Verlängerung einer Veränderungssperre – und die die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses

Der Hinweiszweck (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Alt. 3 BauGB) der Bekanntmachung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB erfordert keine taggenaue Angabe der Geltungsdauer der Veränderungssperre oder ihrer Verlängerung.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall wendet sich eine unmittelbar betroffene Grundstückseigentümerin gegen die Verlängerung einer Veränderungssperre. In der Ersatzbekanntmachung der Verlängerungssatzung wurde auf ein unzutreffendes Datum des Inkrafttretens der Veränderungssperre Bezug genommen. Während des gerichtlichen Verfahrens trat die angefochtene Satzung außer Kraft. Der Normenkontrollantrag blieb vor dem Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt ohne Erfolg¹. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist der als Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässige Antrag unbegründet. Die Satzung der Stadt Bitterfeld-Wolfen sei formell rechtmäßig. Die Geltungsdauer der Verlängerung der Veränderungssperre gehöre nicht zu den bekannt zu machenden Umständen. Der Hinweiszweck der Bekanntmachung sei erfüllt. Materiell-rechtlich sei die Planung erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB und keine unzulässige Verhinderungsplanung. Hiergegen richtet sich die Revision der Grundstückseigentümerin, die das Bundesverwaltungsgericht nunmehrals unbegründet zurückgewiesen hat; das Oberverwaltungsgericht in Magdeburg habe ohne Verstoß gegen revisibles Recht den Normenkontrollantrag als unbegründet angesehen:

Die Satzung zur Verlängerung der Veränderungssperre genügte den formellen Anforderungen, insbesondere wurde ihr Beschluss wirksam bekanntgemacht.

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn – wie hier – ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB tritt die Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft. Die Gemeinde kann die Frist nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB um ein Jahr verlängern. Die Verlängerung bedarf eines Satzungsbeschlusses nach § 16 Abs. 1 BauGB².

Die angegriffene Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre trat nach § 16 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB mit der Vollendung der Bekanntmachung durch Veröffentlichung im Amtsblatt – und damit am 9.06.2018 – in Kraft³. Ohne weitere Bestimmung der Geltungsdauer wäre die Jahresfrist des § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB nach § 190 BGB vom Ablauf der vorigen Frist an zu berechnen gewesen⁴. Vorliegend bestimmte die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre das Datum des Außerkrafttretens aber abweichend. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 4 Satz 2 der Satzung trat sie nach Ablauf „von einem Jahr; vom Tag der Bekanntmachung gerechnet“, und damit mit Ablauf des 9.06.2019 außer Kraft.

Ob die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses einen abweichenden Geltungszeitraum angibt oder nahelegt, ist insoweit ohne Bedeutung. Fehlen höherrangige Bestimmungen, darf ein Normgeber selbst bestimmen, wann eine Norm in und außer Kraft tritt⁵. Dies gilt auch für kommunale Satzungen. Kommt es insoweit zu Ungenauigkeiten oder Fehlern bei der Bekanntmachung eines Satzungsbeschlusses, verändern diese nicht den Geltungszeitraum, sondern führen allenfalls zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung.

Die Antragsgegnerin durfte den Geltungszeitraum wie geschehen begrenzen. Zwar schöpfte sie damit nicht die Möglichkeiten des § 17 Abs. 1 Satz 1 und 3 BauGB aus, der für eine Verlängerungssperre und ihre erstmalige Verlängerung einen Zeitraum von insgesamt drei Jahren erlaubt. Zu einer solchen Ausschöpfung war die Antragsgegnerin aber nicht verpflichtet, sondern befugt, eine insgesamt kürzere Geltungsdauer anzuordnen⁶.

Hiervon abweichend hat die Vorinstanz angenommen, die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre sei erst mit Ablauf des 30.07.2019 außer Kraft getreten. Dieses Verständnis ist nicht nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgeblich. § 4 der Verlängerungssatzung gehört zwar dem irrevisiblen Ortsrecht an. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit dieser Vorschrift aber nicht befasst⁷. Es hat sich offenbar allein von der gesetzlichen Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB leiten lassen, wonach die Gemeinde die Frist „um ein Jahr verlängern“ kann. Damit fehlt eine Auslegung des Ortsrechts durch die Vorinstanz, an die das Bundesverwaltungsgericht gebunden sein könnte.

