Vereinsverbot – und die bereits eingeleitete Liquidation

Die Rechtmäßigkeit einer von der zuständigen Verbotsbehörde erlassenen vereinsrechtlichen Verbotsverfügung beurteilt sich auch dann nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses, wenn sie nach Inhalt, Zielsetzung und Anknüpfungstatsachen einer Verbotsverfügung entspricht, die durch eine unzuständige Verbotsbehörde erlassen worden war und die im Zeitpunkt des Erlasses der neuerlichen Verbotsverfügung noch nicht aufgehoben war.

Vereinsverbot – und die bereits eingeleitete Liquidation

Eine Verfügung im Sinne von § 3 Abs. 1 VereinsG darf sich nur gegen zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt existente Vereine richten.

Die Vereinseigenschaft nach § 2 Abs. 1 VereinsG eines Vereins, der sich in Liquidation befindet, entfällt erst mit deren vollständigem Abschluss.

Rechtsgrundlage des Vereinsverbots ist § 3 Abs. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 GG. Nach Art. 9 Abs. 2 GG sind Vereinigungen verboten, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG darf ein Verein erst dann als verboten behandelt werden, wenn durch Verfügung der Verbotsbehörde festgestellt ist, dass er einen dieser Verbotsgründe erfüllt; mit der Feststellung ordnet die Verbotsbehörde zugleich die Auflösung des Vereins an.

Die Mitglieder, die ihre Klage allein als (vormalige) Mitglieder des verbotenen Vereins und nicht für den – nach ihrem Vorbringen im maßgeblichen Zeitpunkt nicht mehr existierenden – Verein erhoben haben, können die Verbotsverfügung im eigenen Namen nur dann anfechten, wenn die Verbotsverfügung zu ihren Händen ergangen ist und sie in materieller Hinsicht geltend machen, sie bildeten keinen Verein im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG. Trifft dieser Einwand zu, ist die Verfügung aufzuheben, ansonsten ist die Klage abzuweisen, ohne dass das Vorliegen von Verbotsgründen nach § 3 Abs. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 GG zu prüfen ist1. Ebenso wenig ist zu überprüfen, ob die Verbotsverfügung formell rechtmäßig ergangen ist. Besteht der Verein, betrifft die Verbotsverfügung dessen Rechtsstellung als einer Gesamtheit natürlicher Personen, nicht hingegen die individuelle Rechtsstellung dieser natürlichen Personen. Nimmt der Verein die Verbotsverfügung hin oder versäumt er einen möglichen Rechtsbehelf, so können nicht ersatzweise einzelne seiner Mitglieder oder sonstige interessierte Personen eine umfassende gerichtliche Kontrolle herbeiführen2.

Hiernach ist in einem solchen Fall das Vorliegen materieller Verbotsgründe für die Entscheidung über die Klage unerheblich.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ist der Zeitpunkt ihres Erlasses.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer vereinsrechtlichen Verbotsverfügung die Sach- und Rechtslage bei ihrem Erlass entscheidungserheblich3. Dabei können – wie auch sonst im Gefahrenabwehrrecht – zurückliegende Umstände herangezogen werden, soweit sie im maßgeblichen Zeitpunkt noch aussagekräftig sind. Berücksichtigungsfähig sind zudem Gesichtspunkte aus einer nach Erlass der Verbotsverfügung erfolgten strafgerichtlichen Verurteilung, soweit sie eine vor Erlass der Verbotsverfügung begangene Straftat betreffen4. Dieser Beurteilungszeitpunkt wurde auch in Bezug auf die Frage als maßgeblich angesehen, ob es sich bei der verbotenen und gegen das Verbot klagenden Vereinigung um einen Verein im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG oder eine Partei im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 VereinsG handelt5. Auch in Verfahren, in denen – wie im vorliegenden – einzelne Personen eine vereinsrechtliche Verbotsverfügung im eigenen Namen anfechten, hat das Bundesverwaltungsgericht als entscheidungserheblichen Zeitpunkt auf denjenigen des Erlasses der Verbotsverfügung abgestellt6.

