Eine Anlage wird im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG erweitert, wenn deren Aufnahmekapazität vergrößert wird. Abwasser vorhandener Einleitungen wird auch dann im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt, wenn Regenwasser, das bisher über Regenüberläufe der Kanalisation in ein Gewässer eingeleitet wurde, aufgrund einer Anlagenerweiterung zunächst im Kanalsystem zwischengespeichert und anschließend zu einer Abwasserbehandlungsanlage geleitet wird.
Die Verrechnung von Investitionen mit der Abwasserabgabe nach § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbwAG setzt nicht voraus, dass das gesamte Abwasser einer bisher vorhandenen Einleitung oder zumindest ein wesentlicher Teilstrom davon einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird.
Der Begriff „Erweiterung“ ist im funktionellen Sinn zu verstehen. Anlagen werden erweitert, wenn ihre (Aufnahme-)Kapazität vergrößert wird. Dass die Kapazität durch räumliche Änderungen erweitert wird, fordert das Gesetz nicht. Will ein Anlagenbetreiber die Kapazität seines Kanalsystems – insbesondere zur Aufnahme von Niederschlagswasser – erweitern, stehen ihm hierfür verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung. So kann er sein Kanalsystem gegenständlich vergrößern. Er kann beispielsweise das Fassungsvermögen bestehender Regenrückhaltebecken durch Erweiterungsbauten erhöhen bzw. neue Regenrückhaltebecken bauen oder die verlegten Kanäle durch Kanäle mit größerem Durchmesser ersetzen. Aufgrund der technischen Entwicklung kann er Kapazitätserweiterungen – wie hier geschehen – aber auch durch den Einbau von Mess‑, Steuer- und Regeleinrichtungen erreichen, die dazu führen, dass bei Regen Wasser in den Regenüberlaufbecken bzw. im Kanalsystem im größeren Umfang als bisher zwischengespeichert werden kann. Wie der Kläger zu Recht ausführt, waren für derartige Kapazitätserweiterungen vor Jahrzehnten noch räumliche Vergrößerungen erforderlich. In heutiger Zeit lässt sich das gleiche Ergebnis dagegen häufig durch technische Steuerungen und Regelungseinrichtungen erreichen. Für eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Maßnahmen zur Erhöhung der Kapazität von Abwasseranlagen bei der Verrechnung der Abwasserabgabe liefert das Gesetz keinen Anhaltspunkt.
§ 10 Abs. 4 AbwAG fordert zwar – wie die Revision zutreffend ausführt -, dass bisher unmittelbar in ein Gewässer verbrachtes und damit in dieses eingeleitetes (vgl. § 2 Abs. 2 AbwAG) Abwasser durch die Errichtung oder Erweiterung einer Anlage einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird. Diese Voraussetzungen liegen hier indessen vor. Alle verfahrensgegenständlichen Maßnahmen dienen dazu, dass Abwasser nicht – wie bisher – über vorhandene Einleitungen ungeklärt in Vorfluter eingeleitet wird, sondern der Abwasserbehandlungsanlage des Klägers zugeführt und dort gereinigt wird.
Es ist unbeachtlich, dass aufgrund der verwirklichten Maßnahmen Abwasser im Kanalsystem zunächst gespeichert bzw. zurückgehalten wird. Denn gerade das ermöglicht, Abwasser, das bisher ungeklärt über Regenüberläufe in Gewässer eingeleitet wurde, (später) einer Abwasserbehandlungsanlage zuzuleiten. Nicht die einzelne Baumaßnahme isoliert bzw. das einzelne Bauteil, das ohne Einordnung in das gesamte Kanalsystem keine Funktion hat, ist in den Blick zu nehmen, sondern die Funktion, die eine Maßnahme bzw. eine Anlage innerhalb des Kanalsystems wahrnimmt.
Eine Erweiterung von Anlagen im Sinne von § 10 Abs. 4 AbwAG kann allerdings nur bejaht werden, wenn Investitionen nach ihrem Hauptzweck der Zuführung von Abwasser einer vorhandenen Einleitung zu einer Abwasserbehandlungsanlage und damit einer Minderung der Schadstofffracht bei den Einleitungen insgesamt dienen. Eine Erweiterung im Sinne des Gesetzes liegt dagegen nicht vor, wenn beispielsweise mit der technisch notwendigen Erneuerung eines Kanals eine geringfügige Erhöhung der einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführten Abwassermenge verbunden ist. Anderenfalls könnte – worauf der Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses insoweit zu Recht hinweisen – die gesetzliche Verrechnungsmöglichkeit missbräuchlich in Anspruch genommen werden.
