Verfassungsbeschwerde gegen Gesetzesänderungen

Rein redak­tio­nel­le Änderungen eines Gesetzes, die den mate­ri­el­len Gehalt und den Anwendungsbereich einer Norm nicht berüh­ren, set­zen die Frist zur Einlegung einer Verfassungsbeschwerde nicht neu in Lauf.

Verfassungsbeschwerde gegen Gesetzesänderungen

Diesen Grundsatz hat nun das Bundesverfassungsgericht noch­mals bestä­tigt und eine Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung ange­nom­men, die sich gegen eine gesetz­li­che Regelung im Bereich der Werkfeuerwehren rich­te­te.

Die Beschwerdeführerin ist ein Brandschutzdienstleister mit dem Schwerpunkt auf der Übernahme von Werkfeuerwehraufgaben. Sie wen­det sich gegen die seit dem 1.01.2016 im Land Nordrhein-Westfalen gel­ten­de Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) vom 17.12 2015 1. Danach müs­sen die Angehörigen einer Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung ange­hö­ren, für wel­che die Werkfeuerwehr ein­ge­rich­tet wor­den ist.

Die Beschwerdeführerin rügt mit ihrer Ende des Jahres 2016 ein­ge­leg­ten Verfassungsbeschwerde im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Berufsfreiheit. Die Vorgängervorschrift zu der ange­grif­fe­nen Regelung war aller­dings bereits zum 1.03.1998 in Kraft getre­ten. Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz befand sich eine ent­spre­chen­de lan­des­ge­setz­li­che Vorschrift bereits in § 15 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) vom 10.02.1998 2, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 23.10.2012 3. Da das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung (FSHG) nach Auffassung des Landesgesetzgebers nicht mehr dem aktu­el­len Entwicklungsstand des Brand- und Katastrophenschutzes ent­sprach, beschloss der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen das Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG). Gemäß § 59 BHKG trat die­ses Gesetz am 1.01.2016 in Kraft; zum glei­chen Zeitpunkt trat das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung außer Kraft.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung ange­nom­men, weil die Voraussetzungen dafür nicht vor­lie­gen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG). Sie ist unzu­läs­sig, weil sie gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht frist­ge­recht ein­ge­legt wur­de.

Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines sol­chen Angriffs aus Gründen der Rechtssicherheit nach § 93 Abs. 3 BVerfGG an eine eng aus­zu­le­gen­de Ausschlussfrist von einem Jahr gebun­den 4. Diese beginnt bei Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine unver­än­dert geblie­be­ne Norm nicht des­halb neu, weil der Gesetzgeber die Bestimmung gele­gent­lich der Änderung ande­rer Bestimmungen des­sel­ben Gesetzes erneut in sei­nen Willen auf­ge­nom­men hat 5. Bleibt die ange­grif­fe­ne Norm inhalt­lich unver­än­dert oder wird sie rein redak­tio­nell ange­passt, setzt kein neu­er Fristlauf ein 6.

Die Frist wird nur neu in Lauf gesetzt, wenn die Gesetzesänderung die Verfassungswidrigkeit der ange­grif­fe­nen Norm begrün­det oder ver­stärkt 7. Dies ist der Fall, wenn der Gesetzgeber das mate­ri­el­le Gewicht einer Regelung ver­än­dert 8 oder wenn ihr Anwendungsbereich – etwa durch Präzisierung eines Legalbegriffs – ein­deu­ti­ger als bis­her begrenzt und der Vorschrift damit ein neu­er Inhalt gege­ben wird 9. Gleiches gilt, wenn sich durch die Gesetzesänderung für die for­mal iden­tisch geblie­be­ne Norm ein erwei­ter­ter Anwendungsbereich ergibt 10.

Nach die­sen Grundsätzen begann die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG mit dem Inkrafttreten des § 16 BHKG am 1.01.2016 nicht neu zu lau­fen. Denn der Landesgesetzgeber hat mit der ange­grif­fe­nen Vorschrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG die Vorgängervorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG, die bereits am 1.03.1998 in Kraft getre­ten ist, nur redak­tio­nell und nicht inhalt­lich geän­dert. Die Ende des Jahres 2016 erho­be­ne Verfassungsbeschwerde hat die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG daher nicht gewahrt.

Die Verfassungsbeschwerde macht ohne Erfolg gel­tend, § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG defi­nie­re das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit neu, die Angehörigen der Werkfeuerwehr müss­ten nicht mehr „Werksangehörige” sein, son­dern „dem Betrieb oder der Einrichtung ange­hö­ren, für wel­che die Werkfeuerwehr ein­ge­rich­tet wor­den ist”.

