Ver­eins­ver­bot – wegen Unter­stüt­zung aus­län­di­scher Ter­ror­or­ga­ni­sa­tio­nen

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de des Ver­eins "Far­ben für Wai­sen­kin­der e.V." gegen das vom Bun­des­in­nen­mi­nis­te­ri­um 1 aus­ge­spro­che­ne; und vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 2 bestä­tig­te Ver­bot nach § 3 Abs. 1 Satz 1 des Geset­zes zur Rege­lung des öffent­li­chen Ver­eins­rechts (Ver­eins­ge­setz) 3 nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men.

Ver­eins­ver­bot – wegen Unter­stüt­zung aus­län­di­scher Ter­ror­or­ga­ni­sa­tio­nen

Der Ver­ein unter­stütz­te nach sei­ner Sat­zung Fami­li­en und Kin­der von Kriegs­ge­fal­le­nen, Ver­stor­be­nen und Kör­per­be­hin­der­ten, vor allem im Liba­non. Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um des Innern stell­te im April 2014 durch Ver­fü­gung fest, dass sich der Ver­ein nach Art. 9 Abs. 2 GG, § 3 Abs. 1 Satz 1 Ver­einsG gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung rich­te. Der Ver­ein habe über einen lan­gen Zeit­raum und in beträcht­li­chem Umfang die im Liba­non ansäs­si­ge Shahid Stif­tung finan­zi­ell unter­stützt. Die­se sei inte­gra­ler Bestand­teil der His­bol­lah und flan­kie­re durch ihre Rol­le als Hin­ter­blie­be­nen­ver­sor­gung die gegen Isra­el gerich­te­ten gewalt­sa­men Akti­vi­tä­ten der His­bol­lah. Dem Vor­stand sei die Ver­bin­dung zwi­schen Shahid Stif­tung und His­bol­lah bekannt; er iden­ti­fi­zie­re sich mit der His­bol­lah und den von ihr aus­ge­hen­den Gewalt­ta­ten. Der Ver­ein wur­de ver­bo­ten und auf­ge­löst.

Der Ver­ein erhob hier­ge­gen Kla­ge. Die Ver­bots­ver­fü­gung sei rechts­wid­rig. Zwar habe der Ver­ein die Shahid Stif­tung unter­stützt. Sei­ne Tätig­keit rich­te sich aber nicht gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung. Er kön­ne sich als reli­gi­ös moti­vier­ter Ver­ein zudem auf Art. 4 Abs. 1 und 2 GG beru­fen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt wies die Kla­ge als unbe­grün­det ab. Ein Ver­ein erfül­le den Ver­bots­tat­be­stand objek­tiv auch durch mit­tel­ba­res Han­deln, wenn und weil er hier durch finan­zi­el­le Zuwen­dun­gen über einen lan­gen Zeit­raum und in beträcht­li­chem Umfang eine Grup­pie­rung unter­stüt­ze, die – wie die His­bol­lah – Gewalt in das Ver­hält­nis von Völ­kern hin­ein­tra­ge. Es genü­ge, dass die­se För­de­rung geeig­net sei, das Schutz­gut nach­hal­tig zu beein­träch­ti­gen. Das sei auch anzu­neh­men, wenn Akzep­tanz- und Ent­las­tungs­vor­tei­le ein­trä­ten, weil die mit Hil­fe von Spen­den geför­der­te Stif­tung untrenn­bar mit dem poli­ti­schen und mili­tä­ri­schen Bereich der Orga­ni­sa­ti­on ver­bun­den sei. Der Ver­bots­grund sei hier nicht ein­zu­schrän­ken, weil sich der Ver­ein auf die reli­giö­se Ver­ei­ni­gungs­frei­heit (Art. 4 GG) beru­fe. Es sei schon zwei­fel­haft, ob deren Vor­aus­set­zun­gen erfüllt sei­en, weil dies der Sat­zung nicht ent­nom­men wer­den kön­ne und wei­te­re sub­stan­ti­ier­te Dar­le­gun­gen dazu fehl­ten. Selbst wenn der Ver­ein eine Reli­gi­ons­ge­mein­schaft wäre, schlös­se dies ein Ver­bot nach Art. 9 Abs. 2 GG nicht aus, wenn der schwer­wie­gen­de Ein­griff eines Ver­ei­ni­gungs­ver­bo­tes uner­läss­lich wäre. Sub­jek­tiv habe der Ver­ein die Ver­bots­vor­aus­set­zun­gen erfüllt, da ihm die Umstän­de bekannt gewe­sen sei­en, die sei­ne finan­zi­el­le För­de­rung einer Stif­tung zur Unter­stüt­zung einer völ­ker­rechts­feind­li­chen Orga­ni­sa­ti­on wer­den lie­ßen, und er sich mit den Zie­len und Gewalt­ta­ten der Orga­ni­sa­ti­on iden­ti­fi­ziert habe.

Mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt der Ver­ein im Wesent­li­chen die Ver­let­zung von Art. 9 Abs. 1 und Art. 4 Abs. 1 und 2 GG. Ins­be­son­de­re habe das Ver­bot den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit miss­ach­tet, denn es wäre aus­rei­chend gewe­sen, Hil­fe­leis­tun­gen des Ver­eins an die Stif­tung zu ver­bie­ten. Zudem lege das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt das Merk­mal der "Völ­ker­ver­stän­di­gungs­wid­rig­keit" zu weit aus. Die Annah­me, dass die Tätig­keit des Ver­eins zu Akzep­tanz­stei­ge­run­gen und finan­zi­el­len Ent­las­tun­gen der His­bol­lah füh­re, sei spe­ku­la­tiv und allen­falls theo­re­tisch. Auch ver­sto­ße das Urteil gegen Art. 9 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, weil die Tätig­keit des Ver­eins auch Aus­druck sei­ner reli­giö­sen Über­zeu­gun­gen sei; er sei als Reli­gi­ons­ge­mein­schaft anzu­se­hen.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist, soweit die Rügen zuläs­sig erho­ben sind, nicht zur Ent­schei­dung anzu­neh­men (§ 93a Abs. 2 BVerfGG). Ihr kommt kei­ne grund­sätz­li­che Bedeu­tung zu (§ 93a Abs. 2 Buch­sta­be a BVerfGG). Die Annah­me der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist auch nicht zur Durch­set­zung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genann­ten Rech­te ange­zeigt (§ 93a Abs. 2 Buch­sta­be b BVerfGG). Sie ist in Tei­len unzu­läs­sig und im Übri­gen unbe­grün­det.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist teil­wei­se unzu­läs­sig.

Soweit die Aus­füh­run­gen so zu ver­ste­hen sind, dass auch die Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge für Ver­eins­ver­bo­te in § 3 Abs. 1 Satz 1 Ver­einsG ange­grif­fen wür­de, wäre die Ver­fas­sungs­be­schwer­de unzu­läs­sig, weil ihr das Rechts­schutz­be­dürf­nis fehl­te. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­ein­bar­keit die­ser Norm mit dem Grund­ge­setz jüngst im Beschluss vom 13.07.2018 4 fest­ge­stellt. Für eine auf den­sel­ben Gegen­stand zie­len­de ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dung über die im Wesent­li­chen inhalts­glei­chen Grund­rechts­rü­gen besteht daher kein Bedürf­nis mehr. Es wer­den auch kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen auf­ge­wor­fen, die über die bereits geprüf­ten Ein­wän­de gegen das Ver­eins­ge­setz hin­aus­ge­hen.

