Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung – und der Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs

Die in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO ent­hal­te­ne Ver­wei­sung auf § 80 Abs. 6 VwGO ist eine auf Ver­wal­tungs­ak­te mit Dritt­wir­kung in Kos­ten- und Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten beschränk­te Rechts­grund­ver­wei­sung.

Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung – und der Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs

Zwar ver­langt § 80a Abs. 3 VwGO nicht selbst, dass der von einem Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung Begüns­tig­te zunächst bei der Behör­de einen Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs stel­len muss, bevor er sich mit die­sem Anlie­gen an das Ver­wal­tungs­ge­richt wen­den kann. Doch fehlt in der Regel ein Rechts­schutz­be­dürf­nis für einen unmit­tel­bar an das Ver­wal­tungs­ge­richt gerich­te­ten Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs.

Die in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO ange­ord­ne­te ent­spre­chen­de Gel­tung (auch) des § 80 Abs. 6 VwGO ver­langt allein bei Ver­wal­tungs­ak­ten, mit denen öffent­li­che Abga­ben und Kos­ten ange­for­dert wer­den, einen vor­he­ri­gen Antrag an die Behör­de mit dem Ziel, die kraft Geset­zes bestehen­de sofor­ti­ge Voll­zie­hung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) aus­zu­set­zen. Eine aus­deh­nen­de Aus­le­gung der ent­spre­chen­den Anwen­dung von § 80 Abs. 6 VwGO auf den Antrag des Belas­te­ten auf Anord­nung oder Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung sei­nes Rechts­be­helfs bei nicht kos­ten- oder abga­ben­recht­li­chen Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung oder beim Antrag des Begüns­tig­ten auf Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zieh­bar­keit eines Ver­wal­tungs­akts mit Dritt­wir­kung ist nicht gerecht­fer­tigt.

Etli­che der Stim­men, die sich für eine aus­deh­nen­de Aus­le­gung der in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO ange­ord­ne­ten ent­spre­chen­den Gel­tung (auch) des § 80 Abs. 6 VwGO aus­spre­chen (im Sinn einer "Rechts­fol­gen­ver­wei­sung"), neh­men an, die Ver­wei­sung hät­te sonst kaum einen oder sogar gar kei­nen Anwen­dungs­be­reich1; teil­wei­se wird daher auch von einem Redak­ti­ons­ver­se­hen des Gesetz­ge­bers oder gar von einer "gran­dio­sen Fehl­leis­tung"2 gespro­chen.

Die Prä­mis­se die­ser Auf­fas­sung ist jedoch unzu­tref­fend: Es gibt durch­aus auch im Abga­ben­recht Ver­wal­tungs­ak­te mit Dritt­wir­kung3. So kann nach dem jewei­li­gen Lan­des­recht eine Abga­be einer eigen­stän­di­gen juris­ti­schen Per­son des öffent­li­chen Rechts zuste­hen, wäh­rend die­se Abga­be von einer Behör­de eines ande­ren Rechts­trä­gers erho­ben wird. Hier­für gibt es im ham­bur­gi­schen Lan­des­recht kon­kre­te Bei­spie­le: Nach der recht­li­chen Ver­selb­stän­di­gung der "Ham­bur­ger Stadt­ent­wäs­se­rung" zu einer Anstalt des öffent­li­chen Rechts ist die­se zwar Anspruchs­be­rech­tig­te der Siel­bau- und Siel­an­schluss­bei­trä­ge (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Siel­ab­ga­ben­ge­setz), für die Bei­trags­er­he­bung ist gemäß § 1 Abs. 3 Siel­ab­ga­ben­ge­setz i.V.m. Abschnitt V der Anord­nung über Zustän­dig­kei­ten für die Abwas­ser­be­sei­ti­gung aber die Finanz­be­hör­de zustän­dig, somit eine Behör­de des Rechts­trä­gers Freie und Han­se­stadt Ham­burg4. Belas­te­ter eines Abga­ben­be­scheids der Finanz­be­hör­de ist somit der Adres­sat des Beschei­des, begüns­tig­ter Drit­ter ist die recht­lich ver­selb­stän­dig­te Anstalt des öffent­li­chen Rechts "Stadt­ent­wäs­se­rung". Auch im Bereich der Abfall­ent­sor­gungs­ge­büh­ren obliegt es dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg zu bestim­men, wer die der Anstalt des öffent­li­chen Rechts "Stadt­rei­ni­gung Ham­burg" zuste­hen­den Abfall­ent­sor­gungs­ge­büh­ren (§ 14 Abs. 1 SRG) erhebt (§ 14 Abs. 3 SRG). Er hat zwar hier­für die "Stadt­rei­ni­gung Ham­burg" bestimmt (Abschnitt II Abs. 1 der Anord­nung über Zustän­dig­kei­ten auf dem Gebiet der Abfall­wirt­schaft), wäre aber nicht gehin­dert, die Zustän­dig­keit hier­für künf­tig einer Behör­de der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg zu über­tra­gen, womit es auch hier abga­ben­recht­li­che Ver­wal­tungs­ak­te mit Dritt­wir­kung gäbe5.

