Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Geset­zes­än­de­run­gen

Rein redak­tio­nel­le Ände­run­gen eines Geset­zes, die den mate­ri­el­len Gehalt und den Anwen­dungs­be­reich einer Norm nicht berüh­ren, set­zen die Frist zur Ein­le­gung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht neu in Lauf.

Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Geset­zes­än­de­run­gen

Die­sen Grund­satz hat nun das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt noch­mals bestä­tigt und eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, die sich gegen eine gesetz­li­che Rege­lung im Bereich der Werk­feu­er­weh­ren rich­te­te.

Die Beschwer­de­füh­re­rin ist ein Brand­schutz­dienst­leis­ter mit dem Schwer­punkt auf der Über­nah­me von Werk­feu­er­wehr­auf­ga­ben. Sie wen­det sich gegen die seit dem 1.01.2016 im Land Nord­rhein-West­fa­len gel­ten­de Vor­schrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 des Geset­zes über den Brand­schutz, die Hil­fe­leis­tung und den Kata­stro­phen­schutz (BHKG) vom 17.12 2015 1. Danach müs­sen die Ange­hö­ri­gen einer Werk­feu­er­wehr dem Betrieb oder der Ein­rich­tung ange­hö­ren, für wel­che die Werk­feu­er­wehr ein­ge­rich­tet wor­den ist.

Die Beschwer­de­füh­re­rin rügt mit ihrer Ende des Jah­res 2016 ein­ge­leg­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de im Wesent­li­chen eine Ver­let­zung ihrer Berufs­frei­heit. Die Vor­gän­ger­vor­schrift zu der ange­grif­fe­nen Rege­lung war aller­dings bereits zum 1.03.1998 in Kraft getre­ten. Vor dem Inkraft­tre­ten des Geset­zes über den Brand­schutz, die Hil­fe­leis­tung und den Kata­stro­phen­schutz befand sich eine ent­spre­chen­de lan­des­ge­setz­li­che Vor­schrift bereits in § 15 Abs. 2 Satz 1 des Geset­zes über den Feu­er­schutz und die Hil­fe­leis­tung (FSHG) vom 10.02.1998 2, zuletzt geän­dert durch Gesetz vom 23.10.2012 3. Da das Gesetz über den Feu­er­schutz und die Hil­fe­leis­tung (FSHG) nach Auf­fas­sung des Lan­des­ge­setz­ge­bers nicht mehr dem aktu­el­len Ent­wick­lungs­stand des Brand- und Kata­stro­phen­schut­zes ent­sprach, beschloss der Land­tag des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len das Gesetz über den Brand­schutz, die Hil­fe­leis­tung und den Kata­stro­phen­schutz (BHKG). Gemäß § 59 BHKG trat die­ses Gesetz am 1.01.2016 in Kraft; zum glei­chen Zeit­punkt trat das Gesetz über den Feu­er­schutz und die Hil­fe­leis­tung außer Kraft.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, weil die Vor­aus­set­zun­gen dafür nicht vor­lie­gen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG). Sie ist unzu­läs­sig, weil sie gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht frist­ge­recht ein­ge­legt wur­de.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Geset­ze ist wegen der Trag­wei­te eines sol­chen Angriffs aus Grün­den der Rechts­si­cher­heit nach § 93 Abs. 3 BVerfGG an eine eng aus­zu­le­gen­de Aus­schluss­frist von einem Jahr gebun­den 4. Die­se beginnt bei Erhe­bung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen eine unver­än­dert geblie­be­ne Norm nicht des­halb neu, weil der Gesetz­ge­ber die Bestim­mung gele­gent­lich der Ände­rung ande­rer Bestim­mun­gen des­sel­ben Geset­zes erneut in sei­nen Wil­len auf­ge­nom­men hat 5. Bleibt die ange­grif­fe­ne Norm inhalt­lich unver­än­dert oder wird sie rein redak­tio­nell ange­passt, setzt kein neu­er Frist­lauf ein 6.