Der Wortlaut des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG wur­de inso­weit zwar gegen­über der frü­he­ren Vorschrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG geän­dert. Entgegen der Auffassung der Verfassungsbeschwerde liegt dar­in aber kei­ne inhalt­li­che Änderung der Vorschrift. Bereits § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war dahin aus­zu­le­gen, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr dem Betrieb oder der Einrichtung ange­hö­ren muss­ten, für wel­che die Werkfeuerwehr ein­ge­rich­tet wor­den ist. Dies ergibt die sys­te­ma­ti­sche Auslegung der Vorschrift. Denn § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war auf der Grundlage einer Gesamtschau mit den frü­he­ren Regelungen des § 15 Abs. 1 Satz 1 und 2 FSHG (heu­te: § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BHKG) zu ver­ste­hen. Danach waren Werkfeuerwehren staat­lich ange­ord­ne­te oder aner­kann­te Feuerwehren; bestimm­te „Betriebe oder Einrichtungen” hat­ten – wie auch heu­te gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 BHKG – auf behörd­li­che Anordnung Werkfeuerwehren auf­zu­stel­len und zu unter­hal­ten 11. Dem Begriff der „Werksangehörigen” ließ sich vor die­sem Hintergrund kei­ne Begrenzung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG auf den „gewerb­lich-indus­tri­el­len Sektor” ent­neh­men, wie die Verfassungsbeschwerde meint. Er knüpf­te an den Begriff der „Werkfeuerwehr” an und bezog sich damit eben­so wie heu­te § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG auf die Betriebe und Einrichtungen, die Werkfeuerwehren unter­hiel­ten 12.

Aus der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung für das Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 02.05.1997 13 folgt nichts ande­res. Vielmehr ergibt sich dar­aus, dass mit der Forderung nach Werksangehörigkeit gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG sicher­ge­stellt wer­den soll­te, dass das „Personal der Werkfeuerwehr” über die für die Wahrnehmung sei­ner Aufgaben erfor­der­li­chen Kenntnisse und Erfahrungen ver­füg­te und außer­dem ein Vertrauensverhältnis zu dem übri­gen Betriebspersonal bestand. Die Verfassungsbeschwerde macht zwar zutref­fend gel­tend, dass der frü­he­re Begriff der Werksangehörigkeit gemäß der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung vom 27.03.2015 mit dem neu­en § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG „prä­zi­siert” wer­den soll­te 14. In der Sache liegt jedoch bloß eine redak­tio­nel­le Änderung ohne inhalt­li­che Folgen vor. Die Auslegung der Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war aus den genann­ten Gründen nicht zwei­fel­haft 15.

Die Verfassungsbeschwerde stützt den von ihr ange­nom­me­nen Neubeginn der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG auch dar­auf, dass dem nun in § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG gere­gel­ten Erfordernis der Betriebsangehörigkeit durch die Veränderung des nor­ma­ti­ven Umfelds seit dem 1.01.2016 eine ande­re Funktion zukom­me als bis­her. Damit ver­mag sie eben­so wenig durch­zu­drin­gen.

Rein redak­tio­nel­le Änderungen eines Gesetzes, die den mate­ri­el­len Gehalt und den Anwendungsbereich einer Norm nicht berüh­ren, set­zen die Jahresfrist nicht neu in Lauf. Aber selbst eine in ihrem Wortlaut unver­än­dert geblie­be­ne Vorschrift kann dann erneut mit der Verfassungsbeschwerde ange­grif­fen wer­den, wenn sie durch die Änderung ande­rer Vorschriften der­art in ein neu­es gesetz­li­ches Umfeld ein­ge­bet­tet wird, dass auch von der Anwendung der älte­ren Vorschrift neue belas­ten­de Wirkungen aus­ge­hen kön­nen 16.

Eine sol­che Änderung des gesetz­li­chen Umfelds liegt hier jedoch nicht vor. Die Verfassungsbeschwerde beruft sich inso­weit ohne Erfolg auf die im Vergleich zu § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG deut­lich aus­führ­li­che­re Aufstellung der fach­li­chen Anforderungen an die Werkfeuerwehrangehörigen in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG, die das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit über­flüs­sig gemacht habe. Nach § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG müs­sen die Angehörigen der Werkfeuerwehr neben der erfor­der­li­chen fach­li­chen Qualifikation ins­be­son­de­re über Kenntnisse der Örtlichkeit, der Produktions- und Betriebsabläufe, der betrieb­li­chen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der beson­de­ren Einsatzmittel ver­fü­gen. § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG ver­lang­te dem­ge­gen­über nur, dass sie über aus­rei­chen­de Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe ver­füg­ten. Die aus­führ­li­che­re Fassung des § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG führt jedoch nicht dazu, dass von § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG im Vergleich zur Vorgängerregelung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG neue belas­ten­de Wirkungen aus­ge­hen.