Soweit eine Ver­let­zung des Grund­rechts auf das Fern­mel­de­ge­heim­nis aus Art. 10 Abs. 1 GG gerügt wird, ist die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung weder vor­ge­tra­gen noch erkenn­bar. Zwar kann sich ein Ver­ein dar­auf beru­fen 5. Doch fehlt hier eine sub­stan­ti­ier­te Beschwer­de. Allein die Bezug­nah­me auf das fach­ge­richt­li­che Ver­fah­ren durch Bei­fü­gung von Anla­gen genügt nicht, um die Mög­lich­keit der Grund­rechts­ver­let­zung zu begrün­den, denn das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist nicht gehal­ten, auf­grund eines undif­fe­ren­zier­ten Hin­wei­ses auf frü­he­re Schrift­sät­ze den dor­ti­gen Vor­trag auf ver­fas­sungs­recht­lich rele­van­te Lebens­sach­ver­hal­te hin zu unter­su­chen 6.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de genügt auch mit der Rüge einer Ver­let­zung von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG nicht den Anfor­de­run­gen an die Dar­le­gung aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG 7. Aus der Tat­sa­che, dass ein Ver­ein erkenn­bar in einem reli­giö­sen Kon­text han­delt, folgt nicht zwin­gend, dass die Ver­eins­tä­tig­keit und der Ver­ein als sol­cher reli­gi­ös aus­ge­rich­tet sind 8.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist nicht begrün­det. Im Aus­gangs­punkt ent­schei­det – anders als über Par­tei­ver­bo­te – nicht das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt über Ver­eins­ver­bo­te. Es gehört ins­be­son­de­re nicht zu sei­nen Auf­ga­ben, Tat­sa­chen fest­zu­stel­len, son­dern ist in sei­ner Kon­trol­le grund­sätz­lich auf die Über­prü­fung der Plau­si­bi­li­tät der behörd­li­chen und gericht­li­chen Fest­stel­lun­gen beschränkt 9. Danach sind hier die Ent­schei­dun­gen der Ver­bots­be­hör­de und des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Der durch das Ver­bot bewirk­te Ein­griff in Art. 9 Abs. 1 GG ist gerecht­fer­tigt.

Abs. 2 GG sta­tu­iert ein Ver­ei­ni­gungs­ver­bot als Schran­ke der Ver­ei­ni­gungs­frei­heit, wenn sich die Ver­ei­ni­gung gegen bestimm­te Rechts­gü­ter von her­vor­ge­ho­be­ner Bedeu­tung rich­tet oder die­sen zuwi­der­läuft, näm­lich gegen die der Straf­ge­set­ze, die ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Ord­nung und den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung. Nur die­se aus­drück­lich nor­mier­ten Grün­de recht­fer­ti­gen das Ver­bot als wei­test­ge­hen­den Ein­griff in die Grund­rech­te einer Ver­ei­ni­gung; sie sind in der Aus­le­gung nach Maß­ga­be der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ins­be­son­de­re durch Beschrän­kung auf die Erfor­der­lich­keit eines Ver­bots eng zu ver­ste­hen 10.

So ist ein Ver­ei­ni­gungs­ver­bot nach der drit­ten Tat­be­stands­va­ri­an­te des Art. 9 Abs. 2 GG gerecht­fer­tigt, wenn sich die Ver­ei­ni­gung gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung rich­tet. Das ist der Fall, wenn sie in den inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen Gewalt oder ver­gleich­bar schwer­wie­gen­de völ­ker­rechts­wid­ri­ge Hand­lun­gen aktiv pro­pa­giert und för­dert. Das kann die Ver­ei­ni­gung selbst unmit­tel­bar tun; der Ver­bots­tat­be­stand kann aber auch erfüllt sein, wenn sie sich durch die För­de­rung Drit­ter gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung rich­tet. Dazu gehört die finan­zi­el­le Unter­stüt­zung ter­ro­ris­ti­scher Hand­lun­gen und Orga­ni­sa­tio­nen, wenn die­se objek­tiv geeig­net ist, den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung schwer­wie­gend, ernst und nach­hal­tig zu beein­träch­ti­gen, und die Ver­ei­ni­gung dies weiß und zumin­dest bil­ligt. Auch hier gilt unter Berück­sich­ti­gung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit, dass ein Ver­bot nur zu recht­fer­ti­gen ist, wenn die Aus­rich­tung ent­spre­chend schwer wiegt und die Ver­ei­ni­gung prägt 11.