Die Verrechnung setzt nicht voraus, dass das gesamte Abwasser einer vorhandenen Einleitung einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt, dadurch eine vorhandene Einleitungsstelle aufgegeben und ein erstmaliger Anschluss der Einleitung an die Kläranlage errichtet wird:
Auch Investitionen für die Überleitung eines Teils des Abwassers sind verrechnungsfähig. Es kann technisch und wirtschaftlich durchaus geboten sein, nur Teilströme der bisherigen Einleitung einer zentralen Abwasserbehandlungsanlage zuzuführen. Wird hierdurch die Schadstofffracht insgesamt gemindert, sind solche Investitionen grundsätzlich verrechnungsfähig1.
Dies ergibt die Auslegung von § 10 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 AbwAG nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck der Regelungen.
Der Wortlaut von § 10 Abs. 4 AbwAG ist nicht eindeutig. Die Vorschrift nennt „das Abwasser“, was auf das gesamte bisher eingeleitete Abwasser hinweisen könnte, ordnet aber die entsprechende Geltung von § 10 Abs. 3 AbwAG an. Gemäß § 10 Abs. 3 AbwAG sind aber gerade auch punktuelle Verbesserungsmaßnahmen – beispielsweise hinsichtlich nur eines in einer Kläranlage zu behandelnden Abwasserstroms – verrechnungsfähig2.
Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich kein eindeutiger Wille des Gesetzgebers entnehmen:
Sinn und Zweck der Verrechnungsvorschriften des § 10 Abs. 3 und 4 AbwAG ist es – der Entstehungsgeschichte zufolge -, Maßnahmen zur Verringerung der Abwasserschädlichkeit anzustoßen. Von der Abwasserabgabe soll eine Anreizwirkung zur Durchführung von Gewässerschutzmaßnahmen ausgehen3.
Mit einer entsprechenden Lenkungsfunktion wurde auch die Einführung der Verrechnungsmöglichkeit des Absatzes 4 begründet: Die Gesetzentwürfe des Freistaates Bayern4 und des Bundesrates5 heben hervor, dass das Bauphasenprivileg auf Kanalbaumaßnahmen erweitert werden müsse, weil solche Maßnahmen im Einzelfall wasserwirtschaftlich dringlicher seien als eine aufwendige, relativ geringfügige Wirkungsgradsteigerung bei der Kläranlage. Mit der geschuldeten Abwasserabgabe sollten deshalb diejenigen Aufwendungen verrechenbar sein, „die für die Errichtung oder Erweiterung solcher Abwasseranlagen entstehen, welche einer bestehenden nach den Regeln der Technik betriebenen Abwasserbehandlungsanlage zugeordnet sind„6. Die Verrechnungsmöglichkeit sollte unabhängig davon bestehen, ob die getätigten Aufwendungen zu einer Minderung der Schadstofffracht führen. Die Bundesregierung stimmte der Gesetzesinitiative zu, hatte aber – unter dem Gesichtspunkt der Lenkungsfunktion – Bedenken gegen eine Privilegierung auch solcher Maßnahmen, die nicht „unmittelbar emissionsmindernd wirken„7. Der Umweltausschuss des Bundestages griff die von Bundesrat und Bundesregierung verfolgten Intentionen ausdrücklich auf und fasste Absatz 4 so, wie er dann auch Gesetz geworden ist. Die Neufassung wurde u.a. mit einer Eingrenzung der Verrechnungsmöglichkeit für Kanäle auf die Fälle begründet, die mit der Funktion der Abwasserabgabe als Lenkungsabgabe zur Minderung von Schadstoffemissionen besser vereinbar sind.
Weiter heißt es: „Verrechnungsfähig sollen … nur Sammelkanalisationen sein, durch die sanierungsbedürftige Einleitungen an eine ordnungsgemäße Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen werden und dadurch insgesamt (Abwasserbehandlungsanlage im bisherigen Umfang sowie die noch nicht angeschlossenen vorhandenen Einleitungen) geringere Schadstofffrachten in die Gewässer gelangen„8.
Hieraus lässt sich ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers, die Verrechnungsmöglichkeit nur zu eröffnen, wenn eine Einleitung vollständig an eine ordnungsgemäße Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen wird, nicht entnehmen. Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt hat, hatte der Gesetzgeber einen „Umschluss“, insbesondere die Stilllegung einer Kleinkläranlage und Zuführung des über diese bisher eingeleiteten Abwassers zu einer Sammelkläranlage, lediglich als Leitbild vor Augen. Darauf beschränkt sich jedoch der Anwendungsbereich des § 10 Abs. 4 AbwAG nicht. Zum einen hat sich der Gesetzgeber nicht mit den verschiedenen technischen Möglichkeiten, über Verbesserungen im Kanalsystem zu einer Verringerung von Abwassereinleitungen zu gelangen, befasst. Dies gilt beispielsweise für den mit dem zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts entschiedenen Fall, in dem ein Mischsystem durch ein Trennsystem ersetzt worden war. Zum anderen beziehen sich die zitierten Ausführungen des Umweltausschusses nur auf die Errichtung und nicht auch auf die – ebenfalls grundsätzlich verrechnungsfähige – Erweiterung von Anlagen.