Das Bundesverwaltungsgericht hält an dieser Rechtsprechung auch in Ansehung der hier gegebenen besonderen Konstellation fest, in der eine unzuständige Verbotsbehörde eine Verfügung nach den §§ 3 und 9 bis 12 VereinsG erlässt und nach zwischenzeitlicher Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen diese erhobenen Klage die sachlich zuständige Verbotsbehörde noch während des anhängigen Klageverfahrens, aber nach einer Selbstauflösung des Vereins das Vereinsverbot, gestützt im Wesentlichen auf die gleichen Anknüpfungstatsachen und Verbotsgründe, erneut ausspricht7. Die normativen Vorgaben des öffentlichen Vereinsrechts enthalten letztlich keine hinreichenden Anhaltspunkte, die für diesen Ausnahmefall eine zeitliche Vorverlagerung des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage auf den Zeitpunkt des Erlasses der formell rechtswidrigen Verfügung rechtfertigen. Aus der besonderen Bedeutung, die der Gesetzgeber dem in § 8 Abs. 1 VereinsG geregelten Verbot der Bildung von Ersatzorganisationen beimisst8, folgt allerdings, dass ein materiell zu verbietender Verein jedenfalls nach einer Verbotsverfügung den Verbotsfolgen (neben dem Verbot selbst und dem Verbot von Nachfolgeorganisationen, § 3 Abs. 1 und 3, § 8 VereinsG auch die Einziehung des Vereinsvermögens, § 3 Abs. 1 Satz 2 VereinsG) nicht dadurch soll begegnen können, dass er sich während der Vollziehbarkeit eines Verbots selbst auflöst. Dies setzt indes eine auch formell rechtmäßige Verbotsverfügung voraus, zumal der Gesetzgeber in § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 VereinsG den Verbotsbehörden eine gewisse Flexibilität bei der Verbotszuständigkeit eröffnet. Aus § 8 VereinsG folgt indes kein Selbsterhaltungsgebot eines materiell verbotsfähigen Vereins, um als Gegenstand eines behördlichen Vereinsverbots bestehen zu bleiben. Soweit es hiernach rechtlich statthaft ist, darf ein Verein selbst sein Verbot durch endgültige Selbstauflösung entbehrlich machen. Zur Vermeidung von Missbrauch sind an eine endgültige Selbstauflösung und deren Nachweis dann aber hohe Anforderungen zu stellen. Erforderlich ist nicht nur die (endgültige und dauerhafte) Einstellung aller Aktivitäten, die materiell ein Verbot rechtfertigen; die Selbstauflösung muss sich auch auf alle dem Verein zuzurechnenden Vermögenswerte erstrecken, für die – vereinsrechtlich – die materielle Darlegungslast den (vormaligen) Verein trifft, und im Zeitpunkt einer Verbotsverfügung vollständig abgeschlossen sein.

Wegen dieser Voraussetzungen an eine vereinsrechtlich beachtliche Selbstauflösung besteht im Ergebnis auch kein zwingender Grund, unabhängig von ausdrücklichen Regelungen für die vorliegende Konstellation von den allgemeinen Grundsätzen abzuweichen und für die gerichtliche Überprüfung statt auf den Zeitpunkt der jeweiligen Verbotsverfügung auf den Zeitpunkt des Erlasses einer anderen, nicht streitgegenständlichen Verbotsverfügung abzustellen. Dies gilt umso mehr, als eine Vorverlagerung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts jedenfalls dann zur Folge hätte, dass der Verein und seine Mitglieder entgegen Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG keine Möglichkeit hätten, das Vorliegen der angenommenen Verbotsgründe einer gerichtlichen Überprüfung zuzuführen, wenn an der gefestigten Rechtsprechung festgehalten würde, dass nur der Verein selbst eine Überprüfung der materiellen Verbotsgründe geltend machen kann; denn nach endgültiger Selbstauflösung fehlte es dann im Zeitpunkt der Verbotsverfügung und ihrer Anfechtung an einem handlungsfähigen Verein.

So auch in dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall: Der Hells Angels Motorcycle Club Bonn war weiterhin ein verbotsfähiger Verein im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG, weil hierfür auch ein in Liquidation befindlicher Verein ausreicht und der Verein im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verfügung jedenfalls noch nicht endgültig aufgelöst war.

