Verfassungsbeschwerde gegen Gesetzesänderungen

Rein redaktionelle Änderungen eines Gesetzes, die den materiellen Gehalt und den Anwendungsbereich einer Norm nicht berühren, setzen die Frist zur Einlegung einer Verfassungsbeschwerde nicht neu in Lauf.

Verfassungsbeschwerde gegen Gesetzesänderungen

Diesen Grundsatz hat nun das Bundesverfassungsgericht nochmals bestätigt und eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, die sich gegen eine gesetzliche Regelung im Bereich der Werkfeuerwehren richtete.

Die Beschwerdeführerin ist ein Brandschutzdienstleister mit dem Schwerpunkt auf der Übernahme von Werkfeuerwehraufgaben. Sie wendet sich gegen die seit dem 1.01.2016 im Land Nordrhein-Westfalen geltende Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) vom 17.12 20151. Danach müssen die Angehörigen einer Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung angehören, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist.

Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Ende des Jahres 2016 eingelegten Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit. Die Vorgängervorschrift zu der angegriffenen Regelung war allerdings bereits zum 1.03.1998 in Kraft getreten. Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz befand sich eine entsprechende landesgesetzliche Vorschrift bereits in § 15 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) vom 10.02.19982, zuletzt geändert durch Gesetz vom 23.10.20123. Da das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) nach Auffassung des Landesgesetzgebers nicht mehr dem aktuellen Entwicklungsstand des Brand- und Katastrophenschutzes entsprach, beschloss der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen das Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG). Gemäß § 59 BHKG trat dieses Gesetz am 1.01.2016 in Kraft; zum gleichen Zeitpunkt trat das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung außer Kraft.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen, weil die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG). Sie ist unzulässig, weil sie gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht fristgerecht eingelegt wurde.

Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines solchen Angriffs aus Gründen der Rechtssicherheit nach § 93 Abs. 3 BVerfGG an eine eng auszulegende Ausschlussfrist von einem Jahr gebunden4. Diese beginnt bei Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine unverändert gebliebene Norm nicht deshalb neu, weil der Gesetzgeber die Bestimmung gelegentlich der Änderung anderer Bestimmungen desselben Gesetzes erneut in seinen Willen aufgenommen hat5. Bleibt die angegriffene Norm inhaltlich unverändert oder wird sie rein redaktionell angepasst, setzt kein neuer Fristlauf ein6.

Die Frist wird nur neu in Lauf gesetzt, wenn die Gesetzesänderung die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm begründet oder verstärkt7. Dies ist der Fall, wenn der Gesetzgeber das materielle Gewicht einer Regelung verändert8 oder wenn ihr Anwendungsbereich – etwa durch Präzisierung eines Legalbegriffs – eindeutiger als bisher begrenzt und der Vorschrift damit ein neuer Inhalt gegeben wird9. Gleiches gilt, wenn sich durch die Gesetzesänderung für die formal identisch gebliebene Norm ein erweiterter Anwendungsbereich ergibt10.

Nach diesen Grundsätzen begann die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG mit dem Inkrafttreten des § 16 BHKG am 1.01.2016 nicht neu zu laufen. Denn der Landesgesetzgeber hat mit der angegriffenen Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG die Vorgängervorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG, die bereits am 1.03.1998 in Kraft getreten ist, nur redaktionell und nicht inhaltlich geändert. Die Ende des Jahres 2016 erhobene Verfassungsbeschwerde hat die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG daher nicht gewahrt.

Die Verfassungsbeschwerde macht ohne Erfolg geltend, § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG definiere das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit neu, die Angehörigen der Werkfeuerwehr müssten nicht mehr “Werksangehörige” sein, sondern “dem Betrieb oder der Einrichtung angehören, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist”.