Die Frist wird nur neu in Lauf gesetzt, wenn die Geset­zes­än­de­rung die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der ange­grif­fe­nen Norm begrün­det oder ver­stärkt 7. Dies ist der Fall, wenn der Gesetz­ge­ber das mate­ri­el­le Gewicht einer Rege­lung ver­än­dert 8 oder wenn ihr Anwen­dungs­be­reich – etwa durch Prä­zi­sie­rung eines Leg­al­be­griffs – ein­deu­ti­ger als bis­her begrenzt und der Vor­schrift damit ein neu­er Inhalt gege­ben wird 9. Glei­ches gilt, wenn sich durch die Geset­zes­än­de­rung für die for­mal iden­tisch geblie­be­ne Norm ein erwei­ter­ter Anwen­dungs­be­reich ergibt 10.

Nach die­sen Grund­sät­zen begann die Jah­res­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG mit dem Inkraft­tre­ten des § 16 BHKG am 1.01.2016 nicht neu zu lau­fen. Denn der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat mit der ange­grif­fe­nen Vor­schrift des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG die Vor­gän­ger­vor­schrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG, die bereits am 1.03.1998 in Kraft getre­ten ist, nur redak­tio­nell und nicht inhalt­lich geän­dert. Die Ende des Jah­res 2016 erho­be­ne Ver­fas­sungs­be­schwer­de hat die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG daher nicht gewahrt.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de macht ohne Erfolg gel­tend, § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG defi­nie­re das Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit neu, die Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr müss­ten nicht mehr "Werks­an­ge­hö­ri­ge" sein, son­dern "dem Betrieb oder der Ein­rich­tung ange­hö­ren, für wel­che die Werk­feu­er­wehr ein­ge­rich­tet wor­den ist".

Der Wort­laut des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG wur­de inso­weit zwar gegen­über der frü­he­ren Vor­schrift des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG geän­dert. Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Ver­fas­sungs­be­schwer­de liegt dar­in aber kei­ne inhalt­li­che Ände­rung der Vor­schrift. Bereits § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war dahin aus­zu­le­gen, dass die Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr dem Betrieb oder der Ein­rich­tung ange­hö­ren muss­ten, für wel­che die Werk­feu­er­wehr ein­ge­rich­tet wor­den ist. Dies ergibt die sys­te­ma­ti­sche Aus­le­gung der Vor­schrift. Denn § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war auf der Grund­la­ge einer Gesamt­schau mit den frü­he­ren Rege­lun­gen des § 15 Abs. 1 Satz 1 und 2 FSHG (heu­te: § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 BHKG) zu ver­ste­hen. Danach waren Werk­feu­er­weh­ren staat­lich ange­ord­ne­te oder aner­kann­te Feu­er­weh­ren; bestimm­te "Betrie­be oder Ein­rich­tun­gen" hat­ten – wie auch heu­te gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 BHKG – auf behörd­li­che Anord­nung Werk­feu­er­weh­ren auf­zu­stel­len und zu unter­hal­ten 11. Dem Begriff der "Werks­an­ge­hö­ri­gen" ließ sich vor die­sem Hin­ter­grund kei­ne Begren­zung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG auf den "gewerb­lich-indus­tri­el­len Sek­tor" ent­neh­men, wie die Ver­fas­sungs­be­schwer­de meint. Er knüpf­te an den Begriff der "Werk­feu­er­wehr" an und bezog sich damit eben­so wie heu­te § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG auf die Betrie­be und Ein­rich­tun­gen, die Werk­feu­er­weh­ren unter­hiel­ten 12.

Aus der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs der Lan­des­re­gie­rung für das Gesetz über den Feu­er­schutz und die Hil­fe­leis­tung vom 02.05.1997 13 folgt nichts ande­res. Viel­mehr ergibt sich dar­aus, dass mit der For­de­rung nach Werks­an­ge­hö­rig­keit gemäß § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG sicher­ge­stellt wer­den soll­te, dass das "Per­so­nal der Werk­feu­er­wehr" über die für die Wahr­neh­mung sei­ner Auf­ga­ben erfor­der­li­chen Kennt­nis­se und Erfah­run­gen ver­füg­te und außer­dem ein Ver­trau­ens­ver­hält­nis zu dem übri­gen Betriebs­per­so­nal bestand. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de macht zwar zutref­fend gel­tend, dass der frü­he­re Begriff der Werks­an­ge­hö­rig­keit gemäß der Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs der Lan­des­re­gie­rung vom 27.03.2015 mit dem neu­en § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG "prä­zi­siert" wer­den soll­te 14. In der Sache liegt jedoch bloß eine redak­tio­nel­le Ände­rung ohne inhalt­li­che Fol­gen vor. Die Aus­le­gung der Vor­gän­ger­re­ge­lung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG war aus den genann­ten Grün­den nicht zwei­fel­haft 15.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de stützt den von ihr ange­nom­me­nen Neu­be­ginn der Jah­res­frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG auch dar­auf, dass dem nun in § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG gere­gel­ten Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit durch die Ver­än­de­rung des nor­ma­ti­ven Umfelds seit dem 1.01.2016 eine ande­re Funk­ti­on zukom­me als bis­her. Damit ver­mag sie eben­so wenig durch­zu­drin­gen.