Schließlich ist Folgendes zu berücksichtigen: Vor 20 Jahren war es noch eine wichtige Aufgabe, Kleinkläranlagen in kleineren Gemeinden bzw. Ortsteilen stillzulegen und das über sie bisher eingeleitete Abwasser mit Hilfe des Neubaus von Sammelkanälen einer modernen Sammelkläranlage zuzuführen; denn bei diesen Kleinkläranlagen handelte es sich häufig um Anlagen primitivster Art, die lediglich aus einem Absetzbecken bestanden. Die erwähnte Aufgabe dürfte mittlerweile bundesweit schon deshalb weitgehend erfüllt sein, weil die wasserrechtlichen Erlaubnisse für die Einleitung von Abwässern aus diesen Kleinkläranlagen erloschen sind. Es ist nicht davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die unbefristete Bestimmung des § 10 Abs. 4 AbwAG faktisch befristen wollte. Die Verbesserung von Kanalisationen ist für deren Träger – jedenfalls bis auf Weiteres – eine Daueraufgabe. Es ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber die Anwendbarkeit des § 10 Abs. 4 AbwAG für die Verwirklichung künftiger Aufgaben insgesamt ausschließen wollte.
Auch aus der Systematik des Gesetzes kann nichts Entscheidendes hergeleitet werden. Der Hinweis der Revision, bei der Auslegung des Absatzes 4 durch den Verwaltungsgerichtshof bestehe im Vergleich zur Verrechnungsmöglichkeit des Absatzes 3 ein „Missverhältnis“ zwischen den eingesetzten Mitteln (verrechenbare Abgabe) und dem angestrebten Zweck (Höhe der Frachtreduzierung), knüpft an den Umstand an, dass im Rahmen des Absatzes 4 schon eine geringe Schadstofffrachtreduzierung mit der Verrechenbarkeit belohnt wird, während im Rahmen des Absatzes 3 eine Minderung der Fracht eines Schadstoffs bzw. einer Schadstoffgruppe in einem Abwasserstrom von mindestens 20 % erforderlich ist. Diese unterschiedliche Bewertung ist jedoch beabsichtigt. Die vorgelegten Gesetzentwürfe verfolgten mit der Einführung des Absatzes 4 ausdrücklich das Ziel, auch für diejenigen Investitionen eine Verrechnungsmöglichkeit zu schaffen, „die nicht die Verrechnungsvoraussetzungen nach § 10 Abs. 3 AbwAG erfüllen„9. Es besteht weder Anlass noch Rechtfertigung, diese eindeutigen Vorgaben des Gesetzgebers aufgrund abweichender rechtspolitischer Bewertungen im Wege einer engen Auslegung der Verrechnungsmöglichkeit des § 10 Abs. 4 AbwAG zu unterlaufen10.
Entscheidend ist, dass Sinn und Zweck von § 10 Abs. 4 AbwAG das vom Verwaltungsgerichtshof gefundene Ergebnis fordern:
Die Vorschrift soll – wie dargelegt – Maßnahmen zur Verringerung der Abwasserschädlichkeit anstoßen. Von der Abwasserabgabe soll allgemein eine Anreizwirkung zur Durchführung von Gewässerschutzmaßnahmen ausgehen11.
Dabei erlangen die Verrechnungsmöglichkeiten eine immer größere Bedeutung. Da das Abwasserabgabengesetz seit Jahrzehnten besteht, dürften die Betreiber von Anlagen alle Möglichkeiten, mit denen mit relativ geringem Mitteleinsatz eine relativ große Minderung der Abwasserabgabe erreicht wird, längst ausgeschöpft haben. Folglich müssen immer höhere Beträge investiert werden, um eine weitere Minderung der Abwasserabgabe zu erreichen. Insoweit besteht auch nur noch eine geringe Anreizwirkung. Eine große Anreizwirkung besteht dagegen dann, wenn durch die Verrechnung mit Investitionen die Zahlung einer Abwasserabgabe völlig vermieden werden kann.
Bei restriktiver Auslegung von § 10 Abs. 4 AbwAG hätte die Vorschrift kaum einen Anwendungsbereich mehr. Es bestünde dann nur noch ein Anreiz, in die Kläranlagen selbst zu investieren (Verrechnung nach § 10 Abs. 3 AbwAG). Der vorliegende Fall zeigt jedoch, dass durch zahlreiche kleinere Investitionen in das Kanalnetz eine spürbare Verringerung der in Gewässer eingeleiteten Schadstofffracht erreicht werden kann. Wenn die Qualitätsziele der Wasserrahmenrichtlinie bzw. des neuen Wasserhaushaltsgesetzes erreicht werden sollen, dürfte hier für nahezu alle Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen noch ein großer Handlungsbedarf bestehen. Sinn und Zweck des § 10 Abs. 4 AbwAG ist es, insoweit Anreize für die Verwirklichung integrierter Konzepte und nicht lediglich für die Verbesserung von Kläranlagen als sogenannte end-of-pipe-Maßnahmen zu schaffen.
