Ver­fas­sungs­be­schwer­de – und der zumut­ba­re fach­ge­richt­li­che Rechts­schutz

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de eines von der ange­grif­fe­nen Rechts­norm selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar betrof­fe­nen Grund­rechts­trä­gers ist nach dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät unzu­läs­sig, wenn er in zumut­ba­rer Wei­se Rechts­schutz durch die Anru­fung der Fach­ge­rich­te erlan­gen kann 1.

Ver­fas­sungs­be­schwer­de – und der zumut­ba­re fach­ge­richt­li­che Rechts­schutz

Das Durch­lau­fen des Rechts­wegs ist grund­sätz­lich auch zu ver­lan­gen, wenn das Gesetz kei­nen Aus­le­gungs, Ermes­sens- oder Beur­tei­lungs­spiel­raum offen­lässt, der es den Fach­ge­rich­ten erlau­ben wür­de, die gel­tend gemach­te Grund­rechts­ver­let­zung kraft eige­ner Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz zu ver­mei­den 2.

Obwohl dann die vor­he­ri­ge fach­ge­richt­li­che Prü­fung für den Beschwer­de­füh­rer güns­tigs­ten­falls dazu füh­ren kann, dass die ihm nach­tei­li­ge gesetz­li­che Rege­lung gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­legt wird, ist eine sol­che Prü­fung regel­mä­ßig gebo­ten, um zu ver­mei­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ohne die Fall­an­schau­ung der Fach­ge­rich­te auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge weit­rei­chen­de Ent­schei­dun­gen fäl­len muss 3. Auch soll das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht Aus­sa­gen über den Inhalt einer ein­fach­ge­setz­li­chen Rege­lung tref­fen müs­sen, solan­ge sich hier­zu noch kei­ne gefes­tig­te Recht­spre­chung der Fach­ge­rich­te ent­wi­ckelt hat 4.

Eine Pflicht zur Anru­fung der Fach­ge­rich­te besteht aus­nahms­wei­se dann nicht, wenn die ange­grif­fe­ne Rege­lung den Beschwer­de­füh­rer zu Dis­po­si­tio­nen zwingt, die spä­ter nicht mehr kor­ri­giert wer­den kön­nen 5, wenn es offen­sicht­lich sinn- und aus­sichts­los und daher unzu­mut­bar wäre, die Fach­ge­rich­te anzu­ru­fen, oder wenn ein Sach­ver­halt allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt letzt­lich zu beant­wor­ten hat, ohne dass von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­gen zu erwar­ten wären 6. Es ist außer­dem unzu­mut­bar, vor Erhe­bung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen eine straf- oder buß­geld­be­wehr­te Rechts­norm ver­sto­ßen zu müs­sen und sich dem Risi­ko einer Ahn­dung aus­zu­set­zen, um dann im Straf- oder Buß­geld­ver­fah­ren die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Norm gel­tend machen zu kön­nen 7. Doch genügt eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de auch dann nicht dem Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät, wenn die Mög­lich­keit besteht, fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz außer­halb eines Straf- oder Buß­geld­ver­fah­rens zu erlan­gen 8.

Zum vor­ran­gi­gen fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz außer­halb eines Straf- oder Buß­geld­ver­fah­rens zählt die – gege­be­nen­falls mit einem Antrag auf Gewäh­rung einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes ver­bun­de­ne – vor­beu­gen­de nega­ti­ve Fest­stel­lungs­kla­ge gemäß § 43 Abs. 1 VwGO gegen die indi­vi­du­el­le Ver­bind­lich­keit nor­ma­ti­ver Ver­bo­te oder Ver­pflich­tun­gen 9. Die­se ist statt­haft, wenn die Fest­stel­lung begehrt wird, dass wegen Ungül­tig­keit oder Unan­wend­bar­keit einer Rechts­norm kein Rechts­ver­hält­nis zu dem ande­ren Betei­lig­ten begrün­det ist 10. Es liegt nahe, dass die Beschwer­de­füh­rer, die im Bereich von gro­ßen­teils bar abge­wi­ckel­ten Trans­ak­tio­nen mit hoch­wer­ti­gen Gütern tätig sind, auf Fest­stel­lung kla­gen kön­nen, dass sie nicht den von ihnen als ver­fas­sungs­wid­rig ange­grif­fe­nen, sie kon­kret und aktu­ell belas­ten­den kun­den­be­zo­ge­nen Sorg­falts­pflich­ten nach § 10 Abs. 1, § 11 Abs. 1, 4 und 5, § 12 Abs. 1 und 2, § 13 Abs. 1, § 14 Abs. 1 und 2, § 15 Abs. 1, 2, 3, 4, 5, 7 und 9 GwG unter­lie­gen. Das gilt auch hin­sicht­lich der gerüg­ten Pflich­ten zur Ein­füh­rung eines Risi­ko­ma­nage­ments nach den §§ 4 ff. GwG sowie der Ver­dachts­mel­de­pflicht in § 43 Abs. 1 Nr. 1 GwG und des damit ein­her­ge­hen­den Ver­bots einer ent­spre­chen­den Trans­ak­ti­on in § 46 Abs. 1 Satz 1 GwG.