Rein redak­tio­nel­le Ände­run­gen eines Geset­zes, die den mate­ri­el­len Gehalt und den Anwen­dungs­be­reich einer Norm nicht berüh­ren, set­zen die Jah­res­frist nicht neu in Lauf. Aber selbst eine in ihrem Wort­laut unver­än­dert geblie­be­ne Vor­schrift kann dann erneut mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de ange­grif­fen wer­den, wenn sie durch die Ände­rung ande­rer Vor­schrif­ten der­art in ein neu­es gesetz­li­ches Umfeld ein­ge­bet­tet wird, dass auch von der Anwen­dung der älte­ren Vor­schrift neue belas­ten­de Wir­kun­gen aus­ge­hen kön­nen 16.

Eine sol­che Ände­rung des gesetz­li­chen Umfelds liegt hier jedoch nicht vor. Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de beruft sich inso­weit ohne Erfolg auf die im Ver­gleich zu § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG deut­lich aus­führ­li­che­re Auf­stel­lung der fach­li­chen Anfor­de­run­gen an die Werk­feu­er­wehr­an­ge­hö­ri­gen in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG, die das Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit über­flüs­sig gemacht habe. Nach § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG müs­sen die Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr neben der erfor­der­li­chen fach­li­chen Qua­li­fi­ka­ti­on ins­be­son­de­re über Kennt­nis­se der Ört­lich­keit, der Pro­duk­ti­ons- und Betriebs­ab­läu­fe, der betrieb­li­chen Gefah­ren sowie Schutz­maß­nah­men und der beson­de­ren Ein­satz­mit­tel ver­fü­gen. § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG ver­lang­te dem­ge­gen­über nur, dass sie über aus­rei­chen­de Kennt­nis­se der Lie­gen­schaf­ten und der Betriebs­ab­läu­fe ver­füg­ten. Die aus­führ­li­che­re Fas­sung des § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG führt jedoch nicht dazu, dass von § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG im Ver­gleich zur Vor­gän­ger­re­ge­lung des § 15 Abs. 2 Satz 1 FSHG neue belas­ten­de Wir­kun­gen aus­ge­hen.

Mit den in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG neu auf­ge­führ­ten Kri­te­ri­en wer­den nur Anfor­de­run­gen benannt, die in der Sache schon nach der frü­he­ren Rechts­la­ge bestan­den. So muss­ten die Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr gemäß der bereits ange­spro­che­nen Rege­lung des § 15 Abs. 2 Satz 2 FSHG über aus­rei­chen­de Kennt­nis­se der Lie­gen­schaf­ten und der Betriebs­ab­läu­fe ver­fü­gen. Dem ent­spre­chen die nun in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG ver­lang­ten Kennt­nis­se der Ört­lich­keit sowie der Pro­duk­ti­ons- und Betriebs­ab­läu­fe. Auch die in § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG dar­über hin­aus ver­lang­ten Kennt­nis­se der betrieb­li­chen Gefah­ren sowie Schutz­maß­nah­men und der beson­de­ren Ein­satz­mit­tel waren schon nach frü­he­rem Recht erfor­der­lich. Denn Werk­feu­er­weh­ren muss­ten nach § 15 Abs. 2 Satz 3 und 4 FSHG in Auf­bau, Aus­stat­tung und Aus­bil­dung den an öffent­li­che Feu­er­weh­ren gestell­ten Anfor­de­run­gen ent­spre­chen, und ihre Leis­tungs­fä­hig­keit muss­te sich an den von dem Betrieb aus­ge­hen­den Gefah­ren ori­en­tie­ren. Bereits die­se Vor­ga­ben sorg­ten dafür, dass die Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr mit den Spe­zi­fi­ka des zu schüt­zen­den Betriebs bezie­hungs­wei­se der zu schüt­zen­den Ein­rich­tung hin­rei­chend ver­traut sein muss­ten, um ihre Auf­ga­ben wirk­sam wahr­zu­neh­men. Das führt die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zu den inhalts­glei­chen Rege­lun­gen des § 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 BHKG selbst aus.