Vor die­sem Hin­ter­grund lässt sich die Aus­sa­ge in der Geset­zes­be­grün­dung zum Vier­ten Gesetz zur Ände­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung, eine Aus­deh­nung der Rege­lung des neu­en § 80 Abs. 6 über den Bereich der Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten hin­aus kom­me nicht in Betracht6, bruch­los auf die ent­spre­chen­de Gel­tung der Vor­schrift bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung (§ 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO) über­tra­gen. Auch hier muss bei kos­ten- und abga­ben­recht­li­chen Ver­wal­tungs­ak­ten, aber auch nur dort, vor einer Anru­fung des Gerichts im einst­wei­li­gen Rechts­schutz­ver­fah­ren ein Aus­set­zungs­an­trag bei der Behör­de, die den Ver­wal­tungs­akt erlas­sen oder über den Wider­spruch zu ent­schei­den hat, gestellt wer­den. Hier­für spricht auch, dass es in der Geset­zes­be­grün­dung bei der Erläu­te­rung der "Grund­zü­ge des Ent­wurfs"7 unter der Über­schrift "Ver­bes­se­run­gen im einst­wei­li­gen Rechts­schutz (§§ 80, 80a und 123 VwGO)" heißt: "Neben wei­te­ren Klar­stel­lun­gen sind im Bereich des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes vor allem drei Maß­nah­men vor­ge­se­hen: aus­drück­li­che Rege­lung des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung, Vor­schal­tung eines ver­wal­tungs­be­hörd­li­chen Aus­set­zungs­ver­fah­rens in Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten und Über­nah­me des mit dem Ent­las­tungs­ge­setz ein­ge­führ­ten Beschluss­ver­fah­rens bei einst­wei­li­gen Anord­nun­gen in Dau­er­recht."

Wäre die Vor­schal­tung eines ver­wal­tungs­be­hörd­li­chen Aus­set­zungs­ver­fah­rens in Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten nur im zwei­po­li­gen Ver­hält­nis Bür­ger – Behör­de beab­sich­tigt gewe­sen, hät­te eine ande­re For­mu­lie­rung oder zumin­dest eine ande­re Rei­hung bei der Auf­zäh­lung der geplan­ten Maß­nah­men nahe­ge­le­gen.

Es kommt hin­zu, dass die Rege­lung des § 80a VwGO in Auf­bau und Inhalt bis auf redak­tio­nel­le Details dem § 136 des Ent­wurfs einer Ver­wal­tungs­pro­zess­ord­nung8 ent­spricht; hier­auf weist auch die Geset­zes­be­grün­dung zu § 80a VwGO hin9. Bereits der VwPO-Ent­wurf ent­hielt die dem heu­ti­gen § 80 Abs. 6 VwGO ent­spre­chen­de Vor­schrift (§ 135 Abs. 2 VwPO‑E). § 136 VwPO‑E ver­wies in sei­nem Abs. 3 Satz 2 auf den gan­zen § 135 ("§ 135 gilt ent­spre­chend."), also auch auf den dor­ti­gen Absatz 2. Die Geset­zes­be­grün­dung ent­hielt zu die­ser Ver­wei­sung – eben­so wie die zu § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO10 – kei­ne Erläu­te­rung. Das lässt sich durch­aus damit erklä­ren, dass die Gel­tung des § 135 Abs. 2 VwPO‑E (ent­spre­chend § 80 Abs. 6 VwGO) bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung als völ­lig unpro­ble­ma­tisch ange­se­hen wur­de, eben weil sol­che Fäl­le denk­bar waren und es sie – wie gezeigt – tat­säch­lich auch gibt. Der Bun­des­rat hat jeden­falls in bei­den Fäl­len kei­ne Ein­wän­de gegen die Ver­wei­sungs­norm erho­ben.

Der Gesetz­ge­ber hat damit ledig­lich für Ver­wal­tungs­ak­te (auch für sol­che mit Dritt­wir­kung) in Kos­ten- und Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten eine obli­ga­to­ri­sche Befas­sung der Ver­wal­tungs­be­hör­de vor einer Anru­fung des Ver­wal­tungs­ge­richts im vor­läu­fi­gen Rechts­schutz­ver­fah­ren gere­gelt11.

