Versagung einer Linienverkehrsgenehmigung – wegen unvollständiger Bedienung des Schulverkehrs

Der Vorrang der eigenwirtschaftlichen Erbringung von Verkehrsleistungen im Öffentlichen Personennahverkehr (§ 8 Abs. 4 Satz 1 und § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG) setzt die Genehmigungsfähigkeit des eigenwirtschaftlich zu betreibenden Verkehrs voraus. § 8 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG verpflichtet nicht dazu, einen nach Umfang oder Qualität von der geforderten Gesamt- oder Teilleistung abweichenden Verkehr zu genehmigen und dessen Defizite durch Vergabe der Restleistungen als öffentlichen Dienstleistungsauftrag auszugleichen (Schutz vor „Rosinenpicken“).

Versagung einer Linienverkehrsgenehmigung – wegen unvollständiger Bedienung des Schulverkehrs

§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG differenziert nicht zwischen Beeinträchtigungen eines öffentlichen Verkehrsinteresses, die die Versagung einer Personenbeförderungsgenehmigung rechtfertigen, und solchen, die dies nicht tun. Der klare Wortlaut der Vorschrift gebietet ausnahmslos die Versagung einer Personenbeförderungsgenehmigung, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden. Die Gesetzesbegründung, nach der bereits die Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen zur Ablehnung des Genehmigungsantrags führen soll1, stützt das Ergebnis der Wortlautinterpretation. Dafür sprechen auch Sinn und Zweck des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG. Die Vorschrift enthält objektive Zulassungsvoraussetzungen für die Durchführung gewerblicher Personenbeförderung zum Schutz höherwertiger Güter2. Werden sie verfehlt, gebietet deren Schutz stets die Versagung der beantragten Personenbeförderungsgenehmigung.

Der in § 8 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG geregelte Vorrang der eigenwirtschaftlichen Erbringung von Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs schränkt die zwingenden Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG nicht ein. § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG regelt, dass öffentliche Dienstleistungsaufträge für gewerbliche Personenbeförderung nur erteilt werden dürfen, soweit eine ausreichende Verkehrsbedienung nicht entsprechend § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG möglich ist. Die Reichweite der in § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG geregelten Versagungsgründe wird durch diese Regelung schon ihrem Wortlaut nach nicht relativiert. Vielmehr kann sowohl ein eigenwirtschaftlicher Verkehr nach § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG als auch ein Verkehr nach § 8a Abs. 1 Satz 1 PBefG nur genehmigt werden, wenn ihm keine Versagungsgründe im Sinne des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG entgegenstehen. Dies bestätigt die Gesetzesbegründung zu § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG3. Sie erläutert, dass mit der Einführung der Vorschrift am Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit der Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr festgehalten werde. Könne der Personenbeförderungsunternehmer den eigenwirtschaftlichen Betrieb des Verkehrs nicht gewährleisten, sei dieser aber dennoch notwendig, müsse er als gemeinwirtschaftliche Leistung betrieben werden. Danach hat der Grundsatz des Vorrangs der eigenwirtschaftlichen Bedienung nur für die Auswahl zwischen jeweils genehmigungsfähigen Anträgen Bedeutung. Er befreit weder von zwingenden Genehmigungsvoraussetzungen, noch verpflichtet er dazu, eine die öffentlichen Verkehrsinteressen – in welcher Weise auch immer – beeinträchtigende eigenwirtschaftliche Verkehrsbedienung zu genehmigen und deren Defizite durch die Vergabe der Restleistungen als öffentlichen Dienstleistungsauftrag im Sinne des § 8a PBefG auszugleichen4.