Der Wortlaut des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG wurde insoweit zwar gegenüber der früheren Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG geändert. Entgegen der Auffassung der Verfassungsbeschwerde liegt darin aber keine inhaltliche Änderung der Vorschrift. Bereits § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war dahin auszulegen, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung angehören mussten, für welche die Werkfeuerwehr eingerichtet worden ist. Dies ergibt die systematische Auslegung der Vorschrift. Denn § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war auf der Grundlage einer Gesamtschau mit den früheren Regelungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 und 2 FSHG (heute: § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BHKG) zu verstehen. Danach waren Werkfeuerwehren staatlich angeordnete oder anerkannte Feuerwehren; bestimmte “Betriebe oder Einrichtungen” hatten – wie auch heute gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 BHKG – auf behördliche Anordnung Werkfeuerwehren aufzustellen und zu unterhalten11. Dem Begriff der “Werksangehörigen” ließ sich vor diesem Hintergrund keine Begrenzung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG auf den “gewerblich-industriellen Sektor” entnehmen, wie die Verfassungsbeschwerde meint. Er knüpfte an den Begriff der “Werkfeuerwehr” an und bezog sich damit ebenso wie heute § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG auf die Betriebe und Einrichtungen, die Werkfeuerwehren unterhielten12.

Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 02.05.199713 folgt nichts anderes. Vielmehr ergibt sich daraus, dass mit der Forderung nach Werksangehörigkeit gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG sichergestellt werden sollte, dass das “Personal der Werkfeuerwehr” über die für die Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlichen Kenntnisse und Erfahrungen verfügte und außerdem ein Vertrauensverhältnis zu dem übrigen Betriebspersonal bestand. Die Verfassungsbeschwerde macht zwar zutreffend geltend, dass der frühere Begriff der Werksangehörigkeit gemäß der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 27.03.2015 mit dem neuen § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG “präzisiert” werden sollte14. In der Sache liegt jedoch bloß eine redaktionelle Änderung ohne inhaltliche Folgen vor. Die Auslegung der Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war aus den genannten Gründen nicht zweifelhaft15.

Die Verfassungsbeschwerde stützt den von ihr angenommenen Neubeginn der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG auch darauf, dass dem nun in § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG geregelten Erfordernis der Betriebsangehörigkeit durch die Veränderung des normativen Umfelds seit dem 1.01.2016 eine andere Funktion zukomme als bisher. Damit vermag sie ebenso wenig durchzudringen.

Rein redaktionelle Änderungen eines Gesetzes, die den materiellen Gehalt und den Anwendungsbereich einer Norm nicht berühren, setzen die Jahresfrist nicht neu in Lauf. Aber selbst eine in ihrem Wortlaut unverändert gebliebene Vorschrift kann dann erneut mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn sie durch die Änderung anderer Vorschriften derart in ein neues gesetzliches Umfeld eingebettet wird, dass auch von der Anwendung der älteren Vorschrift neue belastende Wirkungen ausgehen können16.

Eine solche Änderung des gesetzlichen Umfelds liegt hier jedoch nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde beruft sich insoweit ohne Erfolg auf die im Vergleich zu § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG deutlich ausführlichere Aufstellung der fachlichen Anforderungen an die Werkfeuerwehrangehörigen in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG, die das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit überflüssig gemacht habe. Nach § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG müssen die Angehörigen der Werkfeuerwehr neben der erforderlichen fachlichen Qualifikation insbesondere über Kenntnisse der Örtlichkeit, der Produktions- und Betriebsabläufe, der betrieblichen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der besonderen Einsatzmittel verfügen. § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG verlangte demgegenüber nur, dass sie über ausreichende Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe verfügten. Die ausführlichere Fassung des § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG führt jedoch nicht dazu, dass von § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG im Vergleich zur Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG neue belastende Wirkungen ausgehen.