Mit den in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG neu auf­ge­führ­ten Kriterien wer­den nur Anforderungen benannt, die in der Sache schon nach der frü­he­ren Rechtslage bestan­den. So muss­ten die Angehörigen der Werkfeuerwehr gemäß der bereits ange­spro­che­nen Regelung des § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG über aus­rei­chen­de Kenntnisse der Liegenschaften und der Betriebsabläufe ver­fü­gen. Dem ent­spre­chen die nun in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG ver­lang­ten Kenntnisse der Örtlichkeit sowie der Produktions- und Betriebsabläufe. Auch die in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG dar­über hin­aus ver­lang­ten Kenntnisse der betrieb­li­chen Gefahren sowie Schutzmaßnahmen und der beson­de­ren Einsatzmittel waren schon nach frü­he­rem Recht erfor­der­lich. Denn Werkfeuerwehren muss­ten nach § 15 Abs. 2 Satz 3 und 4 FSHG in Aufbau, Ausstattung und Ausbildung den an öffent­li­che Feuerwehren gestell­ten Anforderungen ent­spre­chen, und ihre Leistungsfähigkeit muss­te sich an den von dem Betrieb aus­ge­hen­den Gefahren ori­en­tie­ren. Bereits die­se Vorgaben sorg­ten dafür, dass die Angehörigen der Werkfeuerwehr mit den Spezifika des zu schüt­zen­den Betriebs bezie­hungs­wei­se der zu schüt­zen­den Einrichtung hin­rei­chend ver­traut sein muss­ten, um ihre Aufgaben wirk­sam wahr­zu­neh­men. Das führt die Verfassungsbeschwerde zu den inhalts­glei­chen Regelungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 BHKG selbst aus.

Eine ande­re Beurteilung des Fristbeginns gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG lässt sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG ablei­ten. Allerdings war das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit in dem Referentenentwurf eines Gesetzes zur Novellierung des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom November 2014 zunächst nicht mehr ent­hal­ten. In der Begründung hieß es dazu, im Hinblick auf die von den Angehörigen der Werkfeuerwehr gefor­der­ten Kenntnisse und Erfahrungen (vgl. nun § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG) kön­ne auf die „Bezugnahme zur Werksangehörigkeit als Hilfskriterium” ver­zich­tet wer­den 17. In der gemein­sa­men Sitzung des Innenausschusses und des Ausschusses für Kommunalpolitik des Landtags von Nordrhein-Westfalen vom 21.08.2015 war das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit dann ein wesent­li­ches Thema 18. Dass der Landesgesetzgeber das Erfordernis der Betriebsangehörigkeit schließ­lich bei­be­hal­ten und mit § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG erneut in sei­nen Willen auf­ge­nom­men hat, führ­te gleich­wohl nicht zu einem Neubeginn der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Bleibt die ange­grif­fe­ne Norm inhalt­lich unver­än­dert oder wird sie rein redak­tio­nell ange­passt, setzt kein neu­er Fristlauf ein 19.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. Februar 2017 – 1 BvR 2875/​16

  1. GV.NW. S. 886
  2. GV.NW. S. 122
  3. GV.NW. S. 474
  4. vgl. BVerfGE 23, 153, 164; 30, 112, 126
  5. vgl. BVerfGE 11, 255, 260; 18, 1, 9; 43, 108, 116; 80, 137, 149; 120, 274, 299
  6. vgl. BVerfGE 56, 363, 379 f.; 129, 208, 234; BVerfGK 7, 276, 277; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7
  7. vgl. BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; 111, 382, 411 m.w.N.
  8. vgl. BVerfGE 17, 364, 369; 26, 100, 109; 79, 1, 14
  9. vgl. BVerfGE 11, 351, 359 f.; 43, 108, 116
  10. vgl. BVerfGE 12, 10, 24; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 8
  11. vgl. näher Schneider, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 7; zum heu­ti­gen Recht ders., BHKG, 9. Aufl.2016, § 16 Rn. 37 ff.
  12. sie­he auch Schneider, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 12 und 17; Steegmann, in: Kamp, Recht des Feuerschutzes und des Rettungsdienstes in NRW, § 15 FSHG Rn. 3, 11, Stand: März 2003
  13. LTDrucks 12/​1993, S. 52
  14. vgl. LTDrucks 16/​8293, S. 92
  15. anders gela­gert inso­weit BVerfGE 11, 351, 359 f.
  16. vgl. BVerfGE 100, 313, 356; BVerfGK 18, 328, 335; sie­he auch BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; BVerfGK 16, 199, 202
  17. vgl. Vorlage 16/​2491 zum Landtag NRW, Gesetzestext S. 13 und Begründung S. 4, 21; anders bereits im Gesetzentwurf der Landesregierung vom 27.03.2015, LTDrucks 16/​8293, S. 23, 76, 92
  18. vgl. das Protokoll APr 16/​956
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7 m.w.N.