Die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses im Amtsblatt vom 09.06.2018 ist damit in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft oder jedenfalls missverständlich:

Der Text der Bekanntmachung gab das Inkrafttreten der ursprünglichen Veränderungssperre mit einem unzutreffenden Datum an, weil diese wegen der Unwirksamkeit der Bekanntmachung vom 18.06.2016 erst mit der erneuten Bekanntmachung im Amtsblatt am 30.07.2016 nach § 16 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB in Kraft getreten war. Die Satzung über die Verlängerung wurde nicht am Tage nach der Bekanntmachung rechtsverbindlich, sondern trat bereits an diesem Tag in Kraft. Die Formulierung, die Veränderungssperre werde „um ein weiteres Jahr verlängert“, konnte auf eine Geltung bis zum 10.06.2019 oder bis zum 18.06.2019 schließen lassen.

Es ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht die Bekanntmachung trotz der unzutreffenden Angaben als ausreichend angesehen hat. Die Ersatzverkündung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 10 Abs. 3 Satz 2 bis 5 BauGB hat ihren Hinweiszweck (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Alt. 3 BauGB) erfüllt.

Für die nach § 16 Abs. 2 BauGB erforderliche öffentliche Bekanntmachung einer Veränderungssperre oder ihrer Verlängerung sieht das Gesetz zwei Möglichkeiten vor: Die Gemeinde kann entweder die Satzung bekannt machen (§ 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB) oder im Wege der Ersatzverkündung bekannt machen, dass eine Veränderungssperre oder ihre Verlängerung beschlossen wurde (§ 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Die Antragsgegnerin hat von der zweiten Möglichkeit Gebrauch gemacht.

Die Ersatzverkündung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB verlangt die Bekanntmachung der Tatsache, dass die Satzung beschlossen wurde. Sie soll nicht über den genauen Inhalt der Norm oder den Ablauf des zu ihr führenden Verfahrens unterrichten, sondern auf sie hinweisen. Nach dem von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Alt. 3 BauGB vorausgesetzten Hinweiszweck bemisst sich, welche notwendigen (Mindest-)Angaben die Bekanntmachung enthalten muss und wie detailliert diese sein müssen: Die Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses muss – erstens – geeignet sein, dem Normadressaten das Inkrafttreten des neuen Rechts in einem näheren Bereich des Gemeindegebiets bewusst zu machen und – zweitens – denjenigen, der sich über den genauen räumlichen und gegenständlichen sowie den zeitlichen Regelungsinhalt der Satzung unterrichten will, ohne weitere Schwierigkeiten zu der richtigen, bei der Gemeinde ausliegenden Satzung führen⁸. Um dem Normadressaten das Inkrafttreten neuen Rechts bewusst zu machen, genügt es für den räumlichen Geltungsbereich, wenn das Plangebiet in der Bekanntmachung schlagwortartig gekennzeichnet ist⁹.

Entsprechendes gilt für die Geltungsdauer einer Veränderungssperre oder ihrer Verlängerung: Es genügt, wenn sie dem Leser eine grundsätzliche Vorstellung vermittelt. Dafür kann bereits die Bekanntgabe des Beschlusses der Satzung ausreichen, wenn sich hinreichend klar erkennen lässt, dass die Gemeinde dem von § 17 Abs. 1 Satz 1 und 3, Abs. 2 BauGB angenommenen Zeitschema folgt. Eine taggenaue Angabe ist nicht erforderlich. Zwar mag die Dauer einer Veränderungssperre oder ihrer Verlängerung einige Bedeutung haben, weil diese Satzungen – für Normen eher atypisch – nur befristet erlassen werden dürfen. Der taggenaue Geltungszeitraum hat dennoch oft lediglich nachrangige Bedeutung. Anträge auf Baugenehmigungen haben einen erheblichen zeitlichen Vorlauf und können gegebenenfalls zeitlich an den Ablauf der Veränderungssperre angepasst werden. Sollte es im Einzelfall auf einen konkreten Tag ankommen, ist es dem Betroffenen zuzumuten, die Satzung einzusehen und sich über die tatsächliche Geltungsdauer und den sonstigen Regelungsinhalt Klarheit zu verschaffen. Dazu besteht angesichts des finanziellen und organisatorischen Aufwands eines Bauvorhabens ohnehin regelmäßig Anlass.