Es bestehen kei­ne hin­rei­chen­den Anhalts­punk­te dafür, dass der Gesetz­ge­ber mit den Ände­run­gen bei §§ 80, 80a VwGO im Rah­men des Vier­ten Geset­zes zur Ände­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung12 auch außer­halb von Kos­ten- und Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten eine vor Anru­fung des Ver­wal­tungs­ge­richts obli­ga­to­ri­sche Befas­sung der Ver­wal­tungs­be­hör­de ein­füh­ren woll­te13.

Soweit es um Anträ­ge auf Anord­nung oder Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung eines Rechts­be­helfs geht, ergibt sich dies klar aus der Geset­zes­be­grün­dung14, wonach eine Aus­deh­nung der Rege­lung über die obli­ga­to­ri­sche Antrag­stel­lung bei der Behör­de vor Anru­fung des Ver­wal­tungs­ge­richts über den Bereich der Abga­ben­an­ge­le­gen­hei­ten hin­aus nicht in Betracht kom­me. In ande­ren als abga­ben­recht­li­chen Fäl­len müs­se dem Bür­ger wegen der regel­mä­ßig anzu­neh­men­den beson­de­ren Eil­be­dürf­tig­keit die unmit­tel­ba­re Anru­fung des Gerichts zur Gewäh­rung einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes mög­lich sein. Es ist nicht erkenn­bar, wel­che Grün­de für eine unter­schied­li­che Wer­tung der Inter­es­sen­la­gen bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung im Gegen­satz zu zwei­po­li­gen Rechts­ver­hält­nis­sen spre­chen könn­ten.

Dafür dass der Gesetz­ge­ber die unmit­tel­ba­re Anru­fung des Ver­wal­tungs­ge­richts im Rah­men des vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes auch bei nicht abga­ben­recht­li­chen Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung für zuläs­sig hält, kann außer­dem die Hal­tung der Bun­des­re­gie­rung auf eine Prüf­bit­te des Bun­des­ra­tes als Beleg die­nen: Der Bun­des­rat hat­te gebe­ten zu prü­fen, ob für den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO eine Antrags- und Begrün­dungs­frist ein­ge­führt wer­den sol­le, und zur Begrün­dung u.a. auf die "Erhö­hung der Rechts­si­cher­heit für den Vor­ha­bens­trä­ger bei umfang­rei­chen Pla­nungs­vor­ha­ben, z.B. im Stra­ßen­bau", somit auf eine Pro­ble­ma­tik bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung, abge­stellt15. Hier­auf hat die Bun­des­re­gie­rung in ihrer Gegen­äu­ße­rung16 erwi­dert, sie wer­de dies prü­fen, auch wenn fes­te Fris­ten ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf­wer­fen könn­ten. Sie hat der Prüf­bit­te aber nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten, dass sol­che Fris­ten bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung mit dem Erfor­der­nis einer vor­he­ri­gen Behör­den­be­fas­sung in Kon­flikt gera­ten wür­den17. Auch dies spricht dafür, dass eine sol­che vor­he­ri­ge Behör­den­be­fas­sung von vorn­her­ein nicht als erfor­der­lich ange­se­hen wur­de.

Nach allem stellt sich die Ver­wei­sung auf § 80 Abs. 6 VwGO in § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO als eine auf kos­ten- und abga­ben­recht­li­che Ver­wal­tungs­ak­te mit Dritt­wir­kung beschränk­te Rechts­grund­ver­wei­sung dar. Sie ist daher ohne Bedeu­tung für die Fra­ge, ob ein von einem Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung Begüns­tig­ter zunächst einen Antrag an die Behör­de rich­ten muss, bevor er beim Ver­wal­tungs­ge­richt bean­tra­gen kann, die sofor­ti­ge Voll­zie­hung des ihn begüns­ti­gen­den Ver­wal­tungs­akts anzu­ord­nen. Ein sol­ches Erfor­der­nis könn­te sich – von dem unter 2. zu erör­tern­den Rechts­schutz­be­dürf­nis abge­se­hen – daher nur aus Wort­laut und Stel­lung des § 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO, ggf. unter­mau­ert mit Erwä­gun­gen zu Sinn und Zweck der Vor­schrift, erge­ben; danach kann das Gericht auf Antrag Maß­nah­men nach den Absät­zen 1 und 2 ändern oder auf­he­ben oder sol­che Maß­nah­men tref­fen. Auch hier­aus lässt sich aber nicht hin­rei­chend sicher fest­stel­len, dass von Geset­zes wegen ein behörd­li­ches Vor­schalt­ver­fah­ren erfor­der­lich ist18.