Schließlich ist es auch nicht notwendig, dass wesentliche Teilströme vorhandener Einleitungen einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt werden. Gemäß § 10 Abs. 4 AbwAG genügt es, dass bei den Einleitungen insgesamt eine Minderung der Schadstofffracht zu erwarten ist. Eine Verrechnungsmöglichkeit nach § 10 Abs. 3 AbwAG besteht dagegen – wie oben ausgeführt – nur bei einer Minderung der maßgebenden Parameter in einem zu behandelnden Abwasserstrom um mindestens 20 %. Würde man verlangen, dass ein wesentlicher Teilstrom einer vorhandenen Einleitung einer Abwasserbehandlungsanlage zugeführt wird, wären Aufwendungen nach § 10 Abs. 4 AbwAG nur verrechnungsfähig, wenn bei den Einleitungen eine wesentliche Minderung der Schadstofffracht einträte. Dies aber wäre mit der insoweit eindeutigen Regelung des § 10 Abs. 4 AbwAG nicht vereinbar.
Eine Verrechnung mit der – hier allein zu zahlenden – Schmutzwasserabgabe scheidet nicht deshalb aus, weil die Investitionen allein einer schadstoffärmeren Beseitigung des Niederschlagswassers dienten, das aufgrund einer landesrechtlichen Regelung abgabenfrei bleibt.
Eine landesrechtliche Bestimmung kann nicht die bundesrechtliche Bestimmung des § 10 Abs. 4 AbwAG einschränken. Eine landesrechtliche Regelung könnte allenfalls dazu führen, dass die bundesrechtlich bestehende Verrechnungsmöglichkeit ins Leere ginge, weil die Aufwendungen des Klägers aus Gründen des Bundesrechts nur mit einer für Niederschlagswasser zu entrichtenden Abgabe verrechnet werden könnten, für das aber ohnedies keine Abgabe zu entrichten ist. Dies ist nicht der Fall.
Die Mischwasserkanäle (einschließlich der damit verbundenen Regenrückhaltebecken usw.), die vorliegend erweitert worden sind, sind Anlagen im Sinne des § 10 Abs. 4 AbwAG. Die erweiterten Anlagen führen Abwasser vorhandener Einleitungen der Abwasserbehandlungsanlage des Klägers – wie im Einzelnen dargelegt – zu. Deshalb können die für die Erweiterung der einzelnen Anlagen getätigten Aufwendungen mit der für die Einleitung aus der Abwasserbehandlungsanlage geschuldeten Abgabe und damit mit der Schmutzwasserabgabe für die Einleitung aus dem Klärwerk des Klägers verrechnet werden. Die Verrechnungsmöglichkeit ist nicht beschränkt auf die Verrechnung mit einer Abgabe, die für die – durch die Investitionen verringerte – unmittelbare Einleitung von Abwasser aus den Regenüberläufen zu entrichten sein könnte; denn Aufwendungen für Entwässerungskanäle, die das Abwasser vorhandener Einleitungen im Sinne von § 10 Abs. 4 AbwAG einer Abwasserbehandlungsanlage zuführen, dürfen nicht nur mit der Abwasserabgabe für die (teilweise) wegfallenden Einleitungen, sondern auch mit der Abwasserabgabe für die Einleitung aus der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage, an die zugeführt wird, verrechnet werden12.
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 12.12
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- vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2008 – 7 C 2.08, Buchholz 401.64 § 10 AbwAG Nr. 10 Rn. 16[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2008 a.a.O. Rn. 16[↩]
- BT-Drs. 12/4272 S. 1 und 7[↩]
- BR-Drs. 565/92[↩]
- BT-Drs. 12/4272 S. 1 und 5[↩]
- BT-Drs. 12/4272 S. 5[↩]
- BT-Drs. 12/4272 S. 7[↩]
- BT-Drs. 12/6281 S. 9[↩]
- BR-Drs. 565/92 S. 1 und BT-Drs. 12/4272 S. 1[↩]
- so bereits BVerwG, Urteil vom 20.01.2004 – 9 C 13.03, BVerwGE 120, 27, 32 f. = Buchholz 401.64 § 10 AbwAG Nr. 8 S. 21[↩]
- vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 20.01.2004 a.a.O. S. 31 bzw. S.20[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.2004 a.a.O. Leitsatz[↩]
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