Die Ver­bots­ver­fü­gung und das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts genü­gen die­sen Anfor­de­run­gen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt legt nach­voll­zieh­bar dar, dass die tat­be­stand­li­chen Anfor­de­run­gen an ein Ver­ei­ni­gungs­ver­bot erfüllt sind. Es fol­gert aus einer Gesamt­schau von Indi­zi­en, dass es sich bei der vom Ver­ein geför­der­ten Stif­tung um einen untrenn­ba­ren Teil der His­bol­lah han­delt, die als völ­ker­ver­stän­di­gungs­wid­ri­ge Orga­ni­sa­ti­on anzu­se­hen ist. Das Gericht bezieht sich auf Ver­fas­sungs­schutz­be­rich­te, auf in den Pro­zess ein­ge­führ­te Doku­men­te der Bun­des­re­gie­rung sowie auf Äuße­run­gen des Gene­ral­se­kre­tärs der His­bol­lah. Die Schluss­fol­ge­rung, dass die Orga­ni­sa­ti­on das Exis­tenz­recht Isra­els offen in Fra­ge stellt und zu des­sen gewalt­sa­mer Besei­ti­gung auf­ruft, unter­stri­chen durch die Ver­ant­wor­tung der His­bol­lah für Anschlä­ge gegen die israe­li­sche Armee, erscheint danach plau­si­bel. Das Gericht begrün­det zudem, dass die His­bol­lah durch die finan­zi­el­le und mili­tä­ri­sche Zusam­men­ar­beit mit der Hamas, die ihrer­seits als völ­ker­ver­stän­di­gungs­wid­ri­ge Orga­ni­sa­ti­on anzu­se­hen ist 12, Gewalt in das Ver­hält­nis zwi­schen den Völ­kern trägt.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt durf­te auch davon aus­ge­hen, dass die finan­zi­el­le Unter­stüt­zung der Stif­tung durch den Ver­ein objek­tiv geeig­net ist, den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung schwer­wie­gend, ernst und nach­hal­tig zu beein­träch­ti­gen. Das Gericht stützt sich inso­weit auf die Selbst­dar­stel­lung der Stif­tung und Äuße­run­gen von füh­ren­den His­bol­lah-Mit­glie­dern sowie auf per­so­nel­le Ver­flech­tun­gen zwi­schen der Stif­tung und der His­bol­lah. Das trägt die Annah­me, dass die vom Ver­ein unstrei­tig in gro­ßem Umfang unter­stütz­te Stif­tung ein inte­gra­ler Bestand­teil der His­bol­lah ist, deren sozia­ler, poli­ti­scher und mili­tä­ri­scher Teil ein untrenn­ba­res Gesamt­fü­ge dar­stel­len. Inso­weit wird auch der ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­rung Genü­ge getan, den Tat­be­stand eines Ver­ei­ni­gungs­ver­bo­tes eng aus­zu­le­gen 13. Soweit das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auf Ent­las­tungs- und Akzep­tanz­vor­tei­le abstellt, ist nicht ersicht­lich, dass damit nur gene­rel­le Vor­tei­le gemeint wären, die aus­ge­löst wer­den kön­nen, wenn kari­ta­ti­ve Ein­rich­tun­gen und Ver­ei­ne mit sozia­ler Zweck­set­zung in tat­säch­lich ter­ro­ris­tisch kon­trol­lier­ten Gebie­ten unter­stützt wer­den, die jedoch nicht genü­gen, um einen Ver­ein zu ver­bie­ten, der Spen­den in sol­che Kri­sen­ge­bie­te wei­ter­lei­tet. Zie­len Spen­den auf die Lin­de­rung von Not und ach­ten sie die all­ge­mei­nen Prin­zi­pi­en der Mensch­lich­keit, Neu­tra­li­tät und Unpar­tei­lich­keit, erfüllt ein so täti­ger Spen­den­ver­ein den Ver­bots­tat­be­stand des Art. 9 Abs. 2 GG nicht 14. Hier legt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­spre­chend dar, dass die geför­der­te Stif­tung nicht neu­tral war und der Ver­ein auch sub­jek­tiv nicht neu­tral han­deln woll­te.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­kennt im Ergeb­nis damit auch nicht, dass ein Ver­ei­ni­gungs­ver­bot mit den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nur dann ver­ein­bar ist, wenn die Ver­bots­grün­de die Ver­ei­ni­gung tat­säch­lich prä­gen oder ihr prä­gend zuzu­rech­nen sind. Je weni­ger der Ver­bots­tat­be­stand durch Hand­lun­gen der Orga­ne der Ver­ei­ni­gung selbst, der Mehr­heit ihrer Mit­glie­der oder von ihr beherrsch­ter Drit­ter erfüllt wird, des­to kla­rer muss erkenn­bar sein, dass die Ver­ei­ni­gung die­se Hand­lun­gen kennt, die­se bil­ligt und sich mit ihnen iden­ti­fi­ziert 15. Wenn sich eine Ver­ei­ni­gung durch die För­de­rung Drit­ter gegen den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung rich­tet, muss die finan­zi­el­le Unter­stüt­zung ter­ro­ris­ti­scher Hand­lun­gen und Orga­ni­sa­tio­nen objek­tiv geeig­net sein, den Gedan­ken der Völ­ker­ver­stän­di­gung schwer­wie­gend, ernst und nach­hal­tig zu beein­träch­ti­gen, und die Ver­ei­ni­gung dies wis­sen und zumin­dest bil­li­gen. Auch hier gilt unter Berück­sich­ti­gung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit, dass ein Ver­bot als der schärfs­te Ein­griff in die grund­recht­lich geschütz­te Ver­ei­ni­gungs­frei­heit nur zu recht­fer­ti­gen ist, wenn die Aus­rich­tung ent­spre­chend schwer wiegt und die Ver­ei­ni­gung prägt 16. Hier benennt das Gericht zahl­rei­che Hin­wei­s­tat­sa­chen, wonach dem Ver­ein die Umstän­de bekannt waren, die wegen sei­ner finan­zi­el­len Zuwen­dun­gen an die Stif­tung den Vor­wurf der Unter­stüt­zung der His­bol­lah begrün­den, und sich der Ver­ein mit der His­bol­lah und den auf­ge­zeig­ten völ­ker­ver­stän­di­gungs­wid­ri­gen Akti­vi­tä­ten auch iden­ti­fi­ziert hat.