Zunächst schei­nen die Rege­lun­gen in § 80a Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 VwGO dafür zu spre­chen, dass der Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs vor­ran­gig bei der Behör­de zu stel­len ist, indem dort nur von der Anord­nungs­be­fug­nis der Behör­de, nicht aber auch von der des Gerichts die Rede ist. Auch die Erläu­te­run­gen in der Geset­zes­be­grün­dung zu den Absät­zen 1 und 219 schil­dern den mög­li­chen Ver­fah­rens­gang und erwäh­nen die Mög­lich­keit, das Ver­wal­tungs­ge­richt anzu­ru­fen, erst als Reak­ti­on auf einen Miss­erfolg des vom Ver­wal­tungs­akt begüns­tig­ten Dritt­be­güns­tig­ten bei der Behör­de bzw. auf den Erfolg des belas­te­ten Dritt­be­güns­tig­ten. Die Geset­zes­be­grün­dung mit ihren Fall­bei­spie­len gewinnt ihre Bedeu­tung aller­dings haupt­säch­lich aus dem Umstand, dass sich der Gesetz­ge­ber auch beim Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung für das Sys­tem der auf­schie­ben­den Wir­kung des Rechts­be­helfs ent­schie­den hat. Gegen­über den zuvor inso­weit bestehen­den "viel­fäl­ti­gen Lösungs­ver­su­chen in Recht­spre­chung und Lite­ra­tur"20 soll­te hier eine gesetz­li­che Klä­rung her­bei­ge­führt wer­den. Zudem geben die For­mu­lie­rung in § 80a Abs. 3 Satz 1 VwGO und die knap­pe Erläu­te­rung hier­zu in der Geset­zes­be­grün­dung21, wonach das Gericht "auch anstel­le der Behör­de" die in Absatz 1 und 2 genann­ten Ent­schei­dun­gen tref­fen kann, kei­nen Auf­schluss dar­über, ob hier­mit auch ein Zeit­mo­ment (vor bzw. ohne oder erst nach einer Behör­den­ent­schei­dung) gemeint ist. Mög­li­cher­wei­se soll­te hier­mit auch nur die damals bestehen­de Streit­fra­ge geklärt wer­den, ob ein Gericht den Sofort­voll­zug selbst anord­nen kann oder nur die Behör­de zur Anord­nung ver­pflich­ten darf22.

Die in der All­ge­mei­nen Begrün­dung des Gesetz­ent­wurfs23 genann­ten Zie­le, den Rechts­schutz für den Bür­ger zu ver­bes­sern, das ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ver­fah­ren zu beschleu­ni­gen und zu ver­ein­fa­chen sowie die Gerich­te der Ver­wal­tungs­ge­richts­bar­keit zu ent­las­ten, sind zur Klä­rung der hier strei­ti­gen Fra­ge nicht geeig­net. Zwei­fel­los ent­hielt das umfang­rei­che Ände­rungs­ge­setz (allein die Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung wur­de in 46 Para­gra­phen geän­dert) zahl­rei­che Rege­lun­gen, mit denen eines oder meh­re­re der genann­ten Zie­le erreicht wer­den sollte(n). Das galt aber – von § 80 Abs. 6 VwGO abge­se­hen – nicht auch für die Ände­run­gen des § 80 und die Ein­fü­gung des § 80a VwGO. Wie bereits erwähnt waren die­se Ände­run­gen ein­schließ­lich ihrer Begrün­dun­gen – von redak­tio­nel­len Details abge­se­hen – nahe­zu wört­lich schon im Ent­wurf einer Ver­wal­tungs­pro­zess­ord­nung24 ent­hal­ten (sie­he v.a. § 135 Abs. 2 und § 136 VwPO‑E). Zwar ver­folg­te auch die­ser Gesetz­ent­wurf neben dem Haupt­ziel, die Pro­zess­ord­nun­gen der öffent­lich-recht­li­chen Fach­ge­richts­bar­kei­ten zu ver­ein­heit­li­chen, auch Beschleu­ni­gungs- und Ent­las­tungs­zie­le25, doch galt dies nicht für die hier inter­es­sie­ren­den Vor­schrif­ten. Ledig­lich § 135 Abs. 2 VwPO‑E, der aus Art. 3 § 7 des dama­li­gen Ent­las­tungs­ge­set­zes für die Ver­wal­tungs- und Finanz­ge­richts­bar­keit26 über­nom­men wur­de und dem heu­ti­gen § 80 Abs. 6 VwGO weit­ge­hend ent­spricht, wur­de aus­drück­lich mit einer Ent­las­tungs­funk­ti­on für die Gerich­te begrün­det27.