Der systematische Zusammenhang bestätigt dieses Auslegungsergebnis. § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG behält es dem Aufgabenträger vor, die Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebots zu definieren; er bestimmt auch die Vorgaben für die Integration verschiedener Leistungen und entscheidet, inwieweit sie als Gesamt- oder Teilleistungen (beispielsweise Teilnetze oder einzelne Linien statt eines Linienbündels) zu erbringen sind5. Wenn eine ausreichende Verkehrsbedienung für eine so definierte Gesamt- oder Teilleistung nicht eigenwirtschaftlich möglich ist, lässt § 8a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 3 und 4 PBefG eine Vergabe als öffentlichen Dienstleistungsauftrag zu. Ein Angebot, die Gesamt- oder Teilleistung eigenwirtschaftlich nur unvollständig oder in geringerer als der verlangten Qualität zu erbringen, zwingt danach auch dann nicht zur Genehmigung, wenn es das einzige eigenwirtschaftliche Angebot darstellt. In einem solchen Fall kann die eigenwirtschaftliche Erbringung nämlich keine nach den Vorgaben des Aufgabenträgers ausreichende Verkehrsbedienung leisten.

Fehlerhaft ist dagegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster, eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Befriedigung sämtlicher Bedürfnisse des Schulverkehrs fehle, weil diese Bedürfnisse nur eine Momentaufnahme darstellten6. Das OVG übersieht, dass der Überprüfung der von der Busunternehmerin angegriffenen Entscheidungen die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung zugrunde zu legen ist7. Das Gericht muss daher prüfen, ob der Erteilung der Genehmigung zu diesem Zeitpunkt Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 PBefG entgegenstehen. Kommt es, wie hier, bei der Prüfung eines Versagungsgrundes auf den Umfang des beantragten Verkehrs an, sind ihr der von dem Antragsteller innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG beantragte Verkehr und gegebenenfalls gemäß § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG zulässige Antragsergänzungen zugrunde zu legen.

Das Oberverwaltungsgericht Münster verneint eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an der Befriedigung sämtlicher Bedürfnisse des Schulverkehrs außerdem mit dem Argument, die Busunternehmerin habe gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zugesichert, ihren Fahrplan entsprechend den Bedürfnissen des Schulverkehrs in Abstimmung mit den Schulträgern weiterzuentwickeln. Auch diese Erwägung ist revisionsrechtlich zu beanstanden. Ob schon die Annahme, Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG könnten zwingende Versagungsgründe ausräumen, gegen Bundesrecht verstößt, kann hier dahinstehen. Die von der Busunternehmerin abgegebene Zusicherung wäre hierfür jedenfalls nicht bestimmt genug. Die Verpflichtung zu einer mit den Aufgaben- oder Schulträgern abzustimmenden Weiterentwicklung des Fahrplanangebots entsprechend den Bedürfnissen des Schulverkehrs erklärt zwar die Bereitschaft zu Nachbesserungen, enthält aber keine Verpflichtung zu gewährleisten, dass bereits ab dem ersten Schultag für jeden am Schulverkehr Teilnehmenden nicht nur der Transport zur Schule, sondern auch eine an die Unterrichtszeiten angepasste Beförderung zurück zum Wohnort sichergestellt ist. Der Einwand der Busunternehmerin, sie habe im Gegensatz zu den Beigeladenen nicht schon aus dem vorigen Genehmigungszeitraum Kenntnis von der Stundenplangestaltung gehabt, rechtfertigt keine großzügigere Beurteilung. Jedem Anbieter steht es frei, sich rechtzeitig vor Ablauf der Antragsfrist bei Aufgaben- und Schulträgern über die für das kommende Schuljahr geplanten Unterrichtszeiten zu informieren.