Gemäß § 2 Abs. 1 VereinsG ist ein Verein im Sinne dieses Gesetzes – in Abgrenzung zu Versammlungen und ähnlichen lockeren Zusammenschlüssen – ohne Rücksicht auf die Rechtsform jede Vereinigung, zu der sich eine Mehrheit natürlicher oder juristischer Personen für längere Zeit zu einem gemeinsamen Zweck freiwillig zusammengeschlossen und einer organisierten Willensbildung unterworfen hat. Die Begriffsmerkmale des § 2 Abs. 1 VereinsG sind entsprechend der gefahrenabwehrrechtlichen Zwecksetzung des Vereinsgesetzes und im Einklang mit dem Schutz der Vereinigungsfreiheit weit auszulegen9. Ein Zusammenschluss setzt schon nach seinem Wortlaut ein bewusstes und gewolltes Handeln voraus. Auch bei einer extensiven Interpretation des Vereinsbegriffs kann ein Zusammenschluss von Personen nur angenommen werden, wenn sich diese durch einen konstitutiven Akt verbunden haben. Dabei dürfen an die Qualität dieses Aktes keine hohen Anforderungen gestellt werden; eine stillschweigende Übereinkunft reicht aus. Auch hinsichtlich des gemeinsamen Zwecks genügt eine faktische Übereinstimmung über die wesentlichen Ziele des Zusammenschlusses. Die von dem Willen der einzelnen Mitglieder losgelöste und organisierte Gesamtwillensbildung, der sich die Mitglieder kraft der Verbandsdisziplin prinzipiell unterordnen müssen beziehungsweise die sie kraft eigenen Entschlusses als prinzipiell beachtlich werten, erfordert weder eine Satzung noch spezifische Vereinsorgane. Ausreichend ist eine Organisationsstruktur, die faktisch auf eine organisierte Willensbildung schließen lässt10.

Eine Verfügung im Sinne von § 3 Abs. 1 VereinsG darf sich nur gegen zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt existente Vereine richten11. Für die Fortexistenz eines Vereins im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG sind die zivilrechtlichen Regelungen über Beginn und Ende eines Vereins grundsätzlich ebenso ohne Bedeutung wie die Unterhaltung eines (fortwährend) aktiven Vereinslebens. Entsprechend dem Grundsatz der Faktizität besteht ein Verein so lange fort, wie die Merkmale der Legaldefinition des § 2 Abs. 1 VereinsG weiterhin erfüllt sind.

Bei einem Verein, der selbst seine Auflösung betreibt, ist dies der Fall, wenn und solange seine Liquidation12 auch und gerade in vermögensrechtlicher Hinsicht noch nicht endgültig abgeschlossen ist. Denn auch ein in Liquidation befindlicher Verein unterfällt grundsätzlich – so auch hier – dem Vereinsbegriff des § 2 Abs. 1 VereinsG13. Die Tatsache, dass es im Anschluss an die Auflösung eines Liquidationsverfahrens bedarf, steht der Annahme eines Zusammenschlusses “für längere Zeit” nicht entgegen, weil dieses Merkmal auch dann erfüllt ist, wenn der Verein von vornherein nur für eine begrenzte Zeit oder für einen vorübergehenden Zweck gegründet wird. Die Liquidation dient der Verflüssigung des Vermögens, der Tilgung etwaiger Verbindlichkeiten und schließlich der Verteilung des verbleibenden Vermögens. Solange noch Vermögen existiert, besteht auch der Verein in der Form des Vereins in Liquidation fort14.

Keine andere Beurteilung rechtfertigt vereinsrechtlich, dass ein Verein in Liquidation nach seinen Tätigkeiten aktuell materielle Verbotsgründe (§ 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG) nicht (mehr) verwirklicht; denn die Widmung fortbestehenden Vereinsvermögens zu diesen Zwecken besteht fort und kann ohne Weiteres für eine Wiederaufnahme entsprechender Tätigkeiten – und sei es in einer ohne Vereinsverbot statthaften Ersatzorganisation – genutzt werden. Dass eine dem Verbot zugängliche Vereinigung (fort-)besteht, weil sie nicht endgültig durch Liquidation aufgelöst ist, erfordert dabei nicht, dass alle oder doch wesentliche Teile des Vereinsvermögens noch vorhanden oder die verbleibenden Vermögensgegenstände besonders werthaltig sind. Das Vereinigungsverbot als weitestgehender Eingriff kommt zwar nur in Betracht, wenn mildere und gleich wirksame Mittel nicht ausreichen, um die Ziele der Verbotstatbestände des Art. 9 Abs. 2 GG zu erreichen15. Das Gebot einer engen Auslegung der Verbotsbefugnis des Art. 9 Abs. 2 GG, die Ausdruck, nicht Ausnahme von der Verhältnismäßigkeit ist15, ist auf die Auslegung und Anwendung der materiellen Verbotsgründe bezogen; ob eine dem Verbot unterliegende Vereinigung (fort-)besteht, ist dem vorgelagert und gebietet auch aus den grundrechtlichen Erwägungen, welche auf die materiellen Verbotsgründe selbst bezogen sind, keine einschränkende Auslegung. Dies gilt unabhängig davon, ob sich – wie hier aus dem zeitlichen Ablauf und der Tatsache, dass die Verbotsverfügung des Landes Rheinland-Pfalz noch im Raum stand – Anhaltspunkte ergeben, dass eine Selbstauflösung zumindest auch dazu dient, einer neuerlichen Verbotsverfügung den Gegenstand zu entziehen; jedenfalls in dieser Konstellation gelten aber erhöhte Anforderungen an eine vollständige Liquidation eines Vereins und ihres Nachweises.