Im Ergeb­nis ist damit der Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit 17 gewahrt. Zwar prüft das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ver­ei­ni­gungs­ver­bo­tes noch allein im Rah­men des Tat­be­stands, was zu einem engen Ver­ständ­nis der Ver­bots­grün­de zwingt und ins­be­son­de­re eine ver­bots­wid­ri­ge Prä­gung der Ver­ei­ni­gung vor­aus­setzt 18. Es ist aber auch nicht ersicht­lich, war­um die Annah­me des Gerichts, dass mil­de­re Maß­nah­men als Rechts­fol­ge hier nicht in Betracht kamen, zu bean­stan­den wäre.

Soweit sich der Ver­ein auf Ver­trau­ens­schutz beruft, weil sei­ne Tätig­keit seit 1997 bekannt und gedul­det sei, steht dies einem Ver­bot nicht ent­ge­gen 19.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 2. Juli 2019 – 1 BvR 385/​16

  1. BMI, Ver­fü­gung vom 02.04.2014 – ÖSII3-20106/15#3[]
  2. BVerwG, Urteil vom 16.11.2015 – 1 A 4.15[]
  3. vom 05.08.1964, BGBl I S. 593, zuletzt geän­dert durch Art. 1 des zwei­ten Geset­zes zur Ände­rung des Ver­eins­ge­set­zes vom 10.03.2017, BGBl I S. 419[]
  4. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 118 ff.[]
  5. vgl. BVerfGE 106, 28, 43[]
  6. vgl. BVerfGE 80, 257, 263[]
  7. vgl. BVerfGE 140, 229, 232 Rn. 9 m.w.N.[]
  8. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 90[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 122[]
  10. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 104[]
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 112, m.w.N.[]
  12. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 125[]
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 104, 131[]
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 133 ff.[]
  15. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 103[]
  16. vgl. BVerfG a.a.O. Rn. 112[]
  17. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 129 ff., 131[]
  18. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 131[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.07.2018 – 1 BvR 1474/​12 u.a., Rn. 167[]