Auch die Über­le­gung, dass die Gerich­te die Funk­ti­on haben, die Ver­wal­tung zu kon­trol­lie­ren und nicht, deren Auf­ga­ben zu über­neh­men, führt in Bezug auf den einst­wei­li­gen Rechts­schutz zu kei­nem kla­ren Ergeb­nis in die eine oder ande­re Rich­tung. Bei der Ent­schei­dung über Anträ­ge auf Anord­nung oder Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung eines Rechts­be­helfs hat das Gericht eine eige­ne Abwä­gung der wider­strei­ten­den Voll­zugs- und Sus­pen­siv­in­ter­es­sen vor­zu­neh­men28. Ledig­lich im Fall des behörd­lich ange­ord­ne­ten Sofort­voll­zugs ist außer­dem die for­mel­le Ord­nungs­mä­ßig­keit der Anord­nung (§ 80 Abs. 3 VwGO) zu prü­fen.

Das alles führt zu dem Ergeb­nis, dass die Ein­füh­rung von § 80 Abs. 6 VwGO und die Rege­lung des vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes bei Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung (§ 80a VwGO) allein bei kos­ten- und abga­ben­recht­li­chen Ver­wal­tungs­ak­ten eine grund­sätz­lich zwin­gen­de behörd­li­che Befas­sung als Zugangs­vor­aus­set­zung für den gericht­li­chen Rechts­schutz ein­ge­führt haben. In den sons­ti­gen Fäl­len, ins­be­son­de­re beim Antrag auf Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung eines Ver­wal­tungs­akts mit Dritt­wir­kung, soll­te die Neu­re­ge­lung durch das Vier­te Gesetz zur Ände­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung inso­weit ledig­lich eine Klar­stel­lung, aber kei­ne Ände­rung gegen­über der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge bewir­ken29.

Dem Dritt­be­güns­tig­ten fehlt vor­lie­gend das Rechts­schutz­be­dürf­nis für sei­nen unmit­tel­bar an das Ver­wal­tungs­ge­richt gerich­te­ten Antrag, die sofor­ti­ge Voll­zie­hung des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses vom 06.10.2015 anzu­ord­nen.

Der unter 1. dar­ge­leg­te Befund, dass § 80a Abs. 3 VwGO für Fäl­le wie den vor­lie­gen­den nicht selbst ein behörd­li­ches Vor­schalt­ver­fah­ren ver­langt, bedeu­tet noch nicht, dass eine Antrag­stel­lung bei der Behör­de, den Sofort­voll­zug anzu­ord­nen, nicht des­halb erfor­der­lich sein kann, weil andern­falls das Rechts­schutz­be­dürf­nis für einen Antrag bei Gericht fehlt.

Vor Ein­fü­gung von § 80a VwGO bestand Einig­keit dar­über, dass ein an das Gericht gerich­te­ter Antrag auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs grund­sätz­lich erst dann in Betracht kam, wenn sich der Begüns­tig­te zuvor erfolg­los an die Aus­gangs- oder Wider­spruchs­be­hör­de mit der Bit­te um Sofort­voll­zugs­an­ord­nung gewandt hat­te; andern­falls fehl­te dem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ana­log das Rechts­schutz­be­dürf­nis30. Wie oben bei 1.d)) aus­ge­führt wur­de, soll­te die Neu­re­ge­lung durch das Vier­te Gesetz zur Ände­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung inso­weit kei­ne Ände­rung gegen­über der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge bewir­ken.

Das vom Dritt­be­güns­tig­ten und auch von der Behörd­ein ange­führ­te Argu­ment, wenn man über den Weg des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses ein vor­he­ri­ges Her­an­tre­ten an die Behör­de ver­lan­ge, füh­re man ein Erfor­der­nis ein, wel­ches das Gesetz abge­schafft habe oder zumin­dest nicht ver­lan­ge31, über­zeugt nicht. So hat das Gesetz nicht ein bis­he­ri­ges Erfor­der­nis abge­schafft, son­dern hat es inso­weit bei der bis­he­ri­gen, vor­ste­hend geschil­der­ten Rechts­la­ge belas­sen. Auch kann durch­aus ein Unter­schied bestehen zwi­schen einem gesetz­lich vor­ge­schrie­be­nen behörd­li­chen Vor­schalt­ver­fah­ren und dem Erfor­der­nis eines sol­chen Ver­fah­rens unter dem Gesichts­punkt des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses. Wäh­rend das ers­te­re als eine grund­sätz­lich nicht nach­hol­ba­re Pro­zess­vor­aus­set­zung ver­stan­den wer­den kann32, muss ein Rechts­schutz­be­dürf­nis als Sach­ent­schei­dungs­vor­aus­set­zung jeden­falls im Zeit­punkt der gericht­li­chen Ent­schei­dung vor­lie­gen. Inso­fern kön­nen sich wäh­rend des gericht­li­chen Ver­fah­rens Ver­än­de­run­gen erge­ben, die einen bei Gericht gestell­ten Antrag schließ­lich als zuläs­sig erschei­nen las­sen33.