Im hier ent­schie­de­nen Fall einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen Ände­run­gen des Geld­wä­sche­ge­set­zes bedeu­te­te dies:

Die vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te kann den Beschwer­de­füh­rern zuge­mu­tet wer­den. Dass ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Rechts­schutz hier offen­sicht­lich sinn- und aus­sichts­los wäre, ist weder vor­ge­tra­gen noch ersicht­lich. Für eine der­ar­ti­ge Annah­me bleibt auch des­halb kein Raum, weil bis­lang – soweit ersicht­lich – noch kei­ner­lei fach­ge­richt­li­che Ent­schei­dung zu den ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen ergan­gen ist. Dass die ange­grif­fe­nen gesetz­li­chen Ver­pflich­tun­gen die Beschwer­de­füh­rer bei vor­ran­gi­ger Befas­sung der Fach­ge­rich­te zu spä­ter nicht mehr kor­ri­gier­ba­ren Ent­schei­dun­gen und Dis­po­si­tio­nen ver­an­las­sen könn­ten, ist weder sub­stan­ti­iert vor­ge­tra­gen noch ersicht­lich. Vor­lie­gend stel­len sich auch nicht ledig­lich spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen, für deren Beant­wor­tung es allein auf die Aus­le­gung und Anwen­dung ver­fas­sungs­recht­li­cher Maß­stä­be ankä­me 11. Viel­mehr lässt die Ver­fas­sungs­be­schwer­de einen erheb­li­chen Bedarf für eine fach­ge­richt­li­che Klä­rung der Sach- und Rechts­la­ge erken­nen, die im Rah­men der oben genann­ten Fest­stel­lungs­kla­ge auch geleis­tet wer­den kann.

Die von den Beschwer­de­füh­rern bean­stan­de­te all­ge­mei­ne Sorg­falts­pflicht in § 10 Abs. 1 Nr. 4 GwG, wonach mit einem "ange­mes­se­nen, risi­ko­ori­en­tier­ten Ver­fah­ren" fest­zu­stel­len ist, ob es sich bei dem Ver­trags­part­ner oder dem wirt­schaft­lich Berech­tig­ten um eine "poli­tisch expo­nier­te Per­son", um ein Fami­li­en­mit­glied einer sol­chen oder die­ser "bekann­ter­ma­ßen nahe­ste­hen­den Per­son" han­delt, und die damit ein­her­ge­hen­den Pflich­ten nach den § 11 Abs. 1, 4 und 5, § 13 Abs. 1 GwG, ins­be­son­de­re die ver­stärk­ten Sorg­falts­pflich­ten in § 15 Abs. 1, 2, 3, 4, 7 und 9 GwG, ent­hal­ten eine Viel­zahl aus­le­gungs­be­dürf­ti­ger Rechts­be­grif­fe, deren Rege­lungs­ge­halt zunächst ein­fach­recht­lich geklärt wer­den muss. Inso­fern ist von den Fach­ge­rich­ten bei­spiels­wei­se auch zu klä­ren, auf wel­cher Tat­sa­chen­grund­la­ge die nach dem Geld­wä­sche­ge­setz Ver­pflich­te­ten prü­fen sol­len, ob es sich um eine "poli­tisch expo­nier­te Per­son" han­delt. In die­sem Rah­men sind fer­ner die von den Beschwer­de­füh­rern auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen nach einem ver­läss­li­chen Ver­fah­ren zur Fest­stel­lung der poli­ti­schen Expo­niert­heit einer Per­son und nach etwai­gen, über die Infor­ma­ti­on des Trans­pa­renz­re­gis­ters hin­aus­rei­chen­den Maß­nah­men zu klä­ren.

