Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar ein Gesetz – und die Sub­si­dia­ri­tät

Der in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Aus­druck kom­men­de Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät erfor­dert, dass ein Beschwer­de­füh­rer vor Erhe­bung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de alle zur Ver­fü­gung ste­hen­den pro­zes­sua­len Mög­lich­kei­ten ergreift, um eine Kor­rek­tur der gel­tend gemach­ten Ver­fas­sungs­ver­let­zung zu erwir­ken oder eine Grund­rechts­ver­let­zung zu ver­hin­dern 1.

Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar ein Gesetz – und die Sub­si­dia­ri­tät

Daher ist eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de unzu­läs­sig, wenn in zumut­ba­rer Wei­se Rechts­schutz durch die Anru­fung der Fach­ge­rich­te erlangt wer­den kann 2.

Dadurch soll vor allem gewähr­leis­tet wer­den, dass dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt infol­ge der fach­ge­richt­li­chen Vor­prü­fung der Beschwer­de­punk­te ein bereits ein­ge­hend geprüf­tes Tat­sa­chen­ma­te­ri­al vor­liegt und ihm auch die Fall­an­schau­ung und die Beur­tei­lung der Sach- und Rechts­la­ge durch die sach­nä­he­ren Fach­ge­rich­te ver­mit­telt wer­den 3. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt soll nicht gezwun­gen sein, auf unge­si­cher­ter Grund­la­ge weit­rei­chen­de Ent­schei­dun­gen zu erlas­sen 4. Auch soll es nicht Aus­sa­gen über den Inhalt einer ein­fach­ge­setz­li­chen Rege­lung tref­fen müs­sen, solan­ge sich hier­zu noch kei­ne gefes­tig­te Recht­spre­chung der Fach­ge­rich­te ent­wi­ckelt hat 5.

Zum vor­ran­gi­gen fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz zählt auch die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Fest­stel­lungs­kla­ge gemäß § 43 VwGO 6. In Recht­spre­chung und Lite­ra­tur ist aner­kannt, dass die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Fest­stel­lungs­kla­ge nach § 43 VwGO statt­haft ist, wenn die Fest­stel­lung begehrt wird, dass wegen Ungül­tig­keit oder Unan­wend­bar­keit einer Rechts­norm kein Rechts­ver­hält­nis zu dem ande­ren Betei­lig­ten begrün­det ist 7; Schen­ke, in: Kopp/​Schenke, VwGO, 21. Aufl.2015, § 43 Rn. 8d; Sodan, in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 43 Rn. 58a)). Die Beschwer­de­füh­re­rin muss sich daher im Wege der nega­ti­ven Fest­stel­lungs­kla­ge gemäß § 43 Abs. 1 VwGO an die Ver­wal­tungs­ge­rich­te wen­den und dort auf Fest­stel­lung kla­gen, dass sie die von ihr ver­nein­te gesetz­li­che Ver­pflich­tung nicht trifft.

Die Erhe­bung einer Fest­stel­lungs­kla­ge ist nicht schon des­halb ent­behr­lich, weil sie offen­sicht­lich sinn- und aus­sichts­los wäre. Zwar hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt in einer der­ar­ti­gen Fall­kon­stel­la­ti­on die Zumut­bar­keit der vor­he­ri­gen Anru­fung der Fach­ge­rich­te aus­nahms­wei­se ver­neint 8. Vor­lie­gend steht aber weder der Miss­erfolg eines ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens von vorn­her­ein fest noch wür­de hier­durch der Sinn des Sub­si­dia­ri­täts­grund­sat­zes ver­fehlt.

Das Durch­lau­fen des Rechts­wegs ist nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in der Regel auch dann zu ver­lan­gen, wenn das Gesetz kei­nen Aus­le­gungs, Ermes­sens- oder Beur­tei­lungs­spiel­raum offen lässt, der es den Fach­ge­rich­ten erlaub­te, die gel­tend gemach­te Grund­rechts­ver­let­zung kraft eige­ner Ent­schei­dungs­kom­pe­tenz zu ver­mei­den 9. Obwohl in der­ar­ti­gen Fäl­len die vor­he­ri­ge fach­ge­richt­li­che Prü­fung für den Beschwer­de­füh­rer güns­tigs­ten­falls dazu füh­ren kann, dass die ihm nach­tei­li­ge gesetz­li­che Rege­lung gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­ge­legt wird, ist eine sol­che Prü­fung regel­mä­ßig gebo­ten, um zu ver­mei­den, dass das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ohne die Fall­an­schau­ung der Fach­ge­rich­te auf unge­si­cher­ter Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge ent­schei­den muss 10. Ein zuläs­si­ger Vor­la­ge­be­schluss an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt zur Klä­rung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Fra­gen setzt näm­lich vor­aus, dass das vor­le­gen­de Gericht die Anwend­bar­keit und Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der in Rede ste­hen­den Norm sorg­fäl­tig geprüft hat 11. Es muss dabei auf nahe­lie­gen­de tat­säch­li­che und recht­li­che Gesichts­punk­te ein­ge­hen 12 und unter Umstän­den auch eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung in Betracht zie­hen 13.

Anders liegt es nur, wenn von einer vor­aus­ge­gan­ge­nen fach­ge­richt­li­chen Prü­fung kei­ne ver­bes­ser­te Ent­schei­dungs­grund­la­ge für die vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor­zu­neh­men­de ver­fas­sungs­recht­li­che Bewer­tung zu erwar­ten wäre. Dies kommt aber nur dann in Betracht, wenn der Sach­ver­halt allein spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wirft, deren Beant­wor­tung weder von der nähe­ren Sach­ver­halts­er­mitt­lung noch von der Aus­le­gung und Anwen­dung von Vor­schrif­ten des ein­fa­chen Rechts durch die Fach­ge­rich­te, son­dern allein von der Aus­le­gung und Anwen­dung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be abhängt 14.