Außer­dem ent­hält auch § 123 VwGO kei­ne aus­drück­li­che Rege­lung, dass sich ein Dritt­be­güns­tig­ten grund­sätz­lich erst an die Behör­de wen­den muss, bevor er bei Gericht eine einst­wei­li­ge Anord­nung bean­tra­gen darf. Trotz­dem wird auch hier unter dem Gesichts­punkt des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses geprüft, ob sich das Rechts­schutz­ziel nicht ein­fa­cher – z.B. durch einen Antrag bei der Behör­de – errei­chen lässt34.

Dem Dritt­be­güns­tig­ten fehlt vor­lie­gend für den unmit­tel­bar bei Gericht gestell­ten Antrag das Rechts­schutz­be­dürf­nis, da er sein Ziel, die Anord­nung des Sofort­voll­zu­ges des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses vom 06.10.2015, durch einen Antrag bei der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de (§ 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGO) leich­ter errei­chen kann.

Die Behörd­ein hat im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren gegen­über dem Ver­wal­tungs­ge­richt mehr­mals zum Aus­druck gebracht, dass sie kei­ne Beden­ken gegen die Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung habe. Dar­über hin­aus gab es zwi­schen dem Dritt­be­güns­tig­ten und der Behörd­ein auch schon vor der Antrag­stel­lung beim Ver­wal­tungs­ge­richt Kon­tak­te bezüg­lich eines beab­sich­tig­ten Antrags auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs. Der Dritt­be­güns­tig­te hat selbst vor­ge­tra­gen, dass er sich im Vor­feld der Antrag­stel­lung mit der Fra­ge an die Behörd­ein gewandt habe, ob nach dor­ti­ger Auf­fas­sung die im Plan­fest­stel­lungs­be­schluss unter Zif­fer 1.2.1.2 ent­hal­te­ne Bedin­gung für den Bau­be­ginn gege­ben sei. Dies hat die Behörd­ein mit einer E‑Mail vom 12.07.2016 bejaht. Als Betreff von Anfra­ge und Ant­wort waren genannt: "PFB – Ver­bin­dungs­ge­wäs­ser – Antrag auf Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung". Nach eige­ner Dar­stel­lung des Dritt­be­güns­tig­ten hat es dar­über hin­aus noch wei­te­ren Mail-Ver­kehr zwi­schen ihm und der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de gege­ben. Dass die­se in irgend­ei­ner Wei­se Beden­ken gegen eine offen­bar gewünsch­te Anord­nung des Sofort­voll­zugs hat anklin­gen las­sen, ist weder vor­ge­tra­gen wor­den noch sonst erkenn­bar.

Zu Unrecht meint der Dritt­be­güns­tig­te, durch die­se Rechts­auf­fas­sung wer­de der Erfolg sei­nes unmit­tel­bar bei Gericht gestell­ten Antrags auf Anord­nung des Sofort­voll­zugs von der Äuße­rung der Behörd­ein im Rah­men des Eil­ver­fah­rens abhän­gig gemacht. Das wäre allen­falls dann der Fall, wenn unter dem Gesichts­punkt des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses eine vor­he­ri­ge Antrag­stel­lung bei der Behör­de und das Abwar­ten der behörd­li­chen Ent­schei­dung nur aus­nahms­wei­se als erfor­der­lich ange­se­hen wür­den. Das Gegen­teil ist indes der Fall: Regel­mä­ßig wird es vor einer Anru­fung des Gerichts erfor­der­lich sein, einen Antrag bei der Behör­de zu stel­len und das Ergeb­nis abzu­war­ten; unter bestimm­ten Umstän­den kann die­ses Erfor­der­nis aber ent­fal­len. So wird es z.B. auch nicht erfor­der­lich sein, in lang­dau­ern­de Ver­hand­lun­gen mit der Behör­de ein­zu­tre­ten; ent­schei­det die Behör­de ohne zurei­chen­den Grund über den Antrag nicht in der Sache, läge ein aus­rei­chen­des Rechts­schutz­be­dürf­nis für einen Antrag bei Gericht vor.

