsvorgang lasse eine Dokumentation des Entscheidungsprozesses nicht erkennen. Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Anordnung obliege den Behörden die Pflicht zur Führung vollständiger und ordnungsgemäßer Akten. Bei einer Verletzung der Aktenführungspflicht komme im Einzelfall eine Beweislastumkehr in Betracht. Die Verpflichtung zur vollständigen Aktenführung und die in § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO geregelte Verpflichtung der Behörde zur Vorlage von Urkunden oder Akten und zu Auskünften solle sicherstellen, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt so umfassend wie möglich aufgeklärt werde und dass alle Verfahrensbeteiligten von entscheidungserheblichen Vorgängen Kenntnis erlangten, um diese zur Grundlage ihres Vorbringens im Rechtsstreit machen zu können⁸ Der Umstand, dass der Verwaltungsvorgang keine Dokumentation der Zusammenarbeit mit anderen Dienststellen sowie der bis zum Erlass der Verbotsverfügung eingesehenen Strafermittlungsakten beziehungsweise deren Auszüge enthält, kann jedoch aus den oben genannten Gründen nicht die Rechtmäßigkeit der Verbotsverfügung berühren. Dem Verein wird auch nicht etwa hierdurch eine effektive Rechtsverteidigung verunmöglicht. Er hatte Gelegenheit, im gerichtlichen Verfahren zu den in der Verbotsverfügung benannten strafrechtlich relevanten Sachverhalten und deren Zurechnung ebenso Stellung zu nehmen, was er auch getan hat. Dabei liegt es in der Natur der Sache, dass im Einzelfall strafrechtliche Ermittlungsverfahren, die sich auf Tatbestände beziehen, welche vor Erlass der Verbotsverfügung verwirklicht wurden, erst später abgeschlossen und ausgewertet werden können; dass in diesem Falle das Gericht im Wege der ihm obliegenden Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen selbst ermittelt, hat auch das Bundesverwaltungsgericht nicht beanstandet⁹. Etwaige erst im gerichtlichen Verfahren zu Tage tretenden Erkenntnisse strafrechtlicher Art sind für die durch das Gericht zu leistende Beurteilung des Vereinsverbotes heranzuziehen, sofern sie sich auf Straftaten beziehen, die vor Erlass der Verbotsverfügung liegen. Dies gilt entgegen der Auffassung des Vereins auch dann, wenn der entsprechende Vorwurf der Vereinsbehörde bis zum Verbot nicht bekannt war oder der entsprechende Vorwurf aus anderen Gründen nicht in die Verbotsverfügung übernommen wurde. Der Grund hierfür liegt darin, dass Vereine, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen, von Verfassungs wegen (Art. 9 Abs. 2 GG) verboten sind. Die diesen Tatbestand umsetzende Feststellung der Verbotsbehörde ist vom Oberverwaltungsgericht objektiv zu überprüfen. Für eine „Verwirkung“ strafrechtlicher Vorwürfe im gerichtlichen Verfahren unter dem Gesichtspunkt, dass entsprechende Strafvorwürfe in der Verbotsverfügung nicht „angelegt“ wurden, ist deshalb kein Raum.

Schleswig -Holsteinisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 26. Februar 2014 – 4 KS 1/12

1. vgl. BVerwG, ständige Rechtsprechung, Urteil vom 01.09.2010 – 6 A 4/09, Urteil vom 05.08.2009 – 6 A 3/08, BVerwGE 134, 275 f., beide Juris, m.w.N.[↩]
2. BVerwG, Beschluss vom 29.01.2013 – 6 B 40.12, DÖV 2013, 609 und v.19.11.2013 – 6 B 25/13[↩]
3. vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 22.10.2012 – 4 MB 52/12[↩]
4. BVerwG, Beschluss vom 29.01.2013 – a.a.O. und v.19.11.2013 – 6 B 25/13, Juris[↩]
5. vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 – 4 C 21.74, BVerwG 48, 56 63, 64[↩]
6. vgl. dazu bereits Schleswig-Holsteinisches OVG, Urteil vom 19 Juni 2012 – 4 OVG 2/10[↩]
7. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 17.08.2012 – 4 MR 2/12[↩]
8. BVerwG, Beschluss vom 04.01.2005 – 6 B 59.04, m.w.N.[↩]
9. vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.01.2013, a.a.O.[↩]