Im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren stel­len sich auch nicht ledig­lich spe­zi­fisch ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen, für deren Beant­wor­tung es allein auf Aus­le­gung und Anwen­dung ver­fas­sungs­recht­li­cher Maß­stä­be ankommt. Viel­mehr bedarf die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung der mit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de erho­be­nen Rügen zunächst der Klä­rung vie­ler ein­fach­recht­li­cher Fra­gen. Die in Rede ste­hen­den Rege­lun­gen bedür­fen daher zunächst der – bis­lang noch nicht ansatz­wei­se erfolg­ten – Auf­be­rei­tung durch die Fach­ge­rich­te. Erst dann besteht eine gesi­cher­te Tat­sa­chen- und Rechts­grund­la­ge, auf der über die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der ange­grif­fe­nen Ver­pflich­tun­gen ent­schie­den wer­den kann.

Die vor­he­ri­ge Anru­fung der Fach­ge­rich­te ist auch nicht des­halb unzu­mut­bar, weil die über­wie­gen­de Anzahl der ange­grif­fe­nen Ver­pflich­tun­gen buß­geld­be­wehrt ist. Inso­fern ver­langt der Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät zwar nicht, dass Betrof­fe­ne vor Erhe­bung einer Ver­fas­sungs­be­schwer­de gegen eine straf- oder buß­geld­be­wehr­te Rechts­norm ver­sto­ßen und sich dem Risi­ko einer ent­spre­chen­den Ahn­dung aus­set­zen müs­sen, um dann im Straf- oder Buß­geld­ver­fah­ren die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Norm gel­tend machen zu kön­nen 15. So liegt der vor­lie­gen­de Fall indes nicht. Die Beschwer­de­füh­re­rin kann mit­hil­fe der nega­ti­ven Fest­stel­lungs­kla­ge vor den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten fach­ge­richt­li­chen Rechts­schutz gegen die ange­grif­fe­nen Ver­pflich­tun­gen errei­chen, ohne sich der Gefahr einer Ver­fol­gung wegen einer Ord­nungs­wid­rig­keit aus­set­zen zu müs­sen. Sie ist also nicht dar­auf ange­wie­sen, zunächst gegen die ange­grif­fe­nen Ver­pflich­tun­gen zu ver­sto­ßen, um dann im Rah­men des Buß­geld­ver­fah­rens die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der zugrun­de­lie­gen­den Nor­men gel­tend machen zu kön­nen. Die wäh­rend des lau­fen­den fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens bestehen­de Gefahr der Ver­fol­gung wegen einer Ord­nungs­wid­rig­keit kann die Beschwer­de­füh­re­rin im Wege des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes gemäß § 123 Abs. 1 VwGO abwen­den.

Einer Vor­ab­ent­schei­dung ent­spre­chend § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG steht vor­lie­gend eben­falls ent­ge­gen, dass es an einer hin­rei­chen­den Vor­klä­rung der ein­fach­recht­li­chen Lage fehlt 16.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 16. Juli 2015 – 1 BvR 1014/​13

  1. vgl. BVerfGE 74, 102, 113; 77, 381, 401; 81, 22, 27; 114, 258, 279; 115, 81, 91 f.; 123, 148, 172; 134, 242, 285 Rn. 150; stRspr[]
  2. vgl. BVerfGE 68, 319, 325 f.; 71, 305, 335 ff.; 74, 69, 74; 97, 157, 165; 120, 274, 300; 123, 148, 172; BVerfG, Beschluss vom 14.01.2015 – 1 BvR 931/​12 23[]
  3. vgl. BVerfGE 79, 1, 20; 86, 382, 386 f.; 114, 258, 279[]
  4. vgl. BVerfGE 74, 102, 113 f.; 123, 148, 172 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 14.01.2015 – 1 BvR 931/​12 23[]
  5. vgl. BVerfGE 86, 15, 27; 114, 258, 280[]
  6. vgl. BVerfGE 115, 81, 95[]
  7. BVerwG, Urteil vom 23.08.2007 – BVerwG 7 C 13/​06, NVwZ 2007, S. 1311, 1312; Happ, in: Eyer­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 43 Rn. 9a; Pietz­cker, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, § 43 Rn. 25 ((Okto­ber 2008[]
  8. vgl. BVerfGE 55, 154, 157; 79, 1, 20; 102, 197, 208; 123, 148, 172[]
  9. vgl. BVerfGE 72, 39, 43 f.; 79, 1, 20; 123, 148, 173[]
  10. vgl. BVerfGE 8, 222, 227; 123, 148, 173[]
  11. vgl. BVerfGE 127, 335, 355[]
  12. vgl. BVerfGE 86, 71, 78[]
  13. vgl. BVerfGE 76, 100, 105; 126, 331, 355 f.; BVerfG, Beschluss vom 16.12 2014 – 1 BvR 2142/​11 75, 87[]
  14. vgl. BVerfGE 68, 319, 327; 123, 148, 173; BVerfG, Beschluss vom 14.01.2015 – 1 BvR 931/​12 23[]
  15. vgl. BVerfGE 81, 70, 82 f.; BVerfG, Beschluss vom 14.01.2015 – 1 BvR 931/​12 23[]
  16. vgl. BVerfGE 77, 381, 401; 86, 15, 27[]