Auch die Äuße­run­gen der Behörd­ein im Beschwer­de­ver­fah­ren geben kei­nen Anlass, von einem inzwi­schen gege­be­nen Rechts­schutz­be­dürf­nis des Dritt­be­güns­tig­ten aus­zu­ge­hen. Sie hält nach wie vor die Antrag­stel­lung unmit­tel­bar bei Gericht ohne vor­aus­ge­hen­de Antrag­stel­lung bei der Behör­de für zuläs­sig, ohne dass sie auch nur ansatz­wei­se andeu­tet, sie wür­de sich einer Sofort­voll­zugs­an­ord­nung im Fall der Antrag­stel­lung bei ihr wider­set­zen. Wenn sie hin­ge­gen das Vor­lie­gen eines Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses dar­aus ablei­ten will, "dass vor­lie­gend sowohl der Dritt­be­güns­tig­te als auch die Behörd­ein berech­tig­te Inter­es­sen an einer Klä­rung der auf­ge­wor­fe­nen Rechts­fra­ge haben", über­sieht sie, dass Ver­fah­rens­ge­gen­stand nicht die abs­trak­te Klä­rung einer Rechts­fra­ge ist, son­dern das Begeh­ren auf Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung eines Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses.

Der Dritt­be­güns­tig­te kann ein aus­rei­chen­des Rechts­schutz­in­ter­es­se auch nicht aus der Über­le­gung her­lei­ten, dass im Fall der Sofort­voll­zugs­an­ord­nung durch die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de mit hoher Wahr­schein­lich­keit der Bei­gela­de­ne hier­ge­gen einen Antrag auf Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung sei­ner Kla­ge stel­len und das Gericht somit doch in der Sache befasst wür­de. Die Fra­ge, ob für einen bei Gericht gestell­ten Antrag ein Rechts­schutz­be­dürf­nis besteht, ist allein unter Betrach­tung der Hal­tung der Haupt­be­tei­lig­ten (hier: Dritt­be­güns­tig­ten – Behörd­ein) zu prü­fen. Das zei­gen auch die oben zitier­ten Gerichts­ent­schei­dun­gen, die sämt­lich in Fäl­len von Ver­wal­tungs­ak­ten mit Dritt­wir­kung ergan­gen sind, ohne dass das Argu­ment des Dritt­be­güns­tig­ten dort jemals ange­spro­chen wor­den wäre.

Zwei­fel­haft erscheint schließ­lich, ob es, wie der Dritt­be­güns­tig­te meint, für den Bei­gela­de­nen zu kei­ner Ver­schlech­te­rung sei­ner Rechts­po­si­ti­on käme, wür­de der vor­lie­gen­de Antrag als zuläs­sig ange­se­hen. So ist zumin­dest das Kos­ten­ri­si­ko, das nicht zuletzt durch den Streit­wert bestimmt wird, unter­schied­lich. Da der Streit­wert gemäß § 52 Abs. 1 GKG (hier i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG) jeweils nach dem Inter­es­se des­je­ni­gen bemes­sen wird, der das Ver­fah­ren ein­lei­tet, und für alle Betei­lig­ten ein­heit­lich fest­ge­setzt wird35, besteht ein erheb­li­cher Unter­schied, ob ein von einem Ver­wal­tungs­akt mit Dritt­wir­kung Belas­te­ter (bzw. hier ein aner­kann­ter Natur­schutz­ver­band) einen Antrag bei Gericht stellt, oder ob er als Bei­gela­de­ner Betei­lig­ter in einem vom Begüns­tig­ten ange­streng­ten Ver­fah­ren ist. Gera­de in Fäl­len wie hier, wo es um einen Plan­fest­stel­lungs­be­schluss geht, kön­nen die Streit­wer­te je nach Ver­fah­rens­si­tua­ti­on erheb­lich von­ein­an­der abwei­chen. Es kommt hin­zu, dass kraft EU-Rechts (Art. 11 Abs. 4 der UVP-Richt­li­nie 2011/​92/​EU sowie Art. 25 Abs. 4 der IVU-Richt­li­nie 2010/​75/​EU) Umwelt­ver­eins­kla­gen "nicht über­mä­ßig teu­er" durch­zu­füh­ren sind; dem trägt die Pra­xis bei Kla­gen und Anträ­gen von Umwelt­ver­bän­den durch eine mode­ra­te Streit­wert­be­mes­sung Rech­nung. Für Rechts­strei­tig­kei­ten, die der Vor­ha­ben­trä­ger ein­lei­tet, wird der Streit­wert hin­ge­gen in der Regel mit einem bestimm­ten Pro­zent­satz der vor­aus­sicht­li­chen Inves­ti­ti­ons­sum­me bemes­sen, was in der Regel wesent­lich höher ist.