Mit den in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG neu aufgeführten Kriterien werden nur Anforderungen benannt, die in der Sache schon nach der früheren Rechtslage bestanden. So mussten die Angehörigen der Werkfeuerwehr gemäß der bereits angesprochenen Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG über ausreichende Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe verfügen. Dem entsprechen die nun in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG verlangten Kenntnisse der Örtlichkeit sowie der Produktions- und Betriebsabläufe. Auch die in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG darüber hinaus verlangten Kenntnisse der betrieblichen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der besonderen Einsatzmittel waren schon nach früherem Recht erforderlich. Denn Werkfeuerwehren mussten nach § 15 Abs. 2 Satz 3 und 4 FSHG in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung den an öffentliche Feuerwehren gestellten Anforderungen entsprechen, und ihre Leistungsfähigkeit musste sich an den von dem Betrieb ausgehenden Gefahren orientieren. Bereits diese Vorgaben sorgten dafür, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr mit den Spezifika des zu schützenden Betriebs beziehungsweise der zu schützenden Einrichtung hinreichend vertraut sein mussten, um ihre Aufgaben wirksam wahrzunehmen. Das führt die Verfassungsbeschwerde zu den inhaltsgleichen Regelungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 BHKG selbst aus.

Eine andere Beurteilung des Fristbeginns gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG lässt sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG ableiten. Allerdings war das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit in dem Referentenentwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom November 2014 zunächst nicht mehr enthalten. In der Begründung hieß es dazu, im Hinblick auf die von den Angehörigen der Werkfeuerwehr geforderten Kenntnisse und Erfahrungen (vgl. nun § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG) könne auf die “Bezugnahme zur Werksangehörigkeit als Hilfskriterium” verzichtet werden17. In der gemeinsamen Sitzung des Innenausschusses und des Ausschusses für Kommunalpolitik des Landtags von Nordrhein-Westfalen vom 21.08.2015 war das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit dann ein wesentliches Thema18. Dass der Landesgesetzgeber das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit schließlich beibehalten und mit § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG erneut in seinen Willen aufgenommen hat, führte gleichwohl nicht zu einem Neubeginn der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Bleibt die angegriffene Norm inhaltlich unverändert oder wird sie rein redaktionell angepasst, setzt kein neuer Fristlauf ein19.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. Februar 2017 – 1 BvR 2875/16

  1. GV.NW. S. 886 []
  2. GV.NW. S. 122 []
  3. GV.NW. S. 474 []
  4. vgl. BVerfGE 23, 153, 164; 30, 112, 126 []
  5. vgl. BVerfGE 11, 255, 260; 18, 1, 9; 43, 108, 116; 80, 137, 149; 120, 274, 299 []
  6. vgl. BVerfGE 56, 363, 379 f.; 129, 208, 234; BVerfGK 7, 276, 277; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7 []
  7. vgl. BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; 111, 382, 411 m.w.N. []
  8. vgl. BVerfGE 17, 364, 369; 26, 100, 109; 79, 1, 14 []
  9. vgl. BVerfGE 11, 351, 359 f.; 43, 108, 116 []
  10. vgl. BVerfGE 12, 10, 24; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 8 []
  11. vgl. näher Schneider, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 7; zum heutigen Recht ders., BHKG, 9. Aufl.2016, § 16 Rn. 37 ff. []
  12. siehe auch Schneider, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 12 und 17; Steegmann, in: Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, § 15 FSHG Rn. 3, 11, Stand: März 2003 []
  13. LTDrucks 12/1993, S. 52 []
  14. vgl. LTDrucks 16/8293, S. 92 []
  15. anders gelagert insoweit BVerfGE 11, 351, 359 f. []
  16. vgl. BVerfGE 100, 313, 356; BVerfGK 18, 328, 335; siehe auch BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; BVerfGK 16, 199, 202 []
  17. vgl. Vorlage 16/2491 zum Landtag NRW, Gesetzestext S. 13 und Begründung S. 4, 21; anders bereits im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 27.03.2015, LTDrucks 16/8293, S. 23, 76, 92 []
  18. vgl. das Protokoll APr 16/956 []
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7 m.w.N. []