Der Begriff des Vereinsvermögens im Sinne des Vereinsgesetzes ist im Interesse der Effektivität der Gefahrenabwehr und insbesondere der Bekämpfung der Vermögenstarnung16 nicht im eigentumsrechtlichen, sondern im wirtschaftlichen Sinne und damit weit zu verstehen. Er setzt zivilrechtlich Eigentum des Vereins nicht voraus. Zum Vereinsvermögen gehören alle Sachen und Rechte, die im Eigentum des Vereins stehen oder Treuhändern zu Eigentum übertragen wurden, jedoch mit den Zwecken des Vereins im wirtschaftlichen Zusammenhang stehen und diesem daher zuzuordnen sind17. Erfasst ist die Gesamtheit der der Vereinigung wirtschaftlich gehörenden Vermögenswerte, zu denen neben Forderungen und Rechten sämtliche beweglichen oder unbeweglichen Sachen zählen, derer sich der Verein während seines rechtlichen Bestehens zur Erreichung seiner Zwecke bedient hat oder bedienen wollte und deren Einsatz im Wesentlichen von seinem Willen oder dem Willen der Vereinsführung abhing. Maßgeblich ist nicht das rechtliche Verhältnis des Vereins zu dem Gegenstand, sondern das tatsächliche Herrschaftsverhältnis im Sinne eines Vereinsgewahrsams18.

Nach diesen Grundsätzen bestand im hier entschiedenen Fall der seit November 1999 unter dem Namen “Hells Angels Motorcycle Club Bonn” geführte, nicht eingetragene Verein im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verfügung fort, weil die Liquidation noch nicht abgeschlossen war.

Keiner Entscheidung bedurfte dabei die Frage, ob die Beschlüsse der Mitgliederversammlung vom 05.08.2016, den Verein aufzulösen; und vom 12.08.2016, dass die Liquidation abgeschlossen sei, wirksam gefasst oder wegen beachtlicher Formfehler unwirksam sind. Denn diese Beschlüsse lassen einen vereinsrechtlich beachtlichen Zusammenschluss nur und erst dann entfallen, wenn insbesondere auch die erforderliche Liquidation des Vereinsvermögens bereits endgültig abgeschlossen ist; dies war hier nicht der Fall.

Aus denselben Gründen nicht zu vertiefen sind auch die möglichen Folgen für die Existenz und den Fortbestand eines Vereins im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG, wenn die Mitgliederzahl eines Personenzusammenschlusses unter die vereinsgesetzlich vorgeschriebene Mindestmitgliederzahl fällt19 oder nicht (mehr) die nach nichtstaatlichen Regeln – hier nach den von den Klägern angeführten internationalen Regeln des Hells Angels MC vorgesehenen Mitgliederzahl für ein Charter – erforderliche Mindestgröße erreicht wird. Ein Verein soll zwar auch ohne vorherige Auflösung und Liquidation erlöschen können, wenn sämtliche Mitglieder durch Austritt oder aus sonstigen Gründen ausgeschieden sind20. In welchem Umfang hieran für eine Konstellation wie die vorliegende festzuhalten ist, kann offenbleiben; denn dies war hier schon deswegen nicht der Fall, weil nach den von den Klägern gezeichneten Protokollen der Mitgliederversammlungen vom 05.08.2016 und 12.08.2016 eine Abwicklung des Vereins gemäß dem Beschluss seiner Mitgliederversammlung durch den gewählten Abwicklungsvorstand erfolgen und dieser auch eingesetzt bleiben sollte, wenn wider Erwarten zu einem Zeitpunkt nach der Mitgliederversammlung vom 12.08.2016 noch Aktivvermögen des Vereins erkennbar werden würde.