Auch wei­te­re die Beschwer­de­füh­rer kon­kret betref­fen­de Ver­pflich­tun­gen ent­hal­ten zahl­rei­che Begrif­fe, deren Bedeu­tung sich erst durch eine fach­ge­richt­li­che Aus­le­gung erschließt: "ange­mes­se­ne Mit­tel", "zwei­fels­frei", "ange­mes­se­nen zeit­li­chen Abstand" (§ 10 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 5 GwG), "gerin­ges Risi­ko" der Geld­wä­sche (§ 11 Abs. 1 Satz 2 GwG), "risi­ko­an­ge­mes­se­ne Maß­nah­me zu ver­ge­wis­sern" (§ 11 Abs. 5 Satz 3 GwG), "ange­mes­se­ne Prü­fung" des vor Ort vor­ge­leg­ten Doku­ments (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 GwG), "gerin­ges Risi­ko" (§ 14 Abs. 1 Satz 1 GwG), "ange­mes­sen redu­zie­ren", "glaub­wür­di­gen und unab­hän­gi­gen Quel­le", "für die Über­prü­fung geeig­net", "unge­wöhn­li­che oder ver­däch­ti­ge" Trans­ak­ti­on (§ 14 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 2, Satz 2 GwG), "höhe­res Risi­ko" der Geld­wä­sche oder Ter­ro­ris­mus­fi­nan­zie­rung (§ 15 Abs. 2 GwG), "beson­ders kom­plex oder groß", "unge­wöhn­lich abläuft", ohne "offen­sicht­li­chen" wirt­schaft­li­chen oder recht­mä­ßi­gen Zweck (§ 15 Abs. 3 Nr. 2 GwG), "ange­mes­se­ne Maß­nah­men" (§ 15 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 GwG), "höhe­rem Risi­ko" (§ 15 Abs. 5 Nr. 2 GwG) sowie "das Risi­ko zu berück­sich­ti­gen, das spe­zi­fisch für poli­tisch expo­nier­te Per­so­nen ist" oder "ange­mes­se­ne und risi­ko­ori­en­tier­te Maß­nah­men" (§ 15 Abs. 7 GwG).

Nicht zuletzt setzt die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der Rüge der Beschwer­de­füh­rer, die wei­te Defi­ni­ti­on des Begriffs der "Trans­ak­ti­on" in § 1 Abs. 5 GwG, füh­re als Vor­aus­set­zung für die Ent­ste­hung der kun­den­be­zo­ge­nen Sorg­falts­pflich­ten bei Bar­geld­zah­lun­gen über 10.000 Euro nach § 10 Abs. 6 GwG zu einem gegen Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG ver­sto­ßen­den fak­ti­schen Bar­geld­ver­bot, eine ein­ge­hen­de Kon­tu­rie­rung des Begriffs der "Trans­ak­ti­on" durch die Fach­ge­rich­te vor­aus. Dabei wird es ins­be­son­de­re dar­auf ankom­men, in wel­chen Fäl­len zwi­schen meh­re­ren Hand­lun­gen eine Ver­bin­dung zu bestehen "scheint" und ob tat­säch­lich, wie die Beschwer­de­füh­rer mei­nen, damit eine Erwei­te­rung des Trans­ak­ti­ons­be­grif­fes gegen­über dem bis­he­ri­gen Recht ein­her­ge­gan­gen ist. In die­sem Zusam­men­hang wird eben­falls durch die Fach­ge­rich­te zu klä­ren sein, ob die Defi­ni­ti­on der Trans­ak­ti­on auf eine Iden­ti­fi­zie­rungs­pflicht des Ver­trags­part­ners für nahe­zu sämt­li­che Bar­zah­lun­gen hin­aus­läuft und wie sich hier­zu das euro­päi­sche Recht ver­hält. Das­sel­be gilt hin­sicht­lich der von den Beschwer­de­füh­rern auf­ge­wor­fe­nen Fra­ge, ob die mit einem wei­ten Trans­ak­ti­ons­be­griff ein­her­ge­hen­den umfang­rei­chen Ver­pflich­tun­gen unver­hält­nis­mä­ßig sind, weil – nach Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­rer – dadurch nur bewirkt wer­de, dass "Geld­wä­sche" über­wie­gend bar­geld­los erfol­ge.

Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer dar­über hin­aus gegen die Rege­lun­gen zur Ein­füh­rung eines Risi­ko­ma­nage­ments nach den §§ 4 ff. GwG wen­den soll­ten, besteht bezüg­lich der inso­weit ange­grif­fe­nen Nor­men (§ 4 Abs. 1 und 2, § 5 Abs. 1 und 3, § 6 Abs. 1, 2 und 5 GwG jeweils in Ver­bin­dung mit § 4 Abs. 4, § 1 Abs. 5 GwG) eben­falls erheb­li­cher fach­ge­richt­li­cher Klä­rungs­be­darf. Dies folgt bereits aus der gerüg­ten Ver­bin­dung die­ser Nor­men mit dem Trans­ak­ti­ons­be­griff in § 4 Abs. 4, § 1 Abs. 5 GwG, womit maß­geb­lich ein gegen Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG ver­sto­ßen­des fak­ti­sches Bar­geld­ver­bot begrün­det wird. Einer fach­ge­richt­li­chen Klä­rung bedür­fen fer­ner die sich aus § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 GwG erge­ben­den Ver­pflich­tun­gen. Bezo­gen auf die Pflicht nach § 6 Abs. 2 Nr. 5 GwG könn­te sich schon ein­fach­recht­lich die Fra­ge stel­len, ob tat­säch­lich sämt­li­che Mit­ar­bei­ter eines Ver­pflich­te­ten auf ihre Zuver­läs­sig­keit hin zu über­prü­fen sind, auch wenn sie zum Bei­spiel als Logis­tik­mit­ar­bei­ter mit rele­van­ten Trans­ak­tio­nen nicht in Berüh­rung kom­men.

Fach­ge­richt­li­cher Klä­rungs­be­darf besteht fer­ner hin­sicht­lich der gerüg­ten Ver­dachts­mel­de­pflicht nach § 43 Abs. 1 Nr. 1 GwG und dem damit ein­her­ge­hen­den Ver­bot der Durch­füh­rung einer ent­spre­chen­den Trans­ak­ti­on nach § 46 Abs. 1 Satz 1 GwG bei­spiels­wei­se zu der Fra­ge, ob die­se Pflich­ten durch die Neu­fas­sung des Geld­wä­sche­ge­set­zes erwei­tert wur­den.

Schließ­lich ist es Sache der Fach­ge­rich­te, die von den Beschwer­de­füh­rern auf­ge­wor­fe­nen uni­ons­recht­li­chen Fra­gen im Fal­le der Ent­schei­dungs­er­heb­lich­keit auf­zu­ar­bei­ten und gege­be­nen­falls den Euro­päi­schen Gerichts­hof im Wege des Vor­ab­ent­schei­dungs­ver­fah­rens nach Art. 267 Abs. 3 des Ver­trags über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on anzu­ru­fen 12.

Eine Vor­ab­ent­schei­dung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG kommt jeden­falls wegen des umfang­rei­chen fach­ge­richt­li­chen Klä­rungs­be­darfs nicht in Betracht 13.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 19. Novem­ber 2018 – 1 BvR 1335/​18

  1. vgl. BVerfGE 120, 274, 300; 123, 148, 172[]
  2. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 123, 148, 173[]
  3. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 97, 157, 165; 123, 148, 173[]
  4. vgl. BVerfGE 86, 15, 27; 114, 258, 280[]
  5. vgl. BVerfGE 43, 291, 387; 60, 360, 372[]
  6. vgl. BVerfGE 123, 148, 172 f.[]
  7. vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f.; 97, 157, 165; 138, 261, 271 f., Rn. 23[]
  8. BVerfGE 145, 20, 54 Rn. 85[]
  9. vgl. BVerfGE 74, 69, 76; 115, 81, 95; 145, 20, 54 f. Rn. 86; Beschluss vom 25.06.2015 – 1 BvR 555/​15 – www.bverfg.de, Rn. 11 f.[]
  10. vgl. BVerw­GE 39, 247, 248; 124, 47, 53 ff.[]
  11. vgl. BVerfGE 114, 258, 280; 123, 148, 173; 138, 261, 272 Rn. 23[]
  12. vgl. BVerfGE 129, 186, 202; BVerfGK 15, 306, 314[]
  13. vgl. BVerfGE 86, 382, 388[]