Nach dem Hinweiszweck der Bekanntmachung sind auch missverständliche oder unzutreffende Zusätze zu beurteilen. Diese führen zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung, wenn sie den Hinweiszweck vereiteln. Sie dürfen nicht geeignet erscheinen, den Normadressaten davon abzuhalten, sich über den zutreffenden Regelungsinhalt der Satzung zu unterrichten, oder auf sonstige Weise den Zugang zur bei der Gemeinde ausliegenden Satzung unzumutbar erschweren. Weitergehende Anforderungen sind auch dem Rechtsstaatsprinzip nicht zu entnehmen¹⁰.

Hieran gemessen hat die Bekanntmachung vom 09.06.2018 den Hinweiszweck erreicht.

Die ursprüngliche Veränderungssperre war anhand des angegebenen Beschlussdatums und der Beschlussnummer zu identifizieren, auch wenn die Bekanntmachung das Datum des Inkrafttretens falsch angab. Diese tatrichterliche Würdigung ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Ebenso wird der Hinweiszweck nicht dadurch verfehlt, dass die Bekanntmachung den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verlängerung fehlerhaft – einen Tag zu spät – angegeben hatte¹¹.

Der Hinweiszweck der Bekanntmachung ist auch in Bezug auf die Geltungsdauer der Satzung erfüllt. Das Oberverwaltungsgericht hat eine unzumutbare Erschwerung der Möglichkeit der Kenntnisnahme des Inhalts trotz der unklaren Angaben über die Dauer der Verlängerung der Veränderungssperre verneint. Dagegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern.

Aus der Bekanntmachung ging hervor, dass die Veränderungssperre um ein weiteres Jahr verlängert wurde. Vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelung in § 17 Abs. 1 Satz 1 und 3 BauGB, wonach die Veränderungssperre nach Ablauf von zwei Jahren außer Kraft tritt und die Gemeinde die Frist um ein Jahr verlängern kann, ergibt sich daraus eine ungefähre zeitliche Größenordnung. Einer genaueren Darstellung des Geltungszeitraums in der Bekanntmachung bedurfte es bei der erkennbaren Orientierung an der aus § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB hervorgehenden üblichen Dauer nicht.

Auch soweit die Bekanntmachung eine Geltung der Verlängerungssatzung bis zum 10.06.2019 – statt richtig: bis zum 9.06.2019 – nahelegt, vereitelt dies weder für sich genommen noch in der Zusammenschau mit der unzutreffenden Angabe zum Inkrafttreten der ursprünglichen Veränderungssperre ihren Hinweiszweck. Die Andeutung einer um einen Tag zu langen Geltungsdauer erscheint angesichts der Schwierigkeiten der Fristberechnung (vgl. § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2, § 190 BGB)¹² nicht geeignet, eine grundsätzlich falsche Annahme über den zutreffenden Geltungszeitraum hervorzurufen und Normbetroffene davon abzuhalten, sich durch Einsichtnahme in die Satzung über deren tatsächliche Geltungsdauer sowie den sonstigen Regelungsinhalt Klarheit zu verschaffen. Selbst wenn die Bekanntmachung so zu verstehen wäre, dass sie eine Geltung der Satzung bis zum 18.06.2019 andeutete, wäre eine solche Unrichtigkeit unschädlich.

Im Einklang mit revisiblem Recht hat das Oberverwaltungsgericht die materielle Rechtmäßigkeit der Satzung bejaht.

Eine Veränderungssperre darf nur erlassen – und: verlängert – werden¹³, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus¹⁴. Eine Veränderungssperre – und damit auch ihre Verlängerung – scheidet ferner aus, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, d. h. wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind oder sonst eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption nicht verwirklichen lässt¹⁵.

Das Oberverwaltungsgericht hat sich von diesen Maßstäben leiten lassen und festgestellt, dass die Antragsgegnerin eine positive Vorstellung über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat, für die zu sichernde Planung eine hinreichende Aussicht auf Verwirklichung besteht und keine unzulässige Verhinderungsplanung vorliegt.