Eine ande­re Beur­tei­lung des Frist­be­ginns gemäß § 93 Abs. 3 BVerfGG lässt sich auch nicht aus der Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te des § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG ablei­ten. Aller­dings war das Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit in dem Refe­ren­ten­ent­wurf eines Geset­zes zur Novel­lie­rung des Geset­zes über den Feu­er­schutz und die Hil­fe­leis­tung vom Novem­ber 2014 zunächst nicht mehr ent­hal­ten. In der Begrün­dung hieß es dazu, im Hin­blick auf die von den Ange­hö­ri­gen der Werk­feu­er­wehr gefor­der­ten Kennt­nis­se und Erfah­run­gen (vgl. nun § 16 Abs. 2 Satz 4 BHKG) kön­ne auf die "Bezug­nah­me zur Werks­an­ge­hö­rig­keit als Hilfs­kri­te­ri­um" ver­zich­tet wer­den 17. In der gemein­sa­men Sit­zung des Innen­aus­schus­ses und des Aus­schus­ses für Kom­mu­nal­po­li­tik des Land­tags von Nord­rhein-West­fa­len vom 21.08.2015 war das Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit dann ein wesent­li­ches The­ma 18. Dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber das Erfor­der­nis der Betriebs­an­ge­hö­rig­keit schließ­lich bei­be­hal­ten und mit § 16 Abs. 2 Satz 3 BHKG erneut in sei­nen Wil­len auf­ge­nom­men hat, führ­te gleich­wohl nicht zu einem Neu­be­ginn der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Bleibt die ange­grif­fe­ne Norm inhalt­lich unver­än­dert oder wird sie rein redak­tio­nell ange­passt, setzt kein neu­er Frist­lauf ein 19.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 22. Febru­ar 2017 – 1 BvR 2875/​16

  1. GV.NW. S. 886[]
  2. GV.NW. S. 122[]
  3. GV.NW. S. 474[]
  4. vgl. BVerfGE 23, 153, 164; 30, 112, 126[]
  5. vgl. BVerfGE 11, 255, 260; 18, 1, 9; 43, 108, 116; 80, 137, 149; 120, 274, 299[]
  6. vgl. BVerfGE 56, 363, 379 f.; 129, 208, 234; BVerfGK 7, 276, 277; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7[]
  7. vgl. BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; 111, 382, 411 m.w.N.[]
  8. vgl. BVerfGE 17, 364, 369; 26, 100, 109; 79, 1, 14[]
  9. vgl. BVerfGE 11, 351, 359 f.; 43, 108, 116[]
  10. vgl. BVerfGE 12, 10, 24; BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 8[]
  11. vgl. näher Schnei­der, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 7; zum heu­ti­gen Recht ders., BHKG, 9. Aufl.2016, § 16 Rn. 37 ff.[]
  12. sie­he auch Schnei­der, FSHG, 8. Aufl.2008, § 15 Anm. 12 und 17; Steegmann, in: Kamp, Recht des Feu­er­schut­zes und des Ret­tungs­diens­tes in NRW, § 15 FSHG Rn. 3, 11, Stand: März 2003[]
  13. LTDrucks 12/​1993, S. 52[]
  14. vgl. LTDrucks 16/​8293, S. 92[]
  15. anders gela­gert inso­weit BVerfGE 11, 351, 359 f.[]
  16. vgl. BVerfGE 100, 313, 356; BVerfGK 18, 328, 335; sie­he auch BVerfGE 45, 104, 119 f.; 78, 350, 356; BVerfGK 16, 199, 202[]
  17. vgl. Vor­la­ge 16/​2491 zum Land­tag NRW, Geset­zes­text S. 13 und Begrün­dung S. 4, 21; anders bereits im Gesetz­ent­wurf der Lan­des­re­gie­rung vom 27.03.2015, LTDrucks 16/​8293, S. 23, 76, 92[]
  18. vgl. das Pro­to­koll APr 16/​956[]
  19. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.10.2009 – 1 BvR 3479/​08, NVwZ 2010, S. 181, 182 Rn. 7 m.w.N.[]