Der Verein war im Zeitpunkt des angegriffenen Verbots deswegen noch existent – und konnte mithin auch verboten werden, weil er auch im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verfügung noch verwert- beziehungsweise nutzbares Vermögen besaß.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 13. Dezember 2018 – 1 A 14.16

  1. BVerwG, Urteile vom 14.05.2014 – 6 A 3.13, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 62 Rn. 11 m.w.N.; und vom 04.11.2016 – 1 A 5.15, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 15 sowie Beschluss vom 02.03.2001 – 6 VR 1.01, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 34 S. 34 []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.2016 – 1 A 5.15, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 15 und Beschlüsse vom 04.07.2008 – 6 B 39.08, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 45 Rn. 5; und vom 04.05.2017 – 1 VR 6.16, Rn. 18 []
  3. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.2016 – 1 A 3.15, BVerwGE 154, 22 Rn. 17 m.w.N. []
  4. BVerwG, Urteil vom 07.01.2016 – 1 A 3.15, BVerwGE 154, 22 Rn. 17 m.w.N. []
  5. BVerwG, Urteile vom 13.05.1986 – 1 A 12.82, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 8 S. 5 – und – 1 A 1.84, BVerwGE 74, 176, 179 f. sowie vom 30.08.1995 – 1 A 14.92, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 22 S. 53; Gerichtsbescheide vom 19.06.1996 – 1 A 1.93, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 25 S. 85; und vom 06.08.1997 – 1 A 13.92, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 28 S. 118 []
  6. BVerwG, Urteil vom 04.11.2016 – 1 A 5.15, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 12 []
  7. offen noch BVerwG, Beschluss vom 23.02.2018 – 1 VR 11.17 []
  8. BT-Drs. IV/430 S. 17 f. []
  9. BVerwG, Urteil vom 04.11.2016 – 1 A 5.15, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 16 ff. und Beschluss vom 04.05.2017 – 1 VR 6.16 20 ff. []
  10. BVerwG, Urteile vom 14.05.2014 – 6 A 3.13, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 62 Rn. 25; und vom 04.11.2016 – 1 A 5.15, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 71 Rn. 17 sowie Beschluss vom 04.05.2017 – 1 VR 6.16 21 []
  11. vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.07.2008 – 6 B 39.08, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 45 Rn. 7 []
  12. vgl. BGH, Urteil vom 11.07.1968 – VII ZR 63/66BGHZ 50, 325, 329 []
  13. BVerwG, Urteil vom 14.12 1954 – 1 C 194.53, BVerwGE 1, 266, 267; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 24.02.2010 – 6 A 5.08, Buchholz 402.45 VereinsG Nr. 52 Rn. 15 []
  14. BGH, Urteile vom 05.04.1979 – II ZR 73/78BGHZ 74, 212, 213; und vom 21.10.1985 – II ZR 82/85NJW-RR 1986, 394 []
  15. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/12 u.a., NVwZ 2018, 1788 Rn. 103 [] []
  16. vgl. BT-Drs. IV/430 S.19 []
  17. Schnorr, Öffentliches Vereinsrecht, 1965, § 10 VereinsG Rn. 7 []
  18. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.02.1989 – 1 S 2586/87 – juris und Beschluss vom 18.01.1995 – 1 S 63/95, NVwZ-RR 1995, 274; OVG NRW, Beschlüsse vom 01.09.1994 – 5 B 959/94 – DVBl.1995, 378, 379; und vom 31.05.2006 – 5 A 4410/04 10 f.; Sächs. OVG, Beschluss vom 24.10.2016 – 3 A 612/16LKV 2017, 72, 73 []
  19. vgl. insoweit BGH, Urteil vom 11.10.1978 – 3 StR 105/78, S – BGHSt 28, 147, 148, aber auch BVerwG, Urteil vom 13.07.2011 – 8 C 10.10, BVerwGE 140, 142 Rn. 15 []
  20. BVerwG, Urteil vom 27.06.1996 – 7 C 53.95, BVerwGE 101, 273, 281 m.w.N. []