Hinsichtlich der Verwirklichungsaussicht der Planung hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass sich binnen eines Zeitraums von 15 bis 20 Jahren ein Gebiet entwickeln lässt, welches den Charakter eines Gewerbegebiets trägt. Die Revision hält die zugrunde gelegten tatsächlichen Maßnahmen für nicht mehr aktuell sowie für fehlerhaft gewichtet und sieht auch immissionsschutzrechtliche Beschränkungen nicht hinreichend beachtet. Einen revisionsrechtlich beachtlichen Rechtsverstoß bei der tatrichterlichen Würdigung zeigt sie damit indessen nicht auf, insbesondere nicht, dass diese gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstößt, zu denen die gesetzlichen Beweisregeln, die Denkgesetze und die allgemeinen Erfahrungssätze gehören¹⁶. Auch die zugrunde liegenden Tatsachenfeststellungen sind nicht mit erfolgreichen Verfahrensrügen angegriffen. Die Grundstückseigentümerin rügt, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) verstoßen, indem es das vom Ingenieurbüro Goritzka erstellte Lärmgutachten in der Fassung des Vorentwurfs der schalltechnischen Untersuchung vom 20.02.2019 nicht beigezogen habe. Sie hat aber weder einen entsprechenden Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung gestellt, noch zeigt sie auf, dass sich dem Oberverwaltungsgericht die Beiziehung hätte aufdrängen müssen.

Eine unzulässige Verhinderungsplanung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen mit der Begründung verneint, dass das Gebiet in dem seit 2012 geltenden Flächennutzungsplan als Gewerbegebiet dargestellt ist und als dessen Teil die Funktion einer „Pufferzone“ zwischen der südlich vorhandenen industriellen Nutzung und der Wohnbebauung entlang der T. Straße und der D.straße im Norden haben sollte. Die Revision beschränkt sich auch insoweit auf eine Kritik an der tatrichterlichen Würdigung, zeigt aber keinen Fehler auf, der die aus § 137 Abs. 2 VwGO folgende Bindung des Revisionsgerichts entfallen lassen könnte.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 2023 – 4 CN 9.21

1. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 18.11.2020 – 2 K 68/17[↩]
2. BVerwG, Urteil vom 19.02.2004 – 4 CN 16.03, BVerwGE 120, 138 <140>[↩]
3. BGH, Beschluss vom 30.06.1994 – III ZR 109/93, NVwZ 1995, 101 <102> vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.08.2000 – 4 CN 2.99, Buchholz 406.11 § 215a BauGB Nr. 7 S.20[↩]
4. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2022, § 17 Rn. 28[↩]
5. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.07.1992 – 2 BvR 1631, 1728/90, BVerfGE 87, 48 <69>[↩]
6. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 – 4 C 39.74, Buchholz 406.11 § 11 BBauG Nr. 7 S. 18; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2022, § 17 Rn. 28; Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, Stand Januar 2023, § 17 Rn. 46[↩]
7. vgl. BVerwG, Urteile vom 06.06.2002 – 4 CN 4.01, BVerwGE 116, 296 <300> und vom 03.06.2014 – 4 CN 6.12, BVerwGE 149, 373 Rn. 25[↩]
8. vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2022 – 4 CN 1.22, NVwZ 2023, 667 Rn. 22[↩]
9. vgl. BVerwG, Urteil vom 06.07.1984 – 4 C 22.80, BVerwGE 69, 344 <349 f.>[↩]
10. vgl. BVerwG, Urteil vom 14.12.2022 – 4 CN 1.22, NVwZ 2023, 667 Rn. 16 m. w. N.[↩]
11. vgl. BVerwG, Urteil vom 07.05.1971 – 4 C 76.68, Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 7 S. 12 f.[↩]
12. Sennekamp, in: Brügelmann, BauGB, Stand Januar 2023, § 17 Rn. 8; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Oktober 2022, § 17 Rn. 28 i. V. m. Rn. 11[↩]
13. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.01.1993 – 4 B 258.92, Buchholz 406.11 § 17 BauGB Nr. 8 S. 16[↩]
14. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 09.08.2016 – 4 C 5.15, BVerwGE 156, 1 Rn.19 m. w. N.[↩]
15. BVerwG, Beschlüsse vom 21.12.1993 – 4 NB 40.93, NVwZ 1994, 685 <686> vom 21.12.2005 – 4 BN 61.05 3; vom 19.02.2014 – 4 BN 6.14 – BRS 82 Nr. 120 S. 658; und vom 08.09.2016 – 4 BN 22.16 – BRS 84 Nr. 52 S. 318[↩]
16. vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2015 – 4 C 5.14, BVerwGE 152, 275 Rn. 16[↩]