Ham­bur­gi­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 14. März 2017 – 1 Bs 266/​16

  1. vgl. Heber­lein, BayVBl.1991, 396, 397 re.Sp.; Jäde, UPR 1991, 295, 296 li.Sp.; Schoch in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 80a Rn. 75, 75a; OVG Lüne­burg, Beschluss vom 8.07.2004, 1 ME 167/​04, NVwZ-RR 2005, 69 11 []
  2. so Schoch, NVwZ 1991, 1121, 1126 []
  3. vgl. Schön­fel­der, VBlBW 1993, 287, 291 f.; eben­so Kopp, BayVBl.1994, 524 []
  4. vgl. hier­zu OVG Ham­burg, Beschluss vom 11.12.1998, 1 Bs 311/​98, Nor­dÖR 1999, 294, juris; Beschluss vom 10.07.2001, 1 Bf 303/​00 []
  5. s. wei­te­re Bei­spie­le aus dem Lan­des­recht von Rhein­land-Pfalz bei Schön­fel­der, a.a.O., S. 291, Fn. 50 []
  6. BT-Drs. 11/​7030, S. 25 []
  7. a.a.O., S.19 ff., 20 []
  8. BT-Drs. 10/​3437 vom 31.05.1985 []
  9. BT-Drs. 11/​7030, S. 25 []
  10. BT-Drs. 11/​7030, S. 25 []
  11. so auch Schön­fel­der, VBlBW 1993, 287, 289 re.Sp. und S. 292 li.Sp. []
  12. vom 17.12.1990, BGBl. I S. 2809 []
  13. ein­ge­hend hier­zu Schön­fel­der, a.a.O., S. 289 ff. []
  14. BT-Drs. 11/​7030, S. 25 []
  15. BT-Drs. 11/​7030, S. 44, Nr. 6 []
  16. a.a.O., S. 51 []
  17. vgl. hier­zu OVG Ham­burg, Beschluss vom 19.09.1994, Bs II 35/​94, DÖV 1995, 476 6 []
  18. vgl. hier­zu auch Schön­fel­der, VBlBW 1993, 287, 290 f. []
  19. BT-Drs. 11/​7030, S. 25 []
  20. so BT-Drs. 11/​7030, S. 25 am Beginn der Erläu­te­run­gen zu § 80a VwGO []
  21. a.a.O., S. 25 []
  22. vgl. hier­zu BayVGH, Beschluss vom 5.06.1981, 8 CS 81 A/​430, 457, NVwZ 1982, 575 []
  23. BT-Drs. 11/​7030, S. 17 []
  24. BT-Drs. 10/​3437 vom 31.05.1985 []
  25. a.a.O., S. 62 f. []
  26. vom 31.03.1978, BGBl. I S. 446 []
  27. so auch die Geset­zes­be­grün­dung in BT-Drs. 11/​7030, S. 24 zum neu­en § 80 Abs. 6 VwGO []
  28. vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.12.2014, 7 VR 5.14 9; Kopp/​Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 80 Rn. 152 []
  29. vgl. Schön­fel­der, VBlBW 1993, 287, 292 f. []
  30. vgl. Finkelnburg/​Jank, Vor­läu­fi­ger Rechts­schutz im Ver­wal­tungs­streit­ver­fah­ren, 3. Aufl.1986, Rn. 707, 708, 749; Redeker/​von Oert­zen, VwGO, 9. Aufl.1988, § 80 Rn. 12; Hess. VGH, Beschluss vom 7.07.1971, IV R 40/​71, DVBl.1972, 585; BayVGH, Beschluss vom 5.06.1981, 8 CS 81 A/​430, 457, NVwZ 1982, 575; Beschluss vom 6.07.1990, Nr. 14 CS 90.1659, BayVBl.1990, 755 26; VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 9.04.1990, 8 S 543/​90, BRS 50 Nr. 175 3; sie­he auch Schön­fel­der, a.a.O., S. 296; Jäde, UPR 1991, 295, 296 mit Fn. 7 []
  31. vgl. auch Kopp/​Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 80a Rn. 21, § 80 Rn. 138 []
  32. vgl. Kopp/​Schenke, a.a.O., § 80 Rn. 185, zu § 80 Abs. 6 VwGO []
  33. vgl. hier­zu auch Schön­fel­der, VBlBW 1993, 287 []
  34. vgl. nur Put­tler in: Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 123 Rn. 70 []
  35. vgl. Hart­mann, Kos­ten­ge­set­ze, 47. Aufl.2017, § 52 GKG Rn. 8; OVG Lüne­burg, Beschluss vom 2.08.1976, I OVG B 37/​76, NJW 1977, 917/​918; OVG NRW, Streit­wert-Beschluss vom 4.05.1999, 5 A 5684/​97 117 ff. []