Zu Unrecht meint im hier entschiedenen Fall das Oberverwaltungsgericht in Münster, auch die Tatbestandsvoraussetzungen einer Versagung nach § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG lägen nicht vor. Seine Annahme, der beantragte Verkehr widerspreche trotz unvollständiger Bedienung des Schulverkehrs nicht dem 2. Nahverkehrsplan des Kreises S. aus dem Jahr 2006, beruht auf einem Verstoß gegen §§ 133 und 157 BGB. Diese Regeln sind nicht nur bei der Auslegung von Willenserklärungen zu beachten, sondern auch auf die Auslegung von Nahverkehrsplänen im Sinne des § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG entsprechend anzuwenden. Der Nahverkehrsplan ist keine Rechtsnorm und auch kein Verwaltungsakt, weil ihm keine verbindliche Außenwirkung zukommt. Er ist gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG an die Genehmigungsbehörde adressiert. Diese hat ihn zu berücksichtigen, nicht aber zwingend zu beachten. Er ist damit ein innerbehördlicher Mitwirkungsakt, ähnlich einer Verwaltungsvorschrift8. Die berufungsgerichtliche Aussage, dem Nahverkehrsplan sei kein Erfordernis der vollständigen Bedienung des Schulverkehrs zu entnehmen, verletzt die Pflicht aus §§ 133 und 157 BGB, bei der Interpretation mehrdeutiger Formulierungen alle Auslegungsalternativen zu berücksichtigen und das Gemeinte unter Berücksichtigung des Kontextes zu bestimmen. Das Berufungsurteil versteht die Zuweisung einer Erschließungsfunktion „in der Regel mit Bedeutung vorrangig für den Schulverkehr“ als doppelte Relativierung der Wichtigkeit der Schülerbeförderung. Dies wird der grammatikalischen Konstruktion nicht gerecht, nach der die Angabe „in der Regel“ nicht die „Bedeutung“ relativiert, sondern auf „vorrangig“ bezogen ist. Näher liegt deshalb die vom OVG NRW übergangene Auslegungsalternative, nach der die sonstigen Linien eine Erschließungsfunktion für den Schulverkehr haben, der regelmäßig Vorrang vor ihren sonstigen Erschließungsaufgaben zukommt. Der Kontext der Formulierung lässt erkennen, dass diese Auslegung das Gemeinte wiedergibt. Die sonstigen Linien ergänzen den Fern- und Regionalverkehr durch eine Feinerschließung. Sie soll sicherstellen, dass öffentliche Aufgaben wie die Schülerbeförderung auch in der Fläche erfüllt werden. Der regelmäßige Vorrang dieser Funktion rechtfertigt sich aus der allgemeinen Schulpflicht und dem Umstand, dass minderjährige Schüler für längere Strecken und bei ungünstiger Witterung in der Regel auf den ÖPNV angewiesen sind. Bei zutreffender Auslegung verlangt der Nahverkehrsplan daher die vollständige Bedienung des Schulverkehrs.

Nicht mit Bundesrecht vereinbar ist schließlich die berufungsgerichtliche Annahme, die Bezirksregierung Münster hätte bei der Ermessensausübung gemäß § 13 Abs. 2a PBefG berücksichtigen müssen, dass die Busunternehmerin verbindlich zugesichert habe, ihren Fahrplan an die Bedürfnisse des Schulverkehrs anzupassen. Dazu war die Bezirksregierung nach § 40 VwVfG nicht verpflichtet. Wegen ihrer Unbestimmtheit war die Zusicherung nicht geeignet, eine verlässliche, vollständige Bedienung des Schulverkehrs zu gewährleisten. Deshalb die Genehmigung zu verweigern, widersprach weder dem Zweck der Ermessensermächtigung, noch überschritt es deren gesetzliche Grenzen.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Juli 2021 – 8 C 33.20

  1. BT-Drs. 3/255 S. 27[]
  2. BT-Drs. 3/2450 S. 4[]
  3. BT-Drs. 12/6269 S. 143[]
  4. BT-Drs. 17/8233 S. 13, zu Nr. 3 <§§ 8a und 8b> sowie die Stellungnahme des Bundesrates, a.a.O. S. 23: „umfassende[r] Schutz vor „Rosinenpicken“[]
  5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 – 8 B 53.19 6; BT-Drs. 17/8233 S. 13, zu Nr. 3 <§§ 8a und 8b>[]
  6. OVG NRW, Urteil vom 10.12.2019 – OVG 13 A 254/17[]
  7. vgl. BVerwG, Urteile vom 06.04.2000 – 3 C 6.99, Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 4 S. 7; und vom 24.10.2013 – 3 C 26.12, BVerwGE 148, 175 Rn. 13[]
  8. vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 – 9 S 2424/17 – KommJur 2018, 337; Heinze, in: Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl.2014, § 8 Rn. 44[]